KAKO RAZMIŠLJATI O PRAVNOJ DRŽAVI

Dr Zdravko Jež,
savetnik pokrajinskog sekretara
za propise, upravu i nacionalne manjine

Sâm pojam pravne države je, danas, vrlo aktuelno pitanje, a u prethodnih 10 godina, bolje
reći zadnju deceniju 20-tog veka, je posebno, aktuelno pitanje u zemljama u kojima je došlo
do sloma i propadanja koncepta real-socijalizma i socijalističkog samoupravljanja (zemlje
Istočne i Jugoistočne Evrope - preciznije zemlje članice Varšavskog ugovora i balkanske
zemlje bivše SFRJ).

Odmah na početku, se nameće sasvim logično pitanje šta je to pravna država, i šta čini njen
smisao i njenu osnovnu suštinu? Pre svega treba reći da bi se, zbog naučnog nesaglasja i s tim
u vezi kontroverzi oko opšteprihvatljive definicije i stanovišta šta je to pravna država, mogla,
u najmanju ruku, napraviti ne baš mala, knjiga - hrestomatija teorijskih i operacionalnih
definicija pravne države. Međutim, bitno je naglasiti da je pravna država, prevashodno
filozofsko-teorijska vrednost, i što mnogi autori znaju reći, tu je njena esencijalna zona
bitisanja. Stoga, teorijski posmatrano šta bi to moglo biti pravna država?

U pokušaju, da se dâ odgovor na to pitanje, treba prethodno reći da suštinu i bit čovekovog

društvenog postojanja u jednom organizovanom civilizovanom društvu, čini lična i pravna
sigurnost (lična - fizička sigurnost i društvena sloboda i nepovredivost privatne svojine);
jednakost sa drugim građanima pred državom i zakonom, bez obzira na lična i kolektivna
obeležja; zaštićenost od državne samovolje i traganje za ljudskom srećom, naravno onako
kako je svaki pojedinac zamišlja. Sigurno da je teško stvoriti i pronaći idealan tip društva i
države za ostvarenje takvih ciljeva, ali anticipiranje takvih vrednosti je uvek bio i ostao,
uglavnom, mukotrpan put naučnika, kao i želje političkih vizionara i običnih ljudi sanjara.

Upravo pojam pravne države, u svom mogućem savremenom teorijskom značenju, jeste ona
pravno sociološka kategorija koja daje optimalne okvire za ljudske slobode, jednakost ljudi u
šansama za uspeh i njihovu jednakost pred državom i zakonom, kao i ograničavanje države u
liku nekadašnjeg “Levijatana” i depersonalizacija ljudi nosilaca državnih i drugih javnih
funkcija u društvu. Drugim rečima to je država u kojoj ne vlada nijedan pojedinac ili
grupa, nego vlada pravo i svi su obavezni da se pokoravaju toj vladavini. Ta vladavina
prava mora da počiva na metapravnim, bolje reći, opštedruštvenim humanističkim principima
kao što su pravda, pravičnost, prirodno ljudska prava, moral i demokratija.

Spuštajući se na tlo društvene realnosti u kojoj nauka i teorija valorizuju svoje imaginativne
vrednosti i potvrđuju svoju naučnu validnost, može se reći da pravna država kao teorijski
koncept i model za ostvarenje optimalne ljudske pravde u društvu, pre svega, označava
jednu demokratsku civilnu državu ili državu kao poželjnu pravnu vrednost koja bi trebala da
omogući “čovekov dostojanstven i uspravan hod”, a to podrazumeva ostvarivanje ljudskih
imanentnih prirodnih prava i sloboda i ograničavanje samovolje svake vlasti i njeno
funkcionisanje unutar demokratski utvrđenog pravnog sistema. Te ljudske slobode i prava
podrazumevaju prava i neprikosnovenost u odnosu na državnu vlast, koja u slučaju da se

1
drzne bespravno narušiti ljudska prava, može biti pred nezavisnim sudom odgovorna, ako se
pojedinac smatra oštećenim u svojim neprikosnovenim pravima i slobodama. Znači, pravna
država je država u kojoj niko nije iznad prava, pa ni zakonodavac, što bi rekao Gustav
Radbruh “Država je pozvana da donosi zakone samo pod uslovom da i sebe samu smatra
vezanu tim zakonima” (Gustav Radbruh: Filozofija prava, Nolit, Beograd, 1980. god, str.
236), a ja bih tome dodao da je to, upravo smisao i suština jedne demokratske pravne države.

Tako koncipirana pravna država nije istorijska slučajnost jer kako bi rekao William Hazbit
“Da je čovečanstvo, zaista, želelo pravdu možda je već moglo da je ima”. Pošto to, očigledno,
nije bio slučaj ljudi su, najverovatnije stvorili pravnu državu kao model kojim su
pravdu, kao vrednost, zamenili vrednošću pravne države. Na taj način je učinjeno malo,
jer jedna opšteljudska vrednost je zamenjena drugom, čisto pravnom vrednošću. Međutim, na
taj način, na planu ljudskih odnosa, učinjeno je mnogo, jer je u te odnose uneta
emancipatorska ideja o opštoj pravnoj jednakosti, sigurnosti i predvidljivosti. Slobodno
se može reći, ako recimo, čovečanstvo i nije želelo apsolutnu pravdu, onda je sigurno da je
želelo pravnu državu, kao jedan od opredmećenih oblika ljudske pravde, jer pravna država
počiva na ideji da pravna pravila sve dok važe, imaju podjednaku obavezujuću snagu i za
upravljače i za one kojima se upravlja. Na taj način spajaju se u jedno dve važne ideje: s
jedne strane ideja o opštoj pravnoj obaveznosti uključujući tu i pravnu obaveznost državnog
suverena, i sa druge strane postojanje i garantovanje građanskih i ljudskih prava i sloboda.
Drugim rečima, pravna država kao društvena tvorevina ne dozvoljava nikom da bude
izvan ili iznad demokratskog pravnog sistema, a to je najveća garancija ljudskih prava i
sloboda i brana od bilo kakvih uzurpacija tih prava, a posebno prema državi i njenim
organima, što čini ugaoni kamen principa društvene pravde.

Na osnovu istorijskog iskustva pravna država je, prema svojim relevantnim svojstvima,
postala instrumentalni okvir za konstituisanje osnovnih elemenata građanskog društva i to
pre svega: ukidanje staleških privilegija; ograničavanje političke vlasti pravom;
uspostavljanje efikasne demokratske kontrole i javnosti vršenja vlasti; podela vlasti;
vezivanje države sopstvenim zakonima; adekvatno (materijalno i pravno-institucionalno)
garantovanje osnovnih prava i sloboda čoveka; nezavisno sudstvo; politički pluralizam i na
ekonomskom i kulturnom planu slobodna utakmica konkurencije kvaliteta.

Logično je zapitati se šta je to što je uslovilo i determinisalo nastanak ideje pa i instituciju

pravne države? Dajući odgovor na to pitanje čini se da treba krenuti od sledećeg.

Evidentno je da je u jednom dužem periodu istorijskog razvoja preovlađivala diktatura i

totalitarizam čije je osnovno obeležje bilo neograničena vlast vladara kao pojedinca ili
oligarhijskih grupa, jer su imali suverenu zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Svi nosioci
vlasti bili su njihovi službenici - podanici. U tim periodima nisu postojala zagarantovana niti
su ostvarivana ljudska prava i slobode, niti je postojala pravna sigurnost, niti bilo kakvo
ozbiljnije pravno ograničavanje suverenih nosilaca takve vlasti. Nije bilo govora ni o kakvim
političkim pluralnim elementima što čini osnovu formiranja demokratske vlasti. Takvi
sistemi, kao istorijska realnost su bili antička autarhija; diktatura u Rimu; despotska
monarhija u Vizantiji; i apsolutističke monarhije u kasnom srednjem veku u Evropi.

Uvek nakon tih perioda koji, nažalost dosta dugo traju, jer se teško menjaju totalitarno-
diktatorski režimi, dolaze periodi kada na značaju dobijaju i u prvi plan izbijaju ideje,
zalaganja i praksa za ostvarenje ljudskih prava i sloboda, pravno ograničavanje nosilaca
najviših funkcija vlasti, kao i ograničavanje vlasti putem njene podele između

2
zakonodavne, izvršne i sudske vlasti gde jedna drugu ograničava; brojnost političkih
stranaka kao izraz demokratskog formiranja vlasti kroz slobodne izbore i jednakost svih
građana koji imaju pravo da učestvuju u izborima za najviše organe vlasti. To su periodi koji
naspram totalitarno diktatorskih dobijaju karakteristike demokratskih sistema. Takvi
demokratski sistemi omogućuju, za razliku od totalitarno-diktatorskih, ostvarivanje ljudskih
prava i sloboda; razmah nauke; osavremenjavanje proizvodne tehnike i tehnologije;
slobodnog tržišta i stvaralačkih i preduzetničkih sposobnosti svakog građanina zavisno od
njegovih kvaliteta i htenja. To je sve stvorilo društveni okvir za jedno humano demokratsko
građansko društvo. Najbolji primer da su demokratska i politički pluralna društva ekonomski
razvijenija i društveno naprednija od diktatorsko totalitarnih i monopartijskih potvrđuju
primeri država kao što su SAD, Engleska, Francuska, Nemačka, Japan i dr. Upravo pravna
država sa demokratskim političkim sistemom daje osnovu za ostvarivanje takvih sistema.

Na ovom mestu bitno je istaći da su nastanku teorije pravne države, prethodile faze koje su
bile obeležene usvajanjem odgovarajućih rezolucija o ljudskim pravima i slobodama,
demokratiji i ograničavanju, do tada, skoro bezgraničnih prava suverena. Te deklaracije i ta
dokumenta su bila prva akta koja su sadržala najšira društvena htenja pri stvaranju
demokratskih država i platforme za donošenje prvih ustava. Ona su sadržavala zahteve o
individualnim pravima kao predominantna zakonima. Ali ona su sadržavala i principe o
organizaciji države i o najvišim organima i njihovim funkcijama.

S tim u vezi, ako krenemo redom u Engleskoj imamo takve deklaracije iz 13-tog i 17-tog
stoleća. Prvo, Velika povelja sloboda (Magna Carta Libertatum) od 1215. godine sadrži,
pored pravila koja se odnose na federalnu organizaciju i propise koji osiguravaju individualnu
slobodu i inaugurišu pravila kada se može optužiti jedan građanin i kada mu se može suditi i
da se porez ne može određivati bez pristanka predstavnika naroda. Nakon usvajanja Velike
Povelje ostalo je jasno da pravo nije “volja i vlast Krune”. Upravo, ta ideja da se vlast
monarha kreće u granicama utvrđenim pravom čini idejnu osnovu engleskog
konstitucionalizma i budućeg demokratskog shvatanja pravne države u smislu da se volja
suverena može kretati samo u okviru utvrđenog pravnog sistema, a ne izvan ili iznad sistema.

Druga deklaracija - Bill of Rights od 1688. godine sadrži ograničavanja kraljevskih

prerogativa i pri tome obezbeđivanje izvesnih prava građana (prava peticije, slobode govora u
Parlamentu, liberalniji odnos u izborima i dr.). Mnogi autori, upravo smatraju da je pravna
država nesumnjivo rezultat borbe građanske klase za političku vlast, a to se događalo u
evropskim državama počev od tzv. “Slavne revolucije” u Engleskoj (1668-1669) pa sve do
20-tog veka, a upravo 1668. godine vidimo doneta je Deklaracija o pravu (Bill of Rights).
Nakon te “Slavne revolucije”, vlast Krune bila je ne samo pravno ograničena već i pravno
politički kontrolisana od strane suverenog Parlamenta, upravo zahvaljujući i proklamacijama
te Deklaracije.

Slično tome u Americi je 4. jula 1776. godine objavljena Deklaracija o nezavisnosti, a posle
toga usledilo je i donošenje Ustava SAD (1787). Međutim, pošto taj Ustav nije ništa
sadržavao o individualnim ljudskim pravima i slobodama, predloženo je od strane Kongresa
10 amandmana (1791), uz Ustav koji su bili izglasani i postali važeći u svim državama
članicama SAD. Ovi amandmani sadrže Bill of Rights i garancije individualnih ljudskih
prava i sloboda.

U Francuskoj prva takva deklaracija je bila poznata Deklaracija o pravima čoveka i

građanina od avgusta 1789. godine sastavljena od 35 članova i danas poznata u celom svetu.

3
Uz tu deklaraciju doneta je (1793. godine) i Deklaracija o dužnosti građana i čoveka
sastavljena od 9 članova. Prava sadržana u ove dve deklaracije su pretočena u Ustave
Francuske u specijalnim odeljcima koji su nosili naziv o garancijama prava građana.

Upravo istorijski i širi društveni i politički karakter ovih deklaracija koje su uglavnom
pretočene u savremene ustave i osnovne zakone demokratskih država, ukazuju na meta-
pravnu utemeljenost prava i zakona koji su stvoreni kao izraz naprednih i civilizacijiskih
ideja ekonomskog - tehnološkog i kulturnog razvoja društva od 13-tog veka do današnjih
dana, a u čijem centru su bili i ostali ljudske slobode i prava, oslobođeni svih okova
istorijskog nasleđa.

Ukoliko se pravna država fokusira sa političkog stanovišta onda je ona, u stvari, optimalna
tvorevina za ostvarivanje ljudskih sloboda, a koja počiva na podeli vlasti i koju podržava
većina stanovništva ispoljeno kroz princip legitimiteta. Za političko shvatanje pravne države
je najbitniji visok stepen tolerancije i konsenzusa među ljudima (biračima) što daje
legitimnost pravnoj državi. Stoga kada je u pitanju legitimitet svake vlasti čini se da je uvek
aktuelan aksiom legitimiteta koji je izrekao Ruso rečima: “najjači nije nikad dovoljno jak da
uvek bude gospodar, ako ne pretvori svoju snagu u pravo, a poslušnost u dužnost”(Ž.Ž. Ruso,
Društveni ugovor, Beograd, 1949, str. 11). Očigledno da ova formula legitimiteta u prvi plan
ističe, sa političkog stanovišta, dve njene bitne osobenosti - vladavinu prava, a ne sile i
potčinjenost svih, pa i gospodara da se ponaša u skladu sa utvrđenim pravom, i to u smislu
dužnosti, što su u stvari aksiomi pravne države.

Javno mnjenje i sloboda informisanja su bitni demokratski i kontrolni mehanizmi

doslednog ostvarivanja principa legitimiteta u okviru pravne države.

To potvrđuje činjenica da je ugroženost načela legitimiteta moguća i tamo gde nema diktature
i totalitarizma, jer se javljaju težnje da se pod plaštom i izgovorom “pune bezbednosti” i
“narodnog jedinstva” upravna vlast što više osamostali i oslobodi pravne kontrole i zanemari
faktor javnog mnjenja.

Princip podele vlasti, na političkom planu amortizuje nedokučivu i neokrnjenu suverenost

bilo kog nosioca vlasti, što je posebno izraženo u državama u kojima postoji tradicija pravnog
konstitucionalizma. Političku suštinu i smisao principa podele vlasti uverljivo je dao
Monteskije u svom poznatom delu “O duhu zakona” navodeći: “Sve bi bilo izgubljeno, ako
bi isti čovek ili telo uglednika, bilo plemića, bilo ljudi iz naroda vršilo sva tri elementa vlasti,
tj. vlast donošenja zakona, vlast izvršavanja javnih odluka i vlast suđenja za zločine i u
sporovima privatnih lica, jer svaki čovek koji ima vlast sklon je da je zloupotrebi sve dok ne
naiđe na granice. Stoga je nužno ograničiti vlast svakog organa, tako da nijedan organ ne vrši
punu i sveobuhvatnu vlast, tj. potrebno je svaku od tri vlasti poveriti različitim organima,
tako da jedna vlast zaustavlja i ograničava drugu vlast” (Š. Monteskije “O duhu zakona”,
Beograd, 1989, str. 175-176).

Treba naglasiti da je pravna država bitan uslov i privrednog napretka i pravne izvesnosti i
sigurnosti u društveno ekonomskim odnosima. U vezi s tim ilustrativan je stav koji navodi
Adam Smit: “Privredni razvitak jedne zemlje ne zavisi samo od materijalnih ljudskih resursa,
finansijskih podsticaja i dobrih odluka na makro ekonomskom nivou, već od resursa koji je
nedovoljno uziman u obzir, a koji se sada naziva društvenim kapitalom, a sastoji se u
povoljnim globalnim okvirima. Ti okviri, u velikoj meri, mogu se svesti na povoljne pravne
okvire, koji više nemaju kao primarnu karakteristiku utvrđivanje statusa i direktnu

4
distribuciju ili alokaciju vrednosti, već samo daju pravila igre za jedno u svakom pogledu
pluralističko društvo slobodnih pojedinaca. Tako se smanjuje uloga tzv. distributivnih zakona,
a povećava se uloga “fer pravila” čiji se benificijari ne znaju unapred”(Adam Smit,
Istraživanje privrede i uzroka bogatstva naroda, Kultura, Beograd, 1970, str. 998).

Stoga ako pažljivije analiziramo koji su to osnovni činioci koji su, jednom broju zemalja
doneli privredni uspon i prosperitet pored uloge ljudskih i materijalnih resursa, te finansijskih
podsticaja, možda najveću a nedovoljno zapaženu ulogu ima povoljan, racionalan i stabilan
globalni pravni sistem koji obezbeđuje određena pravila igre, izvesnost i relativno
predvidivu sigurnost i koji daje samo osnovne okvire unutar kojih se privredna i društvena
utakmica može odvijati, a sva društveno prihvaćena znanja i veštine mogu se praktikovati.
Samo ti globalni sistemski okviri mogu obezbediti u najširim nacionalnim i međunarodnim
razmenama, plodove one čuvene podele rada koje je Adam Smit video kao osnovni izvor
produktivnosti i stvaranja ekonomskih vrednosti i bogatstva jednog industrijskog društva.

U ovom radu, koji je segmentiran prema nekim relevantnim delovima značajnim za

sagledavanje jedne celovitije slike o pravnoj državi, važan je i segment sadržine o kakvoći
prava koje uređuje odnose u pravnoj državi. Stoga, bitno je stanovište o pravnoj državi gde se
smatra da pravo treba da bude kolektivni razum zajednice utemeljeno na pravdi, logici
prirodnog prava, pravičnosti, univerzalnim moralnim vrednostima i principu društvene
racionalnosti. Ova koncepcija, očigledno, pravo posmatra pre svega kao društveni racio, a ne
voluntas ili silu kako tvrde Kelzen, odnosno marksisti, tj. pravo je duhovna tvorevina jedne
društvene zajednice čiji smisao i suština su saglasni prirodi stvari i čija je sadržina objektivno
data nezavisno od volje ljudi i njihovih subjektivnih htenja. Pravna država kao i najširi izraz
te koncepcije treba da obezbedi posredstvom svojih institucija i propisanih procedura, pravno
ograničenje i pravnu kontrolu vlasti, u skladu sa zakonom i da garantuje neprikosnovenost
osnovnih prava i sloboda svojih građana u duhu sintagme da sve što ustavom i zakonom nije
zabranjeno podrazumeva da je za pojedinca dopušteno, a sve ono što ustavom i zakonom nije
propisano, za državu i njene organe je zabranjeno.

* * *

Sve ovo napred navedeno o pravnoj državi navodi na zaključak da pravnu državu treba
analitički proučavati kroz njene osnovne principe i postulate, a to su pre svih ljudska prava;
nezavisno sudstvo; vladavina prava i društveni i politički pluralizam u uslovima
demokratskih društvenih odnosa.

I sasvim na kraju moglo bi se reći da je pravna država bila i ostala više jedan ideal, čijem
ostvarenju valja postupno težiti, nego opipljiva stvarnost, više teorija nego praksa i više ideja
nego institucija koja efikasno funkcioniše.