Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

Ljiljana Karlovan urovi, sutkinja

Upravnog suda Republike Hrvatske

UPRAVNI SPOR U PRAKSI UPRAVNOG SUDA

REPUBLIKE HRVATSKE
UDK: 342.9.0961497.5
Primljeno: 10. 01. 2008.
Izlaganje sa znanstvenog skupa

Upravni spor u Republici Hrvatskoj reguliran je Zakonom o upravnim sporovima. Navedeni Zakon
je u bivoj SFRJ donesen 1977. godine, kao savezni zakon objavljen je u tadanjem Slubenom
listu SFRJ, br. 4/77, preuzet je Zakonom o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima ("Narodne
novine", broj 53/91) te tako postao dijelom pravnog sustava samostalne i neovisne Republike
Hrvatske. Kod toga je Zakon u odreenoj mjeri neznatno izmijenjen i dopunjen. Dakle, Zakon o
upravnim sporovima s nekim manjim izmjenama na snazi je ve 30 godina.

Kljune rijei: Upravni sud, Hrvatska, upravni spor

1. POSTUPAK PRED UPRAVNIM SUDOM

REPUBLIKE HRVATSKE

Upravne sporove rjeava Upravni sud Republike Hrvatske.

O upravnim sporovima Sud odluuje u vijeima sastavljenim od troje sudaca.
Upravni spor moe se voditi samo protiv upravnog akta. Upravni akt prema
Zakonu o upravnim sporovima jest akt kojim dravno tijelo ili tijelo s javnim
ovlastima rjeava o stanovitom pravu ili obvezi odreenog pojedinca ili organizacije
u kakvoj upravnoj stvari.
Upravni akt moe se pobijati iz razloga to u aktu nije nikako ili nije pravilno
primijenjen zakon, propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonito doneseni propis
ili opi akt, to je akt donesen od nenadlenog tijela i to se u postupku koji je aktu
prethodio nije postupilo prema pravilima postupka.
Upravni spor pokree se tubom.
O upravnim sporovima Sud rjeava u nejavnoj sjednici.
Sud rjeava spor u pravilu na podlozi injenica koje su utvrene u upravnom
postupku.

95
 Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

Zakonitost osporenog upravnog akta Sud ispituje u granicama zahtjeva iz

tube, ali pri tome nije vezan razlozima tube, a na nitavost upravnog akta Sud
pazi po slubenoj dunosti.
Sud rjeava spor presudom.
Sud donosi presudu, odnosno rjeenje veinom glasova.

2. RAZLOZI ZA MODERNIZACIJU ODNOSNO DONOENJE

NOVOG ZAKONA O UPRAVNIM SPOROVIMA

Osim to je Zakon o upravnim sporovima na snazi ve 30 godina, i preuzet je

iz bive SFRJ valja istai da su donoenjem Ustava Republike Hrvatske, Ustavne
odluke o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske i Odluke kojom je
Republika Hrvatska raskinula dravno pravne sveze na temelju kojih je zajedno
s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dotadanju SFRJ brojne su nove
vrijednosti i prava, kao to su: dioba vlasti, pravo na lokalnu samoupravu, ustavno
jamstvo prava na albu i na sudsku zatitu od pojedinanih upravnih akata, postali
dio pravnog poretka Republike Hrvatske.
Osim promjena u politikom i teritorijalnom sustavu koji dovode do potrebe
za modernizacijom, odnosno donoenjem novog Zakona o upravnim sporovima
i tranzicijski proces je jedan od razloga za modernizaciju, odnosno donoenje
novog Zakona o upravnim sporovima.
Reforma upravnog sudovanja i Upravnog suda jedna je od prioritetnih podruja
sadranih u strategiji reforme pravosua koja je donijeta 2005. godine.
Naime, Hrvatska se suoila s nizom problema vezanih uz voenje upravnog
spora na nain reguliran sadanjim Zakonom o upravnim sporovima te s problemom
Upravnog suda kao suda pune jurisdikcije posebno u kontekstu lanka 6. Europske
konvencije za zatitu ljudskih prava o emu govori i miljenje Europske komisije
iz 2004. godine kao i svi sukcesivni dokumenti kojima se deniraju podruja na
kojima Republika Hrvatska mora uloiti dodatne napore.
Temeljem strategije reforme pravosua koja je donijeta 2005. godine zakljueno
je da je potrebno pristupiti izmjeni Zakona o upravnim sporovima koji e biti
logian nastavak novog Zakona o opem upravnom postupku koji je pri kraju
donoenja. Nadalje, potrebna je promjena nadlenosti Upravnog suda do kojih
saznanja se dolo nakon zavretka prve faze pregovora za pristupanje Republike
Hrvatske Europskoj uniji. Rezultat svega je potreba uvoenja dvostupanjskog
upravnog sudovanja.

96
 Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

3. PROBLEM UPRAVNOG SUDA KAO SUDA PUNE JURISDIKCIJE

U KONTEKSTU LANKA 6. STAVKA 1. EUROPSKE
KONVENCIJE ZA ZATITU LJUDSKIH PRAVA

Odredbom lanka 6. stavka 1. navedene Konvencije propisano je da radi

utvrivanja svojih prava i obveza graanske naravi ili u sluaju podizanja optunice
za kazneno djelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni
i nepristrani sud pravino, javno i u razumnom roku ispita njegov sluaj.
Iz navedene odredbe proizlazi da za osobu o ijem se graanskom pravu ili
obvezi odluuje postoje etiri postupovna jamstva odnosno prava:
1. pravo da o graanskom pravu odnosno obvezi odlui zakonom ustanovljen,
neovisan i nepristrani sud.
2. pravo da postupak u kojem se odluuje o graanskom pravu odnosno obvezi
bude pravian,
3. pravo da postupak u pravilu bude javan i da odluka obvezatno bude javno
objavljena
4. pravo na donoenje odluke u razumnom roku.
1. to se tie prvog prava, dakle prava da o graanskom pravu odnosno obvezi
odlui zakonom ustanovljen neovisan i nepristrani sud valja istai da je u praksi
Europskog suda za ljudska prava prihvaeno tumaenje da sud koji odluuje o
graanskom pravu odnosno obvezi mora imati ovlasti samostalnog utvrivanja
injenica odnosno samostalnog izvoenja i ocjenjivanja dokaza odnosno da mora
biti sud pune jurisdikcije.
Zahtjevu neovisnosti tijela koje odluuje o graanskom pravu odnosno obvezi
prema ustaljenoj praksi Europskog suda upravna tijela u pravilu ne udovoljavaju.
Navedeno se obrazlae vezanou niih upravnih tijela za upute viih upravnih
tijela, hijerarhijski ustrojenom odgovornou o obavljanju upravnih djelatnosti te
odgovornou upravnih tijela odnosno izvrne vlasti zakonodavnoj vlasti.
Meutim, svakako valja istai da je u praksi Europskog suda prihvaeno i
tumaenje prema kojem se ne radi o povredi konvencije ako o graanskim pravima
i obvezama odluuje tijelo koje ne udovoljava zahtjevima iz stavka 1. lanka 6.
Konvencije, ali je osigurano naknadno preispitivanje odluke od strane tijela koje
tim zahtjevima udovoljava, konkretno, od strane suda pune jurisdikcije.
2. Prema praksi Europskog suda pravo da postupak u kojem se odluuje o
graanskom pravu odnosno obvezi bude pravian, pravinost postupka zahtijeva
da postupak bude izmeu ostalog usmen i kontradiktoran.
Uz sve navedeno netko bi mogao rei da je pretpostavka za primjenu odredbe
stavka 1. lanka 6. Konvencije da se radi o odluivanju samo o graanskim
pravima i obvezama.
Meutim, praksa Europskog suda pokazuje da se navedeni pojam shvaa
iroko pa se podruje primjene spomenute odredbe odnosi ne samo na klasine

97
 Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

graansko pravne postupke, nego i na sve one iji se ishod izravno odnosi na
neko graansko pravo ili obvezu u smislu ustaljenog kontinentalno europskog
shvaanja. Pri tome je potpuno nebitno primjenjuju li se propisi privatno pravne
naravi ili javno pravne naravi, sudjeluju li u postupku zike osobe ili pravne
osobe privatnog ili javnog prava (npr. drava) kao ni to u ijoj je nadlenosti
prema unutarnjem pravu odluivanje o pojedinom pravu.
Kada se analiziraju odredbe Zakona o upravnim sporovima koje su mjerodavne
za postupak pred Upravnim sudom Republike Hrvatske postavlja se pitanje je li se
Upravni sud kad odluuje po pravilima o upravnom sporu moe smatrati sudom u
smislu odredbe lanka 6. Konvencije.
Prema miljenju Ustavnog suda Republike Hrvatske koje je izraeno u odluci
Ustavnog suda br. U-I-745/1999 od 8. studenog 2000. godine kojom odlukom
je Ustavni sud Republike Hrvatske pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s
Ustavom i ukinuo neke odredbe Zakona o izvlatenju Upravni sud nije sud pune
jurisdikcije.
Pretpostavke da bi se Upravni sud mogao smatrati sudom pune jurisdikcije
su:
1. da ima pravo i dunost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim rijeima
samostalno utvrditi injenino stanje kad god stranka pobija pravilnost i potpunost
njegova utvrenja u upravnom postupku, neovisno o tome odluuje li o zakonitosti
upravnog akta ili izravno odluuje o pravu tuitelja na koje se upravni akt odnosi
i
2. da ima pravo i dunost odrediti i odrati usmenu i kontradiktornu raspravu
kada god je rije o tubi protiv upravnog akta kojim je odlueno o nekom
graanskom pravu ili obvezi odnosno da je svakako duan odrati raspravu kad to
stranka u postupku zahtijeva.
Nakon uvida i raslambe odgovarajuih odredaba Zakona o upravnim sporovima
Ustavni sud Republike Hrvatske je utvrdio da Upravni sud Republike Hrvatske ne
ispunjava u zadovoljavajuoj mjeri ni jednu od navedenih pretpostavki.
to se tie utvrivanja injeninog stanja Upravni ga sud u pravilu ne utvruje
ve prema odredbi stavka 1. lanka 39. Zakona o upravnim sporovima rjeava
spor na podlozi injenica koje su utvrene u upravnom postupku. Vezanost
Upravnog suda za injenino stanje u upravnom postupku primjereno je temeljnoj
karakteristici upravnog spora kao spora o zakonitosti upravnog akta.
Samo u nekoliko zakonom predvienih situacija Upravni sud moe, ako se
na to odlui, i sam utvrivati injenino stanje. Tako prema odredbi stavka 3.
lanka 39. Zakona o upravnim sporovima, sud moe sam utvrivati injenino
stanje i na njegovoj podlozi donijeti presudu odnosno rjeenje 1. ako bi ponitenje
osporenog upravnog akta i ponovno voenje postupka kod nadlenog tijela
izazvalo za tuitelja tetu koja bi se teko mogla popraviti ili 2. ako je na temelju
javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta oito da je injenino stanje

98
 Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

drukije od onog utvrenog u upravnom postupku ili 3. ako je u istom sporu ve

jednom poniten upravni akt, a nadleno tijelo nije postupilo po presudi.
Upravni bi sud takoer i u sluaju tzv. utnje administracije imao priliku ako
se odlui uvaiti tubu i presudom rijeiti upravnu stvar (umjesto da vrati predmet
tuenoj strani i odredi u kojem smislu ima donijeti rjeenje), samostalno utvrditi
injenino stanje.
to se pak tie druge pretpostavke tj. odravanja usmene i kontradiktorne
rasprave u postupku odluivanja Upravni je sud takoer ne ispunjava.
Naime, prema odredbi lanka 34. stavka 1. ZUS-a Upravni sud o upravnim
sporovima rjeava u nejavnoj sjednici. Istina je Upravni sud moe odluiti, sam
ili na prijedlog stranke da odri usmenu raspravu ako ocijeni da to zahtijeva
sloenost spora ili bolje razjanjenje stvari. Pri tome meutim nije duan udovoljiti
prijedlogu stranke za odravanjem rasprave.
Zbog svega navedenog, namee se zakljuak da za sada prema vaeim
odredbama Zakona o upravnim sporovima, Upravni sud Republike Hrvatske ne
ispunjava u zadovoljavajuoj mjeri dvije osnovne pretpostavke da bi se mogao
smatrati sudom pune jurisdikcije.

4. PODUZETE MJERE S CILJEM MODERNIZACIJE ZAKONA O

UPRAVNIM SPOROVIMA

U Upravnom sudu Republike Hrvatske je u rujnu ove godine zapoeo

Twinning projekt (CARDS 2004.) Podrka razvoju uinkovitijeg i modernijeg
funkcioniranja Upravnog suda Republike Hrvatske. Projekt e trajati 15 mjeseci.
Navedeni projekt pomoi e Republici Hrvatskoj u nastojanjima ispunjavanja
kriterija ulaska u Europsku Uniju prema poglavlju 23., vezanih uz pravosudna i
fundamentalna prava, ime e se poboljati organizacija sudova, njihova struktura
i vea dostupnost samih sudova.
Kljuni partneri u navedenom projektu su Ministarstvo pravosua, Upravni sud
Republike Hrvatske, Pravosudna akademija, Njemaka fondacija za meunarodnu
pravnu suradnju i Austrijski Ludwig Boltzman Institut za ljudska prava.
Navedeni projekt se sastoji od etiri komponente:
1. izrada novog Zakona o upravnom sporu, navedena komponenta je sredite
itavog projekta,
2. analiza organizacije i poboljanja radnih metoda Upravnog suda Republike
Hrvatske,
3. razvoj programa edukacije i odravanje edukacijskih seminara i
4. revizija informatikog sustava i sustava upravljanja sudskim predmetima na
Upravnom sudu Republike Hrvatske

99
 Ljiljana Karlovan urovi sudac: Upravni spor u praksi Upravnog suda Republike Hrvatske
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 1/2008., str. 95.-100.

Kao to sam ve navela izrada novog Zakona o upravnim sporovima zapravo

je sredite itavog projekta.
Novi Zakon bit e izraen u tri faze.
Prvo e se analizirati postojei hrvatski Zakon o upravnim sporovima te
odgovarajui zakoni zemalja Europske Unije.
Na temelju te analize hrvatski i strani strunjaci pripremit e smjernice za
izradu novog Zakona o upravnim sporovima.
Smjernice e biti predstavljene zainteresiranoj javnosti te e biti upuene
Hrvatskoj Vladi i Saboru radi odobrenja.
Na kraju e strunjaci izraditi nacrt novog Zakona o upravnim sporovima na
temelju odobrenih smjernica.

ADMINISTRATIVE DISPUTE RESOLUTION AND

ADMINISTRATIVE COURT PRACTICE OF THE
REPUBLIC OF CROATIA

In this paper the author reports on the problem areas of administrative dispute resolution
which in the Republic of Croatia is regulated by the Administrative Dispute Resolution Act. The
aforementioned Act was passed in the former SFRJ in 1977 as a federal law published in the then
Stu benom listu SFRJ, no 4/77. With the Adoption of Administrative Dispute Resolution Act
(Narodne Novine, no 53/91) the legal text was adopted into the legal system of the Republic of
Croatia and, with its minor amendments, is still in force today.

Keywords: administrative court, Croatia, administrative justice

100