Terugblik Operatie Basisregistratie

Personen (BRP) – Bijlage 2

Datum: 16-11-2018

Auteur: Dr. René Veldwijk, Ockham Groep

Hyperlink: *

Ter bespreking op donderdag 22-11-2018

Onderstaand is de bijlage bij de Kamerbrief met betrekking tot de aanbestedingsstrategie van het
mGBA programma volledig overgenomen. Onder elk tekstblok volgt een korte toelichting c.q.
analyse. We eindigen met enkele conclusies.

De aanbesteding voor de realisatie van een opvolger van de Gemeentelijke Basisadministratie, de

Basisregistratie Personen (BRP), was ging uit van concurrentie tussen een achttal mantelpartijen, tot
maximumprijzen per functiepunt aan toe. Hier zou nou eens een keer echt een resultaatverplichting
van ict bedrijven worden gevraagd.

Zoals bij bijna elke aanbesteding moesten er nog wel eerst specificaties worden opgesteld onder
regie van de opdrachtgever. Zoiets leent zich niet voor uitvoering op basis van resultaatverplichting
en daarom voorzag de aanbestedingsovereenkomst ook in inzet van expertise van de mantelpartijen
op basis van uurtje-factuurtje.

Van speciaal belang hier was de precieze afbakening tussen de softwarebouwstenen die in de
minitenders op basis van een fixed price verplichting zouden worden gerealiseerd. Zonder goede
specificaties zouden de bouwstenen niet goed werken en zeker niet goed samenwerken.

1
Dat er nog geen wet BRP was, was totaal geen een bezwaar om te beginnen met het ontwerp. Het
leeuwendeel van de functionaliteit van elk BRP systeem en de processen eromheen wordt bepaald
door regelgeving die in detail is beschreven.

Op dit moment is het programma ruim een jaar bezig en is bij alle betrokkenen duidelijk dat er geen
specificaties van software bouwstenen meer gaan komen. Niet alleen voor het programma is dat
dramatisch maar ook voor ons als leverancier. De meeste andere mantelpartijen zijn blij om voor
onbepaalde tijd mensen te detacheren, maar wij, Ockham en Procura, zijn geen detacheerders. Wij
hebben ingeschreven omdat we beschikken over software die kan worden ingezet om snel en
goedkoop bouwstenen te gaan bouwen. Daarmee gaat dus niets gebeuren. Hoewel er geen sprake is
van kwade opzet maar van ultrazwak management, is er effectief toch sprake van misleiding. Alleen
dat al is een legitieme reden om een brandbrief te schrijven, maar het is ook evident dat er onder dit
management nooit een BRP-systeem gereed zal komen.

Wat de zaak nog vervelender maakt is dat men is begonnen om mensen in te huren van andere
leveranciers, onder een andere mantel (van ICTU). Dat gaat naar verluidt tegen vaak onzakelijk hoge
uurtarieven, tot €200,-- aan toe, waarbij het bedrijf Verdonck, Klooster en Associates (VKA)
hofleverancier is. Bedenk daarbij dat het ook in de ict volop crisis is. Eind 2017 wordt duidelijk
waarom. De eerste programmamanager, dhr. Jan Moelker gaat na diens pensioen door als associé
van VKA. Zoals zo vaak zien we gaat ook hier weer slecht management hand in hand met onzakelijke
verhoudingen met ict leveranciers.

Gezien de intenties die worden uitgesproken in de aanbestedingsdocumenten is het de vraag of dit

standpunt voor de bestuursrechter stand zou houden. Ook het privé belang van de
programmamanager was ons toen nog onbekend. Los daarvan is het typerend dat men zijn toevlucht
zoekt in juridische argumenten in reactie op een brandbrief over een evident ontsporend groot ict-
programma.

Het hoofdargument dat programmamanager Moelker in een gesprek met Ockham/Procura naar
voren bracht is dat het programma mGBA geen ict-programma maar een politiek programma was en
dat het programma gemeten naar het belangrijkste criterium, bestuurlijk draagvlak, juist uitstekend
verliep. Het op verschillende planeten leven van bestuurders en uitvoerenden is zoals bekend de
rode draad in het feitenrelaas rapport ‘Niet Te Stoppen’.

2
De Kamer slaapt niet in 2011 (later helaas wel). CDA Kamerlid Koopmans stelt zich kritisch op naar
CDA minister Donner. Het ministerie heeft beslist kennis van de deplorabele toestand van het
programma mGBA en hier ligt dus een sleutelmoment in de tijdlijn. Dit komt niet terug in het
feitenrelaas rapport.

Terwijl het programma al volledig aan het ontsporen is en goedkope inhuurkrachten van de mGBA
mantelpartijen worden vervangen door duurdere via de ICTU mantel (vermoedelijk veelal via VKA),
meldt minister Donner de Kamer doodleuk dat inhuur op basis van uurtje-factuurtje
kostenbesparend uitpakt. De Kamer laat het gebeuren, ook CDA Kamerlid Koopmans. Het blijft
speculatief, maar het ligt in de rede dat dit te maken heeft met de CDA-achtergrond van minister en
Kamerlid. Desondanks wordt nadien dhr. Koopmans1 door het CDA niet meer op een verkiesbare
plaats gezet.

Daags na de brief van minister Donner wordt diens betoog nog ongeloofwaardiger: “contracten zijn
direct opzegbaar dus er ligt risico bij leverancier”. Zo’n overheid is natuurlijk de droom van elke
wanpresterende leverancier.

1
Hetzelfde overkwam CDA Kamerlid Omtzigt die zich eveneens vaak kritisch opstelde naar de eigen
bewindslieden.

3
Daarnaast verwijst hij naar een wanprestatie bepaling in de inhuurcontracten die alleen in gevallen
van extreme wanprestatie van individuen kan worden gebruikt; kortom, een dode letter. De Kamer
vindt het goed. Doordat het ambtelijk management tekort schiet is het programma nu definitief een
uurtje-factuurtje traject geworden. Op zo’n moment is falen nagenoeg zeker en dat gebeurt begin
2013 dan ook. Het ontspoorde programma van minister Donner belandt bij diens aantreden op het
bord van minister Plasterk.

De commissie Elias kijkt uitgebreid naar een zevental ontspoorde of ontsporende ict projecten,
waaronder nota bene het programma mGBA dat ondertussen is doorgestart als Operatie BRP. Als lid
van de externe klankbordgroep moet ondergetekende zich verschonen van inbreng met betrekking
tot het programma. Omdat het in stilte omzetten van aanbestedingen met een resultaatverplichting
naar uurtje-factuurtje projecten een veel voorkomende praktijk is, kan ik de commissieleden wel
attenderen op het probleem en ook andere voorbeelden geven. Niets van deze en andere
“straatwijsheid” haalt uiteindelijk het eindrapport en evenmin heeft het werk en het rapport van de
commissie Elias schijnbaar enig effect op de ict praktijk bij de overheid.

Ondertussen is er sprake van een vergaand nieuwe opzet van het programma mGBA/oBRP zonder
enige vorm van (her)aanbesteding. De kamer vindt het wederom best.

De conclusie is glashelder: alle risico’s zijn belegd bij de overheid – volledig in strijd met de
uitgangspunten bij de aanbesteding in 2010. Je moet het als inhuurkracht en werkend onder
dagelijkse aansturing van de opdrachtgever wel heel bont maken om een claim achter je aan te
krijgen en dat is hier ook niet gebeurd.

Wat wél had gekund is de extern opdrachtgever, dhr. Cor Franke, aansprakelijk stellen. Dat is niet
gebeurd, integendeel. De heer Franke werkt nog steeds in strategische functies voor de
Rijksoverheid, ook weer aan ict programma’s waarbij veel fout kan gaan. Naast het bestraffen van
geleverde wanprestatie is het ook zoiets als ‘past performance’, het criterium om mensen en
bedrijven niet in te huren op grond van eerdere (wan)prestaties. Daar doet de overheid dus niet aan.

4
Geheel buiten beeld blijft eventuele wanprestatie van het adviesbedrijf Gartner dat in 2013
adviseerde om een doorstart te maken met de BRP en het adviesbedrijf KPMG dat na die doorstart
de kwaliteit van de programmacode moest bewaken. Vooral een claim op Gartner lijkt kansrijk,
alleen al omdat het BIT in haar tweede rapport constateerde dat de software ten tijde van het
Gartner onderzoek geen basis bood voor een doorstart.

Informeel begrijpen wij dat de vraag wel is voorgelegd aan de rijksadvocaat, maar dat deze
oordeelde dat het contract met Gartner claims van enige omvang uitsloot. Als dat argument
inderdaad is gebruikt dan is het uitermate spijtig; een toegewezen claim bij een bedrijf als Gartner of
KPMG zou een groot en gunstig effect hebben op de adviespraktijk rond overheidsprojecten.

Het BRP kalf is verdronken. De aanbestedingsputten zijn nog niet gedempt.

Enkele conclusies
1. De oorspronkelijke aanbestedingsvoorwaarden gingen uit van risicodeling tussen de overheid en
een achttal ict-bedrijven.
2. Doordat elke aanbesteding voor softwareontwikkeling elementen van nacalculatie bevat en de
juristen van BZK de omslag van volledige projectuitvoering op basis van “uurtje-factuurtje”
hebben gelegitimeerd, is elke aanbesteding voor software ontwikkeling op basis van
resultaatverplichting of risicodeling in beginsel een wassen neus.
3. De eerste programmamanager heeft mogelijk persoonlijke geprofiteerd van de omslag naar
nacalculatie die onder zijn leiding heeft plaatsgehad.
4. Uitvoering van werkzaamheden op basis van nacalculatie is feitelijk risicovrij voor de uitvoerende
bedrijven. Schade voor de overheid is voordeel voor hun.
5. Contracten met partijen als Gartner, KPMG en programmamanager Franke bevatten kennelijk
clausules die hun aansprakelijkheid voor aantoonbare wanprestatie zozeer beperken dat het
economisch gesproken geen zin heeft om ze aansprakelijk te stellen.
6. Van conclusies die zich bij lezing van deze Bijlage bij de Kamerbrief opdringen is nagenoeg niets
terug te vinden in het rapport feitenrelaas.