Koha për gjykatën administrative

Nga: Dr. MBA., MSc., Enriko Ceko

Gjykatat administrative janë gjykata të specializuara për zgjidhjen e çështjeve që lidhen me ushtrimin e
fuqisë publike. Ky është edhe përkufizimi klasik i këtyre organizmave përbërëse të sistemit të drejtësisë.
Roli i tyre është shumë i rëndësishëm sepse krijojnë shanset që të garantojnë dhe sigurojnë në një
shkallë sa më të lartë që zyrtarët janë duke vepruar në përputhje me ligjin, aktet nënligjore dhe
rregulloret e urdhëresat e tyre të punës së përditëshme dhe jo në kundërshtim me to. Sot debati në lidhje
me gjykatat administrative nuk fokusohet më në atë se duhet që ato të ekzistojnë apo jo, por në aspektet
e shtrirjes së fushës së gjykimit dhe forcën apo fuqinë e gjykimeve dhe rishikimeve të vendimeve
administrative që ndërmarrin këto gjykata. Debatet e sotme për gjykatat administrative janë të fokusuara
në rolin e gjyqtarëve të këtyre gjykatave dhe në mënyrën e organizimit të kësaj fuqie të madhe
vendimmarrëse për t’i ardhur në ndihmë sa më shumë vendit, ekonomisë, komunitetit të biznesit dhe
qytetarëve. Vendimet zyrtare të kundërshtuara përballë gjykatave administrative zakonisht përfshijnë
çështje që lidhen me vendimet e marra nga ana e organeve administrative në të cilat përfshihen situata të
ndryshme të koreluara me taksimin, prokurimet dhe tenderimet, pagat dhe pensionet, konfliktet për
karierën dhe punën në administratën publike, përfitimet e ndryshme monetare, licencat mjedisore,
inspektimin e ndërtimeve, kujdesin e organeve administrative ndaj shtresave dhe individëve në kushte të
veçanta, vendimet e migracionit, pagesat publike dhe pagesa të tjera sipas vendimeve të gjykatave, etj,
etj. Në këto gjykata apelohen vendimet e pushtetit qendror dhe atij vendor. Në aspektin e vendimeve të
agjencive qeveritare rishikimi i vendimit përfshin jo vetëm legjitimitetin dhe procedurat e ndjekura për
marrjen dhe ekzekutimin e vendimeve, por edhe përmbajtjen e tij, ndërsa në aspektin e pavarësisë së
pushtetit vendor, në situatat ku në gjykimin në gjykatat administrative përfshihet ky pushtet, një rëndësi
shumë të madhe merr shqyrtimi i çështjeve sipas rishikimit të aspekteve të legjitimitetit të vendimit dhe
jo në mënyrë eksplicite aspektet e përmbajtjes së tij. Ky është edhe dallimi kryesor gjatë shqyrtimit të
çështjeve që kanë të bëjnë me vendime të marra nga organet e pushtetit qendror dhe atij vendor. Ligji
administrativ nuk është gjë tjetër veçse një ligj që regullon veprimtarinë e agjencive administrative të
qeverisjes, aktivitet që përfshin ligjbërjen, gjykimin dhe forcimin e kuadrit rregullator, etj. Ligji
administrativ është pjesë e së drejtës publike dhe e së drejtës administrative dhe si i tillë lidhet me
marrjen e vendimeve të agjencive qeveritare (bordeve, komisioneve, enteve rregullatore, etj) që janë
pjesë e skemës rregullatore kombëtare në fusha të tilla si ligjet për forcat e rendit, tregtia ndërkombëtare,
prodhimi, mjedisi, taksimi, emetimi i valëve, emigrimi, transporti, punësimi, etj. Nevoja për ligje dhe
gjykata administrative ka ardhur duke u shtuar si pasojë e ndërthurjes politike, ekonomike dhe sociale të
jetës së njerëzve, ndërthurje që janë bërë përherë e më shumë kompekse. Në vendet që në bazë të
sistemit të tyre ligjor kanë precedentin, procedurat për rishikimin e vendimeve kanë kufizime në lidhje
me rishikueshmërinë e vendimeve të marra nga gjykatata administrative dhe këto proceduara shpesh
janë të dubluara apo të mbështetura nga një legjislacion i fortë mbi bazën e doktrinave të cilat kanë
stabilizuar standartet për një bërje të përshtatshme të ligjeve dhe formimit dhe respektimit të kuadrit
rregullator. Në këto gjykata trajtohen edhe çështje që kanë të bëjnë me aktivitetet jofitimprurëse, entet e
disiplinimit dhe të aplikimit të rregullave të nxjerra në mënyrë administrative nga ente të tjera të
ndryshme qeveritare dhe të tjera agjenci vendimmarëse, që mund të jenë edhe gjysëm publike. Agjencitë
e marrjes së vendimeve administrative në fakt mbikqyren nga një agjenci më e lartë në hierarki, për
shembull: një ent rregullator mbikqyret nga nje department i caktuar qeveritar, por në aspektin e
vendimeve ato kontrollohen nga një gjykatë e përshtatshme, bazuar në një proces që duhet të jetë i
ndershëm dhe i drejtë. Në Shtetet e Bashkuara të Amerikës si vend tipik që ka mbi bazën e sistemit të
drejtësisë precedentin, specifikë është se edhe pse gjykatat administrative janë në formë dhe në
përmbajtje të ndara nga gjykatat e drejtësisë, vendimet e tyre të marra në shkallën e parë, mund të
apelohen në gjykatat e përgjithëshme. Në fakt, meqënëse në SHBA shumë nga agjencitë qeveritare janë
të organizuara nën pushtetin ekzekutiv, kur bëhet fjalë për procese gjykimi, ato janë pjesë e gjykatave
administrative. Veprimet e këtyre agjencive ekzekutive dhe veprimet e agjencive të pavarura janë fokusi
kryesor i ligjit administrative në këtë vend. Shumë vende, që si Shqipëria, kanë Kod Civil, kanë edhe
gjykata të specializuara administrative, të cilat rishikojnë vendimet e marra nga organet e pushtetit
qendror dhe atij lokal, të cilat aplikojnë procedura të dizenjuara specifikisht për këto çështje dhe që janë
të ndryshme nga procedimet që lidhen me të drejtën private apo penale, etj. Në mjaft nga këto vende
gjykatat administrative operojnë paralelisht me sistemin tre shkallësh të gjykimit të përgjithshëm dhe të
dy sistemet e gjykimit nuk kanë ndonjë juridiksion mbi njëri tjetrin. Sisteme të tilla paralele në Evropë
ka në Greqi, Gjermani, Francë, Vendet Skandinave, disa vende të Evropës Lindore, etj. Por ka edhe
shartime në nivele të ndryshme të marrjes së vendimeve. Për shembull, në Finlandë dhe në Poloni,
gjykata e shkallës së parë e përgjithëshme shërben edhe për çështjet administrative, ndërsa në shkallën e
dytë gjykata administrative është e ndarë nga ajo e apelit. Në Francë për shembull, ankesat ndaj
agjencive qeveritare dhe vendore bëhen në shkallë të parë në gjykatat administrative, në shkallë të dytë
në gjykatat administrativetë apelit dhe që kanë në fund të tyre në nivelin më të lartë atë që quhet Këshilli
Shtetëror. Në Gjermani, niveli më i lartë i gjykatave administrative është Gjykata Administrative
Federeale, por, ka gjykata speciale për ligjin për sigurimet shoqërore dhe për ligjin e taksave. Në
Holandë, është mjaft interesant fakti se qytetarët e paraqesin ankesën e tyre në një gjykatë të shkallës së
parë të përgjithëshme dhe, nëse nuk janë të kënaqur me vendimin e kësaj gjykate, e ankimojnë atë në një
gjykatë administrative. Në këtë vend nuk ka gjykatë speciale administrative të shkallës së parë, por, në
gjykatën e shkallës së parë ka një dhomë të specializuar për çështjet administrative. Ankimi në shkallë të
tretë vazhdon në Këshillin e Shtetit. Suedia si rast klasik ka tre shkallë të gjykatave administrative.
Brazili nuk ka gjykatë të specializuar administrative por para disa vitesh reforma kushtetuese vendosi të
krijoheshin disa agjenci rregullatore si pjesë të ekzekutivit të cilat trajtojnë çështjet administrative.
Interesant paraqitet situata në Republikën e Kilit. Në këtë vend duke filluar që para 15 vitesh janë kryer
disa reforma shumë të rëndësishme në të tëra fushat e jetës, përfshirë këtu edhe aspektin e çështjeve
administrative. Kushtetuta në këtë vend i ka dhënë fuqi shumë të madhe presidentit të vendit, i cili është
kreu që ushtron funksionet administrative, në bashkëpunim me ministritë, por në sejcilën ministri ka një
zyrtar, që më shpesh është në nivelin e zëvendësministrit, i cili ka për detyre që të bëjë të sigurt se
dikasteri ku ai ushtron funksionin performon në përputhje me nevojat e publikut dhe i plotëson këto
nevoja në përputhje me ligjet në fuqi. Në këtë vend nuk ka gjykatë të specializuar administrative por ka
gjykata të specilizuara që gjykojnë dhe rishikojnë vendimet dhe procedurat përkatëse. Në Kinë situata ka
ecur përgjatë një sërë reformash, të diktuara fillimisht deri në vitin 1995 nga kontrolli tërësor i jetës
politike ekonomike dhe sociale nga ana e partisë komuniste, ku edhe kontrolli i pushtetit gjyqësor ishte
atribut i burokracisë së lartë politiko - administrative. Përgjatë një rruge të vështirë reformash, tashmë në
vend ka një kuadër të ri ligjior për çështjet administrative. Atje janë ngritur mekanizma kontrolli për
mbikqyrjen e burokracisë dhe ato që janë quajtur komitete disiplinare, por në fakt këto ligje nuk mund të
kontrollojnë dhe të vënë nën fre tërësisht veprimet qeveritare të pushtetarëve me fuqi politike. Kina po
bën përpjekje për të plotësuar kuadrin e mangët dhe të vakët ligjor dhe të rritë cilësinë punonjësve të
sistemit gjyqësor, që deri tani është i ngërthyer nga paaftësia dhe korrusioni. Në lidhje me gjykatat
administrative dhe ligjin përkatës po synohet shtrirja e tij në të tërë vendin dhe bërja e tyre sa më
funksionale. Në kushtet e vendit tonë është shumë e rëndësishme që brenda aspektit të gjykatave
administrative dhe ligjit të çështjeve administrative të përfshihen edhe agjencitë e ndryshme qeveritare
që merren me legjislacionin, hartimin e tij, procesin e kthimit të projektligjeve administrative në ligje
dhe praktikimin e tyre në jetën e përditëshme. Në Shqipëri ligji synon reformimin e kuadrit ligjor
administrativ dhe garantimin e mbrojtjes së vërtetë dhe reale të të drejtave të subjekteve dhe interesave
të tyre në një proces të drejtë brenda afateve ligjore. Ligji synon që të ketë një gjykim të drejtë dhe të
shpejtë përkundrejt vendimeve jo të drejta dhe që cënojnë interesat nga veprimet e organeve
administrative dhe konsiderohet një përpjekje që organet administrative të mos veprojnë në mënyrë
arbitrare por të respektojnë në maksimum barazinë e personave dhe subjekteve publike e vendore që
përballen me organet administrative. Në thelb ligji për gjykatat administrative synon që agjencitë
adminstrative që marrin vendime, kur përballen në gjykatë, duhet që të vërtetojnë ligjshmërinë e formës
dhe përmbajtjes së aktit dhe veprimit administrative që kanë ndërmarrë. Shqyrtimi ligjor i vendimeve
administrative nga gjykata të pavarura administrative është një parim demokratik i pranuar dhe veprues
në praktikë, sepse është e dukshme po nga kjo praktikë e vende të tjera se e drejta administrative luan
një rol vendimtar për zhvillimin ekonomik të vendit. Për shembull: të gjitha vendimet për investime apo
projekte për infrastrukturën duhet të kalojnë përmes një procesi licencimi apo kontratash nga më të
ndryshmet, proces i cili mund të bëhet subjekt i një shqyrtimi ligjor nga gjykatat administrative. Nëse
gjykatat administrative janë eficiente dhe efikase atëhere puna dhe veprimtaria e tyre rrit në një masë të
konsiderueshme edhe transparencën e vendimeve administrative, duke luajtur kështu edhe një rol të
rëndësishëm në luftën kundër korrupsionit dhe fiktivitetit, duke përmirësuar edhe cilësinë dhe kohën e
shërbimeve që administrata publike kryen ndaj qytetarisë. Në aspektin konkret të propozimit të
organizimit të kësaj fuqie vendimmarrëse dhe rishikuese në projektligj është hedhur mendimi se trupa e
gjykatës administrative duhet të organizohet në tre nivele dhe kjo është mëse e kuptueshme dhe e
pranueshme për kushtet e vendit tonë, ku gjykatat e shkallës së parë janë të mbushuar e të tejmbushura
me dosje e çështje nga më të ndryshmet. Pikërisht organizimi me tre nivele / shkallë është një mënyrë
mjaft e mirë për lehtësimin dhe dhënien e një farë frymëmarrjeje të sistemit të drejtësisë në vend si dhe
një shans për qytetarinë për përshpejtimin e përfundimit të çështjeve që e shqetësojnë atë në aspektin
administrativ. Nëse bëhet fjalë për kriteret e emërimit dhe të karierës së gjyqtarëve, është e dukshme se
në gjykatat administrative duhet që të punësohen specialistë të fushave të ndryshme që kanë në mënyrë
specifike edhe edukim juridik, sepse juristë të pastër pa edukim bie fjala ekonomik, inxhinierik,
bujqësor, etj, do të ishin një mangësi tjetër e madhe në sistemin e drejtësisë në Shqipëri. Gjithashtu, në
shkallën e dytë dhe të tretë të gjykatës administrative patjetër personeli dhe trupa gjykuese duhet të jenë
në nivel master, magjistër dhe doktoraturë. Por, përveç emërimit dhe karierës, një vend të rëndësishëm
në ligjin përkatës duhet të zerë edhe statusi i gjyqtarëve, përgjegjësia që ata duhet të mbajnë për shkeljet
disiplinore, masat dhe procedimi disiplinor për ta, rishikimi i disa elementeve të kodeve civile, penale,
procedurave civile dhe penale si dhe disa ligjeve e kodeve të tjera dhe nga ana tjetër, një rishikim të
shpejtë dhe cilësor duhet të bëhet edhe për ngarkesën dënimore të Kodit Penal parë në këndvështrimin e
barabartësisë dhe proporcionalitetit midis vendimeve civile e penale në aspektin e së drejtës për gjykim
dhe vendimeve reale e bashkëkohore. Edhe pse debati për përbërjen e trupit gjykues në Gjykatën
Administrative të Shkallës së Parë është i madh, është mirë që të përcaktohen qartë rastet dhe kushtet se
kur mund të ketë gjykimi me trup gjykues të përbërë nga një gjyqtar dhe gjykim me trup gjykues të
përbërë nga tre gjyqtarë. Gjykimi me një gjyqtar të vetëm sjell mangësi në proces dhe këtë e vërteton
tërë përvoja e çështjeve civile administrative në gjykatat e përgjithëshme të shkallës së parë në Shqipëri
dhe vonon procesin, ndërsa gjykimi me trup gjykues me tre gjyqtarë shtyn marrjen e vendimit në këtë
shkallë të gjykimit dhe përbën shkak për vendime të marra nën kushtet e mungesës së kolegjialitetit.
Projektligji në fakt e zgjidh mirë situatën e kompetencave territoriale dhe lëndore, por nga ana tjetër ky
projektligj ende nuk e ka të plotë elementin e asaj se duhet që t’i sigurojë gjykatës administrative
kompetencën për të anuluar aktet administrative që mund të ankimohen pasi në të vërtetë mund të jenë
të paligjshme. Në këtë aspekt, është mirë që ligja të shprehet ose të parashikojë edhe me ligje, akte
nënligjore dhe urdhëresa e rregullore të tjera plotësuese, dhënien e lejes që gjykatat administrative të
vendosin detyrime të qarta dhe të përcaktuara ligjore mbi institucionet e administrates publike. Ky në
fund të fundit është mësimi më i mirë që mund t’i jepet administratës publike kur ajo mer vendime
jashtë logjikës dhe jo në përputhje me ligjet në fuqi. Nga ana tjetër, institucioni publik qendror apo
vendor, që merr si penalizim detyrimin, të ketë shansin që këtë detyrim t’ja faturojë çdo punonjësi të vet,
nëse ai në mënyrë individuale, duke shfrytëzuar detyrën publike shkel ligjet dhe dëmton interesat e
publikut. Në gjykimin administrativ në një shkallë më të lartë është shumë e rëndësishme që të shikohet
metoda në të cilën u arrit në marrjen e vendimit në gjykatën administrative të shkallës më të ulët dhe
korigjimi i vendimit të varet nga trupa e gjykatës në nivel më të lartë. Sipas projektligjit, gjykimi bëhet
duke marrë për bazë provat shkresore, pavarësisht nëse palët janë prezente në gjykim apo jo dhe kjo
është një anë e mirë sidomos për palën ankuese / paditëse, e cila padyshim që zakonisht nuk mungon në
proceset gjyqësore. Arsyeja kryesore që gjyqet në Shqipëri shtyhen është mungesa e palës së paditur në
seancat përkatëse dhe mesa duket ky ligj e rregullon mirë këtë situatë, sepse mungesa e prezencës nuk
mund të përbëjë një shkak madhor për pushimin e çështjes. Projektligji në fakt parashikon në mënyrë
profesionale (dhe për këtë duhet që të përgëzohen formuluesit e tij) afate të përshtatshme për ngritjen e
padive pranë gjykatave administrative dhe kjo në përputhje me kushtet sociale në interes të individëve.
Afatet kohore lidhen në mënyrë të ngushtë dhe të pazgjidhshme me sigurinë ligjore, e cila nga ana e saj
ka një rëndësi të madhe dhe specifike sepse subjektet arrijnë të mësojnë në të vërtetë se sa dhe për sa
kohë kanë disa të drejta, që mund edhe të kundërshtohen nga palë të treta, të tjera që kanë interesa në
proces. Por në praktikën dhe rutinën e gjykimeve të çështjeve administrative shfaqen edhe raste kur palët
në proces kanë interesa për shtyrje procedurash dhe projektligji këtë e zgjidh normalisht në mënyrë të
përshtatshme për kushtet e vendit tone, duke nxjerrë përballë organeve publike detyrimin për të
paraqitur provat shkresore në bazë të të cilave është nxjerrë akti / veprimi administrative, që
kundërshtohet nga subjektet në gjykim. Pra, në dallim nga çështjet penale, ku është në nder të palës së
akuzuar që të sjellë në proces dhe të provojë me fakte, dokumenta dhe shkresa e të dhëna nga më të
ndryshmet pafajësinë e saj, në lidhje me situatat e konflikteve administrative, është barra e organeve
publike qendrore dhe vendore që të provojnë ligjshmërinë e aktit të kundërshtuar normativ apo
individual dhe jo e subjektit që fillon procesin në ankimin ndaj palës së paditur administrativisht. Lidhur
me vendimin përfundimtar, projektligji shprehet se gjykata ka të drejtë të anulojë aktin administrativ, ta
konstatojë atë të pavlefshëm dhe / ose t’i imponojë gjykimin e vet autoritetit administrativ (organit
publik), por vendimmarrësi duhet ta rimarrë vendimin dhe kësaj radhe sipas ligjit sikundër është shpallur
nga gjykata. Projektligji shprehet qartë edhe për afatet e ekzekutimit të vendimeve në rastet e zakonshme
dhe në raste specifike. Në lidhje me afatet e paraqitjes së padisë kundër veprimit administrativ
projektligji mund të parashikojë që çështja të paraqitet në gjykatë për të paktën një afat 60 ditor, por më
e mira do ishte për 90 ditë (tre muaj), sepse dihet niveli dhe shkalla e edukimit me elementet e së drejtës
dhe të ligjit të qytetarëve dhe nga ana tjetër procesin e komplikon publikimi në mënyrë jo të rregullt i
akteve administrative në Fletoret Zyrtare, që jo rrallë ka sjellë situata të pakëndshme për sistemin e
drejtësisë në vend. Duket se ligji ka disa probleme që lidhen edhe me teknikën legjislative, që mund dhe
duhet të përbëjë një element thelbësor me rastin e trajtimit të tij në Parlament. Në formën dhe
përmbajtjen që ka sot projektligji dhe në kushtet që gjendet sistemi i drejtësisë në vend nuk mbetet gjë
tjetër veçse trajtimi i tij, shqyrtimi i tij në të mirë të publikut dhe ecurisë së vendit dhe kjo duhet bërë sa
më shpejt dhe në mënyrë sa më profesionale. Nuk është fjala që të bëjmë një ligj se n’a e do bota, por të
bëjmë një ligj që t’i qëndrojë sa më gjatë kohës dhe t’i shërbejë sa më shumë qytetarisë dhe biznesit dhe
kryesisht ekonomisë së vendit. Kjo është edhe arsyeja madhore që opozita duhet të lerë mënjanë çdo
aspekt tjetër të luftës politike dhe të paraqitet në Parlament me dinjitetin e bërjes së politikës serioze.
Ligji për gjykatat administrative është një shans shumë i madh që opozita në përgjithësi ka përballë saj
që të tregojë se në gjirin e saj gjenden dhe veprojnë seriozisht juristë dhe specialistë të fushës të së
drejtës administrative që janë të aftë të ndërmarrin reforma dhe të bëhen pjesë e tyre, siç është reforma e
pushtetit gjyqësor, që ka ngelur prapa krahasuar me ecurinë ekonomike dhe pikëpamjet e qytetarëve për
të ardhmen e vendit dhe integrimin sa më të shpejtë të tij në rajon dhe më gjerë. Ajo që është më e
rëndësishmja në lidhje me gjykatat administrative është morali, besnikëria ndaj ligjit, reputacioni dhe
përkushtimi në detyrë i punonjësve që do kenë shansin të jenë nënpunësit e parë të gjykatave
administrative në Shqipëri. Përzgjedhja e tyre patjetër që duhet t’i nënshtrohet një procesi shumë të
kujdesshëm dhe transparent, në mënyrë që në këto institucione të së drejtës administrative, ku do
përplasen pothuajse të tërë qytetarët e këtij vendit, të punësohen profesionistë të vërtetë dhe qytetarë të
ndershëm.