Professional Documents
Culture Documents
Vjezbe Spolj. Politika
Vjezbe Spolj. Politika
Gordon
Početkom februara 1996. godine, nakon sto su Sjedinjene Drzave projektovale mirovni
sporazum za bivšu Jugoslaviju koji Evropljani nisu uspeli nakon četiri godine od
intervencije, visoki američki zvaničnik je naglasio ono što mnogi posmatrači su već
počeli da misle: "Osim ako Sjedinjene Države nisu spremne staviti svoj politički i vojni
mišić iza potrage za rješenjima za evropsku nestabilnost, ništa se stvarno ne radi." "
Samo nekoliko dana kasnije, nakon uspješne diplomatske intervencije SAD-a kako bi
spriječio sukob između Grčke i Turske oko Egejskog ostrva, taj isti zvaničnik je
komentarisao da Evropljani "bukvalno spavaju noću" jer je predsjednik Bill Clinton
posredio sporu putem telefona
Pet godina nakon što je Evropska unija (EU) potpisala ugovor o stvaranja zajedničke
spoljne i sigurnosne politike (CFSP), percepcija je počela da se pojavljuje - ne samo među
Amerikancima već i među mnogim Evropljanima - da su napori EU neuspješni , i da su
SAD više nego ikada bili diplomatski i vojni lider zapadnog svijeta
Upoređivanje spoljne i bezbednosne politike EU sa onima u Sjedinjenim Državama je,
naravno, nepravedno. Projekat CFSP je daleko ograničeniji od stvaranja političko-vojnih
sposobnosti kao što je Sjedinjene Američke Države; Mehanizmi i procedure CFSP-a
uspostavljene su samo na kratko i prepreke za spoljnopolitičku saradnju među
dugogodišnjim suverenim državama sa sopstvenim istorijatima, perspektivama,
interesima i birokratijama su očigledne
1
Zajednička vanjska politika
bezbednosti; i, možda, najvažnije, stvoriti novi balans unutar NATO saveza u kojem
trenutno dominiraju Sjedinjene Države. Međutim, EU koja ostaje slaba i fragmentirana u
spoljnoj politici, i dalje će biti podređeni partner koji danas zavisi od rukovodstva SAD-
a u okviru Atlanskog saveza, relativno malog diplomatskog aktera u širem svijetu, a ne
može se baviti sigurnošću krize čak i na svojoj periferiji.
Decenijama, a naročito od Ugovora o Evropskoj uniji iz 1991 (Mastrihtski ugovor), EU
pokušava da unapredi svoju sposobnost da diplomatski i vojno djeluje u inostranstvu. U
ovom članku se razmatra nedavni zapis o naporima EU da to učine i perspektive za to u
budućnosti. Moj argument je da su, suprotno ambicioznoj retorici zvaničnika EU i
ugovora, analize (ili nade) velikog broja naučnika i neke teorije evropskih integracija,
izgledi za jedinstvenom i djelotvornom spoljnom i bezbjednosnom politikom EU su
siromašni i verovatno će ostati tako. Iz razloga koji su objašnjeni u daljem tekstu,
Evropska unija je veoma efikasna u određivanju i primeni zajedničke spoljne pomoći i
trgovinske politike, ali to nije ujednačen ili verodostojan diplomatski akter, slabo
opremljen da brzo i efikasno rješava spoljne krize, nedovoljno razvijene mogućnosti
projekcije vojne sile s obzirom na njenu veličinu i ekonomsku snagu.
Kao što pokazujem kroz proučavanje teorije evropske integracije i evidencije o CFSP-u
do sada, te situacije verovatno neće bitno promijeniti čak i na duži rok. Dokle god su
Sjedinjene Države voljne da ostanu angažovane u evropskoj bezbednosti iu NATO-u, a
osim ako se ne pojavljuje neki nepredviđeni i preveliki zajednički eksterni izazov, EU će
verovatno ostati fragmentiran i nepotpuni međunarodni akter, zavisno od diplomatsko
rukovodstva i vojnu podršku SAD-a. Sledeći dio ovog članka razmatra alternativne
teorije za razmišljanje o evropskim integracijama i ispituje uslove pod kojima bi mogla
biti vjerovatnoća spoljne i bezbednosne politike. Ovi uslovi još nisu ispunjeni. Sledeći
odeljak razmatra evidenciju o CFSP od svog osnivanja 1991. godine i tvrdi da, čak i
nakon napora da se to poboljša u Amsterdamskom sporazumu iz 1997. godine, njegova
dostignuća nisu bila mnogo značajnija od onih u neformalnoj Evropskoj političkoj
saradnji (EPC) koja je prethodila.
Četvrti dio razmatra evropske pokušaje da razviju vojnu sposobnost, bilo kroz novu
odbrambenu armiju EU, Zapadnoevropsku uniju (WEU), ili kao "identitet" unutar
NATO-a, i tvrdi da ni jedan od ovih napora nije blizu oslobađanju Evrope od svoju
vojnu zavisnost od Sjedinjenih Država. U završnom odeljku pitam da li su dugoročni
izgledi za djelotvornu i jedinstvenu evropsku spoljnu i sigurnosnu politiku bolji od
perspektiva za kraći rok i pokazati da se to neprestano i malo verovatne okolnosti, kao
što je podizanje nove zajedničke pretnje ili udaljavanje SAD od Evrope - verovatno nisu.
Teorije evropskih integracija i CFSP
U teorijskoj literaturi o Evropskoj uniji postoje dva široko konkurentna objašnjenja koja
se mogu nazvati "funkcionalistički" i "međugradski", kako i zašto se proces integracije
nastavlja.5 Prvi skup teorija - "funkcionalista" ili "neofunkcionalista" - naglašava proces
kojim se snaga postepeno prenosi u "novi centar" jer integracija u nekim oblastima čini
joł potrebnijim u drugima; institucije, kada se jednom uspostavljaju, gurne da proširuju
svoju moć; lideri i ljudi pozivaju na integraciju u nove domene dok oni vide svoj uspeh
u drugima; i transnacionalne elite i interesne grupe imaju tendenciju da se "druže" i
razviju zajednička gledišta i interese. Na kraju, kako se snaga prenosi na nove, centralne
institucije, ljudi dolaze da prenesu svoja očekivanja i lojalnost novim telima. Ovakve
funkcionalističke teorije dominirale su objašnjenjima evropskih integracija tokom 1960-
ih, kada je tadašnja Evropska ekonomska zajednica prvi put krenula napred, ali je
tokom 1970-ih godina u velikoj mjeri nestala sa mode jer su evropske integracije
zaustavljene.
Proces nije bio brz ili potpun, ali izgleda da, kako se očekuju funkcionalisti, formiranje
carinske unije dovelo je do pritisaka na završeno jedinstveno tržište; da je stvaranje
jedinstvenog tržišta rezultiralo povećanim pritiskom za monetarnu uniju; ta monetarna
unija i drugi oblici integracije doveli su do poziva za dalju demokratizaciju Unije; i da
zajednički interesi i perspektive koje proizlaze iz sve ove integracije povećavaju pritisak
na zajedničku spoljnu i sigurnosnu politiku koja zastupa i vodi interese Unije Sve u
svemu, elite i institucije EU gurale su da prošire svoju moć, a ostvareni uspjeh u nekim
područjima (poput jedinstvenog tržišta i zajedničke trgovinske politike) i uočenih
propusta u drugim (poput monetarne i spoljne politike) doveli su do poziva za
integraciju u novi domeni. Ovi pritisci nisu uvek rezultirali daljom integracijom, ali
vredi napomenuti da postoje.
A u skorije vrijeme sva tri uslova igrala su važne uloge u oblasti monetarne politike:
percepcija dobitka jedinstva bila je veća od izgubljenog suvereniteta troškova svih vlada
koje su pristale na učešće (uslov 1); prvi uslov koji je održan zato što su sve te vlade
došle da prihvate vrline nezavisnih centralnih banaka i antiinflatorne valutne politike
(uslov 2); a Nemačka je štitila svoj poseban interes u stabilnoj valuti zahtevom strogih
kriterijuma za pridruživanje Evropskoj monetarnoj uniji (EMU), a Britanija i Danska su
zadržale pravo da ne učestvuju, jer se za njih nije primjenjivao prvi uslov ( stanje 3).
Slična analiza mogla bi se učiniti i na sporazumu o dozvoljavanju otvorenih granica
između potpisnika sporazuma o šengenskom sporazumu, kao i Socijalnog poglavlja
Sporazuma iz Maastrichta (o uslovima rada), ali još uvijek nije za spoljnu i sigurnosnu
politiku, za koju države i dalje smatraju da troškovi integracije budu veći od
potencijalnih koristi
Takođe je vredno zapaziti ono što se u dosadašnjem zapisu kaže kada se integracija ne
dešava: to se ne dešava samo zato što države žele da zadrže momenat ka funkcionalnoj
integraciji. Institucije su važne u formiranju zajedničkih percepcija, a svakako je
pristrasnost ka saradnji sa EU i političkoj solidarnosti kad god je to moguće. Ali zapisi
sugerišu da države preduzimaju samo kozmetičke korake ka integraciji kada se njihovi
percipirani interesi ne pružaju prihvatanjem stvarne integracije. Evropske države možda
jednog dana mogu prihvatiti integrisanu spoljnu politiku jednostavno radi stvaranja
istinske unije, ali to bi bilo prekidanje sa modelom funkcionalne saradnje koja je
evoluirala već decenijama. Iz prethodne analize jasno se vidi da je preduslov za razvoj
integracije inostranih i bezbednosnih politika konvergencija percipiranih interesa
glavnih država članica, barem do tačke u kojoj se (1) više ne plaše da će zajednička
politika bi se značajno razlikovala od njihove nacionalne politike; ili (2) prisiljavaju
razvijanje važnog zajedničkog interesa da veruje da zajednička politika vredi sacuvati
nacionalnu autonomiju. Države će uzeti samo tešku i samopouzdavajuću odluku da
podele svoj spoljnopolitički suverenitet ako se vidi da su dobrobiti zajedničkog
djelovanja toliko sjajne da je žrtvovanje suvereniteta vrijedno ili ako se njihovi interesi
približe do tačke da je mali gubitak suvereniteta podrazumevalo.
Ja raspravljam ispod toga da ovi uslovi u prošlosti nisu održani, trenutno se ne drže i
neće se vjerovatno zadržati u budućnosti. U spoljnoj i bezbjednosnoj politici, sagledane
prednosti institucionalizovane saradnje izgledaju toliko niske da vlade i dalje osjećaju da
mogu da se prepuste kulturnim, istorijskim ili domaćim političkim imperativima.
Međutim, prije nego što se pokaže zašto je neophodno jasno objasniti ono što ovde
shvata zajednička spoljna i sigurnosna politika, jer raspravu o CFSP-u često gube
dvosmislenost i zbunjenost o onome o čemu se raspravlja. Zaista, mnoga očigledna
"neslaganja" u pogledu CFSP-a - i prescriptivne i opisne - uopće nisu stvarno neslaganja,
već jednostavno refleksija neusaglašenosti o uslovima i jasno ih navodi. Prva
dvosmislenost sa CFSP-om je da potencijalno pokriva širok spektar različitih stvari, od
dugoročne ekonomske pomoći do reakcije krize i potencijalnih vojnih intervencija.
Stoga, ako jedan analitičar ima na umu dugoročni pristup EU podsaharskoj Africi ili
Ukrajini, a drugi razmišlja o Zalivskom ratu ili jugoslovenskoj krizi, nije iznenađujuće
što mogu doći do veoma različitih zaključaka o tome kako uspješni CFSP jeste, kakve su
njene perspektive i kako to najbolje rešiti. Kao što je ranije navedeno, EU je zapravo vrlo
efikasna u korišćenju trgovinske i inostrane pomoći za podršku dugoročnim
ekonomskim interesima, ali je manje dobra u krizi reakcija ili diplomatska i vojna
intervencija. Ja definišem "spoljnu i sigurnosnu politiku" široko, i fokusirati se na
diplomatske i bezbednosne aspekte više nego na ekonomske, jer su to oblasti u kojima je
ZVSP-a napravljeno da se poboljša.
Druga potencijalna dvosmislenost je ono što zaista znači "jačanje CFSP-a" - cilj svih
zemalja članica EU. "Napredak prema ZSBP-u" bi se mogao definisati prema tome
koliko je integriran (za razliku od međuvladine), koliko je globalno (nasuprot
regionalnom), koliko je vojska (nasuprot civilnoj), koliko je to artikulisano ( za razliku
od loše objašnjenih), ili kako se to može riješiti neposredne krize (za razliku od
ostvarivanja dugoročnih ciljeva). Ne postoji "ispravna" ili "pogrešna" definicija progresa,
ali je važno biti jasno kakvu definiciju ima na umu. Uz bilo koji od ovih ose, verujem da
pojam "postizanja napretka" prema ZVPP-u mora uključiti stvaranje institucionalnih,
pravnih ili političkih mehanizama za promovisanje i implementaciju zajedničkih
perspektiva ili akcija. Jer reč "saradnja" ima značenje, ona u određenoj mjeri mora
dovesti do toga da države urade ono što inače ne bi učinile, bilo putem mehanizama za
promovisanje konvergencije stavova (kroz zajedničku analizu i konsultacije) kroz
poslove u očekivanju zajedničkog dobit ili, najznačajnije, kroz obvezujuće institucije za
donošenje odluka. Jednostavno se dešava da se slažemo o istoj politici - recimo, za
podršku demokratiji u Južnoj Africi - veoma je važna, ali ne zahteva zajedničku spoljnu i
bezbednosnu politiku.
Na kraju, CFSP može biti nejasan jer svaka normativna presuda ovisi o perspektivi
sudije. U zavisnosti od nivoa analize - sama EU, jedna ili druga država članica EU, izvan
aktera kao što su Sjedinjene Države ili svjetski poredak uopšte - CFSP imaće različite
zasluge i nedostatke. Integracija spoljne politike mogla bi, na primjer, biti u interesu EU
kao organizacije, ili malih država članica sa neznatnom izgubljenošću, ali to možda neće
biti u interesu drugih država ili spoljnih aktera. Umjesto da kategorički tvrdi da je CFSP
ili nije dobra stvar, važno je imati na umu različite načine integracije koje bi uticale na
različite aktere u procesu i način na koji bi te razlike mogle utjecati na ishod pregovora.
Različiti akteri će napraviti različite procene da li će CFSP biti u njihovom interesu, a
suprotni stavovi ne moraju nužno biti "pogrešni".
Zapisnik o CFSP
CFSP, stvoren u Ugovoru o Evropskoj uniji iz 1991. godine, najnoviji je u dugoj seriji
pokušaja da tokom proteklih četrdeset godina koordinira spoljnu politiku članova
Evropske zajednice. Prvi uspješan pokušaj da se to uradi - nakon neuspješne Evropske
odbrambene zajednice (EDC) početkom 1950-ih i neuspješnih Fouchet planova
početkom 1960-ih - bila je "evropska politička saradnja" zamišljena na samitu EK-a u
Haagu iz 1969. godine postao je 1970. godine. EPC je bila mreža evropskih ministara
inostranih poslova, političkih direktora i drugih diplomata koji su se želeli redovno
sastajati u razmjeni informacija i koordinaciji njihove spoljne politike što je više
moguće.16 Nije imao formalni status u EK ugovore i bila je potpuno međuvladina. EPC
je priznanje od strane evropskih lidera da u odsustvu integriranijeg pristupa redovni
sastanci i diskusije o spoljnoj politici bili su bolji nego ništa.
Jedinstveni evropski akt iz 1987. godine je EPC-u prvi put u EP-u dala mjesto. Ona je
Evropskoj komisiji dala ulogu u "političkim i ekonomskim aspektima sigurnosti" i
pozvala vlade EK da ne blokiraju, kad god je to moguće, "formiranje konsenzusa" (član
30.1). Čak i sa ovim ojačanim odredbama, EPC je igrao ograničenu ulogu u evropskoj
spoljnoj politici krajem osamdesetih. Njegovi ishodi su uglavnom bili deklaratorni,
uvijek su zasnovani na konsenzusu, a obično se fokusirali na relativno periferna ili
nesporna pitanja (kao što su Konferencija o sigurnosti i saradnji u Evropi, Afrički rog i
Iransko-irački rat), a ne ključna pitanja (npr. kao što se tiče Sovjetskog Saveza, Srednje
Evrope, Mediterana ili odbrane). Ponekad je EPC čak i izgledao na putu brzog
donošenja spoljne politike EK, na primjer kada su evropski lideri trebali nekoliko
sedmica prije nego što su dali izjavu o sovjetskoj invaziji u Avganistanu iz 1979. godine
ili kada nisu uspjeli naći nešto američka invazija na Grenadu 1983.
EPC je takođe pomogao u usklađivanju pozicija zemalja članica EZ-a u nizu pitanja u
regionima poput Latinske Amerike i Azije, gdje lokalni akteri nisu mogli igrati jednu
državu EK prema drugom, jer su svi članovi pratili istu liniju. Ali ako postoji postojanje
navike za zajedničkim stavovima, bilo je ograničeno; i zajednička spoljna i sigurnosna
politika nije rezultirala, što je postalo veoma očigledno u evropskim odgovorima na
Zalivski rat i jugoslovensku krizu. Države članice EK su imale nacionalne
konstitutivnosti i interese, a EPC nije. Niti je Zajednica imala institucionalna sredstva za
nametanje zajedničkog stava ili podršku njenoj diplomatiji vojnom snagom. Kako su
počele devedesete, evropska spoljna politika je i dalje bila na nacionalnom nivou, a EPC
igra malo više od konsultativne funkcije. CFSP je bio odgovor na EPC-ovu percepciju
neadekvatnosti u odnosu na značajne promene u Evropi krajem osamdesetih i početkom
devedesetih. Po završetku hladnog rata i nemačkog ujedinjenja, Francuska je postala
ubeđena da je proces vanjske politike EZ morao biti ojačan, ako bi samo "uvezao" sada
potpuno suverenu Njemačku; i Nemačka, dugo snažni preduslov svih aspekata
evropskih integracija, složili su se s saglasnošću.20 Rezultat je Evropska medvladinska
konferencija (IGC) 1990-91 o političkoj uniji, koja je dodata u IGC o monetarnoj uniji koja
je već predviđena za to godine, a koji je zaključen na samitu u Maastrichtu iz decembra
1991. Ugovor iz Maastrichta stvorio je novu strukturu u tri stuba za Evropsku uniju, sa
Evropskom zajednicom kao prvim stubom, ZSBP kao drugom i Domom i pravosuđem,
kao treći. Samo prvi stub će upravljati integrirane institucije u zajednici (Evropska
komisija, Parlament i Sud pravde), dok bi ostale dvije - i tako ZVSP-ovi ostali gotovo
isključivo međuvlada
Ovo je bilo razočarenje za one države koje su podržale integraciju spoljne politike u
Evropsku zajednicu, ali odražava nespremnost većeg broja zemalja članica (ne samo
Britanije, već i drugih, uključujući i Francuske) da napuste svoje pravo na inicijativu za
spoljnu politiku Komisija. Kao i mnogi prethodni koraci na putu evropskih integracija,
CFSP stvoren u Maastrichtu odražava kompromis sa najnižim zajedničkim
imenovanjem među konkurentnim vizijama i interesima država članica EK. U ovom
slučaju, kompromis je bio između jedne grupe država, koju su predvodili Francuska i
Nemačka, koji su značajno tražili jačanje postojećeg EPC-a i dajući ga više integrisanom i
obavezujućem karakteru, a druga grupa koju je predvodio Ujedinjeno Kraljevstvo bio je
oprezniji zbog odustajanja od svojih nacionalnih vanjskih politika i pokušaja
izbjegavanja eventualne pretnje koheziji Atlantskog saveza. ZFSP nije napravio značajan
napredak u pogledu usvajanja većinskog glasanja u spoljnoj politici; iako je tvrdila da se
bavi "svim aspektima vezanim za bezbjednost sindikata" i po prvi put se spominje
"eventualno uspostavljanje zajedničke odbrambene politike" (naslov V, član J.4), nije
preduzimala nikakve praktične korake u ostvarivanju ovog cilja i uopšte nije dala
odbrambenu ulogu integrisanim institucijama. Rezultat pregovora iz Mastrihta o CFSP-
u je stoga dobar pokazatelj teorije evropskih integracija opisan ranije: integracija je
prihvaćena tek kada se percipira dobitak skale očigledno nadmašuje troškove
izgubljenog suvereniteta, bar za velike države članice. Lideri EK-a su se okupili u
Maastrichtu da pregovaraju o zajedničkoj spoljnoj i bezbjednosnoj politici nakon
značajnih međunarodnih promjena, ali uprkos primitivnom francuskom i njemačkom
entuzijazmu za projekat (i njihov zajednički cilj sve bliže Evrope), oni su se složili samo
sa ograničenim institucionalnim promenama, a ne sa kvalitetnim napredovanjem.
Preduslovi za integraciju nisu bili en met. Na međuvladinoj konferenciji 1996.-1997.
(Zaključena u Amsterdamu u junu 1997. godine), predviđena Mastrihtskim ugovorom,
delimično za ponovno procenjivanje i jačanje CFSP-a, članice EU razmatrale su širok
spektar institucionalnih predloga za unapređenje spoljnopolitičke saradnje. Konzenzus
među posmatračima i zvaničnicima bio je takav da CFSP nije bio efikasan, a neke države
članice su ušle u IGC-u odlučene da naprave hrabre poteze u spoljnopolitičkoj oblasti.
Podstaknuta neprihvatljivom neuspjehom u Bosni, potreba da se pronađe neka
funkcionalna oblast u kojoj se želi uspostaviti integracija i ne bi se usporila, i neizvesnost
o američkoj ulozi u Evropi, mnogi lideri EU misle da bi spoljna politika mogla biti
najopasnije područje za dalje EU integracije, pogotovo što se čini da je projekat
monetarne unije u nevolji.
Ipak, nije iznenađujuće ako se prihvati analiza koja se ovde nudi, ishod IGC-a bio je
izuzetno ograničen, koji su mučili neke od istih podjela među državama članicama i
nespremnost da se odreknu suvereniteta koji je bio prisutan u Maastrichtu i ranije.
Izmene su bile ograničene na formiranje jedinice za planiranje i analizu spoljne politike
u Vijeću ministara EU; imenovanje Visokog predstavnika za spoljnu politiku birokrate
EU (generalnog sekretara Vijeća ministara), a ne istaknutog političara, kako to traže
neke države članice; i tesne saradnje - ali ne i spajanja - između EU i njene odbrambene
armije, ZEU. Većinsko glasanje, dogovoreno je, biće korišćeno samo u fazama
"implementacije" spoljne politike, dok bi se strateški izbori i dalje trebali dogovoriti
jednoglasno.
Koliko je djelotvoran CFSP bio u skladu sa odredbama koje su razvijene od kada je prvi
put pregovarano 1991. godine? Čak i najuticajniji pristalice Zajednice prakse sigurnosti
primitiće vlastitu procenu Evropske komisije da "nije postignut cilj postizanja
konstantnog poboljšanja." 22 EU je, istina, uspostavila više od dvadeset pet takozvanih
institucija, nazvane zajedničke pozicije, uključujući one o ekonomskim odnosima sa
Libijom, Sudanom, Haitijem i bivšom Jugoslavijom; o opštim ciljevima politike ili
zajedničkom pristupu prema Ukrajini, Ruandi, Burundiju, Angoli i Istočnom Timoru; i
na funkcionalne predmete kao što su zaslepljivanje lasera, konvencija o biološkom i
hemijskom oružju i raspoređivanje diplomatskih misija. Napravio je bez presedana broj
zajedničkih deklaracija o spoljnoj politici (otprilike dva nedeljno) i preuzeo više od tri
desetina "zajedničkih akcija", uključujući nadzor nad izborima u Južnoj Africi i Rusiji;
pružanje pomoći palestinskoj vlasti; organizovanje humanitarne pomoći u Bosni i
administracija bosanskog grada Mostara; podržavajući neograničeno produženje
Ugovora o nuklearnom neširenju; i pregovaranje i implementaciju Pakta stabilnosti (ili
baladurskog plana) kako bi se osigurala stabilnost u centralnoj Evropi.
Ali CFSP je odsutan iz drugih, važnijih (ili više kontraveroloških) aspekata evropske
spoljne i bezbjednosne politike. Sakupljanje obaveštajnih podataka i analiza su i dalje
nacionalna odgovornost i zajednička predstavljanja EU u međunarodnim telima kao što
je Vijeće sigurnosti Ujedinjenih nacija, čak nije razmatrano, iako Amsterdamski
sporazum poziva na "koordinirano djelovanje u međunarodnim organizacijama" (član
J.9). Na Bliskom istoku, EU je nastavila da traži veću diplomatsku ulogu i oktobra 1996.
godine imenovala svog specijalnog predstavnika; ali analitičari se slažu da evropska
diplomatska uloga ostaje izuzetno ograničena u odnosu na njeno ekonomsko prisustvo i
asistenciju regionu, te da se države članice EU ne mogu složiti o tome kako bi EU trebalo
interaktivno djelovati sa Sjedinjenim Državama u mirovnom procesu.24 Čak i te države
navodno najintenzivnije u razvoju jedinstvenog kapaciteta EU za djelovanje, kao što je
Francuska, nisu spremni da napuste sopstvenu slobodu manevara u oblastima od
nacionalnog značaja. Unilateralna francuska intervencija u Ruandi u junu 1994. godine,
odluka kasnije te godine da se sprovede konačna serija nuklearnih testova (osuđenih u
Ujedinjenim nacijama od jedanaest šesnaest zemalja članica EU), kao i trenutna slanja
francuskog ministra inostranih poslova u Libanon u krizi u aprilu 1996. na Bliskom
istoku samo su neki od najnovijih primjera nesposobnosti ZVPP-a ili da ograniče
nastavljeno nacionalno spoljnopolitičko ponašanje ili da ponude nju prihvatljivu
alternativu. Ekonomski embargo grčke republike Makedonije iz 1994. -95. Godine,
izolovana podrška Britanije američkim vazdušnim napadima na Irak u septembru 1996.
godine, te nemogućnost Francuske i Nemačke da se slože sa rezolucijom EU iz aprila
1997. koja je bila kritična prema zapisu o ljudskim pravima u Kini (da ne ugrozi njihovi
ekonomski ugovori sa Pekingom) bili su sve više primeri slučajeva u kojima su
određene države EU imale različite nacionalne interese i vodile nacionalne nacionalne i
sigurnosne politike radi zaštite tih interesa. Nedavno je italijanska odluka iz aprila 1997.
godine o organizaciji misije za sprovođenje mira u Albaniju izvan konteksta EU ili ZEU,
zbog nedostatka konsenzusa ili sposobnosti da učestvuju u zajedničkim akcijama u tim
organizacijama, pokazala trajne granice CFSP-a.
Bliske konsultacije između država članica prošle su kroz ZVSP, a čini se da postoji opšta
pristrasnost prema "sistemskoj saradnji među državama članicama", iako je teško meriti.
Ali u područjima na kojima je trebalo da se ojača Mastrihtski sporazum - područja u
kojima EU nije bila kompetentna kroz svoj djelotvorni prvi stub - CFSP je bio neefikasan.
Po nekim od mogućih kriterijuma za "napredak" o ranijem stepenu jedinstva država
članica, sposobnost globalnog djelovanja, sposobnost intervenisanja vojne, krizne
reakcije ili čak predstavljanja politike - CFSP nije značajno bolja od EPC-a. Osim ako i
dok se države članice EU ne slažu da se više dobija od gubitka od uspešnije obavezne
institucionalne integracije, te slabosti verovatno neće nestati
Pored jačanja ZEU 2i približavanja EU, evropski lideri su takođe pokušali da unaprede
svoje vojne leveridze i sposobnost uvođenjem stvaranja posebne evropske uloge -
evropskog sigurnosnog i odbrambenog identiteta (ESDI) - u okviru NATO-a. Objavljen
kao cilj na samitu NATO-a u novembru 1991. godine u Rimu, potragu za ESDI dobio je
dodatni podsticaj sporazumom iz januara 1994. na samitu NATO-a u Briselu da stvori
"kombinovane zajedničke radne snage" (CJTF), fleksibilne nove komandne strukture
koje bi omogućile "koalicije voljnih" - potencijalno sveevropskih - da preduzmu
potencijalne vojne akcije bez učešća ostatka Atlantskog Alfijansa. Izgledi za ESDI u
NATO izgledali su posebno obećavajući krajem 1995. godine, kada je Francuska najavila
svoju nameru da nastavi stratešku ulogu u Evropi, a ne izvan nje, cilj koji pozdravlja
Clintonova administracija, navodno povoljna za davanje većem dijelu Evropljana u
okviru Savez. Na ministarskom sastanku u Berlinu, 3. juna 1996. godine, NATO se
složio više od dvije godine debata o osnovnim principima CJTF-a. Najvažnije kada se
radi o ESDI-u, Alijansa je eksplicitno prihvatila mogućnost stvaranja CJTF-ova koje je
vodila WEU, u kojoj bi ZEU komandovao vojnom misijom, ali bi mogao da se citira na
NATO, pa čak i američku imovinu, bez učešća američkih trupa . Berlinsku odluku
pozdravili su Evropljani i Amerikanci (i opisali ih mediji) kao jedan koji bi omogućio
Evropi da preuzme više odgovornosti za sopstvenu sigurnost i onu koja je obećala
mnogo važniju budućnost za ZEU. Iako su inovacije CJTF-a pod vodstvom WEU-a
zaista korisne, kao i promjene koje se odvijaju unutar ZEU, postoje brojni razlozi za
vjerovanje da će evropska sposobnost da podrži svoju diplomatiju sila ostaje ograničena
2
Zapadno Evr. Unije
i da će povećana uloga ZEU izgovarano nakon sastanka u Berlinu, biće hipotetični nego
stvarni.
Prvo, neophodno je zapamtiti da za sve nedavne napore za jačanje operativne uloge EU,
Evropljani i dalje vojno zavise od NATO-a i Sjedinjenim Državama za sve osim malih i
obližnjih vojnih operacija. Zemlje Evrope imaju velike i sposobne oružane snage (skoro
2 miliona muškaraca i žena pod oružjem za članove ZEU) i bez sumnje je ekonomski
potencijal da razvije robusne sposobnosti za obavještajne podatke, projekciju sile i borbu
protiv visokih tehnologija Međutim, većina ovih snaga je i dalje posvećena i
organizovana za teritorijalnu odbranu, pri čemu su Britanija i Francuska jedine dvije
članice ZEU koje posjeduju sposobnost za čak srednje veličine (10.000 vojnika) ili
održavanje u inostranstvu (vrsta misije najviše verovatno za WEU). Kao što je rat u
Zalivu, sukob u bivšoj Jugoslaviji, pa čak i intervencija, kao što je Ruanda, jasno je da
samo Sjedinjene Države imaju vrste vojnih snaga neophodnih za vođenje operacija koje
uključuju dobijanje velikog broja vojnika koji su spremni za borbu na udaljenu lokaciju
u ipak, nije ni znak da su Evropljani spremni učiniti puno o njihovoj vojnoj zavisnosti od
Sjedinjenih Država. Evropski vojni budžeti brzo padaju više od šest godina i verovatno
će biti još više smanjeni u nastojanju da ispune kriterijume deficita za evropsku
monetarnu uniju. Dok Sjedinjene Države, čiji vojni budžeti takođe padnu, još uvek troše
$ 266 milijardi-3,6 procenta svog BDP-a na odbranu godišnje, članovi ZEU troše samo
173 milijarde dolara ili 2,3 posto njihovog BDP-a. Tačno je da neke zemlje, najvažnija
Francuska, reorganizuju svoje oružane snage kako bi bile bolje sposobne da projektuju
snage i učestvuju u misijama za održavanje mira i mira u inostranstvu.
Profesionalizacija francuskih snaga i planovi za izgradnju interventnih snaga do 60.000
vojnika su važni i relevantni doprinosi vojnim sposobnostima Evrope.
Čak i dok Francuska govori o izgradnji evropskih vojnih kapaciteta, smanjuje izdatke za
odbranu od 100 milijardi dolara (20 milijardi dolara) u narednih šest godina, povlačeći
svoju podršku zajedničkim evropskim projektima od ključne važnosti za autonomiju
WEU-a, poput budućeg velikog aviona (vojnog transportnog aviona) koji će sagraditi
evropski konzorcijum i oštro smanjivati svoje transportne i helikoptere za napad koji bi
trebalo da budu spojeni sa Njemačkom. Nemački odbrambeni budžeti su takođe pod
velikim pritiskom; iako će Bonn verovatno ići zajedno sa (i pomoći u plaćanju)
francuskih planova za izgradnju nove serije optičkih i radarskih satelita, opseg
značajnog razvoja u ovoj oblasti, kao i kod drugih, vrlo je ograničen. Očekuje se da se to
razlikuje od onog što bi oduzeti za Evropu da stvori vojnu sposobnost da sprovede
vojne operacije izvan područja "bez terena" bez Sjedinjenih Država, ali troškove za to
(uključujući obaveštajne satelite, sjedište plivajućih komunikacija, mobilnu logistiku i
transportnu plovidbu ) iznosiće najmanje 30 milijardi dolara, što je malo verovatno da će
se dodati u evropske odbrambene budžete uskoro.
Ako uslovi još nisu na snazi za stvarnu integraciju evropskih spoljnih i sigurnosnih
politika, da li će ikada biti? Da li je stvaranje efektivne CFSP-a samo pitanje vremena ili
je integracija inostrane i bezbednosne politike dostigla svoje granice? Vraćajući se na
teorije sa kojima je ova analiza započela, je spoljna i sigurnosna politika samo "funkcija"
koja traje duže od nekih drugih da se vuku u dinamiku evropskih integracija ili postoji
nešto posebno u vezi sa tim što ga čini manje podložnim snagama i procesima koji su
doveli do integracije u mnoge druge oblasti?
U ovom članku se tvrdi da države ujedinjuju ili delegiraju svoj suverenitet u pojedinim
funkcionalnim područjima samo ako su uočene koristi od toga nadmašile troškove. U
oblasti spoljne politike, jer dobitak zajedničke akcije nije uvek očigledan i ne ravna
jednako svim članovima grupe, ovaj uslov će verovatno biti ispunjen tek onda kada se
nacionalni interesi ili vladine preferencije približe do tačke u kojoj potencijalni troškovi i
rizici vezivanja zajedničkog djelovanja su mali. Najkritičnije pitanje budućnosti
integracije inostranih i bezbednosnih politika je da li se to dešava. Ako su interesi
članova EU sličniji u narednim decenijama nego danas, integracija će biti vjerovatnija;
ako nisu, integracija je manje verovatna. Ovo nije jedina varijabla u dugoročnom razvoju
CFSP-a, ali je to najvažnija.