DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

ACCIÓN POPULAR

INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente trabajo consiste en orientar al lector sobre la

conveniencia del proceso constitucional de “Acción Popular” como una
herramienta útil para combatir los excesos reglamentarios del Poder
Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de
Superintendencia de carácter general pueden estar infringiendo el texto de
las leyes tributarias o en forma directa la Constitución.

Si bien el proceso de Acción Popular, tal cómo es concebido hoy día, tuvo su
génesis en la Constitución Peruana de 1933, contando con un mayor plazo
de vida que la acción de inconstitucionalidad (que surgió en la Constitución
de 1979); sin embargo, en la práctica el primero de los procesos ha tenido
menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o por la
desconfianza que genera el hecho que su resolución se confíe en el Poder
Judicial.

Por dicho motivo, se han introducido una serie de modificaciones en la

regulación del proceso de Acción Popular en nuestro Código Procesal
Constitucional, que tienen como función revitalizar esta figura, y
recomendar su utilización por encima del proceso de amparo en
determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable disponer la
retroactividad en forma imperativa de la resolución estimativa, a fin de no
relegar dicho proceso en beneficio de la Acción de Amparo.

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1. Origen

La acción popular es uno de nuestros más antiguos procesos constitucionales. Una

institución de origen latinoamericano, aparecida en Venezuela y Colombia en la
segunda mitad del Siglo XIX e inicios del siglo pasado, denominada acción popular
de inconstitucionalidad o acción de inexequibilidad, como una reacción al sistema de
lajudicial review y anticipándose a los europeos en la institución de su sistema
concentrado.

Aparece en la Constitución de Cuba de 1935, pudiendo ser ejercida por no menos

de veinticinco ciudadanos, con efecto derogatorio indirecto.

Honduras la establece en su Constitución de 1936 y la de 1982, Bolivia la recoge

en su Constitución de 1938, Panamá en sus Constituciones de 1946 y de 1972, El
Salvador en las Constituciones de 1950, 1962 y 1983, Guatemala en la Constitución
de 1965.

En el Perú, esta garantía constitucional aparece en el articulo 127 de la

Constitución de 1920, también se consigna en el artículo 133 de la Constitución de
1933, siendo retomada por el artículo 295 de la Constitución de 1979 y,
actualmente, por el artículo 200, inciso 5 de la Constitución de 1993, el mismo que
sostiene lo siguiente: “La acción popular, que procede, por infracción de la
Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que
emanen”.

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2. DEFINICIÓN

Es un proceso constitucional que tiene como finalidad que las normas

jurídicas de jerarquía inferior a la ley (por ejemplo, un decreto supremo que
reglamenta una ley) no contravengan a la Constitución o a la ley. Se
presenta a la Sala competente de la Corte Superior del Poder Judicial y ésta,
en su sentencia, declara si la norma que ha sido impugnada contradice o no
la Constitución o a la ley. Si la Sala comprueba que, efectivamente, la norma
impugnada infringe alguna de aquéllas, la declara inconstitucional o, en su
caso, ilegal y, por consiguiente, esa norma pierde efecto desde el día
siguiente a la publicación de la sentencia, lo que equivale a decir que, a
partir de ese momento, deja de existir en el ordenamiento jurídico.

El artículo 200º numeral 5) de la Constitución Política del Perú de 1993

incluye dentro de las garantías constitucionales a la Acción Popular, la cual
procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y
decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen,
por infracción de la Constitución y de la ley. En el ámbito doctrinario, César
Landa señala que “La Acción Popular está estrechamente ligada a la acción
de inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que su objeto también es
asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal, pero
examinando las normas inferiores a la ley”

En definitiva, el proceso de Acción Popular constituye un mecanismo de

control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado
exclusivamente al interior del Poder Judicial, y que presenta como objetivos
el de velar por la defensa del artículo 51º de la Carta Magna (el cual
prescribe que “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley
sobre las normas de menor jerarquía, y así sucesivamente”), y el artículo
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118º inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las
atribuciones del Presidente de la República la de “Ejercer la potestad de

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reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de

tales límites, dictar decretos y resoluciones”).

Así, la Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y

legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir,
es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre
normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en
una Acción Popular constituye una discusión de puro derecho, en el que
debe determinarse si la norma de inferior jerarquía contraviene la
Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino
generales, es decir, su ámbito de vigencia es para un colectivo y no una
determinada persona.

3. OBJETO

El proceso de acción popular tiene por objeto la defensa de la Constitución

frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede
ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como
por el fondo.
Asimismo el artículo 75 del código procesal constitucional señala: “los
procesos de acción popular (…) tienen por finalidad la defensa de la
constitución frente a infracciones contra su jerarquía normativa. (…)”

Conviene transcribir un extracto de una ejecutoria del Tribunal

Constitucional que señala la finalidad de este proceso:
“la acción popular es uno de los procesos constitucionales orgánicos cuya
finalidad es la defensa de la constitución frente a infracciones contra su
jerarquía normativa a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de
los cinco años posteriores a la publicación de la norma.
4
En este sentido de considerar el demandante que los decretos Supremos
(materia de demanda)” contravienen la constitución, puede hacer uso de su
derecho con arreglo a la ley mediante el procesos constitucional especifico y

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será la Sala respectiva del Poder Judicial la que se pronuncie sobre la

procedencia o improcedencia, la existencia, así como sobre los efectos
generados por los decretos cuestionado, siendo si pronunciamiento de
carácter ERGA OMNES” .

De lo señalado antes concluimos el proceso de acción popular tiene por

finalidad que las autoridades jurisdiccionales realicen una evaluación sobre
la constitucionalidad y legalidad de las normas del tercer nivel jerárquico,
de alcance general. Dada la amplitud de materias que corresponden ser
desarrolladas por la Administración Pública a través de su potestad
normativa.

4. ACCIÓN POPULAR PREVIA

CARACTERISTICAS

a. Es Una Acción Pública:

La acción es popular porque la podrá ejercer cualquier ciudadano del

pueblo. Ello resalta su carácter democrático y, a su vez, se considera
como una de las vías de la participación democracia; por consiguiente,
su ejercicio es eminentemente de carácter político, porque el pueblo por
medio de un ciudadano podrá cuestionar los actos normativos que
expiden los gobernantes, cuando sean violatorios de los derechos
constitucionales (fundamentales, económicos, sociales, culturales,
colectivos, etc.).

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b. Es Sustantiva:

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La acción popular está estrechamente vinculada la acción de

inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su objeto también
es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal pero
examinando las normas inferiores a la ley.
En ese sentido la Acción Popular los jueces pueden declarar la
inconstitucionalidad con carácter general de la norma infralegal que sea
contraria a la constitución y las leyes.
Sin embargo no concluye con la expulsión judicial de la norma infractora
del ordenamiento jurídico solo pueden declararla inaplicable parcial o
totalmente pero con efectos generales que casi es lo mismo a declararla
nula. Al respecto debemos mencionar que el control de los decretos
reglamentos y demás normas administrativas, deben realizase no
solamente en las normas constitucionales y legales sino también a las
sentencias del tribunal constitucional que hayan desde luego estimado o
desestimado la declaración de la ley como inconstitucional.

c. Es Procesal:

Considera también la protección del orden constitucional y legal , los

valores supremos no solo del estado , sino también de la sociedad , la
legitimidad procesal activa es anormal y material , es decir que cualquier
ciudadano puede incoar disposiciones reglamentarias y administrativas
ante el poder judicial , por inconstitucionales e ilegales incluso los
ciudadanos extranjeros residentes en el país , pueden ser titulares de
esta acción , así como también el poder judicial debe tutelar ese derecho
a la acción de cualquier ciudadano .

5. LEGITIMACIÓN ACTIVA

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La demanda de acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona
(art. 84º del Código Procesal Constitucional). No es necesario que invoque

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intereses, porque el objetivo de la acción popular es defender el principio

de jerarquía normativa y, por consiguiente, expulsar del ordenamiento
jurídico las normas administrativas de carácter general que infringen la ley
y la constitución.

La Ley Nº 24968- Ley Procesal de la Acción Popular, englobaba en su

artículo 4º como sujetos legitimados a interponer demanda de Acción
Popular a: los ciudadanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los
ciudadanos extranjeros residentes en Perú, las personas jurídicas
constituidas o establecidas en el Perú a través de sus representantes
legales, y el Ministerio Público. Actualmente, el Código Procesal
Constitucional indica en su artículo 84º que “La demanda de Acción Popular
puede ser interpuesta por cualquier persona”.

Como su propio nombre lo indica, la legitimación procesal activa en el

proceso de Acción Popular es abierta, sin que sea necesario sustentar un
agravio personal directo. El artículo 84º del CPC no hace distinción entre los
sujetos facultados, por lo que una persona jurídica constituida en el Perú e
incluso una sucursal en el Perú de una sociedad extranjera pueden emplear
este mecanismo constitucional.

A pesar de no ser recogido por el Código Procesal Constitucional,

entendemos que el Defensor del Pueblo también se encuentra autorizado a
plantear una demanda de Acción Popular, acorde al artículo 162º de la
Constitución Política, que incluye dentro de las atribuciones del Defensor
del Pueblo la de “Defender los derechos constitucionales y fundamentales
de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los
deberes de la administración estatal”, y es más, el artículo 9º inciso 2) de la
Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo concede legitimación para que
dicho órgano inicie los demás procesos contemplados en el artículo 200º de 7

la Constitución.

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A modo enunciativo, cabe indicar que la Resolución de la Sala Corporativa

Transitoria Especializada en Derecho Público recaída en el proceso de
Acción Popular Nº 2098-98 ha señalado que “La naturaleza jurídico-
constitucional de la Acción Popular es la de ser una acción de control
constitucional equiparable a la acción de inconstitucionalidad,
distinguiéndose de ésta en cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control
es de orden objetivo, pues resulta irrelevante el derecho afectado del actor
al no ser necesaria la relación de causalidad entre el hecho denunciado y el
derecho afectado, ya que cualquiera está facultado para interponerla, dada
la legitimación que la caracteriza”.

6. LEGITIMACIÓN PASIVA

La demanda se dirige contra el órgano emisor de la norma objeto del

proceso. Si la norma ha sido emitida con participación de más de un órgano
emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de órgano de igual
nivel jerárquico se emplazara al que primero suscribe el texto normativo.
Tratándose de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se
hace al ministro que lo refrenda; y, si fuese varios ministros, al que hubiese
firmado primer término. Si el órgano emisor ha dejado de operar, se
emplazara al órgano que asumió sus funciones (art. 89º del Código Procesal
Constitucional).

7. Finalidad

El artículo 75 del CPC señala que los procesos de acción popular y de

inconstitucionalidad tienen por finalidad la defensa de la Constitución
frente a infracciones contra su jerarquía normativa. Esta infracción puede
ser, directa o indirecta, de carácter total o parcial, y tanto por la forma como
por el fondo. Sin duda, este artículo desarrolla el principio de jerarquía de 8
las normas jurídicas, la misma que se desprende del artículo 51 de
Constitución del 93, la que sostiene que la Constitución prevalece sobre

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toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente.

8. CONTENIDO DE LA DEMANDA

La demanda debe contener los siguientes datos y anexos:

1. La designación de la Sala ante quien se interpone

2. El nombre, la identidad y domicilio del demandante
3. La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma del
objeto del proceso.
4. El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es
objeto del proceso.
5. Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y
año de su publicación.
6. Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
7. La firma del demandante, representante o apoderado, y la del abogado
(art.86ºdel Código Procesal Constitucional).

9. PROCEDENCIA DE LA DEMANDA

 NORMAS CONTRA LAS CUALES PROCEDE:

Según el inciso 5º del artículo 200º de la Constitución y el artículo 76º del

Código Procesal constitucional, la acción popular procede contra las
siguientes normas:

a) Reglamentos.
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b) Normas administrativa.

c) Resoluciones administrativas de carácter general.

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d) Decretos administrativos de carácter general.

Artículo 76.- Procedencia de la demanda de acción popular La demanda de

acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad dela que
emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan
sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la
ley, según el caso.

 CAUSALES DE PROCEDENCIA:

Las normas anteriores indicadas son pasibles de demanda popular cuando

infringe la Constitución o la ley. La infracción de la ley implica
necesariamente la infracción de la constitución, porque está la dispone que
las normas de inferior jerarquía prevalece la ley, por disposición de la
constitución. La infracción de la constitución o de la ley puede ser de fondo
o de forma.

INFRACCIÓN DE FONDO: Cuando contravienen la Constitución o la ley en su

contenido normativo.

INFRACCIÓN DE FORMA: Cuando no han sido expedidas o publicadas en

forma prescrita por la Constitución o ley.

10. Competencia

El artículo 85 del CPC dispone que la demanda de acción popular es de

competencia exclusiva del Poder Judicial. Son competentes:

1) La Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior

del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma
objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y

2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás

casos. 10

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11. PLAZO

El plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco

años contados desde el día siguiente de publicación de la norma. (Artículo
87 del CPC)

12. ADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA

Interpuesta la demanda, la Sala resuelve su admisión dentro de un plazo no

mayor de cinco días desde su presentación. Si declara la inadmisibilidad,
precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si declara la
improcedencia y la decisión fuese apelada, pondrá la resolución en
conocimiento del emplazado. (Artículo 88 del CPC)

13. EMPLAZAMIENTO Y PUBLICACIÓN DE LA DEMANDA

Admitida la demanda, la Sala confiere traslado al órgano emisor de la

norma objeto del proceso y ordena la publicación del auto admisorio, el cual
incluirá una relación sucinta del contenido de la demanda, por una sola vez,
en el diario oficial “El Peruano” si la demanda se promueve en Lima, o en el
medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro
Distrito Judicial.

Si la norma objeto del proceso ha sido expedida con participación de más de

un órgano emisor, se emplazará al de mayor jerarquía. Si se trata de
órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al primero que
suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder
Ejecutivo, el emplazamiento se hará al Ministro que la refrenda; si fuesen
varios, al que haya firmado en primer término. Si el órgano emisor ha
dejado de operar, corresponde notificar al órgano que asumió sus funciones.
(Artículo 89 del CPC)

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CONCLUSIÓN

 Proceso constitucional de tipo jurisdiccional, dirigido al control

constitucional y legal de aquellas normas reglamentarias o
administrativas, contrarias a la Constitución y a la ley. Siendo la
finalidad que persigue: a) Objetivo: Defensa de la Supremacía
normativa de la Constitución. b) Subjetivo: Protección de los
Derechos Constitucionales.
 El Proceso de Acción Popular se mantiene relegado en el tiempo a
pesar de lo consignado en el Anteproyecto del Código Procesal
Constitucional, que pretendía revitalizar esta figura. En los hechos, se
continuaría por la senda de la amparización cuando una norma
reglamentaria infringe la Constitución, surtiendo efectos dicha
norma abiertamente inconstitucional para todos los demás casos no
sujetos a controversia ante el juez constitucional.
 Tanto el proceso de acción popular, la acción de inconstitucionalidad
y el proceso competencial tienen como rasgos comunes el de servir a
la defensa objetiva de la Constitución. En el proceso de
inconstitucionalidad, la resolución que declara fundada la demanda
expulsa la norma declarada inválida por vulnerar directamente la
Constitución, mientras que en el proceso de Acción Popular la
sentencia estimativa puede anular una norma reglamentaria no solo
por infringir de forma directa la Carta Magna, sino también por
quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artículos 51º y
118º inciso 8) de dicho cuerpo normativo.

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