Neobična spoljna politika u Evropi Philip H.

Gordon

Početkom februara 1996. godine, nakon sto su Sjedinjene Drzave projektovale mirovni
sporazum za bivšu Jugoslaviju koji Evropljani nisu uspeli nakon četiri godine od
intervencije, visoki američki zvaničnik je naglasio ono što mnogi posmatrači su već
počeli da misle: "Osim ako Sjedinjene Države nisu spremne staviti svoj politički i vojni
mišić iza potrage za rješenjima za evropsku nestabilnost, ništa se stvarno ne radi." "
Samo nekoliko dana kasnije, nakon uspješne diplomatske intervencije SAD-a kako bi
spriječio sukob između Grčke i Turske oko Egejskog ostrva, taj isti zvaničnik je
komentarisao da Evropljani "bukvalno spavaju noću" jer je predsjednik Bill Clinton
posredio sporu putem telefona

Pet godina nakon što je Evropska unija (EU) potpisala ugovor o stvaranja zajedničke
spoljne i sigurnosne politike (CFSP), percepcija je počela da se pojavljuje - ne samo među
Amerikancima već i među mnogim Evropljanima - da su napori EU neuspješni , i da su
SAD više nego ikada bili diplomatski i vojni lider zapadnog svijeta
Upoređivanje spoljne i bezbednosne politike EU sa onima u Sjedinjenim Državama je,
naravno, nepravedno. Projekat CFSP je daleko ograničeniji od stvaranja političko-vojnih
sposobnosti kao što je Sjedinjene Američke Države; Mehanizmi i procedure CFSP-a
uspostavljene su samo na kratko i prepreke za spoljnopolitičku saradnju među
dugogodišnjim suverenim državama sa sopstvenim istorijatima, perspektivama,
interesima i birokratijama su očigledne

Pa ipak, upoređivanje i omalovažavajuće primedbe iz inostranstva služe da istaknu

koliko je Evropska unija daleko od posedovanja vrste jedinstva, kredibiliteta i vojne sile
neophodne da budu uticajni akteri u globalnim diplomatskim i bezbednosnim
poslovima. Oni koji su se nadali 1991. godine da bi ZVP1 u EU bio vredan takvog imena
-i tada ih je bilo dosta - u velikoj meri su bili razočarani.Da li je Evropska unija sposobna
da se razvije u jedinstven i efikasan akter spoljne i bezbjednosne politike, važna je ne
samo za one Evropljane koji žele da unaprede vlastiti uticaj na svjetskom nivou, već i za
strukturu same svjetske politike. EU od gotovo 400 miliona ljudi i kombinovani bruto
domaći proizvod (BDP) od više od 8 triliona dolara koji su uspjeli ujediniti svoj
diplomatski i vojni potencijal lako bi mogli osporiti trenutni status Sjedinjenih Država
kao "usamljena supersila"; vršiti uticaj na bliskoistočni mirovni proces i sigurnost u
Perzijskom zalivu; dobijaju povećanu ekonomsku i komercijalnu polugu iz svoje
međunarodne bezbednosne politike; počinju da igraju više uloge u azijskoj diplomatiji i

1
Zajednička vanjska politika
bezbednosti; i, možda, najvažnije, stvoriti novi balans unutar NATO saveza u kojem
trenutno dominiraju Sjedinjene Države. Međutim, EU koja ostaje slaba i fragmentirana u
spoljnoj politici, i dalje će biti podređeni partner koji danas zavisi od rukovodstva SAD-
a u okviru Atlanskog saveza, relativno malog diplomatskog aktera u širem svijetu, a ne
može se baviti sigurnošću krize čak i na svojoj periferiji.
Decenijama, a naročito od Ugovora o Evropskoj uniji iz 1991 (Mastrihtski ugovor), EU
pokušava da unapredi svoju sposobnost da diplomatski i vojno djeluje u inostranstvu. U
ovom članku se razmatra nedavni zapis o naporima EU da to učine i perspektive za to u
budućnosti. Moj argument je da su, suprotno ambicioznoj retorici zvaničnika EU i
ugovora, analize (ili nade) velikog broja naučnika i neke teorije evropskih integracija,
izgledi za jedinstvenom i djelotvornom spoljnom i bezbjednosnom politikom EU su
siromašni i verovatno će ostati tako. Iz razloga koji su objašnjeni u daljem tekstu,
Evropska unija je veoma efikasna u određivanju i primeni zajedničke spoljne pomoći i
trgovinske politike, ali to nije ujednačen ili verodostojan diplomatski akter, slabo
opremljen da brzo i efikasno rješava spoljne krize, nedovoljno razvijene mogućnosti
projekcije vojne sile s obzirom na njenu veličinu i ekonomsku snagu.

Kao što pokazujem kroz proučavanje teorije evropske integracije i evidencije o CFSP-u
do sada, te situacije verovatno neće bitno promijeniti čak i na duži rok. Dokle god su
Sjedinjene Države voljne da ostanu angažovane u evropskoj bezbednosti iu NATO-u, a
osim ako se ne pojavljuje neki nepredviđeni i preveliki zajednički eksterni izazov, EU će
verovatno ostati fragmentiran i nepotpuni međunarodni akter, zavisno od diplomatsko
rukovodstva i vojnu podršku SAD-a. Sledeći dio ovog članka razmatra alternativne
teorije za razmišljanje o evropskim integracijama i ispituje uslove pod kojima bi mogla
biti vjerovatnoća spoljne i bezbednosne politike. Ovi uslovi još nisu ispunjeni. Sledeći
odeljak razmatra evidenciju o CFSP od svog osnivanja 1991. godine i tvrdi da, čak i
nakon napora da se to poboljša u Amsterdamskom sporazumu iz 1997. godine, njegova
dostignuća nisu bila mnogo značajnija od onih u neformalnoj Evropskoj političkoj
saradnji (EPC) koja je prethodila.

Četvrti dio razmatra evropske pokušaje da razviju vojnu sposobnost, bilo kroz novu
odbrambenu armiju EU, Zapadnoevropsku uniju (WEU), ili kao "identitet" unutar
NATO-a, i tvrdi da ni jedan od ovih napora nije blizu oslobađanju Evrope od svoju
vojnu zavisnost od Sjedinjenih Država. U završnom odeljku pitam da li su dugoročni
izgledi za djelotvornu i jedinstvenu evropsku spoljnu i sigurnosnu politiku bolji od
perspektiva za kraći rok i pokazati da se to neprestano i malo verovatne okolnosti, kao
što je podizanje nove zajedničke pretnje ili udaljavanje SAD od Evrope - verovatno nisu.
Teorije evropskih integracija i CFSP

Da bi se procijenile perspektive integracije u oblasti spoljne i bezbjednosne politike,

korisno je razmišljati o prošlim obrazcima evropskih integracija, te o teorijama koje
najbolje objašnjavaju uslove pod kojima integracija nastavi u različitim funkcionalnim
područjima. Uvek je moguće da će naredne godine doći do oštrog odstupanja od
prethodnih obrazaca evropskih integracija, ali to je malo verovatno; u odsustvu
uvjerljivih razloga vjerovanja da se ti prošlosti neće zadržati, najbolji način da znate šta
očekivati u budućnosti je pokušati da shvatite šta se desilo u prošlosti i zašto.

U teorijskoj literaturi o Evropskoj uniji postoje dva široko konkurentna objašnjenja koja
se mogu nazvati "funkcionalistički" i "međugradski", kako i zašto se proces integracije
nastavlja.5 Prvi skup teorija - "funkcionalista" ili "neofunkcionalista" - naglašava proces
kojim se snaga postepeno prenosi u "novi centar" jer integracija u nekim oblastima čini
joł potrebnijim u drugima; institucije, kada se jednom uspostavljaju, gurne da proširuju
svoju moć; lideri i ljudi pozivaju na integraciju u nove domene dok oni vide svoj uspeh
u drugima; i transnacionalne elite i interesne grupe imaju tendenciju da se "druže" i
razviju zajednička gledišta i interese. Na kraju, kako se snaga prenosi na nove, centralne
institucije, ljudi dolaze da prenesu svoja očekivanja i lojalnost novim telima. Ovakve
funkcionalističke teorije dominirale su objašnjenjima evropskih integracija tokom 1960-
ih, kada je tadašnja Evropska ekonomska zajednica prvi put krenula napred, ali je
tokom 1970-ih godina u velikoj mjeri nestala sa mode jer su evropske integracije
zaustavljene.

Drugi skup teorija - "međuvladinog" - naglašava nacionalne interese, pregovaranje,

dogovore sa najnižim zajedničkim imenovanjem i neprihvatljivost država (ili bar velikih
država) da kompromituju svoje ključne nacionalne interese. Medvladinska paradigma
dominantna je od osamdesetih godina prošlog veka, kada su postale jasne granice
funkcionalnosti i tražena su alternativna objašnjenja o neočekivanom oživljavanju
Evropske zajednice sredinom osamdesetih godina. Iako je uspjeh jedinstvenog
evropskog akta iz 1987. godine i odluke Mastrihta iz 1991. godine da se nastavi sa
monetarnom unijom podstaknuti obnovljeni naučni interes za nove verzije starih
funkcionalističkih teorija, dominantno objašnjenje revitalizacije Zajednice iz 1980.
godine naglašava značaj država. Funkcionalizam i međuvladinizam nisu samo
konkurentni opis integracionih procesa; oni takođe imaju implikacije politike, posebno
kada se radi o izgradnji institucija

. Povjerenje u funkcionalistička objašnjenja za integraciju dovodi do uvjerenja da

osnivanje samih institucija treba biti cilj, jer će se te institucije koristiti, povjerenje u njih
će rasti, njihov legitimitet će se uspostaviti, a ideologija i impuls integracije će biti
održavana. U odgovoru na stavove među vladinim institucijama da institucije ne mogu
raditi ako zajednički ciljevi ne budu dijeljeni, funkcionalisti imaju vjeru da same
institucije mogu imati efekta na percepciju zajedničkih ciljeva. Intergovernacionalisti
stoga imaju tendenciju da uzmu "pragmatičan" stav o tome šta je moguće i nastoji da
održi izgradnju institucija unutar tih granica, dok funkcionalisti veruju da je proces
evropskih integracija u vezi sa promjenom onoga što je moguće i da se te granice
proširuju. Ova debata o "viziji" i momentu s jedne strane i "pragmatizmu" s druge
strane, često je označila razliku između francuskih i britanskih stavova o procesu
evropskih integracija. Koji skup teorija objašnjava više? Uprkos nedavnoj preferenciji
međuvladinih pristupa (koji su, kako se navodi u daljem tekstu, relevantniji za CFSP),
mora se priznati da funkcionalizam i dalje ima određenu logiku i da postoje
funkcionalni pritisci, čak iako nisu uvijek dovoljno jaki da provociraju dublja integracija.
Funkcionalizam je loše poslužilo ultimativno očekivanje "prenosa lojalnosti" u novi
centar, koji se nije dogodio, ali nedostatak toga ne bi trebao diskreditovati
objašnjavajuću moć teorije.

Proces nije bio brz ili potpun, ali izgleda da, kako se očekuju funkcionalisti, formiranje
carinske unije dovelo je do pritisaka na završeno jedinstveno tržište; da je stvaranje
jedinstvenog tržišta rezultiralo povećanim pritiskom za monetarnu uniju; ta monetarna
unija i drugi oblici integracije doveli su do poziva za dalju demokratizaciju Unije; i da
zajednički interesi i perspektive koje proizlaze iz sve ove integracije povećavaju pritisak
na zajedničku spoljnu i sigurnosnu politiku koja zastupa i vodi interese Unije Sve u
svemu, elite i institucije EU gurale su da prošire svoju moć, a ostvareni uspjeh u nekim
područjima (poput jedinstvenog tržišta i zajedničke trgovinske politike) i uočenih
propusta u drugim (poput monetarne i spoljne politike) doveli su do poziva za
integraciju u novi domeni. Ovi pritisci nisu uvek rezultirali daljom integracijom, ali
vredi napomenuti da postoje.

Međutim, iz proteklih četrdeset godina jasno je da su se države članice Evropske unije

dokazale da su u suštini sposobne da se odupru pritiscima i podsticajima integracije,
kao i lobiranju institucija i interesnih grupa, te da se integracija kreće napred samo kada
države članice imaju dovoljno slične opažene interese (konvergencija preferencije vlade)
da su potencijalne dobiti integracije (kroz povećanje obima i odsustvo međudržavnih
trenja) veće od troškova izgubljenog suvereniteta. Kao opšte pravilo, samo kada je u
zajedničkim interesima velikih država Unije uspostavljeni su zajednički aranžmani, a
samo kada je u interesu tih država to su aranžmani u vremenima teškoća.

Sredinom 1960-ih, francuska vlada zaključila je da nije u interesu da se dozvoli jačanje

Evropske komisije ili povećana upotreba većinskog glasanja; zbog toga je pokrenuo
"Luksemburški kompromis", de facto nacionalni veto o zakonodavstvu koje su gotovo
sve države članice utvrdile korisne u narednim decenijama. "Početkom 1970-ih, uprkos
pritiscima i uspostavljanju instrumenta za koordinaciju monetarne politike ( "zmija") i
poziva na potpunu monetarnu uniju, naftnu krizu i rat na Bliskom istoku iz 1973.
godine razdvojili su ekonomske politike EK i prisilili na ukidanje monetarnih
aranžmana. Evropska integracija se ponovo kretala napred u osamdesetim godinama sa
SEA, ali samo, kako je Andrew Moravcsik pokazao, jer su se preferencije i uočeni
interesi glavnih vlada EK u to vrijeme i o tom pitanju spojili i integracija je nastavila tako
da zadovoljavaju minimalne zahteve većih zemalja EZ.
Početkom devedesetih godina prošlog veka, kao što su naučnici još jednom počeli da
posvećuju veliku pažnju teoriji regionalne integracije, razlike između nacionalnih
interesa glavnih zemalja EZ-a dovele su do nekih od njih da napuste svoje oživljene
pokušaje usklađivanja monetarne politike i deviznih kurseva mehanizam deviznog
kursa Evropskog monetarnog sistema), a birači u Francuskoj i Danskoj su na
referendumima pokazali da popularnost čak i ograničene integracije nije
rasprostranjena. NOVI ZFSP je pokazao svoje granice čim je objavljeno kada su države
članice podeljene kako se suočiti sa sukobom na prostoru bivše Jugoslavije

Zaključak iz čak i ove kratke skice očiglednih procesa i preduslova za evropsku

integraciju tako se čini jasnim i relevantno je za svaku procjenu perspektiva za dalju
integraciju u oblasti spoljne i bezbjednosne politike. Zaključak je da države dele samo
svoj suverenitet, a kamoli da predaju suverenitet novoj instituciji, kada sledeći uslovi
drže.
1. Očekivani dobitak zajedničke akcije kroz prednosti skale nadmašuje potencijalne
troškove izgubljenog suvereniteta ili nacionalnog prestiža.
2. Vladine preferencije ili nacionalni interesi su se dovoljno približili kako bi se prvo
stanje pridržavalo (jer bi izgubljeni suverenitet vjerovatno bio bitan manje kada vlade
zemalja članica EK imaju slične interese i ideologije).
3. Posebni interesi velikih država ostaju zaštićeni ili primjenom strogih ograničenja ili
uslova na uslove integracije ili putem "izbjegavanja" države sa posebnim interesima. Ovi
uslovi su se održavali u oblasti komercijalne politike, gde su dobitak obima u
unutrašnjoj slobodnoj trgovini i kroz zajedničku spoljnu pregovaračku poziciju
prevazišli troškove odustajanja od nacionalnih trgovinskih politika (stanje 1), a posebno
interesovanje francuske poljoprivrede zaštićeno (uslov 3). Držali su se za završetak
unutrašnjeg tržišta u kojem je smatrao da je napuštanje nacionalnog veta neophodno za
donošenje važnog zakonodavstva o jedinstvenom tržištu (uslov 1); a od sredine
osamdesetih godina sve vlade EK prihvatile su vrline ekonomskog liberalizma i
deregulacije, rizici od žrtvovanog suvereniteta smatrani su mali, čak i britanska vlada u
to vrijeme (uslov 2).

A u skorije vrijeme sva tri uslova igrala su važne uloge u oblasti monetarne politike:
percepcija dobitka jedinstva bila je veća od izgubljenog suvereniteta troškova svih vlada
koje su pristale na učešće (uslov 1); prvi uslov koji je održan zato što su sve te vlade
došle da prihvate vrline nezavisnih centralnih banaka i antiinflatorne valutne politike
(uslov 2); a Nemačka je štitila svoj poseban interes u stabilnoj valuti zahtevom strogih
kriterijuma za pridruživanje Evropskoj monetarnoj uniji (EMU), a Britanija i Danska su
zadržale pravo da ne učestvuju, jer se za njih nije primjenjivao prvi uslov ( stanje 3).
Slična analiza mogla bi se učiniti i na sporazumu o dozvoljavanju otvorenih granica
između potpisnika sporazuma o šengenskom sporazumu, kao i Socijalnog poglavlja
Sporazuma iz Maastrichta (o uslovima rada), ali još uvijek nije za spoljnu i sigurnosnu
politiku, za koju države i dalje smatraju da troškovi integracije budu veći od
potencijalnih koristi
Takođe je vredno zapaziti ono što se u dosadašnjem zapisu kaže kada se integracija ne
dešava: to se ne dešava samo zato što države žele da zadrže momenat ka funkcionalnoj
integraciji. Institucije su važne u formiranju zajedničkih percepcija, a svakako je
pristrasnost ka saradnji sa EU i političkoj solidarnosti kad god je to moguće. Ali zapisi
sugerišu da države preduzimaju samo kozmetičke korake ka integraciji kada se njihovi
percipirani interesi ne pružaju prihvatanjem stvarne integracije. Evropske države možda
jednog dana mogu prihvatiti integrisanu spoljnu politiku jednostavno radi stvaranja
istinske unije, ali to bi bilo prekidanje sa modelom funkcionalne saradnje koja je
evoluirala već decenijama. Iz prethodne analize jasno se vidi da je preduslov za razvoj
integracije inostranih i bezbednosnih politika konvergencija percipiranih interesa
glavnih država članica, barem do tačke u kojoj se (1) više ne plaše da će zajednička
politika bi se značajno razlikovala od njihove nacionalne politike; ili (2) prisiljavaju
razvijanje važnog zajedničkog interesa da veruje da zajednička politika vredi sacuvati
nacionalnu autonomiju. Države će uzeti samo tešku i samopouzdavajuću odluku da
podele svoj spoljnopolitički suverenitet ako se vidi da su dobrobiti zajedničkog
djelovanja toliko sjajne da je žrtvovanje suvereniteta vrijedno ili ako se njihovi interesi
približe do tačke da je mali gubitak suvereniteta podrazumevalo.

Ja raspravljam ispod toga da ovi uslovi u prošlosti nisu održani, trenutno se ne drže i
neće se vjerovatno zadržati u budućnosti. U spoljnoj i bezbjednosnoj politici, sagledane
prednosti institucionalizovane saradnje izgledaju toliko niske da vlade i dalje osjećaju da
mogu da se prepuste kulturnim, istorijskim ili domaćim političkim imperativima.
Međutim, prije nego što se pokaže zašto je neophodno jasno objasniti ono što ovde
shvata zajednička spoljna i sigurnosna politika, jer raspravu o CFSP-u često gube
dvosmislenost i zbunjenost o onome o čemu se raspravlja. Zaista, mnoga očigledna
"neslaganja" u pogledu CFSP-a - i prescriptivne i opisne - uopće nisu stvarno neslaganja,
već jednostavno refleksija neusaglašenosti o uslovima i jasno ih navodi. Prva
dvosmislenost sa CFSP-om je da potencijalno pokriva širok spektar različitih stvari, od
dugoročne ekonomske pomoći do reakcije krize i potencijalnih vojnih intervencija.
Stoga, ako jedan analitičar ima na umu dugoročni pristup EU podsaharskoj Africi ili
Ukrajini, a drugi razmišlja o Zalivskom ratu ili jugoslovenskoj krizi, nije iznenađujuće
što mogu doći do veoma različitih zaključaka o tome kako uspješni CFSP jeste, kakve su
njene perspektive i kako to najbolje rešiti. Kao što je ranije navedeno, EU je zapravo vrlo
efikasna u korišćenju trgovinske i inostrane pomoći za podršku dugoročnim
ekonomskim interesima, ali je manje dobra u krizi reakcija ili diplomatska i vojna
intervencija. Ja definišem "spoljnu i sigurnosnu politiku" široko, i fokusirati se na
diplomatske i bezbednosne aspekte više nego na ekonomske, jer su to oblasti u kojima je
ZVSP-a napravljeno da se poboljša.

Druga potencijalna dvosmislenost je ono što zaista znači "jačanje CFSP-a" - cilj svih
zemalja članica EU. "Napredak prema ZSBP-u" bi se mogao definisati prema tome
koliko je integriran (za razliku od međuvladine), koliko je globalno (nasuprot
regionalnom), koliko je vojska (nasuprot civilnoj), koliko je to artikulisano ( za razliku
od loše objašnjenih), ili kako se to može riješiti neposredne krize (za razliku od
ostvarivanja dugoročnih ciljeva). Ne postoji "ispravna" ili "pogrešna" definicija progresa,
ali je važno biti jasno kakvu definiciju ima na umu. Uz bilo koji od ovih ose, verujem da
pojam "postizanja napretka" prema ZVPP-u mora uključiti stvaranje institucionalnih,
pravnih ili političkih mehanizama za promovisanje i implementaciju zajedničkih
perspektiva ili akcija. Jer reč "saradnja" ima značenje, ona u određenoj mjeri mora
dovesti do toga da države urade ono što inače ne bi učinile, bilo putem mehanizama za
promovisanje konvergencije stavova (kroz zajedničku analizu i konsultacije) kroz
poslove u očekivanju zajedničkog dobit ili, najznačajnije, kroz obvezujuće institucije za
donošenje odluka. Jednostavno se dešava da se slažemo o istoj politici - recimo, za
podršku demokratiji u Južnoj Africi - veoma je važna, ali ne zahteva zajedničku spoljnu i
bezbednosnu politiku.

Na kraju, CFSP može biti nejasan jer svaka normativna presuda ovisi o perspektivi
sudije. U zavisnosti od nivoa analize - sama EU, jedna ili druga država članica EU, izvan
aktera kao što su Sjedinjene Države ili svjetski poredak uopšte - CFSP imaće različite
zasluge i nedostatke. Integracija spoljne politike mogla bi, na primjer, biti u interesu EU
kao organizacije, ili malih država članica sa neznatnom izgubljenošću, ali to možda neće
biti u interesu drugih država ili spoljnih aktera. Umjesto da kategorički tvrdi da je CFSP
ili nije dobra stvar, važno je imati na umu različite načine integracije koje bi uticale na
različite aktere u procesu i način na koji bi te razlike mogle utjecati na ishod pregovora.
Različiti akteri će napraviti različite procene da li će CFSP biti u njihovom interesu, a
suprotni stavovi ne moraju nužno biti "pogrešni".

Zapisnik o CFSP

CFSP, stvoren u Ugovoru o Evropskoj uniji iz 1991. godine, najnoviji je u dugoj seriji
pokušaja da tokom proteklih četrdeset godina koordinira spoljnu politiku članova
Evropske zajednice. Prvi uspješan pokušaj da se to uradi - nakon neuspješne Evropske
odbrambene zajednice (EDC) početkom 1950-ih i neuspješnih Fouchet planova
početkom 1960-ih - bila je "evropska politička saradnja" zamišljena na samitu EK-a u
Haagu iz 1969. godine postao je 1970. godine. EPC je bila mreža evropskih ministara
inostranih poslova, političkih direktora i drugih diplomata koji su se želeli redovno
sastajati u razmjeni informacija i koordinaciji njihove spoljne politike što je više
moguće.16 Nije imao formalni status u EK ugovore i bila je potpuno međuvladina. EPC
je priznanje od strane evropskih lidera da u odsustvu integriranijeg pristupa redovni
sastanci i diskusije o spoljnoj politici bili su bolji nego ništa.

Jedinstveni evropski akt iz 1987. godine je EPC-u prvi put u EP-u dala mjesto. Ona je
Evropskoj komisiji dala ulogu u "političkim i ekonomskim aspektima sigurnosti" i
pozvala vlade EK da ne blokiraju, kad god je to moguće, "formiranje konsenzusa" (član
30.1). Čak i sa ovim ojačanim odredbama, EPC je igrao ograničenu ulogu u evropskoj
spoljnoj politici krajem osamdesetih. Njegovi ishodi su uglavnom bili deklaratorni,
uvijek su zasnovani na konsenzusu, a obično se fokusirali na relativno periferna ili
nesporna pitanja (kao što su Konferencija o sigurnosti i saradnji u Evropi, Afrički rog i
Iransko-irački rat), a ne ključna pitanja (npr. kao što se tiče Sovjetskog Saveza, Srednje
Evrope, Mediterana ili odbrane). Ponekad je EPC čak i izgledao na putu brzog
donošenja spoljne politike EK, na primjer kada su evropski lideri trebali nekoliko
sedmica prije nego što su dali izjavu o sovjetskoj invaziji u Avganistanu iz 1979. godine
ili kada nisu uspjeli naći nešto američka invazija na Grenadu 1983.

Jedna od najuspešnijih oblasti EPC-a bila je njegova uloga u koordinaciji evropske

politike prema Bliskom istoku, počevši od evro-arapskog dijaloga krajem sedamdesetih
godina i kulminirajući se Venecijanskom deklaracijom o arapsko-izraelskom mirovnom
procesu iz juna 1980. godine. Međutim, u ovoj oblasti, iako su politike EK bile prilično
dobro koordinirane, oni su bili prvenstveno deklarativni i imali su malo stvarnog efekta.
Kada je bliskoistočni mirovni proces konačno stigao iz zemlje Oktobra 1991. nakon
zalivskog rata, njegovi zvanični sponzori bili su Sjedinjene Države i umorni Sovjetski
Savez, a EK nije imala nikakvu ulogu uopšte. EPC nije bio bez svrhe ili efekta, a
evropske diplomate su tokom godina navele da su redovni kontakti doveli do boljeg
razumijevanja položaja jedne drugima i omogućili zajednički pristup.

EPC je takođe pomogao u usklađivanju pozicija zemalja članica EZ-a u nizu pitanja u
regionima poput Latinske Amerike i Azije, gdje lokalni akteri nisu mogli igrati jednu
državu EK prema drugom, jer su svi članovi pratili istu liniju. Ali ako postoji postojanje
navike za zajedničkim stavovima, bilo je ograničeno; i zajednička spoljna i sigurnosna
politika nije rezultirala, što je postalo veoma očigledno u evropskim odgovorima na
Zalivski rat i jugoslovensku krizu. Države članice EK su imale nacionalne
konstitutivnosti i interese, a EPC nije. Niti je Zajednica imala institucionalna sredstva za
nametanje zajedničkog stava ili podršku njenoj diplomatiji vojnom snagom. Kako su
počele devedesete, evropska spoljna politika je i dalje bila na nacionalnom nivou, a EPC
igra malo više od konsultativne funkcije. CFSP je bio odgovor na EPC-ovu percepciju
neadekvatnosti u odnosu na značajne promene u Evropi krajem osamdesetih i početkom
devedesetih. Po završetku hladnog rata i nemačkog ujedinjenja, Francuska je postala
ubeđena da je proces vanjske politike EZ morao biti ojačan, ako bi samo "uvezao" sada
potpuno suverenu Njemačku; i Nemačka, dugo snažni preduslov svih aspekata
evropskih integracija, složili su se s saglasnošću.20 Rezultat je Evropska medvladinska
konferencija (IGC) 1990-91 o političkoj uniji, koja je dodata u IGC o monetarnoj uniji koja
je već predviđena za to godine, a koji je zaključen na samitu u Maastrichtu iz decembra
1991. Ugovor iz Maastrichta stvorio je novu strukturu u tri stuba za Evropsku uniju, sa
Evropskom zajednicom kao prvim stubom, ZSBP kao drugom i Domom i pravosuđem,
kao treći. Samo prvi stub će upravljati integrirane institucije u zajednici (Evropska
komisija, Parlament i Sud pravde), dok bi ostale dvije - i tako ZVSP-ovi ostali gotovo
isključivo međuvlada
Ovo je bilo razočarenje za one države koje su podržale integraciju spoljne politike u
Evropsku zajednicu, ali odražava nespremnost većeg broja zemalja članica (ne samo
Britanije, već i drugih, uključujući i Francuske) da napuste svoje pravo na inicijativu za
spoljnu politiku Komisija. Kao i mnogi prethodni koraci na putu evropskih integracija,
CFSP stvoren u Maastrichtu odražava kompromis sa najnižim zajedničkim
imenovanjem među konkurentnim vizijama i interesima država članica EK. U ovom
slučaju, kompromis je bio između jedne grupe država, koju su predvodili Francuska i
Nemačka, koji su značajno tražili jačanje postojećeg EPC-a i dajući ga više integrisanom i
obavezujućem karakteru, a druga grupa koju je predvodio Ujedinjeno Kraljevstvo bio je
oprezniji zbog odustajanja od svojih nacionalnih vanjskih politika i pokušaja
izbjegavanja eventualne pretnje koheziji Atlantskog saveza. ZFSP nije napravio značajan
napredak u pogledu usvajanja većinskog glasanja u spoljnoj politici; iako je tvrdila da se
bavi "svim aspektima vezanim za bezbjednost sindikata" i po prvi put se spominje
"eventualno uspostavljanje zajedničke odbrambene politike" (naslov V, član J.4), nije
preduzimala nikakve praktične korake u ostvarivanju ovog cilja i uopšte nije dala
odbrambenu ulogu integrisanim institucijama. Rezultat pregovora iz Mastrihta o CFSP-
u je stoga dobar pokazatelj teorije evropskih integracija opisan ranije: integracija je
prihvaćena tek kada se percipira dobitak skale očigledno nadmašuje troškove
izgubljenog suvereniteta, bar za velike države članice. Lideri EK-a su se okupili u
Maastrichtu da pregovaraju o zajedničkoj spoljnoj i bezbjednosnoj politici nakon
značajnih međunarodnih promjena, ali uprkos primitivnom francuskom i njemačkom
entuzijazmu za projekat (i njihov zajednički cilj sve bliže Evrope), oni su se složili samo
sa ograničenim institucionalnim promenama, a ne sa kvalitetnim napredovanjem.
Preduslovi za integraciju nisu bili en met. Na međuvladinoj konferenciji 1996.-1997.
(Zaključena u Amsterdamu u junu 1997. godine), predviđena Mastrihtskim ugovorom,
delimično za ponovno procenjivanje i jačanje CFSP-a, članice EU razmatrale su širok
spektar institucionalnih predloga za unapređenje spoljnopolitičke saradnje. Konzenzus
među posmatračima i zvaničnicima bio je takav da CFSP nije bio efikasan, a neke države
članice su ušle u IGC-u odlučene da naprave hrabre poteze u spoljnopolitičkoj oblasti.
Podstaknuta neprihvatljivom neuspjehom u Bosni, potreba da se pronađe neka
funkcionalna oblast u kojoj se želi uspostaviti integracija i ne bi se usporila, i neizvesnost
o američkoj ulozi u Evropi, mnogi lideri EU misle da bi spoljna politika mogla biti
najopasnije područje za dalje EU integracije, pogotovo što se čini da je projekat
monetarne unije u nevolji.

Ipak, nije iznenađujuće ako se prihvati analiza koja se ovde nudi, ishod IGC-a bio je
izuzetno ograničen, koji su mučili neke od istih podjela među državama članicama i
nespremnost da se odreknu suvereniteta koji je bio prisutan u Maastrichtu i ranije.
Izmene su bile ograničene na formiranje jedinice za planiranje i analizu spoljne politike
u Vijeću ministara EU; imenovanje Visokog predstavnika za spoljnu politiku birokrate
EU (generalnog sekretara Vijeća ministara), a ne istaknutog političara, kako to traže
neke države članice; i tesne saradnje - ali ne i spajanja - između EU i njene odbrambene
armije, ZEU. Većinsko glasanje, dogovoreno je, biće korišćeno samo u fazama
"implementacije" spoljne politike, dok bi se strateški izbori i dalje trebali dogovoriti
jednoglasno.

Koliko je djelotvoran CFSP bio u skladu sa odredbama koje su razvijene od kada je prvi
put pregovarano 1991. godine? Čak i najuticajniji pristalice Zajednice prakse sigurnosti
primitiće vlastitu procenu Evropske komisije da "nije postignut cilj postizanja
konstantnog poboljšanja." 22 EU je, istina, uspostavila više od dvadeset pet takozvanih
institucija, nazvane zajedničke pozicije, uključujući one o ekonomskim odnosima sa
Libijom, Sudanom, Haitijem i bivšom Jugoslavijom; o opštim ciljevima politike ili
zajedničkom pristupu prema Ukrajini, Ruandi, Burundiju, Angoli i Istočnom Timoru; i
na funkcionalne predmete kao što su zaslepljivanje lasera, konvencija o biološkom i
hemijskom oružju i raspoređivanje diplomatskih misija. Napravio je bez presedana broj
zajedničkih deklaracija o spoljnoj politici (otprilike dva nedeljno) i preuzeo više od tri
desetina "zajedničkih akcija", uključujući nadzor nad izborima u Južnoj Africi i Rusiji;
pružanje pomoći palestinskoj vlasti; organizovanje humanitarne pomoći u Bosni i
administracija bosanskog grada Mostara; podržavajući neograničeno produženje
Ugovora o nuklearnom neširenju; i pregovaranje i implementaciju Pakta stabilnosti (ili
baladurskog plana) kako bi se osigurala stabilnost u centralnoj Evropi.

Ali CFSP je odsutan iz drugih, važnijih (ili više kontraveroloških) aspekata evropske
spoljne i bezbjednosne politike. Sakupljanje obaveštajnih podataka i analiza su i dalje
nacionalna odgovornost i zajednička predstavljanja EU u međunarodnim telima kao što
je Vijeće sigurnosti Ujedinjenih nacija, čak nije razmatrano, iako Amsterdamski
sporazum poziva na "koordinirano djelovanje u međunarodnim organizacijama" (član
J.9). Na Bliskom istoku, EU je nastavila da traži veću diplomatsku ulogu i oktobra 1996.
godine imenovala svog specijalnog predstavnika; ali analitičari se slažu da evropska
diplomatska uloga ostaje izuzetno ograničena u odnosu na njeno ekonomsko prisustvo i
asistenciju regionu, te da se države članice EU ne mogu složiti o tome kako bi EU trebalo
interaktivno djelovati sa Sjedinjenim Državama u mirovnom procesu.24 Čak i te države
navodno najintenzivnije u razvoju jedinstvenog kapaciteta EU za djelovanje, kao što je
Francuska, nisu spremni da napuste sopstvenu slobodu manevara u oblastima od
nacionalnog značaja. Unilateralna francuska intervencija u Ruandi u junu 1994. godine,
odluka kasnije te godine da se sprovede konačna serija nuklearnih testova (osuđenih u
Ujedinjenim nacijama od jedanaest šesnaest zemalja članica EU), kao i trenutna slanja
francuskog ministra inostranih poslova u Libanon u krizi u aprilu 1996. na Bliskom
istoku samo su neki od najnovijih primjera nesposobnosti ZVPP-a ili da ograniče
nastavljeno nacionalno spoljnopolitičko ponašanje ili da ponude nju prihvatljivu
alternativu. Ekonomski embargo grčke republike Makedonije iz 1994. -95. Godine,
izolovana podrška Britanije američkim vazdušnim napadima na Irak u septembru 1996.
godine, te nemogućnost Francuske i Nemačke da se slože sa rezolucijom EU iz aprila
1997. koja je bila kritična prema zapisu o ljudskim pravima u Kini (da ne ugrozi njihovi
ekonomski ugovori sa Pekingom) bili su sve više primeri slučajeva u kojima su
određene države EU imale različite nacionalne interese i vodile nacionalne nacionalne i
sigurnosne politike radi zaštite tih interesa. Nedavno je italijanska odluka iz aprila 1997.
godine o organizaciji misije za sprovođenje mira u Albaniju izvan konteksta EU ili ZEU,
zbog nedostatka konsenzusa ili sposobnosti da učestvuju u zajedničkim akcijama u tim
organizacijama, pokazala trajne granice CFSP-a.

Bliske konsultacije između država članica prošle su kroz ZVSP, a čini se da postoji opšta
pristrasnost prema "sistemskoj saradnji među državama članicama", iako je teško meriti.
Ali u područjima na kojima je trebalo da se ojača Mastrihtski sporazum - područja u
kojima EU nije bila kompetentna kroz svoj djelotvorni prvi stub - CFSP je bio neefikasan.
Po nekim od mogućih kriterijuma za "napredak" o ranijem stepenu jedinstva država
članica, sposobnost globalnog djelovanja, sposobnost intervenisanja vojne, krizne
reakcije ili čak predstavljanja politike - CFSP nije značajno bolja od EPC-a. Osim ako i
dok se države članice EU ne slažu da se više dobija od gubitka od uspešnije obavezne
institucionalne integracije, te slabosti verovatno neće nestati

EU kao vojni akter

Stvaranje zaista efikasne zajedničke evropske spoljne i bezbjednosne politike

podrazumijevaće EU zaduživanje vojne sile da podrži svoje diplomatske i ekonomske
inicijative. Ipak, upravo u ovoj oblasti, EU najviše nedostaje i gdje su najvažniji izgledi
za dalju integraciju. Dok su neke zemlje članice, a naročito Francuska, dugo pokušavale
da Evropi daju nezavisniju stratešku sposobnost, a druge - predvođene Britanijom -
uvek se odupirale činjenju svega što bi moglo izgledati ugrožavanje primarne uloge
NATO-a u odbrambenoj i vojnoj oblasti ili bliskih odnosa sa Sjedinjenim Državama. Čak
i Francuska, koja je od 1960-tih do 1980-ih godina pozvala svoje evropske partnere da joj
se pridruže u stvaranju nezavisne evropske vojne sposobnosti, uvijek je bila nerado
uklopiti ovu sposobnost u EU da ne bi bila ograničena njegova nacionalna
nezavisnost.25 Kao rezultat i uprkos ponovljenim demonstracijama da evropska
spoljnopolitička saradnja, koja nije podržana vojnom snagom, nije mogla dostići svoj
puni potencijal (posledični primjer je bio rat u Zalivu, kada je Sadam Hussein odbio čak
ni da se susretne sa delegacijom EU), integriranu ili djelotvornu vojsku EU politika je
ostala neuhvatljiv cilj.

Na samitu u Maastrichtu iz decembra 1991. godine, uprkos osećanju hitnosti nastalog po

izbijanju rata u Jugoslaviji tri meseca ranije, lideri EU nisu mogli da se saglase u kojoj
mjeri bi se odbrambena i vojna politika trebala dovesti u Uniju; čak Francuska, uprkos
svojoj podršci evropskoj strateškoj autonomiji, još uvijek nije želela preduzimati korake
koji bi ograničili njen vojni suverenitet. Došlo je do kompromisa da se proglasi da je
ZEU "evropski stub Atlantskog Alfansa" i "odbrambena armija EU", a, kao što je ranije
rečeno, da se stvori neobavezna veza između EU i ZEU. Na samitu u Amsterdamu iz
juna 1997. godine, dizajniranih djelomično radi poboljšanja funkcionisanja ovih
mehanizama, Francuska i Nemačka (uz podršku Italije, Španije, Belgije, Luksemburga i
Grčke) iznose predlog kojim se traži konkretan raspored postepenog spajanja EU i
WEU.27 Ovaj projekat je ponovo zaustavio Britanija i neutralne države, odlučne da
zadrže odbrambene i vojne poslove van EU. Sve što se moglo usaglasiti jeste
neodređena posvećenost "poboljšanju saradnje" između dvije organizacije, da članice EU
koje nisu članovi ZEU mogu učestvovati u nekim aktivnostima ZEU i da bi se sprovela
spajanje EU-ZEU " Evropski savet tako odluči. " Drugim rečima, sačuvano je pravo
država članica da i dalje blokiraju spajanje ZEU-EU.28 U odsustvu konsenzusa da se EU
pretvori u odbrambenu organizaciju, evropski napori za unapređenje vojne saradnje
okrenuli su se oko jačanje nezavisne ZEU. Iako postoji od 1948. godine, ZEU je oduvek
bila podređena NATO-u (stvorena sledeće godine) kao primarna odbrambena
organizacija zapadne Evrope i tek u protekloj deceniji je igrao bilo kakvu operativnu
ulogu. Prva vojna operacija ZEU ikada, 1988. godine, bila je otprema minskih vihara u
Perzijski zaliv tokom Iransko-iraškog rata. Od tada je učestvovao u mornaričkoj blokadi
Iraka tokom Zalivskog rata 1990-1991. Godine, pomogao sprovođenju sankcija za
Jugoslaviju duž reke Dunav i Jadranskog mora i obezbijedio policijsku snagu za
Bosanski grad Mostar od 1994. do 1996. godine. Međutim, to su sve vrlo ograničene
operacije i više su bile preduzete kao način da se WEU donese neka vrsta uloge - u ime
evropskog "identiteta" - zato što je ZEU najbolje opremljena za posao

Tokom protekle decenije, a naročito od ratova u Zalivu i Jugoslaviji, evropski lideri su

pokušali da daju WEU više operativne sposobnosti i uloge. Na svom sastanku u dvorcu
Petersberg izvan Bon-a, 19. juna 1992. godine, lideri ZEU su se složili da ojačaju
operativnu ulogu ZEU-a, u skladu sa odlukama koje je Mastriht preuzeo prethodne
godine za razvoj ZEU u odbrambenu komponentu EU. Petersburgska deklaracija navela
je moguće operacije (sada se uopće nazivaju "Petersberg zadaci") koji bi uključivali
humanitarne i spašavanje zadataka, mirovne operacije i borbene zadatke u kriznom
upravljanju.30 Od Mastrihta, ZEU je preduzela niz koraka za ispunjavanje ovog
mandata . Prešao je svoj štab na impresivnu novu lokaciju u Briselu; uspostaviti celu za
planiranje odbrane više od četrdeset oficira; razvio katalog vojnih jedinica odgovornih
za WEU; uspostavio je satelitski centar za tumačenje u Torrejonu, u Španiji (gdje već
obučava osoblje i prima podatke sa satelita Hellos I); dogovoreno za redovni sastanak
načelnika štaba oružanih snaga i drugih vojnih oficira; razvio proces političko-vojnog
odlučivanja; inicirao je sveobuhvatnu vojnu politiku vježbi; osnovao svoj institut za
studije bezbednosti u Parizu; i uspostavio centar za situacije (sposoban za operaciju
dvadesetčetiri sata dnevno) da bolje nadzire i bavi kriznim situacijama. Iako je njegova
uloga i dalje ograničena i, iako je i dalje odvojena od EU, ZEU ima više stvarnih vojnih i
organizacione sposobnosti nego što je ikada imala u prošlosti

Pored jačanja ZEU 2i približavanja EU, evropski lideri su takođe pokušali da unaprede
svoje vojne leveridze i sposobnost uvođenjem stvaranja posebne evropske uloge -
evropskog sigurnosnog i odbrambenog identiteta (ESDI) - u okviru NATO-a. Objavljen
kao cilj na samitu NATO-a u novembru 1991. godine u Rimu, potragu za ESDI dobio je
dodatni podsticaj sporazumom iz januara 1994. na samitu NATO-a u Briselu da stvori
"kombinovane zajedničke radne snage" (CJTF), fleksibilne nove komandne strukture
koje bi omogućile "koalicije voljnih" - potencijalno sveevropskih - da preduzmu
potencijalne vojne akcije bez učešća ostatka Atlantskog Alfijansa. Izgledi za ESDI u
NATO izgledali su posebno obećavajući krajem 1995. godine, kada je Francuska najavila
svoju nameru da nastavi stratešku ulogu u Evropi, a ne izvan nje, cilj koji pozdravlja
Clintonova administracija, navodno povoljna za davanje većem dijelu Evropljana u
okviru Savez. Na ministarskom sastanku u Berlinu, 3. juna 1996. godine, NATO se
složio više od dvije godine debata o osnovnim principima CJTF-a. Najvažnije kada se
radi o ESDI-u, Alijansa je eksplicitno prihvatila mogućnost stvaranja CJTF-ova koje je
vodila WEU, u kojoj bi ZEU komandovao vojnom misijom, ali bi mogao da se citira na
NATO, pa čak i američku imovinu, bez učešća američkih trupa . Berlinsku odluku
pozdravili su Evropljani i Amerikanci (i opisali ih mediji) kao jedan koji bi omogućio
Evropi da preuzme više odgovornosti za sopstvenu sigurnost i onu koja je obećala
mnogo važniju budućnost za ZEU. Iako su inovacije CJTF-a pod vodstvom WEU-a
zaista korisne, kao i promjene koje se odvijaju unutar ZEU, postoje brojni razlozi za
vjerovanje da će evropska sposobnost da podrži svoju diplomatiju sila ostaje ograničena

2
Zapadno Evr. Unije
i da će povećana uloga ZEU izgovarano nakon sastanka u Berlinu, biće hipotetični nego
stvarni.

Prvo, neophodno je zapamtiti da za sve nedavne napore za jačanje operativne uloge EU,
Evropljani i dalje vojno zavise od NATO-a i Sjedinjenim Državama za sve osim malih i
obližnjih vojnih operacija. Zemlje Evrope imaju velike i sposobne oružane snage (skoro
2 miliona muškaraca i žena pod oružjem za članove ZEU) i bez sumnje je ekonomski
potencijal da razvije robusne sposobnosti za obavještajne podatke, projekciju sile i borbu
protiv visokih tehnologija Međutim, većina ovih snaga je i dalje posvećena i
organizovana za teritorijalnu odbranu, pri čemu su Britanija i Francuska jedine dvije
članice ZEU koje posjeduju sposobnost za čak srednje veličine (10.000 vojnika) ili
održavanje u inostranstvu (vrsta misije najviše verovatno za WEU). Kao što je rat u
Zalivu, sukob u bivšoj Jugoslaviji, pa čak i intervencija, kao što je Ruanda, jasno je da
samo Sjedinjene Države imaju vrste vojnih snaga neophodnih za vođenje operacija koje
uključuju dobijanje velikog broja vojnika koji su spremni za borbu na udaljenu lokaciju
u ipak, nije ni znak da su Evropljani spremni učiniti puno o njihovoj vojnoj zavisnosti od
Sjedinjenih Država. Evropski vojni budžeti brzo padaju više od šest godina i verovatno
će biti još više smanjeni u nastojanju da ispune kriterijume deficita za evropsku
monetarnu uniju. Dok Sjedinjene Države, čiji vojni budžeti takođe padnu, još uvek troše
$ 266 milijardi-3,6 procenta svog BDP-a na odbranu godišnje, članovi ZEU troše samo
173 milijarde dolara ili 2,3 posto njihovog BDP-a. Tačno je da neke zemlje, najvažnija
Francuska, reorganizuju svoje oružane snage kako bi bile bolje sposobne da projektuju
snage i učestvuju u misijama za održavanje mira i mira u inostranstvu.
Profesionalizacija francuskih snaga i planovi za izgradnju interventnih snaga do 60.000
vojnika su važni i relevantni doprinosi vojnim sposobnostima Evrope.

Čak i dok Francuska govori o izgradnji evropskih vojnih kapaciteta, smanjuje izdatke za
odbranu od 100 milijardi dolara (20 milijardi dolara) u narednih šest godina, povlačeći
svoju podršku zajedničkim evropskim projektima od ključne važnosti za autonomiju
WEU-a, poput budućeg velikog aviona (vojnog transportnog aviona) koji će sagraditi
evropski konzorcijum i oštro smanjivati svoje transportne i helikoptere za napad koji bi
trebalo da budu spojeni sa Njemačkom. Nemački odbrambeni budžeti su takođe pod
velikim pritiskom; iako će Bonn verovatno ići zajedno sa (i pomoći u plaćanju)
francuskih planova za izgradnju nove serije optičkih i radarskih satelita, opseg
značajnog razvoja u ovoj oblasti, kao i kod drugih, vrlo je ograničen. Očekuje se da se to
razlikuje od onog što bi oduzeti za Evropu da stvori vojnu sposobnost da sprovede
vojne operacije izvan područja "bez terena" bez Sjedinjenih Država, ali troškove za to
(uključujući obaveštajne satelite, sjedište plivajućih komunikacija, mobilnu logistiku i
transportnu plovidbu ) iznosiće najmanje 30 milijardi dolara, što je malo verovatno da će
se dodati u evropske odbrambene budžete uskoro.

Naravno, novi aranžmani NATO-a su osmišljeni da pomognu Evropljanima da

zaobiđuju ovu ograničenu sposobnost time što su sredstva NATO-a i SAD-a dostupna
ZEU-u. Prema tome, ZEU ne bi trebala sopstvena nezavisna sredstva, ali bi mogla
posuditi NATO. Međutim, ne treba zaboraviti da NATO ima vrlo malo sredstava za
pozajmljivanje ZEU. Većina snaga koje čini Alijansu su u državnoj svojini i pod
kontrolom na nacionalnom nivou - jednostavno "namjenjene" za korištenje NATO-a ako
nacionalni kapital daje prednosti. Jedina imovina koja je u stvari u vlasništvu samog
NATO-a je sistem odbrane odbrane; neka komandna, kontrolna i komunikaciona
sredstva (koja su uglavnom fiksirana, a samim tim i malo koristi za spoljne intervencije);
naftovodi; sistem bunkera i skloništa; i oko tri desetina sistema upozorenja i kontrole u
vazduhu. Ono što bi Evropljani trebali da sprovedu bilo šta osim malog i bliskih
intervencija nisu sredstva NATO-a, već američki - avioni velikog transporta dugog
dometa, kapaciteti za punjenje vazduha i satelitski obaveštajni sistemi. I same
sposobnosti koje Evropljani imaju, ali nemaju, NATO, kao takve, nemaju"

Čak i pozajmljivanje strogo sredstava NATO-a zavisi od saglasnosti svih šesnaest

članova Alijanse, uključujući (što je najvažnije za CJTF-ove pod upravom ZEU-a)
sporazum Sjedinjenih Država. Iako se lako može zamisliti određene situacije u kojima bi
SAD mogle da pruže svoju podršku - kada su misije male, sa ciljem koje podržava
Vašington i mali rizik od eskalacije - Sjedinjene Države mogu u mnogim slučajevima biti
nerado odobriti WEU- predvodio CJTF i na taj način pretvorio političku kontrolu s
Severnoatlantskog savjeta u Vijeće WEU, gdje to nije prisutno. Ukoliko su u pitanju
američka imovina (kao što je verovatno bila), ili ako postoji rizik od WEU (sa ili bez
američke imovine) da se zaglavi u operaciji i zahteva od Sjedinjenih Država da im
pomognu da ih izvuče (kao što je bilo gotovo slučaj sa evropskim snagama u Bosni 1994.
godine), teško je zamisliti da je Vašington ovlastio CJTF-a predvođenog ZEU-om. Na
kraju, čak i kada postoji podrška SAD za misije WEU, prateći preduslov za takve misije
jeste to što se Evropljani slažu da će ih učiniti, što je daleko od garantovanih.
Usredsredili su svoje bezbednosne politike na teritorijalnu odbranu više od četrdeset
godina, većina Evropljana je razvila kulturu sigurnosne zavisnosti i čini se nevoljom
upotrebiti sile ili preduzimati kolektivne misije bez učešća i vođstva Sjedinjenih Država.
Na primjer, isključivo evropske interventne snage u Bosni, na primjer, od samog
početka sukoba dosljedno i snažno isključuju evropski lideri kao previše ambiciozni i
previše teški bez Sjedinjenih Država. I još uvijek nema znakova da će se evropski stav
promeniti kada mandat snaga za stabilizaciju NATO ističe u julu 1998. godine. Evropski
problemi oko američkog "mešanja" u misiju WEU čak i ako Sjedinjene Države ne
učestvuju u misiji su legitimne, ali oni koji se tiču sami su odraz političko-vojne
neravnoteže unutar Alijanse.
Ako učešće SAD-a u evropskoj bezbednosti u narednim godinama bude nepristojno i
neodrživo, a ako Vašington dosledno odbije da podržava misije ZEU, možda će
Evropljani odgovoriti tako što će razviti i političku volju i sredstva za samostalno
sprovođenje takvih misija. Ali ovakav razvoj izgleda malo verovatan i vredi napomenuti
da i nakon velikih tenzija nad bivšom Jugoslavijom od 1991. do 1995. godine, evropski
odgovor je bio više da se osigura da evropska bezbednost ostaje u rukama Atlantske
veze u celini nego da nastave svoju stratešku nezavisnost od Sjedinjenih Država. Izgledi
za koherentnu vojnu politiku EU - ili čak funkcionalan ESDI u okviru NATO -a - u
najboljem slučaju izgledaju neizvesno. Mnogi Evropljani osporavaju svoju vojnu
zavisnost od Sjedinjenih Država i zbog toga žale zbog svoje ograničene sposobnosti da
utiču na razvoj događaja u Aziji, Africi, na Bliskom istoku, pa čak iu jugoistočnoj Evropi
što je rezultat ove zavisnosti. Međutim, oni ne izgledaju dovoljno ožalošćeni - ili u
dogovoru o tome šta da rade u vezi s tim - da budu voljni da svojoj jedinstvenoj vojnoj
sposobnosti dodjeljuju. Dok se neka od ovih realnosti ne promeni, EU verovatno neće
postati akter spoljne politike koja će moći da podrži svoju diplomatiju sila ili čak
značajno da utiče na razvoj transatlantskog i regionalnog razvoja bezbednosti. Ako je
jugoslovenska kriza na evropskom periferiji - u kombinaciji sa američkom politikom
koja je bila istovremeno neuspešna, neizvesna i dominantna - nije bila dovoljna da
motiviše EU da prihvati zajedničke bezbednosne politike i vojnu integraciju, šta će?

Dugoročni izgledi: CFSP u narednim decenijama

Ako uslovi još nisu na snazi za stvarnu integraciju evropskih spoljnih i sigurnosnih
politika, da li će ikada biti? Da li je stvaranje efektivne CFSP-a samo pitanje vremena ili
je integracija inostrane i bezbednosne politike dostigla svoje granice? Vraćajući se na
teorije sa kojima je ova analiza započela, je spoljna i sigurnosna politika samo "funkcija"
koja traje duže od nekih drugih da se vuku u dinamiku evropskih integracija ili postoji
nešto posebno u vezi sa tim što ga čini manje podložnim snagama i procesima koji su
doveli do integracije u mnoge druge oblasti?
U ovom članku se tvrdi da države ujedinjuju ili delegiraju svoj suverenitet u pojedinim
funkcionalnim područjima samo ako su uočene koristi od toga nadmašile troškove. U
oblasti spoljne politike, jer dobitak zajedničke akcije nije uvek očigledan i ne ravna
jednako svim članovima grupe, ovaj uslov će verovatno biti ispunjen tek onda kada se
nacionalni interesi ili vladine preferencije približe do tačke u kojoj potencijalni troškovi i
rizici vezivanja zajedničkog djelovanja su mali. Najkritičnije pitanje budućnosti
integracije inostranih i bezbednosnih politika je da li se to dešava. Ako su interesi
članova EU sličniji u narednim decenijama nego danas, integracija će biti vjerovatnija;
ako nisu, integracija je manje verovatna. Ovo nije jedina varijabla u dugoročnom razvoju
CFSP-a, ali je to najvažnija.

U prilog stavu da će strani interesi evropskih zemalja biti konvergentni, može se

konstatovati da se u poslednjih četrdeset godina približavaju.44 Neke od pitanja koja su
najviše podijelila Evropljane u prošlost-kolonijalnim odnosima (i ratovima),
uspomenama Drugog svetskog rata, divergentnih ekonomskih filozofija i različitih
uloga u hladnom ratu - izgubili su značaj, a čak i drevne kulturne razlike, iako su i dalje
jake, postale su manje snažne kroz otvorene komunikacije, putovanja i ideale Evropske
unije. Postojanje, u nekim slučajevima više od trideset godina, zajedničke komercijalne
politike, sve veće monetarne koordinacije, zajedničkih industrijskih projekata i
jedinstvenog unutrašnjeg tržišta učinilo su različite interese evropskih država daleko
sličnije nego što su bile u pedesetim i šezdesetim godinama

Određeni proces prelivanja koji je rezultat integracije u drugim domenima verovatno će

dovesti do relativne konvergencije evropskih interesa. Otvorene unutrašnje granice EU
koje proizilaze iz šengenskih sporazuma, na primer, čine sve države podložne istim
imigracionim zabrinutostima i povećavaju svoj udeo u stabilizaciji čitave periferije
Evrope, a ne samo područja u blizini njih. A monetarna unija, ukoliko se to dogodi, neće
samo dodatno usklađivati evropske ekonomske interese, već će ograničiti sposobnost
država da finansira nezavisne spoljnopolitičke avanture i možda doprinosi osećanju
jedinstva i zajedništva koje zahteva pravi CFSP.45 Sve ovo faktori ukazuju na to da se
interesi država članica EU konvergiraju i da će pritisci za CFSP nastaviti i dalje u
budućnost.

Međutim, da li će dovesti do dovoljne konvergencije interesa kako bi one države

spremne prihvatiti integraciju spoljne i bezbjednosne politike, je druga stvar; Zaista
postoje tri dobra razloga da se veruje da neće. Prvo, kraj hladnog rata je oduzeo jednu
od najznačajnijih sila iza potrebe za zajedničkom sigurnosnom politikom. Bez
zajedničkog neprijatelja i jednostavnosti dvostrukog sistema hladnog rata, bezbednosni
interesi su potencijalno više diferencirani nego u prošlosti. Podela Evrope i hladnog rata
usklađivala je interese spoljne politike EK do te mere da je verovatno da će se ponoviti.
Drugo, očekivano proširenje članstva u EU u čak tridesetak zemalja značilo bi značajno
širenje geografske i kulturne raznolikosti Unije. Ako zajednica od šest nije bila voljna da
prihvati spoljnu politiku tokom hladnog rata (kada je postojala zajednička prijetnja),
dvanaestom zajednica nije htjela to učiniti u Maastrichtu (kada su francuski i njemački
lideri bili posvećeni ovoj ideji evropskog jedinstva i zabrinutosti o budućoj američkoj
ulozi u Evropi bili su sjajni), a petnaestna unija nije bila spremna da to učini u
Amsterdamu (nakon rata u Bosni), legitimno je pitati zašto ih treba očekivati da prihvate
integracija u budućnosti kada će članstvo Unije biti više nego dvostruko veće. Zaista,
Evropska unija 2020. godine verovatno će se protezati od Portugala na zapadu do
Estonije na sjeveroistoku, a od Švedske i Finske na sjeveru do Bugarske i Grčke na jugu.
Uključiće daleko veću raznolikost ne samo materijalnih (ekonomskih i sigurnosnih)
interesa, već i vanjskih političkih tradicija, odnosa, kultura i stavova prema upotrebi sile
i intervencije. Tačno je da se tradicije i kultura spoljne politike vremenom i političkom
evolucijom mijenjaju i da će interakcija u Uniji pomoći u zajedničkom razmišljanju o
međunarodnim pitanjima. Ali, istina je i da se te stvari izuzetno sporo mijenjaju, a
raznolikost u "strateškim kulturama", čak i trenutnih članica EU, jedva je nestala, uprkos
decenijama interakcije unutar EC / EU.
Može se, naravno, argumentovati da će proširenje Unije zahtijevati integraciju, a ne da
ga spreči, jer institucije EU neće moći da funkcionišu sa dvadeset pet odvojenih država
koje imaju moć veta.46 Potpuno ima nešto u ovom argument i upotreba kvalifikovanog
većinskog glasanja verovatno će se postepeno produžavati u svaki domen u kojem će
države to prihvatiti, što će učiniti kada se koristi od jedinstva čini vrijednim ove
koncesije. Ali da li će proširenje uključiti nove i raznovrsne države izazvati spremnost
da integrišu spoljne i sigurnosne politike kako bi osigurale prednosti zajedničke akcije?
Ili će izazvati suprotne velike države koje insistiraju na održavanju svoje slobode
manevrisanja i odbijanja da se podnesu volji centralizovane institucije ili većine koja
možda neće imati iste interese? Ako je postojala apsolutno ubedljiva potreba za
integracijom - nova bezbednosna pretnja u odsustvu američke zaštite, na primer -
integracija bi bila verovatnija reakcija. S obzirom na to da ne postoji takva potreba - čak
ni učinak EU u BiH, prepoznat kao neuspeh, izgleda da nije dovelo do spremnosti da
integrira spoljnu politiku na nedavnu integraciju IGC-a.

Treće, funkcionalistički argumenti za dugoročnu konvergenciju - oblici integracije, kao

što su otvorene granice i monetarna unija, neophodno se šire u druge oblasti - lako se
mogu preuveličiti. Otvorene granice, istina je, teoretski, sve države podjednako
podložne regionalnim nestabilnostima, ali u stvari države i dalje ostaje nejednako
podložne takvim problemima zbog geografije, istorije, jezika i kulture. Šengen ili
Šengen, izbeglice iz centralne i istočne Evrope uglavnom bi otišle u Njemačku - najveću,
najbogatiju i najbližu zemlju njima - a izbjeglice iz Sjeverne Afrike uglavnom bi otišle u
Francusku gdje bi imali porodične ili druge kontakte i shvatili jezik. Slično tome,
monetarna unija može poboljšati unutrašnju ekonomsku koheziju Unije i spriječiti
probleme u kursu unutar EU, ali je teško videti kako i zašto bi to dovelo do
harmonizacije stranih interesa. Ako jeste, ovo bi se, naravno, odnosilo samo na one
države EU koje su u monetarnoj uniji učestvovale - vjerovatno nisu svi članovi već duže
vrijeme - na taj način razdvajaju, a ne usklade svoje interese. Evropska industrijska
saradnja takođe smanjuje oba načina: želja da se avionima Airbus-a proda u Kinu može
pomoći ujedinjujuće članove stranih (a možda i bezbednosnih) konzorcijuma
konzorcijuma prema tom rastućoj moći, ali nema isti efekat na te države EU izostavljene.

Znači, interesi članova EU se ne mogu konvergirati do tačke u kome se verovatno

postavi prava integracija inostranih i bezbednosnih politika. Želja da se sačuva ideja o
identitetu EU i efikasnije sledi onim interesima koji se dele među Evropljancima
vjerovatno će dovesti do još više interakcije i diskusije među državama članicama,
kontinuiranog institucionalnog tinkeringa, širenja ograničenog glasanja kvalifikovane
većine na područja koja ne uključuju potencijalnu upotrebu smrtonosne sile i simbolične
izjave o političkoj solidarnosti. Ovakav razvoj ne treba potcenjivati, a svako
upoređivanje solidarnosti EU sa spoljnom politikom danas sa situacijom pre deset,
dvadeset i trideset godina podseća na to koliko je saradnja korisno došla. Ali kraj
hladnog rata, proširenje Unije, kontinuirane razlike u strateškoj kulturi, ambicijama,
vrijednostima i istorijskim odnosima članova EU, te nedostatak - čak i nakon četrdeset
godina integracije - dovoljan evropski identitet da bi se omogućilo delegiranje
suvereniteta centralizovanim institucijama, znači da će spoljna politika EU vjerovatno
ostati ograničena, fragmentirana i međuvladina. Eliminisanje ratnih i bezbednosnih
takmičenja među zapadnoevropskim državama je ogromno postignuće; eliminisanje
specifičnih nacionalnih spoljnih i bezbednosnih politika i preferenci će ostati neodoljiv.
Sadašnji status Sjedinjenih Država kao svetska "usamljena supersila" možda se može
osporiti u dvadeset prvom veku, ali ne i Evropskoj uniji.