CRNA GORA

MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA

INFORMACIJA
O MEHANIZMU ZA CIVILNU ZAŠTITU EVROPSKE UNIJE I
FINANSIJSKOM INSTRUMENTU ZA CIVILNU ZAŠTITU

Podgorica, jula 2013. godine

 I UVOD

Civilna zaštita je dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja u vanrednim

situacijama i podrazumijeva vršenje humanitarnih aktivnosti sa ciljem da se zaštite
građani od opasnosti izazvanih prirodnim, tehničko-tehnološkim, biološkim, hemijskim,
nuklearnim, radiološkim i drugim hazardima i da se obezbijede uslovi potrebni za njihov
opstanak, kao i da se sačuvaju, u što je moguće većoj mjeri, materijalna i kulturna dobra
i životna sredina. Nakon što je prošla kroz proces transformacije, civilna zaštita u Crnoj
Gori funkcioniše kao sistem za masovnu podršku civilnim strukturama u slučaju
vanrednih situacija i čine je jedinice i timovi civilne zaštite, zaštitna i spasilačka oprema,
objekti i uređaji 1 . Jedinice civilne zaštite predstavljaju posebno organizovane,
opremljene i osposobljene snage sistema zaštite i spašavanja čija je osnovna namjena
masovna podrška sprovođenju operativnog dijela mjera zaštite i spašavanja.
Poseban značaj u definisanju položaja civilne zaštite predstavljaju Ženevske
konvencije iz 1949. godine i Dopunski protokoli I i II iz 1977. godine. Osnovna vrijednost
konvencija i protokola je u njihovoj moralnoj snazi i opštem uvjerenju da one sadrže
humane principe koje svi treba da poštuju, tako da svaki zahtjev za pridržavanje
njihovih odredaba uživa najširu podršku javnog mnjenja u svim zemljama. Iz ovih
konvencija i dopunskih protokola jasno se vidi da međunarodna regulativa zahtijeva da
se civilna zaštita bavi samo humanitarnim zadacima da bi imala međunarodno pravnu
zaštitu.
U Evropskoj uniji pojam civilna zaštita obuhvata sve aktivnosti unutar i izvan EU
koje se odnose na zaštitu prvenstveno ljudi, a potom životne sredine i imovine,
uključujući i kulturno nasljeđe, u slučajevima velikih katastrofa, tj. prirodnih, tehničko-
tehnoloških, bioloških, hemijskih, nuklearnih, radioloških ili ekoloških akcidenata.
Eskalacijom problema u oblasti zaštite civilnog stanovništva, materijalnih dobara i
životne sredine u uslovima vanrednih situacija, postalo je evidentno da se mnogi
problemi vezani za ovu oblast ne mogu rješavati izolovanim aktivnostima pojedinih
zemalja. Ovo je posebno značajno kada su u pitanju problemi koji imaju prekogranični ili
globalni karakter, a takvih problema je sve više.
Države su prinuđene da sarađuju na usklađivanju standarda u oblasti sistema
zaštite i spašavanja, kako bi time olakšale i učinile efikasnijim sprovođenje mjera i
aktivnosti zaštite i spašavanja stanovništva, materijalnih i kulturnih dobara i životne
sredine. Takođe, neophodno je da države međusobno sarađuju na usvajanju
nadnacionalnih mjera politike (npr. podregionalne, regionalne i globalne), na razvijanju
međunarodne regulative, kao i međunarodnih strategija, programa i planova, s ciljem
kvalitetnije izgradnje i jačanja sistema zaštite i spašavanja.
Crna Gora, kao zemlja kandidat za članstvo u EU, nastoji da dostigne i u ovom
segmentu nivo razvoja Unije, koja ulaže značajne napore u cilju unapređenja i
poboljšanja efikasnosti civilne zaštite. Učešćem u Mehanizmu za civilnu zaštitu
Evropske unije, Crnoj Gori bi bili na raspolaganju brojni instrumenti koji omogućavaju
adekvatnu spremnost i efikasan odgovor na prirodne, tehničko-tehnološke i druge
hazarde. Inače, efikasnost ovog sistema se ogleda u mehanizmima interakcije i
kooperacije među zemljama EU, kandidatima i potencijalnim kandidatima za ulazak u
EU, kako bi se stvorila zajednička podloga za njihovo djelovanje.

1
član 56 Zakona o zaštiti i spašavanju („Službeni list CG”, br. 13/07 i 32/11)
 II RAZVOJ MEHANIZMA ZA CIVILNU ZAŠTITU EU

1. UvoĊenje Mehanizma

Od početka 1990. godine Evropska unija uspješno reaguje na vanredne situacije

i danas ima jednu od vodećih uloga u upravljanju u vanrednim situacijama u svijetu.
Godine 1992. otvorena je Kancelarija za humanitarnu pomoć (ECHO) koja je sastavni
dio Generalnog direktorata za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu Evropske komisije, a
nakon 1992. godine, odnosno donošenja Ugovora iz Mastrihta ili Ugovora o Evropskoj
uniji, aktivnosti su organizovane na temelju načela supsidijarnosti.
Institucije EU i zemlje članice EU su tokom vremena povećavale svoje oslanjanje
na saradnju u pružanju pomoći u civilnoj zaštiti u cilju efikasnije zaštite na mjestima
katastrofe, jer postoji jasna dodatna vrijednost u zajedničkom radu . Takva saradnja
omogućava udruživanje resursa, kao i maksimiziranje kolektivnog evropskog napora na
licu mjesta.
Mehanizam Zajednice za civilnu zaštitu 2 , utvrđen je Odlukom Savjeta EU
2001/792/EC. Cilj ove Odluke bio je uspostavljanje okvira za efikasnu i brzu saradnju
između državnih službi civilne zaštite u slučajevima kada je potrebna međusobna
pomoć, te jačanje koherentnosti u akcijama preduzetim na međunarodnom nivou u
oblasti civilne zaštite. Naime, Margot Volstrom, tadašnji komesar za zaštitu životne
sredine, je 2001. godine predložila uvođenje Mehanizma Zajednice za civilnu zaštitu koji
aktivira pokret solidarnosti u slučaju vanrednih situacija i unutar i izvan EU. U zavisnosti
od okolnosti, ta solidarnost trenutno podrazumijeva udruživanje određenih resursa
kojima raspolažu zemlje članice (transport, oprema, medicinski timovi, itd.). On je
osmišljen da odgovori na posljedice prirodnih katastrofa i onih uzrokovanih ljudskim
faktorom (industrijske i pomorske nesreće, teroristički napadi, itd.). Nakon cunamija u
Južnoj Aziji Evropska komisija 27. januara 2006. godine je podnijela prijedlog za
izmjenu Odluke Savjeta EU iz 2001. godine u cilju poboljšanja Mehanizma. Države
članice su odgovorile Odlukom Savjeta EU od 5. marta 2007. godine, prema kojoj
Komisija može koristiti dio budžetskog proračuna, odnosno 189.800.000 eura za period
od 2007. do 2013. godine, za finansiranje relevantnih aktivnosti.
Važeći zakonski okvir koji uređuje evropsku civilnu zaštitu čine dva glavna
zakonska propisa, a to su: Odluka Savjeta EU kojom se uspostavlja Mehanizam
Zajednice za civilnu zaštitu (izmjena, 2007/779/EZ, Euroatom) i Odluka Savjeta EU
kojom se uspostavlja Finansijski instrument za civilnu zaštitu (2007/162/EZ,
Euroatom).

2. Instrumenti Mehanizma

Mehanizmu za civilnu zaštitu Evropske unije stoje na raspolaganje brojni

instrumenti koji omogućavaju adekvatnu spremnost i efikasan odgovor na nesreće na
nivou EU, i to:

2
Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora (01.12.2009. godine) dotadašnji naziv Mehanizam Zajednice
za civilnu zaštitu izmijenjen je u Mehanizam za civilnu zaštitu Evropske unije
 Centar za monitoring i informiranje (Monitoring and Information Centre – MIC)
je operativno „srce“ Mehanizma. Njime upravlja Evropska komisija-Generalni direktorat
za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu, sa sjedištem u Briselu, i dostupan je 24 sata
dnevno. On daje zemljama pristup platformi, “one-stop-shop" resursima civilne zaštite
koji su dostupni u državama članicama. Bilo koja država u okviru ili izvan Unije koja je
pod uticajem velikih katastrofa može da se obrati za pomoć preko MIC -a. Funkcioniše
kao komunikacioni centar komandnog nivoa između zemalja članica, pogođene zemlje i
eksperata koji se šalju na teren. MIC, takođe, pruža korisne i ažurne informacije o
stvarnom stanju u toku vanrednog stanja . Posljednje, ali ne i najmanje važno , MIC
obavlja koordinirajuću ulogu ukoliko su usaglašeni zahtjevi za pomoć od zemalja članica
za potrebe katastrofom pogođene zemlje.
Zajedniĉki sistem za komunikaciju i informisanje u sluĉaju katastrofa (The
Common Emergency Communication and Information System – CECIS) je web-
baziran pouzdan sistem za upozorenja i obavještenja i kreiran je sa namjerom da se
olakša hitna komunikacija između država članica. Glavni cilj mu je uspostavljanje
komunikacije i podjele informacija između MIC-a i kontaktnih tačaka u državama
članicama. On pruža integrisane platforme za slanje i primanje upozorenja , detalje
tražene pomoći , nudi ponude za pomoć i razmatra razvoj vanred ne situacije, koja je
otpočela itd.
Programi obuke postavljaju se sa ciljem unapređenja koordinacije intervencija
pomoći civilne zaštite tako što će osigurati kompatibilnost i komp lementarnost između
intervencija timova iz zemalja učesnica . Oni, takođe, poboljšavaju vještine stručnjaka
uključenih u operacije pomoći civilne zaštite putem razmjene najboljih praksi . Ovaj
program obuhvata obuku, organizovanje zajedničkih vježbi i sistem razmjene eksperata
iz zemalja učesnica.
Moduli civilne zaštite su izrađeni od nacionalnih resursa iz jedne ili više država
članica na dobrovoljnoj osnovi. Oni predstavljaju doprinos brzom sposobnom odgovoru
civilne zaštite na koji se pozvao Evropski savjet u Zaključcima iz juna 2005. godine i
Evropski parlament u svojoj Rezoluciji iz januara 2005. godine na cunami katastrofu.
Identifikovano je 17 modula civilne zaštite od strane Evropske komisije zajedno sa
državama članicama.
Kada se zahtijeva, MIC, takođe, raspoređuje struĉnjake civilne zaštite koji su
upućeni od strane zemalja članica, najčešće u operacijama van Evropske unije. Ovi
stručnjaci su obučeni od strane njihovih nacionalnih vlasti i takođe su prošli obuku od
strane Evropske komisije. Njihovi zadaci su navedeni u kratkom uputstvu koji je
specifičan za svaku novu vanrednu situaciju . Uopšteno govoreći , međutim, njihova
glavna uloga je da djeluju kao link ili oficir za vezu između pružanja pomoći civilne
zaštite od zemalja učesnica, MIC-a i zemlje primalaca. Oni su, u stvari, MIC-ove „oči i
uši" na terenu.
Države koje učestvuju u Mehanizmu udružuju sredstva koja mogu da se stave na
raspolaganje zemljama pogođenim prirodnim katastrofama širom svijeta. Nakon
aktiviranja Mehanizma, koordiniše se pružanje pomoći unutar i van Evropske unije
preko Centra za monitoring i informisanje kojim upravlja Evropska komisija.
Prema primjeni pravila Mehanizma, država koja traži pomoć snosi troškove
pomoći koju pružaju zemlje učesnice. Međutim, država-učesnica pružanja pomoći
može, imajući u vidu posebno prirodne katastrofe i obim štete, nuditi svoju pomoć u
cjelini ili djelimično besplatno. U praksi, većina zemalja učesnica ponudi pomoć
besplatno, kao gest solidarnosti. Od 2007. godine, do 50% troškova transporta pomoći
može biti sufinansirano od strane Evropske komisije kroz Financijski instrument za
civilnu zaštitu.
Mehanizam za civilnu zaštitu EU i Finansijski instrument za civilnu zaštitu
zajedno obuhvataju tri glavne faze ciklusa upravljanja u katastrofama: prevenciju
(proučavanje uzroka nesreća, predviđanja, javnog informisanja), pripravnost
(otkrivanje, obuka, umrežavanja, vježbe, mobilizacija stručnosti) i reagovanje
(odgovor). Mehanizam za civilnu zaštitu EU obuhvata reagovanje i neke od aktivnosti
pripravnosti, dok Finansijski instrument za civilnu zaštitu omogućava aktivnosti u sva tri
područja. Važeći zakonski propisi su komplementarni i zbog toga što Finansijski
instrument za civilnu zaštitu finansira Mehanizam za civilnu zaštitu EU.
U Mehanizmu za civilnu zaštitu EU učestvuju 32 evropske države (27 država
članica EU, kao i Island, Lihtenštajn, Norveška, Republika Hrvatska i Makedonija) sa
svim njihovim resursima namijenjenim civilnoj zaštiti, koji mogu biti stavljeni na
raspolaganje zemljama pogođenim katastrofama.

III POSTUPCI ZA PRISTUPANJE MEHANIZMU ZA CIVILNU ZAŠTITU EU

Mehanizam za civilnu zaštitu EU i Finansijski instrument za civilnu zaštitu

predstavljaju Programe EU (Programi Zajednice)3. Programi EU smatraju se jednim od
instrumenata pretpristupne strategije i načinom upoznavanja država kandidata s
metodama rada Unije i integracijom u većinu politika EU u očekivanju stupanja u
punopravno članstvo.
U skladu sa „Solunskom agendom za Zapadni Balkan”, usvojenom na
Evropskom savjetu 20. juna 2003. godine, Programi Zajednice su otvoreni za države
Zapadnog Balkana, što će omogućiti EU da podrži njihove napore ka evropskoj
integraciji. Da bi se obezbijedio pravni osnov za učešće država Zapadnog Balkana u
programima, na forumu Evropskog savjeta „EU-Zapadni Balkan” 22. 11. 2004. godine u
Briselu, potpisan je „Okvirni sporazum o opštim principima učešća u Programima
Zajednice“. Okvirni sporazum ne podrazumijeva nikakvu obavezu već je samo izraz
volje za učešće u programima, tj. samim stupanjem na snagu Memoranduma o
razumijevanju za pojedinačni program preuzimaju se konkretne obaveze.
Predstavnicima država Zapadnog Balkana će biti omogućeno da, kao posmatrači,
učestvuju u radu upravnih odbora zaduženih za praćenje programa za koje izdvajaju
finansijski doprinos.
Usvojeni Solunski program je predstavljao politički signal koji su zemlje EU
poslale zemljama Zapadnog Balkana pozivajući ih da učestvuju u programima i
agencijama Zajednice u skladu sa principima koji su postavljeni pred zemlje kandidate
za članstvo u EU. Evropska unija ima dosta iskustva u davanju prilika pridruženim
evropskim zemljama, kao što je uradila sa zemljama kandidatima i zemljama Evropske
ekonomske zone koje nisu članice EU.

3 Stupanjem na snagu Lisabonskog sporazuma naziv „Programi Zajednice“ je izmjenjen te se koristi naziv „Programi EU“
 Memorandum o razumijevanju će Evropska komisija zaključiti sa svakom
državom Zapadnog Balkana koja izrazi želju za učešćem u određenom programu.
Države kandidati prvo podnose zahtjev za učešće u programu, zatim slijede pregovori
sa nadležnim Generalnim direktoratom Evropske komisije, nakon kojih organi državne
uprave odgovorni za pojedine sektorske politike zaključuju memorandume koji će
propisati pravila za učešće, posebno neophodne administrativne kapacitete, planirani
finansijski doprinos, usklađivanje zakonodavstva, osnivanje posebnih državnih agencija,
mehanizme za učešće u upravljanju programom i finansijsku kontrolu. Finansijsku
kontrolu ili reviziju vrše Evropska komisija, Evropska služba za suzbijanje prevara (OLAF) i
Evropski revizorski sud. Važno je napomenuti da se prilikom implementacije programa
primjenjuju uslovi, pravila i procedure (posebno o javnim nabavkama) EU.
Kada je u pitanju procedura potpisivanja Memoranduma o razumijevanju
(MoU) o pristupanju Mehanizmu za civilnu zaštitu Evropske unije neophodno je uraditi
sljedeće:
- uputiti zvanično pismo interesovanja Crne Gore za pristupanje Mehanizmu za
civilnu zaštitu EU nakon čega se započinju pripreme oko nacrta teksta Memoranduma;
- nakon izrade nacrta teksta Memoranduma od strane Evropske komisije isti će se
dostaviti Ministarstvu unutrašnjih poslova-Sektoru za vanredne situacije i civilnu
bezbjednost i nakon saglasnosti Ministarstva unutrašnjih poslova-Sektora za vanredne
situacije i civilnu bezbjednost na tekst nacrta sporazuma organizovaće se sastanak sa
predstavnicima Evropske komisije kako bi se diskutovalo o dokumentu ukoliko su
potrebna neka dodatna pojašnjenja;
- kada se usaglasi tekst Memoranduma, Komisija će započeti interni proces
konsultacija (unutar Komisije); tokom konsultacija moguće je dati predloge za izmjene;
proces će trajati otprilike 3-4 nedjelje;
- kada se Komisija interno saglasi u vezi dokumenta, dokument se dostavlja
Ministarstvu unutrašnjih poslova-Sektoru za vanredne situacije i civilnu bezbjednost na
uvid, nakon čega se organizuje ceremonija potpisivanja u Briselu i potpisivanje se vrši
na nivou generalnih direktora;
- Memorandum o razumijevanju stupa na snagu kada crnogorski parlament
donese zakon o njegovom potvrđivanju4.

IV PRORAĈUN ZA UĈEŠĆE CRNE GORE U MEHANIZMU ZA CIVILNU ZAŠTITU

EU

Proračun za učešće Crne Gore u Mehanizmu za civilnu zaštitu EU u svojstvu

države učesnice vrši se na osnovu sljedeće standardne formule za definisanje godišnje
članarine:

(AMB x CCh)/ Euh x GDPcc/ GDPeu

4
U skladu sa Zakonom o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora („Službeni list CG“, broj
77/089)
gdje su:
- AMB – godišnji okvirni budžet za Finansijski instrument za civilnu zaštitu;
- CCh – broj stanovnika zemlje kandidata;
- GDPcc – bruto domaći proizvod po glavi stanovnika zemlje kandidata;
- EUh – broj stanovnika u EU;
- GDPeu – procječni bruto domaći proizvod po glavi stanovnika EU;

odnosno

23500000  621240 42
  28985,89  0,42  12174,08
503663601 100

Na osnovu navedenog proračuna slijedi da članarina za učešće Crne Gore u

Mehanizmu za civilnu zaštitu Evropske unije za 2013. godinu iznosi 12,174.08 €.
Međutim, u 2014. godini očekuje se značajno povećanje budžeta za Finansijski
instrument za civilnu zaštitu sa 23,5 miliona € na oko 44 miliona €. Pošto navedeni
iznos predstavlja dio formule za računanje godišnjeg učešća Crne Gore, to znači da će
kada sljedeće godine Crna Gora postane zemlja učesnica Mehanizma članarina iznositi
oko 22 794 €.

Formalni ulazak Crne Gore u Mehanizam za civilnu zaštitu EU očekuje se tokom

2014. godine, pa za učešće u Mehanizmu za civilnu zaštitu EU treba planirati
finansijska sredstva za ovu namjenu u budžetu Ministarstva unutrašnjih poslova.

V BENEFITI PRISTUPANJA MEHANIZMU ZA CIVILNU ZAŠTITU EU

Crna Gora potpisivanjem bilateralnih sporazuma, regionalnom saradnjom,

saradnjom sa raznim međunarodnim organizacijama, kao i aktivnim učešćem u radu
nekoliko inicijativa, svakodnevno sprovodi aktivnosti koje za cilj imaju povećanje nivoa
odgovora na vanredne situacije. Bez obzira što je Crna Gora u oblasti zaštite i
spašavanja obezbijedila učešće u određenom broju inicijativa i sprovođenju bilateralnih
sporazuma, koji značajno povećavaju efikasnost i upotrebljivost svih raspoloživih
ljudskih i materijalnih resursa, neophodno je uspostaviti stalnu komunikaciju sa
relevantnim međunarodnim institucijama koje bi u slučaju velikih katastrofa mogle pružiti
odgovarajuću pomoć. S toga bi pristupanje Mehanizmu za civilnu zaštitu EU bio još
jedan u nizu koraka ka unapređenju sistema zaštite i spašavanja u Crnoj Gori. Time se
omogućava brže i efikasnije reagovanje u slučaju nastanka vanrednih situacija i
olakšava i u velikoj mjeri povećava kvalitet odgovora na vanredne situacije zbog
korišćenja ljudskih i materijalnih resursa drugih država prilikom nastanka prirodnih,
tehničko-tehnoloških i drugih hazarda.
Nakon poplava koje su u dva navrata zadesile Crnu Goru (januar, novembar i
decembar 2010. godine), ekstremnih meteoroloških pojava-sniježnih padavina (februar
2012. godine), kao i požara u proteklih nekoliko godina postalo je jasno da Crna Gora
bez podrške drugih država i aktiviranja Mehanizma za civilnu zaštitu Evropske unije ne
može efikasno da se bori sa katastrofama, jer je neophodno aktivirati određene resurse
kojima raspolažu zemlje članice (spasilački timovi, transport, oprema, medicinski timovi,
itd.).
Pristupanje Mehanizmu bi nam bilo značajno i zbog toga što bi omogućilo
učestvovanje u raznim programima obuke (uključujući zajedničke kurseve i vježbe, kao i
razmjene stručnjaka), na radionicama, seminarima i pilot projektima. Takođe, omogućilo
bi se pristupanje uslugama Centra za monitoring i informisanje (MIC) i Zajedničkog
sistema za komunikaciju i informisanje u slučaju katastrofa (CECIS). Imali bi logističku
podršku u dobijanju informacija o resursima opreme i transporta, pristupa opremi i
prevoznim sredstvima, uključujući pružanje dodatnih prevoznih sredstava potrebnih za
osiguravanje brzog reagovanja u vanrednim situacijama većih razmjera.
Potpisivanje Memoranduma o razumijevanju između Evropske unije i Crne Gore,
o učešću Crne Gore u Mehanizmu za civilnu zaštitu Evropske unije, ima za cilj
podizanje nivoa odgovora operativnih struktura koje te zadatke svakodnevno izvršavaju,
a potom i cijelog društva, te ubrzava integracije naše zemlje u savremenu evropsku i
širu međunarodnu zajednicu u oblasti civilne zaštite.