Povijesno odvajanje struktura uprave od struktura vlasti, tijekom 18 i 19 stoljeća, je postalo osnovom

njihovog odnosa. Pojavom tog dvojstva za sustav je nastaokarakterističan odnos između relativne
samostalnosti obaju dijelova i istodobnonjihovog relativnog jedinstva u cjelini.Društveni smisao tog
odvajanja bio je slabljenje političkog oblika društvenepojave vlasti, smanjenja težine vlasti u zajednici ,
ograničavanje vlastiinstitucionalnim mehanizmima diobe i suprotstavljanja pojedinih
strukturalnihdijelova.

Između političkog i upravnog pola nastaje svojevrstan prijelazni lanac. Čitav selanac čas produžuje čas
skraćuje. Sastoji se od institucija i funkcija, pojedinačnihi kolegijalnih, koje su bilo preuzete iz prijašnjih
patrimonijalnih , feudalnih iliapsolutističkih struktura i prilagođene novim svrhama, bilo
specijalnokonstruirane i razvijene za nove situacije.U lancu s obzirom na različite uloge koje igraju u
transmisiji između centarapolitičke vlasti i uprave , mogu se identificirati glavni elementi :Unutar sustava
uprave i vlasti, prijelazni lanac čini sustav sam za sebe. Uodnosu centara političke vlasti i uprave
pojavljuje se trajna tendencija;tendencija prema koncentraciji utjecaja na jednoj od karika u prijelaznom
lancu. Ta tendencija je posljedica upravne akcije. Od političke odluke do njezinogostvarenja put ide
preko uprave, a politički cilj dobiva neizbrisiv pečat upravnihsredstava pomoću kojih se taj cilj može
ostvariti

SKUPŠTINSKI REŽIM

Označava koncentraciju političkog utjecaja prema upravi u zakonodavnojskupštini, odnosno u pojedinim

njenim tijelima i odborima. Skupština u tomrežimu kontrolira upravu svojim stalnim odborom, stalnim ili
ad hoc određenimdelegatima ili nekako drugačije.Klasični primjer ekstremnog oblika je uređenje
predviđeno francuskom ustavomiz 1793, prema kojem skupština bira Izvršni odbor od 24 člana i koji je
tolikopovezan sa Skupštinom da se od nje fizički ni ne odvaja. Suvremeni primjer jeŠvicarska, prema
ustavu izvršna vlast je u rukama Saveznog vijeća, tijela od 7članova koje bira na 4 godine Savezna
skupština dakle izvršna vlast je posebnikolegijalni organ koji je politički potpuno ovisan o
skupštini.Predstavničke skupštine podliježu manje tendenciji prema oligarhizaciji odpolitičkih stranka, jer
nisu oligarhijski organizirane. Glavni problem je difuznostvelikog skupa i pomanjkanje koherentnosti
politike koju takvo glomazno tijelomože voditi. Odakle i tendencija da se koncentracija provede na
nekom zakoncentraciju podesnijem mjestu.

PARLAMENTARNI REŽIM

U ovom režimu se nastoji izbjeći koncentracija političkog utjecaja na jednommjestu, i to tako da se

težište utjecaja održava u ravnoteži između zakonodavnogtijela i vlade kao politički odgovornog vrha
upravne piramide. Kada se taravnoteža ne može održati onda se raspisuju izbori. Parlamentarni režim
jenestabilan, te zahtjeva dodatne mehanizme stabilizacije,. Ti mehanizmi suvećinom politike stranke.
Tako lako nastaje pojava koja pokazuje stvarnurelativnost razlikovanja različitih režima u odnosu vlasti i
uprave, pojavaidentiteta vodećih grupa. Vodstvo političke stranke koja dobije većinu naizborima ujedno
je i vodstvo parlamentarne većine i vlada na čelu uprave.Glavni je problem parlamentarnog režima
nestabilnost ugrađena u njegovmehanizam, a ako se primjeni pomoćno sredstvo identičnosti vodećih
grupaprijeti opasnost koncentracije vlasti. Tu opasnost mogu suzbiti samo izvanrednočvrsti
institucionalnih okviri sfere politike i sfere uprave, na način da svaka od10
njih može očuvati svoju samostalnost i nametnuti vlastitu unutarnju zakonitostidentičnoj vodećoj grupi.
Tome treba dodati i praksom ustaljenje običajepolitičkog ponašanja i određenu stabilnost u adaptaciji
cijele socijalne strukture.

PREDSJEDNIČKI REŽIM

Ovaj režim koncentrira politički utjecaj nad upravom u rukama šefa države kojipostaje nosilac izvršne
vlasti, koja je shvaćena koja posebna politička institucijakoja je različita od upravnog sustava. Naglašava
se opreka između legislative iegzekutiva a jača i tendencija prema izolaciji uprave od
predstavničkihskupština. u ovu grupu pripadaju i oni sustavi u kojima politički madant šefadržave ne
proistječe iz izbora ili drugog demokratskog akta.Glavni problemi ovog režima proizlaze iz njegovih
obilježja, nezavisnog političkogmandata i stvarnog identiteta, tj izvršne vlasti s upravom.
Normalnofunkcioniranje sustava zahtjeva neprestanu suradnju izvršnog-upravnog sustavai
zakonodavnih skupština, a ta suradnja je otežana političkom samostalnošćuegzekutive te mogućim
konfliktom između nje i zakonodavnog tijela. Istodobnopovezanost uprave s njenim egzekutivnim vrhom
povećava mogućnostsamostalnog političkog djelovanja uprave.

Do profesionalizacije uprave došlo je paralelo s razvojem apsolutističkemonarhije. Stvaranje nadmoćne

sile bilo je u temelju uprave, kao i u temelju11

apsolutističke monarhije, a time i u temelju moderne države. Početna uprava jebila svedena na
državnu upravu u njenim klasičnim resorima. U svim timresorima uprava nastupa kao instrument vlasti,
koja autoritarnim odlučivanjempa čak i slom zanemaruje interese široke mase. Ljudi su u odnosu na
upravu u

podaničkom
odnosu. Svaki otpor dugo vremena je završavao u krvi. Tijekomgrađansko-demokratskih
revolucija situacija u trokutu vlast-uprava-stanovništvose mijenja. Za vlast se više ne misli da dolazi od
boga i da pripada jednomčovjeku-monarhu. Vlasti izvire odozdo i temelji se na dobivanim
glasovima.Čovjek s svojim političkim političkim pravima postaje

građanin

. Građaninsuodređuje tko će vršiti vlast, uprava postaje instrumentom u rukama te vlasti.Građanin je

istovremeno nadređen i vlasti i upravi. Zadobivanjem nove ulogegrađanina nije nestala ona uloga
podanika. Samo sada ono što je prije nametanosilom sada je regulirano pravom, a sadržaj određuje
zakonodavno tijelo koje jesastavljeno od predstavnika koje biraju građani. Dakle sada plaćanje poreza
ilisluženje vojske nije samo akt pokornosti, već i izvršavanje građanske dužnosti.Pred kraj 19.st. dolazi do
novog koraka u razvoju odnosa između uprave igrađana. Država na sebe preuzima obavljanje šireg
spektra novih djelatnostikoje su usmjerene na dobrobit stanovništva ( prosvjeta, socijalna skrb,
zdravstvoitd..) Time se državna uprava širi , odnosno broj resora se povećava. Pojedineslužbe su se sada
počela odvijati kroz složene sustave sastavljene od javnihustanova i javnih poduzeća koji imaju određeni
stupa autonomije. Time se državapreobrazila i činilo se da će postati državom javnih službi. Sad građani
u odnosuprema upravi postaju

korisnici.

Korištenje usluga je pravno definirano, akorisnici su oslobođeni u cijelosti ili djelomično plaćanja, ostatak
se financira izproračuna. Stjecanjem uloge građanina, legitimitet je stekla jedan vrijednost o to je
participacija, odnosno sudjelovanje u političkim poslovima. Sudjelujući narazne načine u javim poslovima
građani postaju

suradnici odnosno partneri

vlasti i uprave, koji su suodgovorni za ishode javnih politika u praksi.Mnogobrojne javne institucije i
njihovi složeni sustavi imaju svoju cijenu, i toveliku. Pa se počelo razmišljati o načinima uzdržavanja
državnog mehanizma. Tijekom 70-ih razvija se doktrina javnog menadžmenta( javnu upravu se
želipodrediti istim onim pravilima koji vrijede i u privatnom sektoru, a od građana seonda u skladu s tim
naplaćuje realna cijena usluga. Položaj građana se svodi naulogu

potrošača, konzumenta,

koji kupuje usluge ovisno o svojoj platežnojsnazi. Loša iskustva s primjenom NJM dovela su do novih
razmišljanja o ulozi javne uprave. Sve se više naglašava potreba za dobrom vladavinom,(
goodgovernance). Suvremeni trendovi idu u tom smjeru, naglašava se kompleksnavrijednost javne
uprave, dakle ona ne može biti samo politička ili samoekonomska ili samo pravna ili samo
socijalna.Danas pojedinac je istovremeno i podanik i građanin s političkim pravima ikorisnik javnih usluga
i suradnik i potrošač javnih usluga.

Profesionalizacija uprave

Ovo u kurzivu je dio odg. I na ovo pitanje… Evo male nadopuneOsnovna ideja merit-systema—
objektivnim metodama odabratinajsposobnije službenike i ubrzati njihovo napredovanje u službi.Ovaj su
stav ne prihvaća klanovske ili obiteljske kriterije. Prvetragove merit-
systema nalazimo u carskoj Kini. Profesionalizacija javnih službi i uvođenje merit-systema nasuprot spoil-
systemapotaknuti su političkom i ekonomskom korupcijom koju je izazvaospoil system. Merit-system---
jednake šanse i metode provjere
zasve kandidate osiguravaju pravednu selekciju. Isto tako temeljnimotiv službenika postaje NAGRADA pr
ema sposobnosti. Merit-system i profesionalna javna uprava smatraju se najboljimmehanizmima za
dobro vladanje. Na 130. str ima neka Manningovaklasifikacija, al mislim da nije bitno…govori o nekih 8
načela.. Npr.kako ustanoviti zapošljava li se osoblje u skladu s merit systemom?1. molba ima standardni
oblik, 2. bilježe se rezultati i uspiješnih ineuspiješnih kandidata.Čisti merit ne postoji nigdje na svijetu.
Iznimke od merit systema su:

25

1.Politički imenovani položaji2.U zatvorenim karijernim sustavima(Japan) napredak postojikroz merit-

system, ali napreduju službenici unutar javne službe3.U otvorenim sustavima rijetko kad su položaji
srednje i visokerazine otvoreni za nekoga van organizacije.

U korpusu disciplina koje se baveorganizacijom i funkcionisanjem vlasti važna uloga pripada

javnoj/državnoj upravi. Odnjenog odnosa sa zakonodavnom, izvšnom i sudskom vlašću veoma zavise
korelacijedržave, privrede i društva, a time i sledstveno i položaj čoveka u društvu, od lokalne
docentralne teritorijalne vlasti. S toga modernizacija sektora javne vlasti odnosno
njenihinstitucija sudbonosno predestinira karakter demokratskih kapaciteta svake zajednice, anaročito
one koja se nalazi u stanju višedimenzionalne tranzicije. S toga svi reformskiprocesi u ovakvom tipu
društava u prvi plan reformskih procesa smešaju modernizacijuinstitucija javne/državne uprave,
njenih nadležnosti, logisitičkih kapaciteta i ljudskihresursa. U ovim procesima zapaža se sve prepoznatljiv
ije i plodotvornije sadejstvoinformacione tehnologije, što otvara nove horizonte budućoj fizionomiji
organizacijevlasti, javnog sektora i javnih usluga kao i novih očekivanja na strani samih građana,
kaokorisnika, klijenta i potrošača

Javna uprava kao izuzetno velika i zna ajna oblast, pokriva lokalnu, republi ku i/ili dr avnu upravu,
rad javnih ustanova i javnih preduze a. U slo enim i dinami nim uslovima savremenog ivota, uprava je
takoja raspola e velikim stru nim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za
efikasnusocijalnu regulaciju. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava postaje osnovni dru tveni proces i
ini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti, kulturnog razvoja i op teg dru tvenog napretka u
uslovima razvijenogindustrijskog i urbanizovanog dru tva. sa porastom uloge uprave kao instrumenta
socijalne regulacije,opada njena uloga kao vr ioca politi ke vlasti i prinude. Danas se uprava javlja kao
inicijator i koordinator dru tveno neophodnih i korisnih poslova, a atributi vlasti, iako nisu sasvim
nestali, vi e ne predstavljajuosnovnu sadr inu upravne aktivnosti dr ave

. Teorijski koncept uprave kao sistema socijalne regulacije

podrazumeva da se aktivnostima uprave u regulaciji dru tvenih procesa ne pristupa kao vladanju
ljudima,ve kao procesu legitimnog uticaja na pona anje ljudi prema unapred postavljenim standardima

Stalnim nastanjivanjem ljudi, tj. teritorijalizacijom rodova i plemena, umjesto krvnog srodstvaulogu
kohezionog sredstva povezivanja ljudi preuzima vlast. Vlast se u početku pojavljuje unediferenciranom
obliku, a zatim se grana u svoja 2 glavna pojavna oblika: kao vlasništvo ikao politička vlast (političko
– teritorijalni suverenitet). Upravne organizacije kao instrument političke vlasti nastaju upravo u
vrijeme kad dolazi do odvajanja političke vlasti od vlasništva.

Organi državne uprave osnivaju se za obavljanje upravnih, stručnih i drugih poslova koji sezakonom i
drugim propisima stavljaju u njihovu nadležnost.Određene upravne poslove mogu obavljati i pravna lica
kada im je zakonom, odnosno odlukomopćinskog i gradskog vijeća povjereno vršenje javnih ovlaštenja
na način na koji je predviđeno.

Javna uprava mora da bude sposobna da prati brze promjene društvenih, ekonomskih i tehnoloških
zahtjeva kako bi ispunila svoje odgovornosti u vezi sa zaštitom javnog interesa, a da pri tome ne
ugrožava neophodne promjene. Potreba da se unaprijedi konkurentnost, uz brigu o očuvanju fiskalne
održivosti i sve veću tražnju za boljim javnim uslugama uz manje troškove, potakle su opsežne reforme u
javnom sektoru, uključujući i napore ka optimizaciji1 javne uprave, kao i skorašnje inicijative ka
unapređenju kvaliteta propisa i smanjenju administrativnih troškova. Ekonomija koja teži optimizaciji
direktno zavisi od isto takve vlade odnosno javne uprave koja teži optimizaciji. Ekonomska kriza dala je
dodatni značaj optimizaciji programa i mjera javne uprave, sa mnogim zemljama kojima su nametnute
strožije politike radi smanjenja budžetskog deficita. Međutim, važno je naglasiti da se optimizacija često
pogrešno razumije kao pitanje smanjenja broja zaposlenih. To nije osnovna svrha procesa optimizacije.
Optimizacija javne uprave podrazumijeva stalni pritisak na zaposlene i druge resurse da se koriste što je
moguće efikasnije, uz odgovarajuću kombinaciju vještina zaposlenih, te raspoređivanja osoblja i
opredjeljivanja tekućeg budžeta u skladu sa definisanim javnim politikama i njihovim prioritetima. Otuda
se politika optimizacije vidi kao dio šireg programa ukupne reforme javne uprave. Optimizacija je
zasnovana na nizu elemenata za modernizaciju države: optimizaciju efektivnosti, povećanje efikasnosti2,
smanjenje troškova, racionalizaciju radne snage, i unapređenje kvaliteta javnih usluga. Optimizaciju
javne uprave treba razumjeti kao integralni dio nastavka reforme uprave, koja se može definisati kao
sistematsko unapređenje radnih učinaka i rezultata rada javne uprave. Optimizacija javne uprave može
se definisati kao proces ili metodologija putem koje se javna uprava dovodi u stanje pune
funkcionalnosti, odnosno čini što je moguće efektivnijom. S obzirom na to da ekonomija koja teži
optimizaciji direktno zavisi od isto takve uprave, kreatori javnih politika treba da preduzmu korake kako
bi omogućili jačanje kapaciteta javne uprave da mogu da prate trendove u ekonomiji. Kvalitet javne
uprave je element koji u značajnoj mjeri opredjeljuje nivo konkurentnosti, te važan faktor ukupnog
napretka društva. Sadašnji pritisak na javne finansije pokreće krupne promjene i prestrukturiranje
javnog sektora. Međutim, te izazove treba preokrenuti u mogućnosti. S obzirom na to da je reforma
javne uprave kontinuiran proces, postoji potreba da joj se, u postojećim okolnostima, da novi zamah