Diccionario de politcas piblicas BIBLIOGRAFIA HALL, PETER A. Governing the Economy: The politics of State Intervention in Britain and France, Cambridge (Mass.), Polity Press, 1986. HAL, Perer A. “Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of Economic Policy-Making in Britain” Comparative Politics, 25 (3), abril de 1993. JoBERr, BRUNO. “Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques”, Revue francaise de science politique, 42.(2) abril de 1992, pp. 219-234. KUHN, THOMAS S. Structure des revolutions scientifiques, Paris, Flam- marion, 1972 (1 éd., The Structure of Scientific Revolutions, Chicago (IL), University of Chicago Press, 1962). SuEL, YvES. “Les politiques publiques comme paradigmes”, en ALAIN FAURE, GILLES POLLET y PHILIPPE WARIN (dir). La construc- tion du sens dans les politiques publiques. Débats autour de la notion de référentiel, Paris, L'Harmattan, coll. “Logiques politiques”, 1995, pp. 125-151. PATH DEPENDENCE (DEPENDENCIA DE LA TRAYECTORIA RECORRIDA) Lanoci6n de path dependence o de dependencia de la trayectoria recorrida, para los enfoques feOHnstitUcTonalistas hist6ricos que buscandar cuenta dela continuidad de las trayectorias de las politicas piblicas. 326Path dependence (dependencia de la trayectoria recorrida) Se inscribe en la misma linea de los trabajos neo-institucionalistas de los afios 1980, que quisieron reubicar al Estado en el centro de los enfoques de la acci6n piiblica [EVANS, RUESCHEMEYER y SKOCPOL, 1985] y resaltar la importancia de la impronta de los orfgenes en el desarrollo de las politicas piiblicas [MERRIEN, 1990]. DE LA ECONOMIA A LA CIENCIA POLITICA Lanoci6n de path dependence Gi@ne dela CeOnOnUa. Algunos econo- aun si se conoce una solu- mistas parten de la constataci6n de que, @orunarfirma (en materia de tecnologia, de un nuevo producto o de localizacién, por ejemplo), / riamente. ni El andlisis del porqué se mantiene el teclado del computador Qwexry [Davio, 1985], a pesar de que se elabore un teclado que se adapte mejor a las capacidades y a las ne- cesidades presentes, y que se explica por el costo que representa un cambio (aprendizaje de la dactilografia, etc.), ha permitido detallar los procesos originarios de la path dependence: se trata de mecanismos que hacen que una eleccién hist6rica sea cada vez més restrictiva, a medida que se inscribe en el tiempo, dados los numerosos meca- nismos de rendimientos crecientes (increasing returns), ligados a los costos de inversién, a los efectos de aprendizaje, de coordinacién y de anticipacién. Douctass C. Nort mostré la importancia de estos andlisis para comprender los procesos de surgimiento y de cambio de las institu- ciones [1990]. Para este autor, este fenémeno de “dependencia de la trayectoria” se apoya menos en las tecnologias mismas que en los comportamientos de los individuos en el inierior de las institucio- nes. Estos anédlisis explican por qué las instituciones son estables, resistentes al cambio. Cambiar significarfa perder la amortizacion y los rendimientos crecientes de las inversiones iniciales, y tener que invertir de nuevo: se necesitarfa retomar los procesos de aprendizaje, 327Diccionario de potticas piblias permanecer coordinado con otras instituciones, y cambiar la for- ma de anticipar, ser capaz de prever los nuevos comportamientos adaptados. DE LA CONTINUIDAD AL CAMBIO DE LAS POLITICAS PUBLICAS PAUL PIERSON retom6 estos anilisis para mostrar que “las decisiones iniciales en materia de design (disefio) institucional tienen implicacio- nes de largo plazo en materia de desempefio econémico y politico” [1993, 608]. El interés de estos trabajos es, por una parte, mostrar que estos mecanismos son quizé mas comunes en politica que en el campo econémico y, por otra parte, intentar una sintesis sistematica de los efectos de policy feedback sobre los cuales los enfoques neo-ins- titucionalistas han puesto siempre el énfasis desde JAMES G. MARCH y Hucu Hecto. PIERSON recuerda que hay tres procesos politicos principales ca- racterizados por fenémenos de “rendimientos crecientes” (increasing returns) [2000]: 1) C@SIpROCSOSTARRECIOMEOLECHA) que son estructurados por medio de los “problemas de la accién colectiva” analizados por MANCUR OLSON [1978]. La miOWiliZaciOnIde UR iNdividuo depende mucho d@lala@GiGnd@ 16S la coordinacién de _ la actividad de numerosas personas es uno de los asuntos- | principales de la vida politica, De ahi, Pierson concluye la importancia de las restrcciones de coordinacién y de antic i6 i i i iva. Se puede recordar que estos mecanismos de “rendimientos crecien- tes” en materia de accién colectiva son muy importantes en el 4mbito de la seguridad social en Francia. Para darse cuenta, basta con comparar el ntimero y la frecuencia de las movilizaciones de defensa de la seguridad social desenca- denadas por los sindicatos de trabajadores o de médicos, cuyas manifestaciones se han convertido en reacciones casi 3282) 3) Path dependence (dependencia de la trayectoria recorrida) institucionalizadas ante las propuestas de reforma, y las dificultades de los partidos politicos 0 de los sindicatos que Proponen las reformas para promover movilizaciones en defensa de nuevos acuerdos. Los procesos cognitivos de interpretacién y de legitimacién colectiva de los asuntos y de la vida politica estén también sujetos a efectos de auto-reforzamiento. El desarrollo yla difusién de interpretaciones sociales y politicas comunes implican costos elevados de inversién y de aprendizaje. Las representaciones son compartidas con otros actores sociales, de tal forma que (genera efectos de coordinacion (necesidad de compartir andlisis y un lenguaje comunes) y efectos de adaptacién por anticipacién al punto de vista de los otros. Una vez establecidas, laSeoncepciones politicas de base son por lo generallpefSistentes y kavorecen la lCONUAUdad en contradelosGathbios. Este aspecto de los prSeesos pOlitieOs no concierne s6lo a las representaciones de las élites y de los expertos, sino que atafie también al conjunto dela poblacién. Implica que losigobiernos!debem) en primer lugar, buSCar cambiar los puntos de vista antes de cambiar las politicas ptiblicas. Los proces0sidé desaifolio institucionalésaueStifren lasres= tricciones impuestas por las reglas escogidas previamente. Las politicas publicas pasadas y las instituciones estructu- ran los incentivos y los recursos presentes.(GOnlel Hemp, es cada vez més costoso, incluso imposible, no respetar las reglas y las normas impuestas por las decisiones politicas precedentes, tratar de revertirlas opciones institucionales pasadas. Crear nuevas instituciones alternativas genera costos elevados en materia de inversién inicial (de atencién y de capital politico), de afprendizaje, de @B0FdiNatiOn, de anticipaci6n. Por esta razén, la mayoria de las veces parece preferible adaptar las instituciones existentes mas Gueleme plazarlas por unas nuevas. 329Diccionario de potitcas publicas Se puede aqui retomar un ejemplo dado por PIERSON, que corres- ponde también al caso francés. Remplazar un sistema de jubilacién por distribucién (los trabajadores activos hoy pagan para financiar las pensiones de los jubilados actuales) por un sistema de jubilacién por capitalizacién parece hoy imposible, sobre todo porque esto obligaria a la poblacién activa actual a cotizar dos veces: una para pagar las pensiones de los jubilados actuales, la otra para ahorrar los fondos destinados a su propia jubilacién. La eleccién pasada de la distribucin pesa sobre las opciones puestas hoy a disposicién de los gobiernos. De ahf que el sistema de jubilacién por distribucién no sea remplazado por otro sistema, sino que sea adaptado poco a poco a través de cambios sucesivos (incrementales) en el modo de célculo de las cotizaciones y del monto de las pensiones; y esto también en Estados Unidos, donde RONALD REAGAN fue uno de los més fervientes defensores del sistema por capitalizacién, sin haber logrado implementarlo. Otros dos factores politicos bien conocidos vienen a reforzar es- tas tendencias hacia la perennidad. PIERSON recuerda en principio que las instituciones estan a menudo configuradas de forma tal que son dificiles de cambiar, especialmente con el fin de resistir las al- ternancias politicas, las incertidumbres politicas del avenir. Uno de los factores de la continuidad de los caminos recorridos reside en la rigidez de las instituciones en s{ mismas, su stickiness (es necesario entender aqut “rigidez institucional’, en el sentido segiin el cual el derecho constitucional diferencia constitucién flexible —la que puede ser modificada por una ley ordinaria~ y constitucion rfgida -cuya modificaci6n necesita un procedimiento especifico y complejo, que busca desmotivar el exceso de modificaciones-). PERSON recuerda, ademés, que el horizonte politico de un elegido popularmente es Ja mayoria de las veces de corto plazo, estructurado por la agenda electoral, lo que lo llevar casi siempre a escoger la solucién menos costosa politicamente en el momento inmediato. En la medida en que una solucién nueva presenta la mayoria de las veces costos in- 330Patt dependence (dependencia de la trayectoria recorrida) mediatos (de implementaci6n y de aprendizaje) para beneficios a largo plazo, un actor politico rechazaré esta opcién. En conjunto, estos mecanismos favorecen los efectos de auto- reforzamiento que implican una gran continuidad lineal de los pro- cesos politicos e institucionales, asf como importantes obstaculos para los cambios. La acumulacién de estos fenémenos explica el cierre de los caminos de dependencia. “Las politicas ptiblicas crean incentivos que motivan a los individuos a actuar de tal manera que las politicas siguientes se encuentran en consecuencia confinadas en una via particular de desarrollo” [PIERSON, 1993, 606]. Estos efectos de policy lock-in son particularmente importantes en el ambito de la proteccién social. Dan cuenta sobre todo de la permanencia de Jos arreglos institucionales elaborados a finales del siglo xx y en la pos-guerra, asf como de las dificultades actuales para cuestionarlos [Prrson, 1994]. PUESTA EN PERSPECTIVA (TEORIA Y METODO) Los enfoques que subrayan estos fenémenos estén muy desarrolla- dos en el ambito de las pol e, qu _ (yaquererimponer) la tinica y mejor soluci6n (one best way), sin tener (Giicvienta El ConteXto institucional) Asi, mientras el Banco Mundial queria imponer a todos un mismo modelo para la reforma de las jubilaciones, la insistencia sobre los fendmenos de path dependence permitfa rechazar estas prescripciones unfvocas y dar cuenta de las fuertes divergencias constatadas entre las diferentes reformas de jubilaciones implementadas en el curso de los afios recientes [PALIER en FAVRE, HAYWARD y SCHEMEILS, 2003]. Estos andlisis parecen confirmarse en otros campos, como aqué- llos del Estado providenciaen general, donde los trabajos mds recien- tes han mostrado que, asi como existen tres mundos de la proteccién social, existen tres mundos de reformas del Estado providencia [ScHaRPF y ScHMmDT, 2000]. Otros andlisis hist6ricos institucionalis- 331Diccionario de politicas piiblicas tas comparados subrayan la importancia de este tipo de fenémenoen elestudio de otros campos de politicas ptiblicas, as{ como en aquel de la evolucién de los regimenes politicos’. Es posible, sin embargo, reprochar a los defensores de estos enfoques una insistencia demasiado fuerte en las continuidades y, de hecho, la negligencia de fenémenos de cambio importantes que pueden a veces introducir ciertas polfticas ptiblicas. Se ha podido as{ mostrar que el sistema francés de proteccién social sufrié im- portantes cambios estructurales en materia de prestaci6n, de finan- ciamiento y de modo de gestién, bajo ciertas condiciones politicas: diagnéstico compartido de un fracaso de las f6rmulas del pasado, elaboracién de nuevas formas de lograr, por oposicién al pasado, consensos ambiguos sobre las nuevas medidas, aumento del poder progresivo de las medidas que parecfan al principio marginales, como la csc (Contribucién social generalizada, donde la tasa fijada en principio en 1,1% de los ingresos, cuando se cre6 en 1990, pasé progresivamente a 7,5% en 1998, aportando desde entonces més que el impuesto de renta) [PALIER en FAVRE, HAYWARD y SCHEMEIL, 2003) olos fondos de pensién en los sistemas de jubilacion por reparticién [Bonout y PALER, 2000]. Numerosos trabajos recientes buscan teorizar sobre las formas cémo las instituciones evolucionan. Por ejemplo, KATHY THELEN [2003] resalta que una misma institucién puede cambiar por “conver- sién” y cumplir nuevas funciones por medio del cambio de los miem- bros que la componen (La Corte Suprema estadounidense sirvi6 en principio para proteger la autoniomfa de los estados confederados antes de haber sido puesta al servicio de la affirmative action en los afios 1960). Muestra también que afiadir (layering) nuevos estratos institucionales por encima de los asuntos politicos pasados puede tener un efecto de transformacién del conjunto del ambito del que se 75 [Para unasintesis de las probleméticas y de las experiencias de los trabajos basados en el neo-institucionalismo hist6rico, ver MAHONEY y RUESCHEMEYER, 2003] 332Path dependence (dependencia de la trayectoria recorrida) trate (la puesta en marcha del Rwi (Revenu Minimum dInsertion)en Francia transformé poco a poco la légica de las politicas de empleo, asf como aquella de la indemnizacién del mismo). En términos de método, para comprender los mecanismos pro- piamente politicos que caracterizan estas transformaciones de las politicas publicas conviene comparar sistematicamente los procesos politicos que permitieron la adopcién y el desarrollo de estas medi- das. Se trata de trabajar el systematic process tracing con el énimo de intentar una generalizacién inductiva sobre los procesos politicos de cambio en politicas ptiblicas, a partir de regularidades [BENNETT y GEORGE, 1997; HALL en MaHoney y RUESCHMEYER, 2003]. Para rea- lizar bien esta comparaci6n, conviene descomponer (analizar) estos procesos en fases identificables y comparables: la construcci6n del diagnéstico de los problemas, la elaboracién de las soluciones, Ia adopcién de las medidas, su puesta en marcha. La cuestion esté en saber si, en los diferentes casos de cambio de politica, estas diferentes fases comparten caracteristicas comunes, con el objetivo de delinear los rasgos generales de los procesos politicos de cambio de politicas publicas (como aquel de la proteccién social). BRUNO PALER VER TAMBIEN Aprendizaje, Comparacién, Convergencia, Incrementalismo, Neo- institucionalismo, Estilo (policy style). 76 “LaRwse creé en 1989 con objeto de asegurar alos més desprotegidos unos ingre- sos mfnimos en los que apoyarse para salir de los servicios sociales y reinsertarse profesional y socialmente. En la actualidad, casi un millén de personas se bene- fician de la Rvs, la mitad de las cuales tiene menos de 30 afios», en http:/ /www. diplomatie.gouv.fr/es/ francia_221 / descubrir-francia_222 /francia-a-z_224/ sociedad_230 / clases-y-desigualdades_38.html (Nota de los traductores). 333Diccionario de polticas priblicas BIBLIOGRAFIA Davis, PAUL. “Clio and the Economics of QWERTY”, American Economic Review, 75, mayo 1985, pp. 332-337. EVANS, PETER B. RUESCHEMEYER, DIETER y SKOCPOL, THEDA (eds.), Bringing the State Back in, Cambridge, Cambridge University Press, 1985. Nort, Douctass C. Institutions, institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990. PALIER, BRUNO. La Réforme des retraites, Paris, PUF, coll. «Que sais- je», 2003. PIERSON, PAUL. «When Effects become Cause. Policy Feedback and Political Change», World politics, 45 (4), Julio 1993, pp. 595-628. STONE, DesoraH A. Policy Paradox and Political Reason, Glenview (111), Scott, Foresman, 1988. Wipavsky AARONB. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Boston (Mass.), Little, Brown and Co, 1979. POLITICA PUBLICA Una politica ptiblica es un fenémeno social y politico especifico, fundado empiricamente y construido analiticamente El concepto de politica publica designa las intervenciones de una autoridad investida de poder publico y de legitimidad guberna- mental sobre un campo especifico de la sociedad o del territorio. Asf, se habla de la politica de ayuda a los discapacitados de una region 334