‫לכבוד‪:‬‬

‫‪ 3‬באוקטובר ‪2017‬‬ ‫חה"כ מירב בן ארי‬

‫יו"ר ועדת המשנה לעניין בדיקת תשלומי מזונות של המוסד לביטוח לאומי‬
‫כנסת ישראל‬

‫חוק המזונות (הבטחת תשלום)‪ ,‬תשל"ב ‪ -1972‬הצעת פתרונות ליישום החוק‬

‫הקדמה‬
‫"מטרתה של הצעת החוק [‪ ]...‬היא שהאישה [‪ ]...‬שנאלצה לתבוע אותו [את בעלה או אב ילדיה] [‪ ]...‬תקבל את‬
‫הסכום שנקצב לה בפסק הדין מן המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬והמוסד מצדו ייעשה שתי פעולות‪ :‬ראשית ‪ ,‬ישלם‬
‫לאשה את התשלומים לפי פסק הדין‪ ,‬שנית‪ ,‬הוא שיעמוד במשרד ההוצאה לפועל במקום האישה ויגבה את‬
‫התשלומים [‪ .]...‬ברור מראש שהמוסד לביטוח לאומי ישלם יותר מאשר יגבה [‪ ]...‬חרף היעילות של הגבייה [‪]...‬‬
‫ההפסד הזה ישא אוצר המדינה" (שר המשפטים‪ ,‬י‪.‬ש‪ .‬שפירא‪ ,‬חוק המזונות (הבטחת תשלום)‪ ,‬תשל"ב‪,1972-‬‬
‫(קריאה ראשונה)‪ ,‬דברי הכנסת‪ ,60 ,‬כו' (‪ )1971‬עמ' ‪.2437‬‬

‫במסגרת דיוני הועדה אשר הנך עומדת בראשה‪ ,‬הוצגו ההשלכות הקשות הנובעות מהאופן בו מיושם כיום חוק‬
‫המזונות (הבטחת תשלום)‪ ,‬תשל"ב ‪ .1972‬בדברי ההסבר לחוק‪ 1‬מצוינת תכליתו‪" :‬החוק המוצע בא להבטיח‬
‫אמצעי מחיה לאשה ולילדים שזכו בפסק דין למזונות ולשחרר אותם [האישה והילדים] מהליכי הוצאה‬
‫לפועל"‪ .‬כלומר‪ ,‬מדובר בתכלית כפולה‪ :‬האחת הבטחת מזונות לילדים שאביהם אינו משלם את מזונותיהם‪.‬‬
‫והשנייה שחרור האם והילדים מהליכי הוצאה לפועל למול האב החייב‪ .‬אופן מימוש החוק כיום מתעלם‬
‫מהתכלית השנייה של החוק‪ ,‬ומתפקיד המוסד לביטוח לאומי כמממן זמני של המזונות וכמתווך לגביית‬
‫המזונות‪.‬‬

‫במסמך זה‪ ,‬הקואליציה להבטחת תשלום מזונות ילדים מתכבדת לפרוש בפניך מספר פתרונות ליישום החוק‪,‬‬
‫פתרונות אשר משיגים את תכלית החוק באופן צודק ויעיל יותר מהמצב כיום‪ .‬פתרונות אלה נוסחו לאחר‬
‫סדרה ארוכה של פגישות שערכה הקואליציה עם גורמים רבים‪ .‬הם משקפים יריעה רחבה של אפשרויות‬
‫לפתרון המצב הנוכחי והבעייתי‪ .‬התכלית של כל הפתרונות המוצגים כאן הינה להביא לניתוק הקשר השגוי בין‬
‫הבטחת הכנסה לדמי המזונות וזאת במטרה לצמצם את העוני בקרב ילדים‪ ,‬תוך התייחסות לשיקולי תקציב‪.‬‬
‫נודה לך מאד על קיום ישיבה בוועדה שבראשותך‪ ,‬בה יתבקשו נציגי המשרדים הרלבנטיים להתייחס‬
‫לפתרונות אלה‪.‬‬

‫‪1‬‬
‫ה"ח תשל"א ‪ ,922‬עמ' ‪94‬‬

‫‪1‬‬
 ‫פתרונות‬

‫‪ .1‬ניתוק מזונות מהבטחת הכנסה – מודל מכוון עבודה ומוגבל בזמן‬

‫מקדמה מזונות מובטחת מהותית בשנים הקשות ביותר‪.‬‬ ‫מהות המודל‬

‫ילדים שאמם משתכרת פחות מן השכר הממוצע במשק יקבלו תשלום מובטח‬
‫של פסק הדין למזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי במשך שש שנים‪.‬‬
‫גובה תקרת התשלום‪ 2‬יהיה בהתאם לתעריפים הקבועים כיום למזונות עבור‬
‫ילדים הגדלים אצל אפוטרופוס‪.‬‬
‫סיוע בעת משבר הגירושין והבטחת מזונות ילדים ללא קשר עם‬ ‫מענה ל‪:‬‬
‫הבטחת הכנסה‪ ,‬עד להסתגלות הצדדים למצב וגבייה בפועל מהחייב‪.‬‬
‫חזרה למהות החוק – הבטחת מזונות‪ ,‬תשלום לילדים ולאחר מכן‬ ‫רציונאל‬
‫גבייה מן האב‪.‬‬
‫‪ ‬הפנייה לתשלום דמי מזונות תיעשה בביטוח הלאומי‪.‬‬ ‫תיאר הדגם‬
‫‪ ‬האוצר יעביר מקדמה לביטוח הלאומי‪ ,‬וזה יעביר מדי חודש תשלום‬
‫מזונות ילדים‪ ,‬למשך שש שנים מפתיחת התיק; תקרת התשלום –‬
‫לפי התעריף הקיים למזונות ילדים במצבי אפוטרופסות‪:‬‬
‫‪₪ 2,020‬‬ ‫ילד אחד –‬
‫‪₪ 2,963‬‬ ‫שני ילדים –‬
‫שלושה ילדים ומעלה ‪ ₪ 865 -‬פר ילד‪ ,‬לכל היותר ‪.₪ 3,828‬‬
‫‪ ‬משך הזכאות‪ :‬שש שנים‪.‬‬
‫‪ ‬בתום שש השנים‪ ,‬הציפייה היא כי האם תוכל לקיים את הילדים על‬
‫בסיס הכנסה מעבודה‪ ,‬גביית המזונות על ידי ההוצאה לפועל ומענק‬
‫עבודה‪ .‬במידה והאם לא תצליח להגיע להכנסה מספקת‪ ,‬היא תפנה‬
‫להשלמת הכנסה‪.‬‬
‫‪ ‬הביטוח הלאומי יפעל לגביית הכספים מן האב‪.‬‬
‫‪ ‬אופציה‪ :‬הגבלת הזכאות רק לילדים שאמם מרוויחה מתחת לשכר‬
‫הממוצע במשק‪ ,‬כדי לצמצם את העלות התקציבית‪.‬‬
‫מודל נגיש וקל למימוש‪.‬‬ ‫יתרונות‬
‫מענה מהותי למשפחה בעת משבר‪ ,‬כאשר יש קושי בגבייה מהחייב‪.‬‬
‫מודל מכוון עבודה‪.‬‬
‫תוספת עלות נמוכה‪.‬‬
‫דורש רק שינוי תקנות – ניתן ליישם באופן מידי‪.‬‬
‫הניתוק מהבטחת הכנסה יכול לעורר טענה אצל מקבלי הבטחת‬ ‫ביקורת‬
‫הכנסה בדבר אפליה בתמיכת המדינה‪.‬‬
‫הבטחת המזונות לזמן מוגבל בלבד‪.‬‬
‫המוסד לביטוח לאומי נותן מענה לאוכלוסיות שונות באופנים שונים‬ ‫מענה‬
‫(לדוגמא קצבת שארים ליתומים)‪ .‬תכלית החוק אינה קצבת קיום‬ ‫לביקורת‬
‫(לשם כך יש את חוק הבטחת הכנסה) אלא מתן מענה לאוכלוסייה של‬
‫ילדים אשר יש הורה שחייב להשתתף בכלכלתם‪ ,‬מכח פסק דין של‬
‫בית‪-‬משפט‪ ,‬אך הוא משתמט ממילוי חובה זו‪.‬‬
‫הגבלת הזמן מחזקת את המהות הייחודית של החוק‪ .‬הבטחת גבייה‬
‫לזמן מוגבל‪ ,‬לתקופה הראשונה של משבר הגירושין‪.‬‬

‫‪2‬‬
‫התשלום בהתאם לחוק המזונות הוא הנמוך בין הסכום הקבוע בפסק הדין לתקרה הקבועה בתקנות‪.‬‬

‫‪2‬‬
 ‫‪ .2‬ניתוק מזונות מהבטחת הכנסה – פתרון ללא הגבלת שנים‬

‫מקדמת מזונות מובטחת נמוכה אך לטווח זמן ממושך‪:‬‬ ‫מהות המודל‬

‫ילדים שאמם משתכרת פחות מן השכר הממוצע במשק יקבלו תשלום מובטח‬
‫של פסק הדין למזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬גובה תקרת‬
‫התשלום יהיה ‪ 67%‬מתעריפים הקבועים כיום למזונות עבור ילדים הגדלים‬
‫אצל אפוטרופוס‪ .‬תשלום עד גיל ‪ .21‬הגבייה לטובת המוסד לביטוח לאומי‪.‬‬
‫הבטחת מזונות בסיסיים לילדים‪ ,‬ללא קשר עם הבטחת הכנסה‪ ,‬לאורך כל‬ ‫מענה ל‪:‬‬
‫התקופה הקבועה בפסק הדין למזונות‪ ,‬תמורת גבייה לטובת הביטוח‬
‫הלאומי‪.‬‬
‫חזרה למהות החוק – הבטחת מזונות‪ ,‬מקדמה ע"י האוצר‪ ,‬גבייה מהחייב‬ ‫רציונאל‬
‫לטובת הביטוח הלאומי‪.‬‬
‫‪ ‬הפנייה לתשלום דמי מזונות תיעשה בביטוח הלאומי‪.‬‬ ‫תיאור הדגם‬
‫‪ ‬הביטוח הלאומי יגבה את הכספים מהאב‪.‬‬
‫‪ ‬האוצר יעביר כסף לביטוח הלאומי‪ ,‬וזה יעביר מדי חודש תשלום‬
‫מזונות בסיסי ונמוך פר ילד עד גיל ‪ ,21‬עם תקרת תשלום לפי ‪67%‬‬
‫מהתעריף הקיים למזונות ילדים במצבי אפוטרופסות‪.‬‬
‫‪₪ 1353‬‬ ‫ילד אחד‪:‬‬
‫‪₪ 1985‬‬ ‫שני ילדים‪:‬‬
‫שלושה ילדים ומעלה‪₪ 2564 :‬‬

‫אופציה‪ :‬הגבלת הזכאות לילדים שאמם מרוויחה מתחת לשכר‬ ‫‪‬‬

‫הממוצע במשק‪ ,‬כדי לצמצם את העלות התקציבית‪.‬‬

‫צדק‪.‬‬ ‫יתרונות‬
‫מודל קל למימוש‪.‬‬
‫מענה בסיסי ממושך כאשר יש קושי ארוך טווח בגבייה‪ .‬הזכאות היא לאורך‬
‫כל התקופה בה פסק הדין רלוונטי‪.‬‬
‫תוספת עלות נמוכה מפני שהסכומים המשולמים נמוכים מהסכומים‬
‫המשולמים היום‪.‬‬
‫סכומים קבועים שאינם משתנים כתלות בהכנסת האם‪.‬‬
‫הסכומים נמוכים באופן משמעותי מהמשולמים כיום‪.‬‬ ‫ביקורת‬
‫המנגנון המוצע הרבה יותר קל להבנה ולהסתמכות לעומת המנגנון הקיים‪.‬‬ ‫מענה לביקורת‬
‫מעודד יציאת נשים לעבודה היות שיציאה לעבודה מביאה לתוספת ריאלית‬
‫בהכנסה (ואין "קנס" עקב כך)‪.‬‬
‫במידת הצורך‪ ,‬נשים יוכלו לפנות גם להבטחת הכנסה‪.‬‬

‫‪3‬‬
 ‫‪ .3‬תכלית החוק כמימון זמני במרכז – ההוצאה לפועל היא הזרוע המבצעת של החוק‬

‫מקדמת מזונות מובטחת מהותית בשנים הקשות ביותר‪ ,‬באמצעות הוצל"פ‬ ‫מהות המודל‬
‫כמימון זמני‪:‬‬
‫ילדים שאמם משתכרת פחות מן השכר הממוצע במשק יקבלו תשלום מובטח‬
‫של פסק הדין למזונות באמצעות ההוצאה לפועל‪ ,‬במשך שש שנים‪ .‬גובה‬
‫תקרת התשלום יהיה בהתאם לתעריפים הקבועים כיום למזונות עבור ילדים‬
‫הגדלים אצל אפוטרופוס‪.‬‬
‫תשלום המזונות אינו רשת ביטחון מינימלית אלא בעיקר במימון זמני עד‬ ‫מענה ל‪:‬‬
‫לגביית המזונות מהחייב‪.‬‬
‫הבטל"א מאז ‪ 2014‬מעביר את התיקים מיידית למסלול הישיר בהוצל"פ‬ ‫רציונאל‬
‫חזרה למהות החוק – הבטחת מזונות‪ ,‬מקדמה‪ ,‬גבייה מן החייב‪.‬‬
‫שר המשפטים הממונה על החוק יהיה אחראי על המנגנון שמיישם את החוק‪.‬‬
‫מבוסס על דגם קיים ‪" -‬פיצוי לקטין שניזוק מעבירה" – תיקון מס' ‪ 14‬לחוק‬
‫המרכז לגביית קנסות‪ ,‬אגרות והוצאות‪.‬‬
‫‪ ‬הפנייה לדמי מזונות תעשה בהוצאה לפועל – מסלול ישיר למזונות‬ ‫תיאור הדגם‬
‫(תיקון ‪ 42‬לחוק ההוצאה לפועל)‪.‬‬
‫‪ ‬התיק ייפתח מיידית על שם הילדים הזכאים‪ ,‬וינוהל כך עד אשר‬
‫הילדים יקבלו את המגיע להם לפי פסקי הדין למזונות‪.‬‬
‫‪ ‬האוצר יעביר תקציב מקדמה להוצאה לפועל לתשלום מובטח של‬
‫מזונות בסיסיים‪ ,‬וזה יעביר מידי חודש תשלום מזונות‪ ,‬למשך שש‬
‫שנים מפתיחת התיק; לפי התעריף הקיים – מזונות אפוטרופסות‪:‬‬
‫‪₪ 2,020‬‬ ‫ילד אחד –‬
‫‪₪ 2,963‬‬ ‫שני ילדים –‬
‫שלושה ילדים ומעלה ‪ ₪ 865 -‬פר ילד –לכל היותר ‪.₪ 3,828‬‬
‫‪ ‬בתקופה הזו של שש שנים‪ ,‬הכספים אשר יגבו יועברו לאוצר כדי‬
‫לכסות את המקדמות‪ .‬בתום כל שנה ייסגר חשבון ביניים של הגבייה‬
‫ועותק ההכנסות וההוצאות יועבר לכל הנוגעים בדבר‪ .‬החוב יועבר‬
‫לגבייה עתידית לזכות אוצר המדינה; יתרת הגבייה תועבר לילדים‬
‫בעבור הפרשים עד פסק הדין‪.‬‬
‫‪ ‬רק לאחר שהילדים יקבלו את כל המגיע להם לפי פסקי הדין‪ ,‬תוכל‬
‫המדינה שוב לגבות מן החייב לצורך החזר חוב המקדמות של השנים‬
‫הראשונות‪.‬‬
‫‪ ‬אופציה‪ :‬הגבלת הזכאות לילדים שאמם מרוויחה מתחת לשכר‬
‫הממוצע במשק‪ ,‬כדי לצמצם את העלות התקציבית‪.‬‬
‫חיזוק מסלול המזונות הישיר בהוצאה לפועל והמשך שיפורו‪.‬‬ ‫יתרונות‬
‫תמריץ לייעול הגבייה מצד המדינה‪.‬‬
‫ניתוק מלא של המזונות מקצבאות הקיום של ביטוח לאומי‪.‬‬
‫נשים רבות נרתעות מלפנות להליכי הוצאה פועל‪ ,‬מחשש שאלו יחריפו את‬ ‫ביקורת‬
‫משבר הגירושין והדבר יפגע בילדים‪.‬‬
‫לא מאוד נגיש בשל מיעוט לשכות הוצאה לפועל בהן יש מסלול ישיר למזונות‪.‬‬
‫מודל זה דורש שינויי חקיקה ושינויים במנגנונים הארגוניים‪.‬‬
‫ביחס לטענה כי ישנה רתיעה של נשים מלפנות להוצאה לפועל‪ :‬יש צורך‬ ‫מענה לביקורת‬
‫בהטמעה לטווח ארוך של השינוי המוצע וחיזוק המסלול הישיר‪.‬‬
‫הצעת שיפור‪ :‬המוסד ביטוח לאומי ימשיך בתפקידו כמי שמקבל את‬
‫הבקשות‪ ,‬בודק עמידה בקריטריונים הרלוונטיים‪ ,‬ומעביר להוצאה לפועל‪ .‬רק‬
‫בהדרגה‪ ,‬יישקל האם ההליך יבוצע במלואו ע"י ההוצאה לפועל‪.‬‬
‫הצעת שיפור נוספת‪ :‬מחלקת המזונות של הבטל"א תכליל ילדים להורה‬
‫עצמאי ללא פסק דין למזונות‪ ,‬תעודד השגה של פסק דין למזונות‪ ,‬ותעסוק הן‬
‫בשיקום רגשי ותעסוקתי‪ ,‬והן במחקר והערכה על כלל המשפחות שאצלה‪.‬‬

‫‪4‬‬
 ‫‪ .4‬פתרון מכליל עבור ילדים הגדלים אצל הורה עצמאי‬

‫מזונות מובטחים לילדים הגדלים אצל הורה עצמאי‪ ,‬גם בהעדר פסק דין‪.‬‬ ‫מהות המודל‬
‫ילדים להורה עצמאי שמשתכר פחות מן השכר הממוצע במשק יקבלו עד גיל‬
‫‪ 21‬תשלום מובטח למזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬גובה תקרת‬
‫התשלום יהיה בהתאם לתעריפים הקבועים כיום למזונות עבור ילדים‬
‫הגדלים אצל אפוטרופוס‪ .‬התשלום לא יפחת מאשר אחוז מסוים מתעריף זה‬
‫(למקרים בהם אין פסק דין למזונות או פסק הדין מאוד נמוך בגלל נסיבות‬
‫אישיות של החייב)‪ .‬הגבייה‪ ,‬כאשר קיימת‪ ,‬לטובת המוסד לביטוח לאומי‪.‬‬
‫הבטחת מזונות בסיסיים לילדים ללא קשר עם הבטחת הכנסה‪ ,‬לגבי כלל‬ ‫מענה ל‪:‬‬
‫המשפחות החד הוריות (למעט יתומים‪ ,‬עבורם קיים מנגנון ביטוחי)‪.‬‬
‫לאחד את כלל הילדים במשפחות החד‪-‬הוריות במחלקה אחת‪ ,‬הסתכלות‬ ‫רציונאל‬
‫מערכתית על כלל הילדים הגדלים במשפחות עם מפרנס ומטפל יחיד‪.‬‬
‫‪ ‬הפנייה לדמי מזונות תיעשה בביטוח הלאומי‪.‬‬ ‫תיאור הדגם‬
‫‪ ‬כאשר יש פסק דין למזונות‪ ,‬הביטוח הלאומי ישלם ובמקביל ינהל‬
‫הליכי גבייה מול החייב בהוצאה לפועל‪ .‬תשלום המזונות יהיה‬
‫בהתאם לפסק הדין או עד תקרת תשלום – לפי התעריף הקיים‬
‫למזונות ילדים במצבי אפוטרופסות‪:‬‬
‫‪₪ 2,020‬‬ ‫ילד אחד –‬
‫‪₪ 2,963‬‬ ‫שני ילדים –‬
‫שלושה ילדים ומעלה ‪ ₪ 865 -‬פר ילד לכל היותר ‪.₪ 3,828‬‬
‫אם אין פסק דין למזונות‪ ,‬הילדים יקבלו "מזונות רעיוניים"‪ ,‬שייקבעו כאחוז‬
‫מסוים מהתקרה שתיקבע במקרים בהם יש פסק דין למזונות‪.‬‬
‫מודל זה שם במרכז את הילד ואת הסיטואציה המשפחתית המשברית של‬ ‫יתרונות‬
‫מטפלת ומפרנסת יחידה‪ ,‬אליה הילד נקלע‪ .‬לכן‪ ,‬זהו מודל שמדגיש את זכויות‬
‫הילד‪ ,‬גם בהעדר פסק דין למזונות‪.‬‬
‫הגדלה של "החוב האבוד" מבחינת אוצר המדינה‪ ,‬בשל ההכללה של ילדים‬ ‫ביקורת‬
‫אשר לא ניתן לזכותם פסק דין למזונות‪.‬‬
‫פתרון זה מעביר משפחות שהיום מקבלות גמלת הבטחת הכנסה‪ ,‬למסלול‬ ‫מענה לביקורת‬
‫המזונות המאפשר השתכרות‪ ,‬כך שאין מדובר בהגדלה של מספר זכאי‬
‫המוסד לביטוח לאומי‪ ,‬אלא במתן אפשרות לאמהות שלא ליפול לתוך‬
‫מלכודת עוני‪.‬‬

‫המלצות כלליות הרלוונטיות לכלל הפתרונות‬

‫לאור הקשיים בגביית מזונות מן החייב‪ ,‬ע"י ההוצאה לפועל (ראו למשל דיון‬ ‫שיפור הגבייה‬
‫בנושא זה בוועדת חוקה‪ ,‬חוק ומשפט בכנסת ביום ‪" – 12.6.17‬גביית מזונות‬ ‫בהוצאה לפועל‬
‫ילדים שאינם משולמים על ידי ההוצאה לפועל") – מומלץ לפעול לקידום‪,‬‬
‫שיפור וייעול הליכי הגבייה‪ ,‬לרבות ולא רק‪ :‬פעילות לעידוד תשלום מצד‬
‫החייב לרבות ע"י הסדרי תשלום; העמקת הבדיקה של אורח החיים של‬
‫החייב ואיתור מקורות הכנסה לא מדווחים; הרחבת הסנקציות על החייב‬
‫במקרים של חוסר שיתוף פעולה; עריכת מחקר הערכה לשיפור הגבייה‪.‬‬
‫מומלץ להקים רשות אשר תיתן מענה ממוקד לכל ההיבטים של נושא‬ ‫הקמת רשות‬
‫המזונות בישראל‪ .‬רשות כזו יכולה להיות גורם מתווך אשר אליו יועברו‬ ‫למזונות‬
‫פסקי הדין למזונות מלכתחילה‪ ,‬בלי צורך להתעמת עם החייב‪ .‬הרשות תהיה‬
‫אחראית על מימון הביניים והליכי הגבייה‪ ,‬ותוכל לתת מענה הן לזוכים והן‬
‫לחייבים‪ .‬יש לציין כי פתרון זה אומץ במספר מדינות‪.‬‬

‫‪5‬‬
 ‫סיכום‬
‫כפי שצוין בתחילת המסמך‪ ,‬הוצגו כאן מספר חלופות לאור כיווני החשיבה שעלו בפגישותינו עם גורמים רבים‬
‫ומגוונים‪ .‬יודגש כי ניתן גם ליצור שילוב בין הפתרונות השונים‪.‬‬

‫אנו מציעות לערוך דיון בוועדת המשנה בנוגע לרעיונות אלה‪ .‬נודה לך על קיום דיון בועדת המשנה עם הגורמים‬
‫הרלוונטיים כבר בתחילת המושב הקרוב של הכנסת‪.‬‬

‫בברכה‪,‬‬

‫הקואליציה להבטחת תשלום מזונות ילדים‬

‫‪6‬‬