Analiza belgijskog ustavnog modela i članstva u EU koju je agencija

Hill & Knowlton pripremila za vladu Republike Srpske

Sažetak

Agencija Hill & Knowlton je pripremila analizu belgijskog ustavnog modela i načina na koji se
ova država uklopila u EU, uprkos činjenici da je prošla kroz proces decentralizacije. Ova studija
predstavlja nastavak analize decentralizacije koju je agencija Hill & Knowlton pripremila za
vladu Republike Srpske leta 2008. Cilj studije je da vladi RS pruži dokazive argumente da
priključenje Uniji ne mora da podrazumeva centralizaciju BiH, jer je Belgija konstruisala efikasne
administrativne procedure koje omogućavaju vladi da donosi odluke i primenjuje pravila EU.

Belgija je danas zemlja sa tri jezičke „zajednice“ (francuskom, holandskom i nemačkom) i tri
„regiona“ (Valonija, u kojoj se govori francuski i nemački; Flandrija, gde se govori holandski, i
glavni grad Brisel (Brisel-Capital), koji je zvanično bilingvalan – francuski i holandski). Tokom
šezdesetih godina prošlog veka, lingvističke zajednice su postajale sve više frustrirane zbog
toga što unitarna država nije pravedno zastupala njihove različite interese. Kako bi održala
zemlju na okupu, vlada je, između 1970. i 2001. godine, sprovela niz ustavnih reformi koje su
stvorile decentralizovane političke entitete sa značajnim nadležnostima.

Kako bi osigurala da regioni imaju glas u donošenju odluka na nivou EU, Belgija je razvila
institucionalne, administrativne i birokratske procedure kojima se olakšava zajedničko
donošenje odluka i izgradnja konsenzusa između različitih decentralizovanih ustavnih nivoa.
Ove procure su uglavnom zasnovane na koordinacionim sastancima između predstavnika
regionalnih vlasti i federalne državne vlade. Zahvaljujući tome, zemlja može da koristi svoje
decentralizovane jedinice kako bi razvila objedinjenu spoljnu politiku ka EU.

Kako bi zakoni Evropske unije bili primenjeni na odgovarajućem ustavnom nivou, predstavnici
regiona u Stalnom predstavništvu Belgije u EU staraju se o tome da se zakoni EU primene na
odgovarajućem nivou – na regionalnom ili federalnom. Međutim, problemi su i dalje prisutni u
oblasti transponovanja zakona EU jer Belgija u ovom trenutku ne poseduje jasne i jednostavne
administrativne procedure koje bi obezbedile implementaciju od strane odgovarajućeg nivoa
vlasti.

Ovi institucionalni sistemi zaštite mogu se ugraditi u ustavni model BiH kao alternativa
centralizaciji.

1
1. Uvod

Kao nastavak ustavne analize koju je agencija Hill & Knowlton pripremila 2008. godine, napravili
smo analizu belgijskog ustavnog sistema i načina na koji vlade njenih regiona mogu da
učestvuju u kreiranju belgijske spoljne politike ka EU, kao i uloge regiona u primeni zakona EU.

Analiza je prilagođena tako da posebnu pažnju posvećuje ulozi flandrijske vlade, jer verujemo
da upravo ona ima puno ustavnih i političkih sličnosti sa Republikom Srpskom. Takođe verujemo
da ovo može biti korisna studija slučaja prilikom obrazlaganja stava da sub-federalni politički
entitet, kao što je RS, može da objedini snažnu decentralizaciju; implementaciju zakona EU; i
uticaj na formiranje spoljne politike zemlje prema EU.

Pored samog izveštaja, pripremili smo i određene ključne govorne tačke za koje verujemo da će
biti korisne u budućim razgovorima sa predstavnicima međunarodne zajednice. Ove preporuke
se nalaze na kraju dokumenta.

Tokom pripreme ovog izveštaja, zaposleni agencije Hill & Knowlton su proveli nekoliko meseci
intervjuišući flamanske političare, akademske stručnjake i državne službenike.

2. Istorija ustavne reforme u Belgiji

Belgija je osnovana 1830. godine i postala je unitarna zemlja u kojoj je donošenje odluka bilo
centralizovano i locirano u jedan parlament i vladu. Iako je Belgija oduvek bila višejezična
zemlja, bile su potrebne decenije postepenih reformi da bi se došlo do sadašnje ustavne
strukture. Flamanci koji govore holandski čine 60% stanovništva i najveća su jezička zajednica
u ovoj zemlji, dok Valonci koji govore francuski čine 40%, a tu je i mala zajednica koja govori
nemački.

Prva revizija ustava sprovedena je 1970. godine, kada su uspostavljene tri „zajednice“
(flamanska zajednica, zajednica u kojoj se govori francuski, i zajednica u kojoj se govori
nemački). Bila je to reakcija na sve snažniji građanski sukob između holandske i francuske
zajednice u Briselu.

Druga velika reforma odigrala se 1980, kada su uspostavljena tri „regiona“ (flamanski, valonski i
region glavnog grada Brisela („Brisel-Capital“)). U početku, su zajednice (Communities) imale
nadležnosti samo u oblasti kulture, ali im je reformom iz 1980. dozvoljeno da donose odluke iz
oblasti zdravlja i socijalne zaštite. Treći talas reformi, sprovedenih u periodu od 1989. do 1999,
dao je regionima nadležnosti u oblasti obrazovanja, saobraćaja i javnih radova.
U poređenju sa BiH, „Communities“ su ekvivalentne etničkim zajednicama, a „regioni”,
entitetima.

U četvrtom krugu reformi, 1993. godine, Belgija je zvanično postala federalna država (kroz
ustavni amandman koji je zvanično priznao zemlju kao federalnu državu sastavljenu od regiona
i zajednica) koja je prenela veliki broj ovlašćenja na regione. U poslednjoj turi reformi, koje su
sprovedene 2001, regioni su dobili nadležnost nad poljoprivredom, ribarstvom, spoljnom
trgovinom, saradnjom u razvoju, nadzorom nad troškovima izbora, kao i određenim brojem
regionalnih poreza.

Danas regioni imaju punu odgovornost za:

2
  Ekonomiju, zapošljavanje i energetsku politiku: uključujući tu i vladinu pomoć za
poslovanje, politiku zapošljavanja, poljoprivredu i ribarstvo, distribuciju struje i prirodnog
gasa, eksploataciju novih izvora energije i promociju odgovorne upotrebe energije
 Planiranje u gradovima i selima, stanovanje, razvoj zemljišta i očuvanje prirode:
uključujući tu i regionalno planiranje, građevinske dozvole, politiku stanovanja, socijalne
stanove, obnovu gradskih područja, očuvanje spomenika i prirodnih rezervata, očuvanje
prirode i zemljišta.
 Ekološka i vodna politika: uključujući tu i smanjenje zagađenja vazduha, vode i zemljišta,
kontrolu buke, prečišćavanje otpadnih voda, proizvodnju i distribuciju pijaće vode i
politiku odlaganja otpada.
 Naučna istraživanja: regionalne vlasti snose punu odgovornost za ovu oblast, osim kada
je reč o vojnim i svemirskim/vazduhoplovnim istraživanjima (koja su i dalje na
federalnom nivou).
 Javni radovi i saobraćaj: uključuje puteve, luku Antverpen, luku Briž, luku Gent, i luku
Ostend, regionalne aerodrome Deurn i Ostend (međunarodni aerodrom u međunarodni
aerodrom Ostend-Briž , kao i gradski i regionalni saobraćaj.
 Opštine, provincije i međugradske organizacije: uključuje izdvajanje finansijskih resursa
za 308 flamanskih opština i administrativni nadzor ovih opština i provincija, kao i njihovih
zakona.
 Poljoprivreda: uključuje Poljoprivredni investicioni fond, poljoprivredno obrazovanje,
razvoj ruralnih regiona, prodaju poljoprivrednih i hortikulturnih proizvoda i politiku
ribarstva. Prema odredbama Lambermon sporazuma (Lambermont, 2001), regioni imaju
nadležnost za skoro celokupnu poljoprivrednu politiku, osim u nekoliko sigurnosnih
aspekata, kao što je bezbednost hrane i dobrobit životinja, koji su i dalje u nadležnosti
federalne vlade.

3. Kako regioni utiču na donošenje odluka na državnom nivou

Pošto je bila jedan od osnivača EU i član Evropske zajednice za ugalj i čelik, koja je bila preteča
Evropske unije, Belgija je uspela da ugradi zahteve koje donosi članstvo u Uniji i da u isto
vreme reformiše svoj ustav tako da postepeno postane sve više decentralizovana. Tako su nova
pravila i administrativni mehanizmi ugrađeni u evropsku politiku, pravila i direktive (zakone EU).

Mastrihtski ugovor iz 1992. godine sadrži klauzulu kojom se omogućava „sub-državno“

predstavljanje na nivou ministara u Savetu EU. U praksi, ovo znači regionalna vlada može da
bude zastupljena na nivou Saveta EU, što su regioni brzo iskoristili kao dodatni proces za
uticanje na donošenje odluka na nivou EU, zahvaljujući ustavnoj reformi iz 1993. koja je ojačala
ovlašćenja regiona.

 Sporazum o saradnji iz 1994.

1994. godine, federalna država i pod-državne vlade sklopili su sporazum o saradnji koji je
odredio na koji će administrativni način decentralizovane jedinice biti predstavljene u Savetu EU
i kako će se koordinirati politika. Tako će stav belgijske vlade u Savetu EU biti zajednički stav
različitih regionalnih činilaca u belgijskoj federaciji, a ne samo pozicija federalne vlade.

Sporazum navodi da će u svim pitanjima o kojima se raspravlja na nivou Saveta EU, generalni
direktorat za evropske poslove (DGE) koordinirati stavove regiona i obezbediti usvajanje

3
zajedničkog stava. Generalni direktorat je deo (federalnog) ministarstva spoljnih poslova.
Direktorat objedinjuje sve relevantne činioce iz regiona, uključujući tu i predstavnike svih šefova
vlada, kao i odgovarajuća ministarstva u zavisnosti od pitanja o kojima će se raspravljati u
Savetu EU. Ovi sastanci ponekad umeju da okupe preko 25 učesnika.

 „Međuministarska konferencija o spoljnoj politici“ (ICFP)

Ako nije moguće postići konsenzus, pitanje se prosleđuje „Međuministarskoj konferenciji o

spoljnoj politici“ (ICFP), gde sami ministri, a ne njihovi predstavnici, pokušavaju da postignu
sporazum. Međutim, u praksi DGE skoro uvek postiže konsenzus i pitanja retko bivaju
prosleđena u ICFP (obično samo jednom ili dva puta godišnje).

 Pritisak za postizanje kompromisa

Iako svaki predstavnik sub-federalnih entiteta ima pravo da uloži veto na bilo koju odluku, EU
vrši izuzetno snažan pritisak da se svi učesnici angažuju u procesu pregovora. Razlog za to je
što belgijska vlada mora da se uzdrži od glasanja u Savetu EU za svako pitanje o kojem nije
postignut dogovor.

Međutim, u procesu donošenja odluka u Savetu EU, apstiniranje nikada ne znači neutralnost.
To je zato što se glasa ili putem pune saglasnosti – gde je apstinencija jednaka pozitivnom
glasanju, ili putem kvalifikovane većine – gde je apstinencija jednaka negativnom glasanju.

Prema tome, da bi moglo da se utiče na opštem nivou EU, neophodan je domaći kooperativni
pristup. To izlaže regione ogromnom pritisku da prave kompromise na nivou DGE jer je
donošenje odluka na evropskom nivou zasnovano na političkom cenkanju (takođe poznatom
kao „prodavanje konja“ – donošenje odluka na osnovu uzajamnih ustupaka, itd.), a
nemogućnost postizanja kompromisa može da ima loše posledice na budući politički uticaj
regiona (a i na pitanja koja su možda od većeg značaja za region).

Region Flandrija je posebno iskusan u sprovođenju uticaja na nivou koordinacije jer je objedinio
flamanski region (teritoriju) i zajednicu (jezičku grupu). Ovo nije slučaj sa Valonijom (koja ima
dve zajednice u okviru regiona – francusku i nemačku) koja ima duple administrativne postupke
i gde je veća različitost u stavovima što ima negativan uticaj na mogućnost Valonije da održi
konzistentan stav. Iako je teško napraviti naučnu procenu, u belgijskoj administraciji se smatra
da Flandrija češće može bolje da odbrani svoje interese na sastancima DGE nego što je to
slučaj sa drugim članovima federacije. U tom smislu je dupliranje administracije u Valoniji isto
kao i u FBiH.

 Delegacije regiona u Savetu Evropske unije

U praksi, za svaki sastanak Saveta EU se određuje korelacija svih stavki na dnevnom redu u
odnosu na 6 kategorija federalnih ili regionalnih nadležnosti (koje su definisane u CA 1994.) i na
osnovu toga se određuje sastav belgijske delegacije.

Tabela prikazuje kako su podeljene kategorije; na koju se vrstu zakonodavstva to odnosi; kako
je raspodeljena vlast u Belgiji; da li vladu predstavlja federalna vlada ili region.

4
 Kategorija Unutrašnja Sastanci Saveta Rotacija Predstavljanje u
podela EU delegacije Savetu EU
nadležnosti

I Uglavnom Opšti, ekonomija i Ne Federalno

federalna finansije, budžet,
pravosuđe, civilna
zaštita,
telekomunikacije,
pitanja potrošača
II Podeljena, ali Unutrašnje tržište, Da Federalno
uglavnom zdravstvena zaštita,
federalna energetika,
saobraćaj, rad,
socijalna pitanja
III Podeljena, ali Industrija, Da Regioni
uglavnom istraživanja,
regionalna ekologija
IV Dominantno Turizam, kultura, Da Regioni
regionalna obrazovanje,
stanovanje,
omladina,
urbanizacija
V Isključivo za 1 Ribolov Ne Flamanski region
region (Flandrija)
VI Dominantno Poljoprivreda Ne Federalni
regionalna /
podeljena sa
federalnom

U kategorijama od II do IV gde su nadležnosti „podeljene, ali uglavnom federalne“, „podeljene,

ali uglavnom regionalne“, i „dominantno regionalne“, utvrđen je sistem rotacije prema kojem se
region koji predstavlja zemlju menja svakih šest meseci (prema unapred utvrđenoj listi). To
znači da druge zemlje članice EU unapred znaju koji će nivo vlasti predstavljati stavove Belgije.
Na praktičnom nivou, sastav belgijske delegacije menja se tokom sastanka prema promeni
kategorija stavki na dnevnom redu.

Iako region Flandrija može da zastupa vladu kada se razgovara o pitanjima koja obuhvataju
kategorije od II do IV, ona mora da zastupa državu a ne samo interese regiona. Ovo ne nalaže
belgijski već evropski zakon – član sporazuma koji omogućava predstavljanje u Savetu EU na
pod-državnom nivou nalaže da prezentovani stavovi obavezuju čitavu državu.

Međutim, postoje dva izuzetka od ovog pravila. Za kategorije V i VI – ribolov i poljoprivreda –

Flandrija je jedini entitet ispod nivoa države koji je uvek zastupljen na nivou Saveta EU. Prema
tome, može se reći da se region Flandrija ponaša kao „nacionalni“ činilac u ovim domenima.
Razlog za to je što Flandrija ima ekskluzivne nadležnosti u ovim oblastima.

 Biro za poljoprivredu

5
U oblasti poljoprivredne politike, Belgija je napravila „Poljoprivredni biro“ koji koordinira stavove
vlasti na nivou EU. Ovo telo popunjavaju javni službenici iz bivših federalnih i regionalnih
administracija i njegov rad je usmeren na postizanje dogovora između regiona o pitanjima
poljoprivrede. Pred toga, ovo telo pruža podršku predstavnicima Belgije u Savetu EU, kao i u
odnosima sa Evropskom komisijom preko Stalnog predstavništva Belgije. Još jedan zadatak
biroa je da obezbedi usvajanje zakona EU iz oblasti poljoprivrede.

4. Regioni u Stalnom predstavništvu u Evropskoj uniji

Stalno predstavništvo u Evropskoj uniji (PermRep) je ključna poluga preko koje sve države
članice EU utiču na donošenje odluka, kao i na administrativne „oči i uši“ vlade. U slučaju
Belgije, Predstavništvo je administrativno sastavljeno tako da obezbedi da i federacija i regioni
budu u središtu ovog procesa.

Pored „normalnih“ Članova saveta (zaposleni u Stalnom predstavništvu koji pokrivaju određene
oblasti politike EU i predstavljaju svoju vladu u redovnim sastancima sa kolegama iz svih 27
država članica – ovi sastanci su poznati kao radne grupe – na kojima razgovaraju o saradnji na
nivou EU pre sastanaka Saveta), Stalno predstavništvo Belgije ima zaposlene koji predstavljaju
isključivo interese Flandrije, Brisela i Valonije – odnosno tri regiona. Trenutno Flandrija ima 13
Članova saveta, Brisel tri, a Valonija sedam.

Sa administrativne tačke gledišta, prisustvo regiona u Stalnom predstavništvu znači da nijedan

EU zakon, obaveza ili informacija ne može da ode direktno do federalne vlade a da regioni o
tome ne budu obavešteni (ili barem da njihovi Članovi saveta znaju za to). Članovi saveta koji
predstavljaju region Flandrija u Stalnom predstavništvu su od presudne važnosti za odbranu
interesa Flandrije u odnosima između države i EU. Ovi administratori nisu samo „oči i uši
regiona“ već mogu da imaju i direktan kontakt sa svojim kolegama iz EU i imaju isti
administrativni položaj kao i bilo koji drugi Član saveta u Stalnom predstavništvu.

 „Flamanske međuresorne evropske diskusione grupe“ (VIDEO)

Pored snažnog prisustva u Stalnom predstavništvu, vlada regiona Flandrija uspostavila je i

„Međuresorne evropske diskusione grupe“ (VIDEO). U pitanju je serija mesečnih sastanaka čiji
je zadatak da pripremi vladu za pitanja povezana sa EU pred smenu u rotirajućem sistemu
predsedništva Saveta EU.

5. Kako regioni primenjuju evropske zakone

Subsidijarnost je jedan od principa evropskog zakonodavstva – načelo koje određuje da odluke

EU treba da budu implementirane od starne najmanje, najniže ili najmanje centralizovane
nadležne vlasti. Prema tome, jedno od ključnih pitanja za belgijsku vladu jeste koji je nivo vlasti
odgovoran za transponovanje odluka i zakona EU.

Sa stanovišta procedure, zakoni EU ulaze u proces implementacije u Belgiji kroz Stalno

predstavništvo koje šalje tekstove odgovarajućim federalnim ministarstvima, regionalnim
administracijama i Generalnom direktoratu za pravne poslove (DGI) pri federalnom ministarstvu
spoljnih poslova. Upravo se ovde odlučuje koji nivo vlasti je odgovoran za transponovanje
zakona EU.

6
Kada se zakon EU tiče striktno onih nadležnosti koje su decentralizovane na flamansku vladu,
onda je odgovornost za transponovanje jasna. Međutim, usled kompleksnosti zakona EU i
činjenice da su mnoge nadležnosti podeljene između regionalne i federalne vlade, često postoji
oštra konkurencija između različitih nivoa vlasti oko implementacije odgovornosti (pojedini
slučajevi čak zahtevaju upućivanje predmeta Državnom savetu, vrhovnom upravnom sudu
Belgije).

Priroda belgijskog ustavnog sistema često se opisuje kao „institucionalna ljubomora“ gde svaki
činilac štiti svoje dobijene nadležnosti, a mešanje drugih nivoa administracije nije dobrodošlo. To
je, međutim, odraz ustavne strukture zemlje koja je zasnovana na principu da svaki ustavni nivo
treba da deluje autonomno i da se kloni zakonodavne i izvršne teritorije onog drugog. Prema
tome, određivanje koji je činilac odgovoran za transponovanje je postalo sastavni deo redovnog
procesa donošenja odluka u vladi.

 Kašnjenje u transponovanju zakona u Flandriji

Kada se izvrši početno određivanje nadležnosti, međuvladina radna grupa „Euro-koordinatora“

preuzima odgovornost za rad različitih ministarstava i uprava na transponovanju zakona. Ovo
telo je napravljeno da bi promovisalo redovan kontakt između regionalnih i federalnih zvaničnika
i da bi rešavalo problematična pitanja u vezi sa transponovanjem zakona. Međutim, ovo telo
nema ovlašćenja i resurse za sprovođenje uticaja, i ne postoji formalan mehanizam koordinacije
koji bi harmonizovao različite pristupe transponovanju koji postoje među različitim akterima.
Rezultat toga je da se konsultacije između federalnih i regionalnih vlasti organizuju na
dobrovoljnoj i ad hok osnovi.

Ovo je oblast u kojoj je belgijska administrativna struktura pretrpela najviše kritika jer ne postoji
jasan okvir kojim se jača rad „Euro-koordinatora“ kao što je to slučaj sa DGE na stadijumu
formiranja politike. Flandrija pati od redovnih kašnjenja u transponovanju evropskih zakona, i
poslednjih godina federalna vlada je najavila da ima nameru da izvrši transponovanje zakona u
nadležnosti regiona tamo gde regionalne vlasti nisu uspele da završe posao na vreme.
Evropska unija ima ovlašćenja da zbog ovoga tuži belgijsku vladu sudu (postupak zbog povrede
zakona/propisa) – u slučaju sudskog spora, odgovorna je uvek država a ne region.

6. Zaključak i važnost za Republiku Srpsku

 Decentralizovana ustavna struktura nije nekompatibilna sa članstvom u EU

Belgija nije jedina decentralizovana zemlja, ali je zemlja koja je izvršila proces decentralizacije
nakon pristupanja EU. Ovo dokazuje da se EU ne poistovećuje sa centralizacijom u BiH, već
sasvim suprotno – da RS može da postane još snažnija u budućnosti, čak i nakon prijema u EU.

 Proces decentralizacije je zamišljen kao odgovor kojim se rešava konflikt između različitih
zajednica u jednoj državi.

Stvaranje regiona u Belgiji je predstavljalo uspešan način smanjivanja napetosti između dve
različite grupe koje nisu verovale da unitarna država ispravno odražava njihove jedinstvene i
različite interese. Prenošenjem ovlašćenja na regione (ili zajednice) Belgija je uspela da pomiri
razlike između zajednica. Prema tome, u zemlji poput BiH prenošenje ovlašćenja bi bilo logično
rešenje za smanjenje napetosti, a ne centralizacija.

7
 Moguće je primeniti administrativne procedure koje će obezbediti da se glasovi regiona čuju
na nivou donošenja odluka u EU.

Proces donošenja zajedničkih odluka kroz DGE pokazuje da administrativne procedure postoje
zato da bi obezbedile i unapredile glas regiona – čak i na nivou spoljne politike prema EU – one
se mogu replicirati u BiH umesto ustavnih promena koje bi umanjile ovlašćenja RS.

 EU je fleksibilno telo koje može da prihvati i veoma centralizovane i veoma decentralizovane

zemlje.

Istorija Evropske unije pokazuje da je ona bila veoma fleksibilna kako bi obezbedila da zemlja
poput Belgije, koja je prošla kroz proces postepene decentralizacije, ne bude nekompatibilna sa
članstvom u EU – u stvari, članstvo u EU je ubrzalo proces decentralizacije u Belgiji jer je kroz
mastrihtski ugovor omogućilo da entiteti koji su na nižem nivou od državnog budu zastupljeni u
Savetu EU na nivou odgovornom za donošenje odluka.

 Članstvo u EU može da pomogne da se zemlja održi na okupu

Zbog kompleksnog sistema glasanja u Savetu EU, članstvo u EU pomaže time što snažno
motiviše regione da prave kompromise. Ovo je dijametralno suprotno od stanja u BiH gde
međunarodna zajednica nagrađuje političke grupe kada ne naprave kompromis (odnosno,
pristaje na bošnjačke zahteve).

 Da bi se obezbedilo efikasno donošenje odluka, potrebno je uspostaviti jasne

administrativne procedure.

Problemi koje Flandrija ima u procesu transponovanja zakona EU pokazuju da problemi nastaju
tamo gde nema dovoljno energične administrativne koordinacije. Slična situacija postoji i u BiH,
gde bošnjački ministri nemaju puno podsticaja da sarađuju sa predstavnicima RS na državnom
nivou, zbog čega RS nema drugog izbora osim da blokira odluku nakon njenog predstavljanja u
Savetu ministara. Potrebno je napraviti jasne administrativne procedure kako bi se obezbedilo
da regioni daju svoj doprinos na samom početku zakonodavnog procesa.

7. Predložene govorne napomene

Opšte poruke koje koriste Belgiju kao studiju slučaja

 Republika Srpska želi da obezbedi da sva tri konstitutivna naroda budu predstavljena u svim
procesima donošenja odluka na državnom nivou, što treba da postoji u svakoj multi-etničkoj
državi.
 Dejtonski mirovni sporazum je napravio ustavni sistem koji je – uprkos svojim slabostima –
postavio osnove mirne i stabilne zemlje.
 Belgija je dobra primer za to kako je prenošenje ovlašćenja sa države obezbedilo da zemlja
ostane na okupu čak i kada su njene zajednice u sukobu – kada je zemlja prvi put sprovela
seriju ustavnih reformi, 1970. godine, to je bilo učinjeno sa namerom da se zemlja sačuva
nakon sukoba između njene dve glavne jezičke grupe.

8
 Umesto proste decentralizacije ovlašćenja, ustavna struktura Belgije pokazuje da se
ovlašćenja mogu decentralizovati tako da zemlja ipak govori jednim glasom – a posebno
kada su u pitanju EU poslovi.
 Belgija nam pokazuje kako ustavna reforma nije „veliki prasak“ jer je bilo potrebno 32 godine
da se razvije sadašnja ustavna struktura – ljudi u BiH i mnogi predstavnici međunarodne
zajednice zahtevaju promene u BiH preko noći. Bosna je zemlja sa jedinstvenom prošlošću i
promena treba da dođe spontano, sa postepenom izgradnjom poverenja među narodima.
 Konsenzus i konsultacije sa decentralizovanim jedinicama predstavljaju kamen temeljac
procesa donošenja odluka u Belgiji i omogućili su joj ne samo da razvije sopstvenu spoljnu
politiku već i da se pridržava svih svojih obaveza u EU.
 Proces decentralizacije u Belgiji počeo je tek kada je postala članica EU i nikada nije
predstavljao problem za EU.
 Belgija je dobar primer kako se administrativne procedure mogu primeniti tako da obezbede
da RS bude uključena u proces donošenja odluka, a ne gurnuta u stranu u ključnom
trenutku.
 To je sve što tražimo – danas smo suočeni sa situacijom u kojoj ministri u Savetu ministara
predlažu zakone pre konsultacije – to je razlog zbog kojeg je moralo da se koristi entitetsko
glasanje i da se odbacuju zakoni.
 Da je RS konsultovana i da su jasno utvrđeni i poštovani administrativni zaštitni mehanizmi,
nikada ne bi došlo do blokiranja odluka u Savetu ministara.

Konkretno u priključenju EU / pitanjima EU

 Što se tiče priključenja EU, ne postoji samo jedan način da se reše teškoće i implementira
acquis communautaire (evropsko zakonodavstvo koje je neophodno za priključenje)
 Novi ugovor iz Lisabona jasno ukazuje da je princip subsidijarnosti u srcu evropskog
procesa.
 Odlučivanje o belgijskoj spoljnoj politici sprovodi se uz snažan uticaj regionalnih vlasti koje
ponekad čak i predstavljaju čitavu državu na nivou Saveta EU u procesu donošenja odluka.
 EU je oduvek promovisala direktno uključivanje sub-državnih entiteta kroz mastrihtski
sporazum.
 Belgijska vlada je napravila čitavu seriju administrativnih zaštitnih mehanizama kojima se
razvijaju zajednički stavovi tako da regioni mogu da budu uključeni u sve nivoe kreiranja
politike povezane sa EU i implementacijom zakona Unije – upravo ovakve administrativne
zaštitne mere potrebne su i u BiH; a ne ustavna centralizacija.
 Evropska unija vrši snažan politički pritisak na regione da naprave kompromise po različitim
pitanjima, jer ako nije moguće postići zajedničku odluku, onda država mora da se uzdrži od
glasanja na sastancima EU što u stvari znači negativan glas (kada su u pitanju odluke koje
se donose jednoglasno), odnosno pozitivan glas (kada je u pitanju glasanje kvalifikovanom
većinom) koji će unazaditi njenu pregovaračku poziciju u budućnosti.
 Ovo je upravo suprotno od situacije koja postoji danas u BiH gde OHR ohrabruje jedan
konstitutivni narod da ne pregovara i da ne pravi kompromise i time pravi negativne
posledice po čitavu zemlju.
 Belgija ima i mnoge druge institucionalne procese koji obezbeđuju da njeni regioni budu
konsultovani oko različitih pitanja. Na primer, region Flandrija koristi Evropsku agenciju za
veze kako bi obezbedio da regionalna preduzeća budu obaveštena o evropskoj regulativi, i
o EU fondovima. Ovo je još jedan primer institucionalnih mehanizama koji funkcionišu po
principu odozdo prema gore, a koji se mogu primeniti u BiH kako bi se osiguralo da RS
dobije snažan glas unutar BiH i Evrope.

9
 Ove institucionalne procedure su se pokazale kao veoma uspešne – toliko uspešne da
regioni imaju pravo da budu konsultovani čak i u domenu spoljne politike. Prema tome,
zemlja koja ima veoma decentralizovanu ustavnu strukturu može da govori jednim glasom i
bude član koji u potpunosti učestvuje u Evropskoj uniji.

Zaključci

 Ne postoji samo jedan put ka priključenju Evropskoj uniji. Sve što tražimo je da budu
poštovana naša ustavom zaštićena prava da budemo uključeni proces donošenja odluka i
da se ovo odrazi i na donošenje odluka na državnom nivou.
 Belgija predstavlja primer koji pokazuje kako ovlašćenja preneta na regionalni nivo i dalje
mogu podjednako adekvatno da izvršavaju zahteve koje donosi članstvo u EU.
 Kao što sam ranije napomenuo, mi se ne protivimo mogućem stvaranju dodatnih
ministarstava u Savetu ministara, na primer za poljoprivredu, nauku i zaštitu životne sredine,
već samo tražimo da nadležnosti budu podeljene ili da postoje odgovarajući zaštitni
mehanizmi koji će obezbediti da RS bude konsultovana.
 Ne tvrdim da belgijski ustavni model treba u potpunosti prekopirati u Bosni i Hercegovini –
na primer, federalno ministarstvo poljoprivrede, koje ne postoji u Belgiji, može biti rešenje za
Bosnu i Hercegovinu o kojem ćemo razgovarati u nekom trenutku u budućnosti ako je to
ono što ima najviše smisla za „acquis communautaire“.
 Međutim, moraju postojati procesi koji će obezbediti efikasnu primenu evropskog principa
subsidijarnosti, i one nadležnosti koje se mogu efikasnije primeniti na regionalnom nivou
treba na tom nivou i da ostanu.
 Na primer, u Belgiji … Biro za poljoprivredu…
 Priključenje EU je cilj vlade RS, ali ono ne treba da znači žrtvovanje naših entitetskih
nadležnosti.
 Dosta nam je ignorisanja – ne želimo da upotrebljavamo entitetsko glasanje, ali činićemo to
ako nemamo drugog izbora i nikada nećemo odustati od našeg prava da ga koristimo.
 Ako zaustavimo ignorisanje RS – a ja verujem da belgijski primer nudi mnoga
administrativna rešenja za ovaj problem – nećemo morati da koristimo entitetsko glasanje.
 Slažem se da centralna vlada nije efikasna. Međutim, verujem da je razlog tome činjenica
da ne postoje institucionalni mehanizmi zaštite koji obezbeđuju zaštitu interesa entiteta.
 Jedina mogućnost za reagovanje koja nam stoji na raspolaganju jeste da upotrebimo
entitetsko glasanje nakon što su odluke već donete – mi ne želimo da se ovo događa jer
želimo da od samog početka budemo uključeni u proces donošenja odluka, što predstavlja
srž principa donošenja odluka putem konsenzusa.

8. Dalji koraci

Zaključci i ključne govorne tačke mogu se koristiti u budućim pregovorima ili razgovorima sa
međunarodnom zajednicom na temu ustavne reforme, a takođe mogu biti uključene u kontakte
sa domaćim i stranim medijima.

Kao dodatno sredstvo, agencija H&K može da izvrši još temeljniju analizu ustavnih mehanizama
zaštite koje bi pripremio belgijski ustavni ekspert. Ovo bi dalo težinu našim nalazima i pružilo
vladi RS konkretne zakonodavne predloge koji bi mogli da budu uključeni u administrativnu
strukturu BiH.

10
Ova teme bi mogle da budu predmet posebnog seminara/događaja posvećenog pitanjima
priključenja Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji. Na ovaj seminar bi bili pozvani belgijski akteri
koji su uključeni u različite administrativne procedure.

Sa radošću očekujemo priliku da prodiskutujemo o ovim sugestijama sa vladom Republike

Srpske.

*****

11