เอกสารประกอบการบรรยาย วิชา นโยบายสาธารณะเบื้องต้น (SS 3403)

การก่ อตัวของนโยบายสาธารณะ

พ.อ.หญิง อโณมา คงตะแบก

จุดเริ่ มต้นของการศึกษากระบวนการนโยบายสาธารณะนั้น นักวิชาการส่ วนใหญ่จะให้ความสําคัญต่อการก่อ

ตัวของนโยบายสาธารณะ เป็ นขั้นตอนแรก อาทิ
Thomas R. Dye กล่าวว่ากระบวนการนโยบายสาธารณะแบ่งออกเป็ น1 ขั้นการระบุปัญหา (identifying
problems) ขั้นการจัดทําข้อเสนอนโยบาย (formulating policy propossal) ขั้นประกาศเป็ นนโยบาย (legitimating policies)
ขั้นดําเนินการตามนโยบาย (implementing policies) และขั้นการประเมินผลนโยบาย (evaluating policies)
Charles L. Cochran and Eloise F. Malane2 กล่าวว่า กระบวนการกําหนดนโยบายประกอบด้วย การระบุ
ปั ญหา (problem identification) ข้อเสนอนโยบาย (policy proposal) การตัดสิ นใจนโยบาย (adoption) การนําแผนงานไป
ปฏิบตั ิ (program operation) และการประเมินผล(evaluation)
William N. Dunn.3 กล่าวว่า กระบวนการวิเคราะห์นโยบายเป็ นกระบวนการแสวงหาข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับ
ปั ญหานโยบาย (policy problems) ทางเลือกนโยบาย (policy futures) การนํานโยบายไปปฏิบตั ิ (policy actions) ผลลัพธ์
นโยบาย (policy outcomes) และผลการปฏิบตั ิตามนโยบาย (policy performance) โดยใช้ระเบียบวิธีวิเคราะห์โครงสร้าง
ปั ญหา (problem structuring) การทํานาย (forecasting) การเสนอแนะนโยบาย (recommendation) การติดตามผล
(monitoring) และการประเมินผล (evaluation)
ทศพร ศิริสัมพันธ์4 ได้แบ่งกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะออกเป็ น 5 ขั้นตอน คือ การก่อตัวของ
นโยบายสาธารณะ (public policy formulation) ขั้นการกําหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision-making) ขั้นการ
นําเอานโยบายไปปฏิบตั ิ (public policy Implementation) ขั้นการประเมินผลนโยบายสาธารณะ (Public Policy Evaluation)
และขั้นการต่อเนื่อง (public policy maintenance) การทดแทน หรื อการยุตินโยบายสาธารณะ (public policy succession or
termination) ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้วา่ การเริ่ มต้นของกระบวนการนโยบายสาธารณะ คือ การก่อตัวของนโยบายสาธารณะ
(public policy formulation) ซึ่ งหากพิจารณาตามตัวแบบเชิงระบบ (system model) ของ David Easton ในลักษณะที่
ก่อให้เกิดเป็ นนโยบายสาธารณะนั้น อาจจะอธิ บายได้วา่ 5 (พิจารณาแผนภาพที่ 1 ประกอบ) จะมีปัจจัยนําเข้า (input) ซึ่ ง

1
Thomas R. Dye, Understanding Public Policy 6thed (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1987),p.23 .
2
Charles L. Cochran and Eloise F Malone, Public Policy Perspectives and Choices (Me Graw - Hill, New
York, 1995), p. 39.
3
William N. Dunn, Public Policy Analysis an Introduction, 2nded. (Englewood Clifs, NJ: Prentice Hall, 1994)
pp.12-15.
4
ทศพร ศิริสัมพันธ์ “กรอบการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ” ใน เทคนิคการวิเคราะห์นโยบาย บรรณาธิการโดย
ทศพร ศิริสัมพันธ์ (กรุ งเทพฯ: สํานักพิมพ์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539), หน้า 2
5
อ่านรายละเอียดได้ในพฤทธิ สาน ชุมพล ,ระบบการเมืองความรู้เบื้องต้น (กรุ งเทพฯ: สํานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย, 2535) ,หน้า 32 - 44.
 2

ประกอบด้วย ความต้องการ (demand) เป็ นความต้องการหรื อข้อเรี ยกร้องของสาธารณชนที่ตอ้ งการให้ระบบการเมืองต้อง

ตอบ-สนอง และการเกื้อหนุน (supports) คือการกระทําหรื อท่าทีซ่ ึ งเกื้อหนุน คํ้าจุน หรื อในทางตรงกันข้าม ขัดขวาง หรื อ
ฝื นระบบการเมือง ลักษณะการเกื้อหนุนนี้ อาทิ การยินยอมเสี ยภาษี การได้รับ การยอมรับจากประชาคมเมือง และได้รับการ
สนับสนุนจากกลุ่มการเมืองต่างๆ เมื่อปั จจัยนําเข้าเหล่านี้ เข้าไปสู่ ในระบบการเมือง ( political system) แล้ว จะได้รับการ
ตัดสิ นใจกําหนดออกมาเป็ นผลผลิต(outputs) หรื อนโยบายสาธารณะ ตัวบทกฎหมาย กฎข้อบังคับต่าง ๆ เพื่อให้เกิดความ

ภาพที่ 1 ตัวแบบเชิงระบบ

สภาพแวดล้ อม สภาพแวดล้ อม

ความต้ องการ อํานาจที่ชอบด้ วยกฎหมาย การตัดสินใจ

ปั จจัยนําเข้ า ในการจัดสรรคุณค่าในสังคม ปั จจัยนําออก
แรงสนับสนุน นโยบาย

ผลกระทบย้ อนกลับ

สภาพแวดล้ อม สภาพแวดล้ อม

เป็ นระเบียบของสังคมซึ่ งผลของการกําหนดเป็ นนโยบายนี้ จะส่ งผลกระทบย้อนกลับสู่ สภาพแวดล้อมและนําไปสู่ ปัจจัย

นําเข้าต่อไป จากการพิจารณาจากตัวแบบดังกล่าวนี้ ประเด็นที่น่าตั้งข้อสังเกตคือ ระบบการเมือง จําเป็ นต้องกําหนดนโยบาย
ออกมาเพื่อแก้ไขปั ญหา หรื อตอบสนองความต้องการแก่สาธารณชนทุกปั ญหาหรื อไม่ ถ้าพิจารณาจากสภาพปั จจุบนั จะ
พบว่าสังคมไทยมีปัญหาเกิดขึ้นมาก-มายในแต่ละชุมชน อาทิเช่น ปั ญหาขยะ ปั ญหาโรคเอดส์ ปั ญหาการจราจร ปั ญหาค่า
ครองชีพของประชาชน ปัญหาสิ่ งแวดล้อม ปัญหาความมัน่ คงแห่งชาติ และปั ญหาต่างๆ อีกเป็ นจํานวนมาก ปั ญหาของกลุ่ม
ชนบางกลุ่มได้รับการกําหนดเป็ นนโยบาย ปัญหาของบางกลุ่มชนไม่ได้รับการกําหนดเป็ นนโยบาย สาเหตุอาจเป็ นเพราะใน
การกําหนดเป็ นนโยบายนั้น ต้องใช้ทรัพยากรของสังคมส่ วนรวม เพื่อดําเนินการในขณะที่ทรัพยากรส่ วนรวมมีจาํ นวนจํากัด
รัฐบาลจึงไม่สามารถกําหนดนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาได้ทุกปัญหา ดังนั้น จึงควรแสวงหาคําตอบว่า ปัญหาใดควรถูกกําหนด
เป็ นปัญหานโยบาย และควรถูกกําหนดเป็ นวาระนโยบาย (policy agenda) คุณสมบัติของปัญหานโยบาย และกระบวนการ
ในการกําหนดเป็ นวาระนโยบาย

1 ปัญหานโยบายสาธารณะ
นโยบายสาธารณะ ถูกกําหนดขึ้นมาเพื่อตอบสนองความต้องการ และแก้ไขปั ญหาของสาธารณชน ดังนั้น
ก่อนจะมีการกําหนดเป็ นนโยบายจึงจําเป็ นต้องพิจารณาและกําหนดเสี ยก่อนว่าปั ญหาที่แท้จริ งนั้นคืออะไร เพื่อที่หลังจาก
นโยบายนั้นได้ถูกนําไปปฏิ บตั ิ แล้ว จะได้สามารถแก้ปัญหาที่ เกิ ดขึ้ นนั้น ได้ และเรามักจะพบอยู่เสมอว่า การวิเคราะห์
 3

นโยบายที่เกิดความล้มเหลว มักจะมาจากการแก้ปัญหาที่ผิด มากกว่าการแสวงหาทางเลือกผิดพลาดเพื่อแก้ปัญหาที่ ถูก6

ปกติแล้วขั้นตอนการระบุปัญหาและการกําหนดเป็ นวาระนโยบาย (policy agenda) จะเป็ นขั้นตอนที่สาํ คัญขั้นตอนแรกใน
กระบวนการนโยบาย โดยขั้นตอนนี้ หมายความรวมถึงขั้นการก่อตัวนโยบาย (policy formation) ซึ่ งหมายถึงขั้นที่ประเด็น
ปั ญหาได้รับการหยิบยกขึ้นมาสู่ ความสนใจของผูก้ าํ หนดนโยบายเพื่อนําไปสู่ การตัดสิ นใจ โดยการก่อตัวของนโยบาย อาจ
เกิดจากการผลักดัน หรื อนําเสนอประเด็นปั ญหาโดยบุคคล และกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งสภาพการณ์ต่าง ๆ อัน
เป็ นปั จจัยที่เป็ นตัวกําหนดนโยบาย7 หลังจากที่ก่อตัวนโยบายแล้ว จะมีการกําหนดทางเลือกนโยบาย เพื่อนําไปสู่ การ
ตัดสิ นใจในการกําหนดเป็ นนโยบายสาธารณะต่อไป
“ปัญหา” คืออะไร Charles E Lindblom ได้ต้ งั ข้อสังเกตว่าปั ญหาต่าง ๆ ไม่ได้มีความหมายในตัวของมันเองโดย
ธรรมชาติ8 ขึ้นอยูก่ บั การที่คนหรื อกลุ่มบุคคลใส่ กรอบและความหมายของตัวเองเข้าไปอธิ บายว่ามันคืออะไร และเกิดขึ้นได้
อย่างไร ดังนั้นการรับรู้ถึงสภาพของปํ ญหาของแต่ละกลุ่มคนในสังคมจึ งไม่เหมือนกัน ซึ่ งหากจะพิจารณาตามระดับของ
สภาพปั ญหาแล้วอาจแบ่งสภาพปั ญหาออกเป็ น 3 แบบด้วยกัน คือ9 ปัญหาส่ วนตัว หมายถึงปั ญหาของตนเอง ก่อให้เกิด
ความกดดันและไม่อยากที่จะอยูใ่ นสภาพนั้น ๆ ต่อไป ยกตัวอย่างเช่น นาย ก เป็ นคนเกียจคร้านไม่ทาํ งาน ทําให้นาย ก มี
ความยากจน ขาดแคลนเงิ นทอง ซึ่ งเป็ นสภาพที่ นาย ก ไม่พึงประสงค์ แต่ในลักษณะเช่ นนี้ เป็ นสภาพที่ นาย ก จะต้อง
แก้ปัญหาของตนเอง ปั ญหาสั งคม หมายถึงปั ญหาที่ เกิ ดขึ้ นกับกลุ่มคนในสังคมจํานวนมาก และเกิ ดในสภาพที่ ไม่พึง
ปรารถนาและต้องการให้เกิ ดสภาพที่ ดีข้ ึ น ยกตัวอย่างเช่ น ถ้านาย ก มี ความยากจนในขณะเดี ยวกัน ถ้าหากคนที่ อยู่ใน
หมู่บา้ นเดียวกับนาย ก รู้ สึกถึงสภาพปั ญหาความยากจนเช่นกันเป็ นจํานวนมาก ลักษณะดังกล่าวนี้ กล่าวได้ว่าเกิดปั ญหา
สังคมแล้ว สิ่ งที่จะเป็ นปั ญหาสังคมได้ ต้องเป็ นเรื่ องที่ทาํ ลายความเป็ นระเบียบเรี ยบร้อยของสังคม ที่สมาชิกส่ วนใหญ่ใน
สังคมรู้สึกเดื อดร้อนและต้องการแก้ไข ถ้าคนส่ วนใหญ่ไม่เดือดร้อน และไม่รู้สึกว่าจะต้องการแก้ไขอะไรสิ่ งนั้นจะไม่ใช่
ปั ญหาสังคม10 ปั ญหาในลักษณะสุ ดท้ายคือ ปัญหานโยบาย ปั ญหานโยบายมีคุณสมบัติคล้ายกับปั ญหาสังคม แต่จะ
แตกต่างกันตรงที่ปัญหาสังคมคนในชุมชนหรื อผูน้ าํ ในชุมชนนั้นสามารถที่จะแก้ไขปั ญหาให้แก่ชุมชนของตนเองได้ เช่น
ผูใ้ หญ่บา้ น กํานัน สามารถแก้ไขปั ญหาโดยการจัดหาอาชีพเสริ มให้แก่ลูกบ้านได้ จนสภาพความยากจนที่ เกิดขึ้นหายไป
ส่ วนปั ญหานโยบายก็คือปั ญหาสังคมที่คนในชุมชนนั้น ๆ ไม่สามารถที่จะแก้ไขปั ญหาด้วยตัวเอง ต้องร้องขอให้รัฐบาลเข้า
ช่วยเหลือ โดยการใช้ทรัพยากรส่ วนรวมของที่มีอยูเ่ ข้ามาแก้ไขปั ญหา ตัวอย่างเช่นรัฐบาลอาจแก้ไขปั ญหาความยากจนของ
หมู่บา้ น โดยการออกนโยบายประกันราคาข้าว หรื อออกนโยบายส่ งเสริ มพัฒนาฝี มือแรงงานชนบท เป็ นต้น อนึ่ งดังที่กล่าว
แล้วในเบื้องต้นว่า ในปั จจุบนั มีสภาพปั ญหาเกิดขึ้นมากมายในสังคม มีการมองถึงสภาพปั ญหาที่แตกต่างกัน บางฝ่ ายมี

6
William N. Dunn, Op, cit, P. 138
7
ทศพร ศิริสัมพันธ์ “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ” (กรุ งเทพฯ: สํานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
2539) หน้า 122.
8
Charles E Lindblom, The Policy-Making Process อ้างใน โกวิทย์ กังสนันท์ “นักวิเคราะห์นโยบายและการ
เลือกปัญหานโยบายสาธารณะ,”วารสารพัฒนบริ หารศาสตร์ 30(ตุลาคม - ธันวาคม 2533), หน้า 130
9
เรื่ องเดียวกัน หน้า 132
10
อ่านรายละเอียดเกี่ยวกับปั ญหาสังคมได้ใน พิทยา สายหู กลไกของสังคม (กรุ งเทพฯ: สํานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย ,2538) ,บทที่ 13.
 4

ความเห็นว่าบางปั ญหาน่าจะถูกกําหนดเป็ นนโยบาย ในขณะที่อีกฝ่ ายหนึ่ งอาจมอง ปั ญหาที่เกิดขึ้นยังไม่สมควรจะต้องถูก

กําหนดเป็ นนโยบาย ดังนั้นกระบวนการวิเคราะห์นโยบายจึ งไม่ได้เริ่ มจากการรั บรู ้ สภาพปั ญหาที่ชดั เจน แต่จะเกิ ดจาก
ความรู้สึกต่อสภาพที่แตกต่างกัน ความรู้สึกถึงความมีปัญหาที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่น สมมติวา่ ในเขตพื้นที่ ก ประสบ
กับภาวะนํ้าท่ วมขังเป็ นประจํา ดังนั้น คนในเขตพื้นที่ ก จะมี ค วามรู้ สึ กว่าอยากให้รัฐบาลออกนโยบายให้เขตพื้นที่ ก
สามารถแบ่งภาษีทอ้ งถิ่นเพื่อดําเนิ นการป้ องกันภัยนํ้าท่วมที่จะเกิดขึ้น โดยแบ่งเป็ นรายเดือนตามอัตราภาษีที่เขตพื้นที่ ก
จัดเก็บได้ แต่เขตพื้นที่ ข อาจมีความเห็นว่าไม่ยุติธรรม เนื่ องจาก ภาษีดงั -กล่าวน่าจะเป็ นทรัพยากรส่ วนรวมของประเทศ
มิใช่เพื่อการดําเนิ นการเฉพาะเขตพื้นที่ ก สําหรั บกรณี น้ าํ ท่วมเขตพื้นที่ ข อาจรู้ สึกว่าน่ าจะเป็ นปั ญหาที่ เขตพื้นที่ ก ควร
พิจารณาหาทางแก้ไขปั ญหาดังกล่าวด้วยตนเอง เช่น ขุดลอกท่อระบายนํ้า เป็ นต้น จากลักษณะดังกล่าวจะเห็นได้ว่าสภาพ
การ รับรู ้ปัญหาของแต่ละกลุ่มจะไม่เหมือนกัน และมักมีแนวโน้มที่จะมองสภาพปัญหาขัดแย้งกันอยูเ่ สมอ

2 คุณลักษณะของปัญหานโยบาย
การกําหนดปัญหานโยบายนั้นมีความสําคัญมาก เนื่องจากเมื่อระบุปัญหาที่แน่ชดั แล้ว สาเหตุแห่งปั ญหาจะ
ถูกกําหนดเป็ นแนวทางในการแก้ปัญหา ซึ่ งมี อยู่บ่อยครั้ งมากที่ มีการกําหนดนโยบายที่ ผิด และไม่สามารถแก้ไขสภาพ
ปั ญหาที่แท้จริ งได้ และซํ้าร้ายยังก่อให้เกิดปั ญหาเลวร้ายต่าง ๆ ตามมาอีก ซึ่ งความผิดพลาดนี้ เรี ยกว่า ความผิดพลาดแบบที่
สาม (Type III Error) คือการพยายามหาคําตอบที่ถูกต้องให้กบั คําถามที่ผิด นโยบายต่าง ๆ ที่ถูกกําหนดขึ้น มุ่งแก้สิ่งที่มิใช่
ปั ญหาสิ่ งที่เป็ นปั ญหาจึงไม่ได้รับการแก้ไข และยังคงเป็ นปั ญหาอยูเ่ รื่ อยไป11 เช่นกรณี ที่ป่าไม้ถูกทําลาย และถูกบุกรุ กจาก
ประชาชน โดยพิจารณาว่าการที่ประชาชนบุกรุ กป่ าสงวนเนื่ องจากขาดที่ทาํ กิน ดังนั้น รัฐบาลจึงได้กาํ หนดโครงการสิ ทธิ ที่
ทํากินของราษฎร โดยมีการออกเอกสารสิ ทธิ์ ที่ทาํ กิน (สทก.) ให้แก่ประชาชน โดยมีเงื่อนไข 2 ประการ คือ ห้ามจําหน่าย
โอน หรื อให้เช่า ยกเว้นโอนให้ทายาท และถ้าไม่ได้ทาํ ประโยชน์ในพื้นที่น้ นั เป็ นระยะเวลาต่อเนื่อง 2 ปี สิ ทธิ น้ นั จะถูกถอน
คืนโดยทางราชการ ปรากฏว่าโครงการนี้ ช่วยทําให้ราษฎรมีที่ทาํ กินในป่ าสงวนเสื่ อมโทรม แต่ไม่สามารถอนุรักษ์พ้ืนที่ป่า
ไว้ได้ เนื่ องจากปรากฏว่า มีอยูเ่ หลือไม่ถึงร้อยละ 50 ของผูท้ ี่ได้รับ สทก.1 ที่ยงั คงทํากิ นในที่ดินเดิม ส่ วนใหญ่จะขาย
กรรมสิ ทธิ์ ในการทํากินให้แก่ผอู้ ื่นโดยมิได้โอนกันทางเอกสาร แต่เป็ นวิธีที่ยอมรับกันในชุมชน ซึ่ งก็เพียงแต่ผซู้ ้ื อเข้ามาทํา
กิ นในพื้นที่ ดงั กล่าวแทนเจ้าของเดิ มและเจ้าของเดิ ม ก็เข้าไปบุกเบิ กหาที่ ทาํ กิ นในป่ าแห่ งใหม่ต่อไป ดังนั้น โครงการนี้
นอกจากไม่สามารถป้ องกันการทําลายป่ าไม้ได้ ยังเสริ มให้มีการเร่ งทําลายพื้นที่ป่ารวดเร็ วยิ่งขึ้นไปอีก12 ดังนั้นปั ญหาที่
แท้จริ งของชาวบ้านเหล่านี้ คืออะไร มิใช่เรื่ องสิ ทธิ ในที่ทาํ กินเพราะกรณี สิทธิ ที่ทาํ กินเป็ นเพียงสาเหตุแห่งปั ญหาเท่านั้น แต่
ปัญหาที่แท้จริ งคือประชาชนกลุ่มเหล่านี้ ยากจนขาดแคลนอาชีพเสริ มเพื่อเลี้ยงดูชีวติ และครอบครัวให้อยูร่ อดและมีความสุ ข
ได้ ดังนั้น โครงการสิ ทธิ ที่ทาํ กิน จึงเป็ นลักษณะของการกําหนดปั ญหาที่ผิดพลาด นอกจากไม่สามารถแก้ไขปั ญหาได้แล้ว
ยัง ก่ อ ให้เ กิ ด ปั ญ หาอื่ นๆ ตามมาอี ก ดัง นั้น ในการระบุ ป ระเด็น ปั ญ หานโยบายควรจะได้มี ก ารทํา ความเข้า ใจเกี่ ย วกับ

11
ความผิดพลาดแบบที่หนึ่ง คือ การปฏิเสธสมมติฐานที่ถกู และความผิดพลาดแบบที่สอง คือการยืนยันหรื อ
ยอมรับสมมติฐานที่ผดิ ใน ศุภชัย ยาวะประภาษ, นโยบายสาธารณะ (กรุ งเทพฯ: สํานักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,
2538) ,หน้า 38.
12
อ่านรายละเอียดได้ใน สถาบันนโยบายศึกษา ,นโยบายข้อเสนอในการอนุรักษ์ทรัพยากรป่ าไม้ ศึกษาจาก
ประสบการณ์ของโครงการ คจก.,” เรื่ องเดิม
 5

คุณลักษณะของปั ญหานโยบาย ว่าเป็ นอย่างไรเพื่อช่วยให้การระบุประเด็นปั ญหานโยบายถูกต้องยิ่งขึ้น ปัญหานโยบายจะมี

ลักษณะทีส่ ํ าคัญ 4 ประการ คือ13
1 มีความเกี่ยวเนื่องสั มพันธ์ กัน (Interdependence) ปั ญหานโยบายมักไม่ สามารถพิจารณาแยกเด็ดขาดจาก
ปั ญหาเรื่ องอื่น ๆ ได้ เนื่ องจากมักเกี่ ยวพันกับปั ญหานโยบายอื่ น ๆ อาทิ การร้ องขอให้มีการออกนโยบายให้รถบรรทุ ก
สามารถบรรทุกได้หนัก 28 ตัน โดยเพิ่มจากเดิมที่เคยบรรทุกได้ 21 ตัน ถ้าออกนโยบายนี้ ย่อมส่ งผลกระทบต่อคุณภาพถนน
อาจก่อให้เกิดปั ญหาด้านการคมนาคมต่อไป หรื อปั ญหาสาธารณสุ ขของชุมชน มีความสัมพันธ์กบั ปั ญหาการศึกษาและ
ปัญหาค่าครองชีพของประชาชน เป็ นต้น ดังนั้น การพิจารณาปัญหาควรจะพิจารณาให้ครอบคลุมถึงทุก ๆ ปัญหาด้วย
2 ความเป็ นอัตนัยของปัญหา (Subjectivity) ปั ญหานโยบายจะมีมากหรื อไม่ มากน้อยแค่ไหนขึ้นอยูก่ บั การ
รั บรู ้ ของผูก้ าํ หนดนโยบาย หรื อนักวิเคราะห์ นโยบาย เพราะการรั บรู้ ปัญหาของแต่ละบุ คคลจะไม่เหมื อนกัน ขึ้ นอยู่กบั
ค่านิ ยมและกรอบแนวความคิ ด ยกตัวอย่างเช่ นบางกลุ่มคนในสังคมมี ความเห็ นว่าปั ญหาค่าครองชี พของชาวชนบทมี
ความสําคัญที่ รัฐบาลต้องแก้ไขก่อน ในขณะที่ บางกลุ่มคนในสังคมเห็ นว่ารั ฐบาลควรให้ความสําคัญต่อการค้าระหว่าง
ประเทศ สนับสนุ นอุตสาหกรรมส่ งออกก่อน ในขณะที่อีกกลุ่มในสังคมหนึ่ งอาจเห็นว่ารัฐบาลควรให้ความสําคัญต่อการ
แก้ไขปั ญหาสภาพแวดล้อมในปัจจุบนั ก่อนปั ญหาอื่น ๆ เป็ นต้น
3 ความไม่ มีตัวตนแท้ จริงของปัญหา (Artificiality) จากการที่ปัญหานโยบายขึ้นอยูก่ บั การรับรู้และการนิยาม
ของแต่ละกลุ่มบุ คคล ดังนั้น จึ งมี การเปลี่ ยนแปลงในตัวนโยบายได้ตลอดเวลา ดังจะเห็ นจากเมื่ อมี การเปลี่ ย นรั ฐบาล
นโยบายที่รัฐบาลเดิมกําหนดและจะดําเนิ นการหรื อแม้แต่ดาํ เนิ นการแล้ว มักจะถูกเปลี่ยนแปลง และกําหนดนโยบายใหม่
ขึ้นมาเพื่อเป็ นผลงานในรัฐบาลของตน
4 ความเป็ นพลวัตรของปัญหา (Dynamism) ปัญหานโยบายมักจะมีลกั ษณะไม่คงที่ จะเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา
และการแก้ปัญหานโยบายนั้นเมื่อปัญหาหนึ่งถูกแก้แล้ว มักจะก่อให้เกิดปัญหาใหม่ตามมาอยูเ่ สมอ ตัวอย่างเช่น นโยบายการ
วางแผนครอบครั วของไทย ที่ประสบความสําเร็ จในการลดอัตราการเจริ ญพันธุ์ของประชากรไทย แต่ปรากฏว่ากลับส่ ง
ปั ญหา เนื่ องจากการเจริ ญพันธุ์น้ นั ลดลงตํ่ากว่าระดับทดแทนเกิดปั ญหาอัตราผูส้ ู งอายุในประชากรไทยเพิ่มมากขึ้น ปั ญหา
การขาดแรงงานภาคการเกษตร ปัญหาการล่มสลายวัฒนธรมในท้องถิ่น เป็ นต้น14
จากคุณลักษณะของปั ญหานโยบายดังกล่าวทําให้บางครั้งปั ญหาจึงถูกกําหนดเป็ นนโยบาย และบางครั้งปั ญหา
ที่ ถูกกํา หนดเป็ นนโยบายแล้ว กลับ ไม่ ส ามารถแก้ปั ญ หาดังกล่ าวได้ แต่กลับ ก่ อให้เกิ ดปั ญ หาใหม่ ๆ ตามมา นอกจาก
คุณลักษณะของปั ญหานโยบายแล้ว ควรทําความเข้าใจเกี่ยวกับโครงสร้างปัญหานโยบายด้วย พิจารณาตารางที่ 1

13
William N. Dunn, Op.,cit, pp40 - 142 .ละใน ศุภชัย ยาวะประภาษ, เรื่ องเดิม หน้า 39-40.
14
อ่านรายละเอียดได้ใน เตียง ผาดไธสง ,การล่มสลายของสังคมไทยเนื่องจากการวางแผนครอบครัว (กรุ งเทพฯ:
เคล็ดไทย , 2539)
 6

ตารางที่.1 แสดงความแตกต่างในโครงสร้างของปัญหานโยบายทั้ง 3 ระดับ

โครงสร้ างปัญหาสาธารณะ
องค์ ประกอบ ค่ อนข้ างดี ปานกลาง ไม่ ดี
ผูก้ าํ หนดนโยบาย น้อยมาก น้อยมาก มาก
ทางเลือก จํากัด จํากัด ไม่จาํ กัด
อรรถประโยชน์ เป็ นเอกฉันท์ เป็ นเอกฉันท์ ไม่เป็ นเอกฉันท์
ผลกระทบ แน่นอน ไม่แน่นอน ไม่ทราบแน่ชดั
โอกาสความเป็ นไปได้ คํานวณได้ คํานวณไม่ได้ คํานวณไม่ได้
ที่มา: William N Dunn, Public Policy Analysis an Introduction, 2 nd ed (Englewood, NJ: Prentice Hall, 1994) P. 146.

จากตารางที่ 1 โครงสร้ างปัญหาสาธารณะค่ อนข้ างดี นั้น การกําหนดนโยบายสาธารณะมักจะไม่มีปัญหา

และการกําหนดค่อนข้างง่าย ลักษณะปั ญหาประเภทนี้ มกั จะทราบสาเหตุและแนวทางแก้ไขปั ญหาที่แน่นอนได้ เช่น ปั ญหา
ขยะของกรุ งเทพมหานคร เป็ นต้น ส่ วนปั ญ หาที่มีโครงสร้ างปานกลาง จะมี องค์ป ระกอบคล้ายกับ ปั ญ หานโยบายที่ มี
โครงสร้ างดี แต่ยงั ไม่ทราบผลกระทบแน่ นอน และยังไม่สามารถทราบได้ว่าจะมี ความเป็ นไปได้มากน้อยแค่ไหน ส่ วน
โครงสร้ างปัญหาสาธารณะไม่ ดี และส่ วนมากปั ญหาสาธารณะในปั จจุบนั จะมีคุณสมบัติเช่นนี้ กล่าวคือมีผเู้ ข้ามามีส่วนร่ วม
ในการกําหนดนโยบายค่อนข้างมาก ทําให้มีความรู้สึกต่อสภาพปั ญหาที่ขดั แย้งกัน กรณี ทางเลือกไม่จาํ กัดทําให้การกําหนด
เป็ นนโยบายเป็ นไปได้ลาํ บาก และการตัดสิ นใจต้องอาศัยการประนี ประนอมกันทางการเมือง ผลกระทบไม่สามารถทราบ
ได้แน่ชดั อีกทั้งความเป็ นไปได้ของนโยบาย ยังคํานวณไม่ได้ ลักษณะของโครงสร้างปั ญหาที่ไม่ดีน้ ี มักก่อให้เกิดปั ญหาการ
ตกลงกําหนดเป็ นนโยบายไม่ได้ ดังนั้นการกําหนดนโยบายมักเป็ นแบบการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า และปั ญหานโยบายหนึ่ ง
ๆ จะมี ผูเ้ ข้าร่ วมในกระบวนการนโยบายค่อนข้างมาก ทําให้เกิ ดปั ญหาในขั้นตอนการดําเนิ นงาน จากสภาพของปั ญหา
นโยบายดังกล่าวจึ งอาจกล่าวได้ว่า ควรทําความเข้าใจเกี่ ยวกับปั ญหานโยบาย เพราะการทําความเข้าใจเกี่ ยวกับปั ญหา
นโยบายนั้น มีความสําคัญไม่ยงิ่ หย่อนไปกว่าการแสวงหาแนวทางแก้ไขปั ญหา เพราะแนวทางแก้ไขปั ญหาจะสัมฤทธิ์ ผลก็
ต่อเมื่อเป็ นแนวทางที่ถกู กําหนดขึ้น โดยสอดคล้องและเหมาะสมกับปัญหาเท่านั้น15

3 การก่ อตัวนโยบายสาธารณะ
นโยบายสาธารณะจะเริ่ มขึ้น เมื่อมีความรู ้สึกถึงปั ญหาโดยคุณลักษณะนั้นต้องเป็ นลักษณะปั ญหาสังคม หรื อ
ปั ญหานโยบาย อันเป็ นปัญหาของสาธารณชนโดยส่ วนรวม บทบาทของผูว้ เิ คราะห์นโยบายคือ การวิเคราะห์และพิจารณาว่า
สภาพปั ญหาที่ แท้จริ งคืออะไร และอะไรคือสาเหตุแห่ งปั ญหานั้น แต่ผวู้ ิเคราะห์นโยบายไม่ได้มีบทบาทในการตัดสิ นใจ
กําหนดนโยบาย ดังนั้น ในขณะที่ ในสังคมปั จจุ บนั มี ปัญหามากมาย ซึ่ งบางปั ญหาจะได้รับความสนใจกําหนดออกเป็ น
นโยบายสาธารณะ บางปั ญหาไม่ได้รับความสนใจที่จะถูกนําเข้าวาระนโยบายจากผูม้ ีอาํ นาจกําหนดนโยบาย ดังนั้น คําถาม
คือทําอย่างไรปัญหาที่เกิดขึ้นนั้น จึงจะถูกนําเข้า วาระนโยบาย (policy agenda) และใครมีบทบาทเกี่ยวข้องบ้าง

15
ปุระชัย เปี่ ยมสมบูรณ์ ,การวิจยั ประเมินผลหลักการและกระบวนการ (กรุ งเทพฯ: การพิมพ์พระนคร,
2529), หน้า 158.
 7

โดยปกติแล้ว ปั ญหาที่จะถูกนําเข้าสู่ วาระการกําหนดเป็ นนโยบายนั้น มักจะเป็ นปั ญหาที่ค่อนข้างเด่นชัดและ

ส่ วนใหญ่แล้ว ปัญหาที่มีโครงสร้างปัญหาค่อนข้างดีจะถูกนํามากําหนดเข้าสู่ วาระนโยบายมากกว่าปั ญหาที่มีโครงสร้างไม่ดี
เนื่องจากไม่ก่อให้เกิดปัญหา และข้อขัดแย้งในการ-กําหนดเป็ นนโยบายต่อไป16 และส่ วนมากแล้วปั ญหาที่จะถูกนําเข้าวาระ
นโยบาย มักจะเป็ นสภาพปั ญหาที่ฉับพลัน ต้องได้รับการแก้ไขอย่างเร่ งด่วน เช่น เกิดอุทกภัย ปั ญหาราคาพืชผลการเกษตร
ปัญหาโรคระบาด หรื อปัญหาด้านความมัน่ คงแห่งชาติ เป็ นต้น
การกําหนดวาระนโยบายนั้นจะมีความสัมพันธ์ต่อระบบการเมืองค่อนข้างใกล้ชิด เนื่ องจากโดยหลักการแล้ว
การตัดสิ นใจนโยบาย และการกําหนดเป็ นนโยบาย ไม่ว่าจะอยู่ในรู ปมติคณะรั ฐมนตรี พระราชบัญญัติ พระราชกําหนด
หรื อกฎหมายใด ๆ ก็ตาม จะต้องผ่านกระบวนการทาง-การเมืองในการกําหนดวาระนโยบายนั้น อาจแบ่งออกได้เป็ น 2 แบบ
ด้วยกัน คือ วาระที่เป็ นระบบ (systemic agenda) และ วาระที่เป็ นสถาบัน (institutional agenda)17 โดยวาระที่เป็ นระบบ
หมายถึง การเสนอประเด็นปั ญหาโดยชุมชนทางการเมือง ทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นเพื่อให้รัฐบาลพิจารณาและ
ตัดสิ นใจแก้ไข ส่ วนวาระที่เป็ นสถาบัน เป็ นวาระที่เกิดจากการเสนอปั ญหาโดยสถาบันของรัฐเอง แต่อย่างไรก็ตามการเปิ ด
ประเด็นปัญหาและการนําปั ญหาเข้าสู่ วาระนโยบาย อาจจะอยูใ่ นลักษณะหนึ่งลักษณะใดก็ได้แล้วแต่โอกาสทางการเมือง
อนึ่ งการตัดสิ นใจทางการเมือง เพื่อกําหนดออกมาเป็ นนโยบายสาธารณะนั้น จะขึ้นอยูก่ บั เจตนารมณ์ทางการ
เมือง และสติปัญญาความสามารถของรัฐบาลในการรับรู้สภาพปั ญหาและกําหนดเป็ นนโยบาย ซึ่ งผูท้ ี่มีบทบาทเกี่ยวข้องใน
การนําปั ญหาหรื อผลักดันประเด็นปั ญหาให้ได้รับความสนใจและกําหนดเป็ นวาระนโยบายในที่น้ ี ขอแบ่งเป็ น 3 ส่ วนที่
สําคัญ คือ ส่ วนที่หนึ่ง คณะรัฐมนตรี ส่ วนที่สอง ระบบราชการ และสุ ดท้าย สถาบันการศึกษา นักวิชาการอิสระ และสถาบัน
ทางการเมืองที่ไม่เป็ นทางการ
3.1 คณะรัฐมนตรี จัดเป็ นส่ วนที่สาํ คัญที่สุดในการนําวาระเข้าสู่ การพิจารณากําหนดเป็ นนโยบายสาธารณะ
โดยการเสนอ และพิจารณาร่ างพระราชบัญญัติ อนึ่ งการเมืองไทยมีลกั ษณะหลายพรรคการเมือง และมีพรรคร่ วมรัฐบาล
หลายพรรค การเสนอร่ างพระราชบัญญัติโดยสมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรของพรรคฝ่ ายค้านมักไม่ปรากฏ ส่ วนการเสนอร่ าง
พระราชบัญญัติหรื อการผลักดันวาระนโยบายของรัฐมนตรี โดยส่ วนใหญ่แล้วคณะรัฐมนตรี จะรับรู้ปัญหาสังคมมาจาก
1.ระบบราชการ เนื่ องจากระบบราชการ จะเป็ นผูท้ าํ หน้าที่เสนอข้อมูลเกี่ ยวกับปั ญหาเชิ งนโยบายต่อ
รั ฐมนตรี เจ้าสังกัดของตนเอง รวมทั้งระบบราชการ จะมี บทบาทในการนํา-นโยบายไปปฏิ บตั ิ ติ ดตามและประเมิ นผล
นโยบาย ดังนั้น จึงทราบเกี่ยวกับสภาพปัญหาและข้อมูลที่เกิดขึ้น
2. สภาผู้แทนราษฎร จะเห็นว่าสภาผูแ้ ทนมีบทบาทเป็ นอย่างมากในการรับรู้ปัญหาสังคมและเป็ นเวทีที่
ผูแ้ ทนราษฎรสามารถหยิบยกปัญหาของสาธารณชนที่เป็ นปัญหาสําคัญเข้ามาสู่ความสนใจทางการเมืองได้ หรื ออาจกล่าวได้
ว่า อํานาจของสภาโดยสภาพแล้ว กระบวนการทํางานของสภานับเป็ นจุดสําคัญที่สุดที่บรรดาความเคลื่อนไหวและความคิด
ที่หลากหลายในสังคมจะป้ อนเข้าสู่ การรับรู้ของระบบการปกครองได้ 18 อีกทั้งยังเป็ นส่ วนสําคัญทางการเมืองที่จะยืนยันใน
การ แก้ปัญหาให้แก่สาธารณชน ในการร่ วมพิจารณาร่ างพระราชบัญญัติหรื อกําหนดเป็ นนโยบายสาธารณะออกมา

16
ทศพร ศิริสัมพันธ์ เรื่ องเดิม หน้า 127.
17
Charles L. Cochran and Eloise F. Malone., OP. Cit., pp 40-41 .
18
แก้วสรร อติโพธิ์ , “การมีส่วนร่ วมของประชาชน: กุญแจสําคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิ ปไตย,”ใน
ประเทศไทยมุ่งเข้าสู่ ศตวรรษที่ 21 ประเด็นสําคัญในนโยบายสาธารณะและต่างประเทศของประเทศไทยในทศวรรษหน้า
บรรณาธิ การโดย อภิญญา รัตนมงคลมาศ และฐิ นินนั ท์ พงษ์ทธิ์ รักษ์(กรุ งเทพฯ:สถาบันศึกษาความมัน่ คงและนานาชาติ
ร่ วมกับสถาบันนโยบายศึกษา, 2537) ,หน้า 18.
 8

3. สถาบันพรรคการเมือง และสมาชิกสภาผูแ้ ทน บทบาทของพรรคการเมืองและสมาชิกสภาผูแ้ ทนในการ

เสนอปัญหาสังคม พิจารณาดังแผนภาพที่ 2

ภาพที่ 2 แสดงบทบาทพรรคการเมืองกับการกําหนดนโยบายสาธารณะ
บริ หารบ้านเมืองและ
พรรคร่ วมรัฐบาล
กําหนดนโยบาย
พรรคการเมือง สาธารณะ
ประชาชน เลือกตั้ง
ควบคุมตรวจสอบ

พรรคฝ่ ายค้าน

จากภาพที่ 2 แสดงให้เห็นถึงองค์ประกอบของระบบการเมือง โดยเริ่ มจากการจัดให้มีการเลือกตั้ง ประชาชนจะพิจารณา

เลือกผูแ้ ทนที่สังกัดพรรคการเมืองที่เสนอแนวนโยบายพรรคสอดคล้องกับความต้องการของตนเอง และในขั้นตอนการหา
เสี ยงพรรคการเมืองแต่ละพรรคจะพยายามเสนอแนวนโยบายของพรรคตนที่จะแก้ไขปัญหาและสนองตอบต่อความต้องการ
ของสาธารณชน19 และหลังจากที่พรรคการเมืองได้รับเลือกตั้ง โดยพรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสี ยงมากที่สุด จะเป็ นแกน
นําในการจัดตั้งรัฐบาล โดยคณะรัฐบาลจะประกอบด้วยพรรคร่ วมรัฐบาลหลายพรรค และเมื่อร่ วมเป็ นรัฐบาลแล้ว จะต้อง
พยายามผลักดันให้แนวนโยบายแห่งพรรคตนถูกกําหนดออกมาเป็ นนโยบายสาธารณะ เพื่อสนองตอบต่อความต้องการของ
สาธารณชน ส่ วนพรรคการเมื อ งที่ ไ ม่ ไ ด้ร่ ว มรั ฐ บาลจะปฏิ บ ัติ ห น้าที่ เ ป็ นพรรคฝ่ ายค้าน ทําหน้าที่ ใ นการควบคุ ม และ
ตรวจสอบการ-ปฏิบตั ิหน้าที่ของฝ่ ายรัฐบาลและร่ วมพิจารณากําหนดนโยบายรัฐต่อไป
4 กลุ่มผลประโยชน์ อันหมายถึง กลุ่มคนที่ได้รับผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ จากการกําหนดนโยบาย
สาธารณะ โดยกลุ่มผลประโยชน์จะพยายามผลักดันให้มีการริ เริ่ มนโยบายที่ สามารถแก้ไขปั ญหาให้แก่กลุ่มตนเองได้
อย่างเช่น การที่ชาวนาชาวไร่ รวมตัวกันเพื่อเรี ยกร้องให้รัฐบาลออกนโยบายประกันราคาผลผลิตของตนเอง เป็ นต้น จึงถือว่า
กลุ่มผลประโยชน์มีบทบาทเป็ นอย่างมากในการริ เริ่ มและผลักดันให้รัฐบาลตระหนักและพิจารณากําหนดเป็ นนโยบาย
สาธารณะ แต่อาํ นาจต่อรองจะมากน้อยแค่ไหนขึ้นอยูก่ บั การรวมกลุ่ม คุณภาพของกลุ่ม ฐานะทางเศรษฐกิจของกลุ่มและ
ความสัมพันธ์ที่มีต่ออํานาจทางการเมือง
จากที่กล่าวมานี้ ไม่วา่ จะเป็ น ระบบราชการ สภาผูแ้ ทนราษฎร สถาบันพรรคการเมืองหรื อกลุ่มผลประโยชน์ก็
ตาม ต่ า งก็มี ส่ วนริ เ ริ่ ม และผลักดัน ให้ปั ญ หาสาธารณะได้รั บ ความสนใจและกํา หนดเป็ นวาระนโยบาย โดยผ่า นทาง
คณะรัฐมนตรี ได้ท้ งั สิ้ น
ดังที่กล่าวมาในเบื้องต้นไม่ว่าจะเป็ น ระบบราชการ ที่มีบทบาทในการเสนอปั ญหาโดยตรงต่อคณะรัฐมนตรี
สภาผูแ้ ทนราษฎร ที่ สามารถเสนอญัตติ หยิบยกปั ญหาสาธารณชนขึ้ นมาให้เป็ นประเด็นในการพิจารณาเป็ นนโยบาย
สาธารณะ สถาบันพรรคการเมืองที่ มี บทบาทในการเสนอแนวนโยบายพรรคในขณะทําการเลื อกตั้ง โดยพยายามให้
สอดคล้องกับความต้องการของสาธารณชน และเมื่อเข้ามาร่ วมรัฐบาลแล้วจะผลักดันให้นโยบายพรรคเป็ นผลในเชิงปฏิบตั ิ

19
อ่านรายละเอียดลักษณะของนโยบายพรรคในการเลือกตั้ง ได้ใน กีรติพงศ์ แนวมาลี และคณะ, นโยบายพรรค
การเมืองไทยในการเลือกตั้ง 2538(กรุ งเทพฯ:สถาบันนโยบายศึกษา ,2538)
 9

จริ ง หรื อแม้กระทัง่ กลุ่มผลประโยชน์ ที่มีความสัมพันธ์กบั ผูม้ ีอาํ นาจตัดสิ นใจกําหนดนโยบายสาธารณะก็ตาม ต่างมีส่วนใน
การริ เริ่ มและผลักดันให้เกิดเป็ นนโยบายสาธารณะ โดยผ่านทางคณะรัฐมนตรี ท้ งั สิ้ น
3.2 ระบบราชการ ระบบราชการนี้ จดั เป็ นส่ วนประกอบที่สําคัญในการริ เริ่ มนโยบายหรื อทําให้ปัญหา
สาธารณะหรื อปั ญหาสังคมได้รับการพิจารณา บทบาทของระบบราชการนี้ ดงั จะเห็ นได้ว่า ระบบราชการที่อยู่ในองค์กร
ส่ วนกลาง เช่น กระทรวงการคลัง สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สํานักงบประมาณ ธนาคารแห่งประเทศไทย และ
ในคณะกรรมการที่ได้รับการแต่งตั้งขึ้น จะมีบทบาทเป็ นอย่างมากในการเสนอนโยบาย และพิจารณาผลักดันนโยบายให้
ออกมาเป็ นรู ปธรรมจนอาจกล่าวได้วา่ การริ เริ่ มนโยบายแทบทุกอย่างจะมาจากข้าราชการทุกระดับในกระทรวงมากกว่าจาก
กลุ่มพลังภายนอก20
3.3 สถาบันการศึกษา นักวิชาการอิสระและสถาบันทางการเมืองที่ไม่เป็ นทางการ องค์ประกอบส่ วนนี้
ถึงแม้วา่ จะไม่มีบทบาทในการกําหนดนโยบายหรื อตัดสิ นนโยบายโดยตรง แต่ในปั จจุบนั จะเห็นว่าได้มีบทบาทเพิ่มมากขึ้น
ในการชี้ ประเด็นปั ญหาที่ เกิ ดขึ้ นในสังคม ดังเช่ นมี การศึ กษาวิจยั ถึงสภาพปั ญหาเชิ งวิชาการและเสนอให้เป็ นที่ รับรู้ ใน
สาธารณชน มีการทําโพลสอบถามความคิดเห็นจากประชาชนต่อประเด็นสาธารณะต่างๆ โดยเฉพาะนักวิชาการที่มีความ
ชํานาญ เฉพาะสาขาวิชาตน จะให้ขอ้ คิดเห็นเกี่ยวกับประเด็นสาธารณะได้ดีและน่าเชื่อถือ อีกทั้งนักวิชาการต่าง ๆ มักจะได้
มีโอกาสเข้าเป็ นที่ปรึ กษากับคณะรัฐมนตรี และผูม้ ีอาํ นาจในการกําหนดนโยบายสาธารณะ ทําให้มีโอกาสผลักดันให้ปัญหา
สังคมถูกบรรจุในวาระนโยบายจนสามารถกําหนดเป็ นนโยบาย
3.4 สรุป
การก่ อตัวเป็ นนโยบายสาธารณะ จะเริ่ มที่กระบวนการในการพิจารณาสภาพแห่งปั ญหาโดยปั ญหาที่จะได้รับ
การกําหนดเป็ นนโยบายนั้นจะต้องมีลกั ษณะที่เป็ นปั ญหาสังคม อันหมายถึง สภาพปั ญหาที่เกิดขึ้นกับกลุ่มคนในสังคม
จํานวนมากและต้องการให้มี การแก้ไขให้มีส ภาพที่ ดีข้ ึ นโดยรั ฐบาลต้องเข้ามาช่ วยโดยการนําทรั พยากรส่ วนรวมของ
ประเทศมาดําเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าว
คุณลักษณะของปั ญหานโยบายกล่าวคือ มีความเกี่ยวเนื่องสัมพันธ์กนั (interdependence) ความเป็ นอัตนัยของ
ปั ญหา (subjectivity) ความไม่มีตวั ตนแท้จริ งของปั ญหา (artificiality) ความเป็ นพลวัตของปั ญหา (dynamism) ถ้าจะ
พิจารณาให้ดีแล้วจะพบว่าที่แท้จริ งในสังคมจะมีปัญหาที่เข้าสู่ ปัญหาสังคมมากมาย แต่ปัญหาบางปั ญหาได้รับการกําหนด
เป็ นนโยบาย ปั ญหาบางปั ญหาไม่ได้รับการกําหนดเป็ นนโยบาย ปั ญหาใดจะได้รับการผลักดันออกมาเป็ นนโยบายได้
หรื อไม่น้ นั ขึ้นอยูก่ บั คณะรัฐมนตรี ระบบราชการ สถาบันการศึกษา นักวิชาการอิสระ และสถาบันทางการเมืองที่ไม่เป็ น
ทางการ เป็ นสําคัญ

20
ชัยอนันต์ สมุทวณิ ช, ไตรลักษณ์กบั การเมืองไทย (กรุ งเทพฯ: สถาบันนโยบายศึกษา,2538) ,หน้า 259.