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Cox&Morgenstern2001 ESP PDF
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DESARROLLO vol. 41, Ng 163 (octubre-diciembrede 2001)
ECON6MICO,
LEGISLATURAS REACTIVAS Y
PRESIDENTES PROACTIVOS
EN AMERICA LATINA*
del 70 %de los miembrosde la camara bajay un 10-15 %se presenta para ocupar una
banca de senador) les preocuparantambienlos resultadosde las medidas propuestas
por el gobierno (sin despreciar los beneficios electorales de la politicade favores menu-
dos). Estapreocupacionpuede tenerunamotivacionelectoralista;dado que las elecciones
giran en torno de una combinaci6n de las caracteristicas de los candidatos con los
resultados de las medidas de gobierno, los legisladores interesados en ser reelegidos
tenderan a querer involucrarseen el proceso decisorio de las politicas publicas7.
Otra variable que influye en que una legislatura sea parroquialo este mas
interesada en las politicas pOblicases la ideologia partidaria.Los partidosde ideologia
fuerte seran menos venales que una heterogenea coalici6n de politicos en busca de
fama,podery fortuna.Tambi6nen este caso los partidoschilenospresentancaracteristicas
distintivas.Enel centro-izquierda,los dos presidentes chilenos posterioresa la dictadura'
de Pinochetgozaron del apoyo de una coalici6nformadaprecisamentesobre la base de
la fuerte oposicion a este. Por otro lado, la derecha chilena esta muy asociada con
Pinochet y su regimen. Uno de los dos principales partidos derechistas, la UDI, es
intensamente ideologico. Muchos de sus legisladores fueron intendentes durante el
regimende Pinochet,y algunos fueroniniciadosen la politicade la mano de un dirigente
furiosamenteanticomunista,como fue Jaime Guzman.Es raroque miembrosde la UDI
cedan en sus posiciones respecto de algunacuestion de gobiernodecisiva a cambio de
que se construya otro puente en su distrito.
En contraste con ello, en la Argentinay Brasillos presidentes no cuentan con el
apoyo ni enfrentan la oposicion de partidos organicos con esa fuerza ideolo6gica.En
ninguno de estos paises hay un partidoo grupo de partidos que haya ganado sus
credenciales esgrimiendo el estandarte antiautoritario,y en Brasil el Onico partido
clasista significativoes el Partidode los Trabajadores,que en la actualidadsolo tiene el
11 %de las bancas legislativas8.EnlaArgentina,los peronistastenianraices ideologicas
derivadas de su historiapopulista,pero Menemacabo con ese legado.
La oscilacion fundamental
La oscilacion fundamentalde la politicalatinoamericanaes el uso cambiante que
hace el presidente de sus facultades constitucionaleso de otraindole como respuesta
a los cambios en el apoyo previsto de la legislatura. En America Latina, el poder
ejecutivo tiene por lo comOnmas capacidad de decision unilateralque los presidentes
norteamericanoso primerosministroseuropeos, si bien ocupa una posici6n intermedia
en lo tocante a su injerenciaen el proceso legislativo.Esta especifica combinaci6n de
capacidades institucionales,a lo largo de dos dimensiones separadas, produce una
clara oscilacion en la estrategiade la presidencia,frenteal tipo de legislaturaa la que se
confronta,entre el recursoa sus poderes unilateralesy el recursoa sus poderes integrativos.
El uso cambiante de los poderes unilaterales
Una de las maneras en que los presidentes cambian su estrategia se vinculacon
sus poderes de decision unilateral.Por "poderes de decision unilateral"entendemos
7 GaryW. Cox y MathewD. MCCUBBINS: LegislativeLeviathan:PartyGovernmentin the House, Berkeley,
Universityof CaliforniaPress, 1993.
8 Existenotrosvariospartidosizquierdistaspequefios,ningunode los cuales alcanzaa reunirel 10 %de las
bancas legislativas.
378 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN
CUADRO 1
Estrategias presidenciales y legislativas
Estrategias Estrategias legislativas
presidenclales Rechazo Negociacion Demanda de Aceptaci6n
retribucion
Adoptar medidas Presidente
unilaterales imperial,
legislatura
recalcitrante
Negociar Presidente
coalicional,
legislatura
negociadora
Retribuir Presidente
nacional,
legislatura
parroquial
o venal
Dictaminar Presidente
dominante,
legislatura
subordinada
CUADRO2
Variaciones en el apoyo legislativo al presidente,
decada de 1950 - decada de 1990
Pais Apoyo promedio Desvio estindar Apoyo mfnimo Apoyo maximo
al presidente del apoyo al al presidente en la al presidente en la
(N?de perfodos) presidente camara baja camara baja
Argentina 50,64 (15) 8,56 35,9 (Illia) 71,1 (Frondizi)
Bolivia 49,60 (14) 21,43 22,3 (Siles Zuazo) 85,9 (Paz Estensoro)
Brasil 69,10 (15) 17,40 33,0 (Collor) 92,7 (Quadros)
Chile 42,35 (14) 11,87 15,6 (Frei) 58,7 (Frei)
Colombia 72,33 (15) 16,95 49,2 (Barco) 99,4 (Betancur)
Ecuador 32,10 (16) 16,18 01,4 Hurtado) 52,0 (Arosemena)
Estados Unidos 50,66 (27) 9,92 36,3 (Reagan) 67,8 (Johnson)
Francia* 55,5 (8) 10,31 38,0 (Mitterrand) 74,0 (Pompidou)
Peru 41,37 (7) 16,71 17,7 (Fujimori) 60,3 (Belaunde)
Uruguay 56,90 (7) 14,74 41,4 (Sanguinetti) 80,3 (Bordaberry)
Venezuela 53,71 (13) 23,18 12,6 (Caldera) 95,7 (P%rez)
Fuentes:DEHEZA,
1997;StatisticalAbstractof the US, 1997;HistoricalStatistics.
16 Grace Ivana DEHEZA: Gobiernosde coalici6nen el sistema presidencial:Am6ricadel Sur, Florencia,
EuropeanUniversityInstitute,1997.
17Porejemplo,el 99 %obtenidoporBelisarioBetancuren Colombiaimplicaque los dos partidosprincipales
le dieroncierto apoyo, pero deja de lado la faltade disciplinapartidariay la intensa rivalidadentre los partidos
(Betancurtriunf6con s6oloel 47 %de los votos).Analogamente,el 41 %de apoyoa JulioMariaSanguinettien Uruguay
es una cifra sobreestimada,ya que con frecuenciaciertos sectores de su propiopartidole restaronapoyo. Sin
embargo,las cifrasde Deheza corroborannuestrahip6tesisde los poderes cambiantes,ya que esta autoradivide
los mandatospresidencialesen periodosy muestrac6mo fue cambiandoel apoyo a un mismopresidente.
384 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN
legislativas, votan, luego dejan sus bancas y retomansu cargo en el ejecutivo. Si los
suplentes les son fieles, de hecho los ministrosbrasilehos pueden ser considerados
integrantesde la legislatura.Un sistema similarde suplentes se aplica en Bolivia,Colom-
bia, ElSalvador,Honduras,Paraguay,Uruguayy Venezuela19.Porultimo,los presidentes
latinoamericanospueden designar a veces en su gabinete a dirigentes reconocidos de
su partidoque, si bien no han sido elegidos para la legislatura,cuentan con el apoyo de
6sta. En la Argentina,por ejemplo, hay una costumbre muy marcada segun la cual,
cuando el servicio prestado por un dirigentepartidarioen la legislaturaIlega a su fin, se
"grad0a"y es promovidoa un cargo ministerial.Por ejemplo, los dos presidentes del
bloque peronista en la camara baja pasaron a ser ministroy viceministrodel Interior,
respectivamente,y a todas luces fueronempleados porel ejecutivoa raizde su habilidad
politicay de sus conexiones en el congreso. Algo semejante parece ocurriren Chile.De
esta manera, a diferenciade sus equivalentes norteamericanos,en America Latinalos
presidentes pueden utilizarcon frecuenciasus designaciones ministerialescon el finde
obtener apoyo legislativo,tal como sucede con los primerosministrosen Europa.
El presidente norteamericanono estA autorizadoa presentarproyectos de ley en
forma directa en ninguna de las dos camaras. Hasta el presupuesto que 61 propone
debe ser presentado por un miembrodel congreso. En cambio, la mayoria de los
presidentes latinoamericanostienen esa facultad,y algunos (en Brasil,Chile, Colombia
antes de 1991 y Uruguay)tienen facultades exclusivas de presentaci6n de leyes en
determinadas areas. Vemos que la capacidad de iniciativa de los presidentes
latinoamericanosse aproximamas a la que poseen, en el caso tipico, los primeros
ministros.
El presidente norteamericanono puede determinaren formadirecta las medidas
que ha de considerarel congreso, acelerarel tratamientode proyectos de ley pendientes
(que depende del calendariodel congreso), ni gravitarde otras maneras en la agenda
legislativa. En contraste con ello, los presidentes brasilenos, colombianos y peruanos
pueden enviaral congreso proyectos"urgentes"que tienenprecedencia sobre cualquier
otro asunto. En Chile, Ecuador,Paraguayy Uruguaylas facultades de los presidentes
para tomar medidas de urgencia son aun mayores: un proyecto presentado por el
presidente se convierteautomaticamenteen ley si el congreso no lo rechaza formalmente
dentro de un periodo determinado.El poder de los presidentes latinoamericanospara
fijarla agenda legislativa si bien palidece cuando se lo compara con el tipico de un
primerministro,quien puede recurriral voto de confianza y (a veces) a otras tecnicas
eficaces para tal fin, es, no obstante, sustancialmente mayor que el del presidente
norteamericano.
Dicho esto, agreguemos que en Estados Unidos la separacion de los poderes es
mucho mas cabal que en AmericaLatina.El presidente puede vetar una ley, pero no
puede impulsarproyectos de ley a traves de los procedimientosinternosdel congreso.
En el mejorde los casos, podr. dirigirsea la opini6npublica buscando su respaldo y
aplicar presiones externas20. Desde hace tiempo se reconoce que el congreso
estadounidense tiene una capacidad extraordinaria para proponerleyes, pero lo que no
se conoce es el reverso de la medalla: la ausencia de facultades del ejecutivo para
19VerJonathanHARTLYN: "Presidentialism
and ColombianPolitics",en JuanLINZ
y ArturoVALENZUELA
(eds.):
TheFailureof PresidentialDemocracy,Baltimore,The JohnsHopkinsUniversityPress, 1994, pag. 301.
20SamuelKERNELL: Leadership,Washington,DC,CQPress, 1986.
GoingPublic:NewStategiesofPresidential
386 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN
Prerrogativas imperiales
Sin embargo, cuando el presidente cuenta con escaso apoyo legislativo,llena el
gabinete de amistades y tecnocratas, recurread hoc a la capacidad de iniciativay a
clausulas de urgencia, y su relacion con el congreso se asemeja a la que suelen
establecer los monarcas de GranBretafa con el parlamento.En Estados Unidos, donde
normalmente es el congreso el que toma la iniciativaen asuntos legislativos, los
presidentes con escaso apoyo legislativo(gobierno dividido)hacen mayor uso de su
poder de veto e intentancon mayorfrecuenciainstrumentar las medidas de gobierno sin
la autorizaci6n del congreso22. Un sindrome similarse aprecia en America Latina,
aunque alliilos presidentes tienen de entrada capacidades de decision unilateralmas
amplias y parecen estar dispuestos en mayor medida a extender los limites de sus
atribucionesconstitucionales.
Ademas de poderes reactivos como el poder de veto, los presidentes disponen
tambien de poderes unilateraleso proactivos23.En primerlugar,casi siempre gozan de
autoridadpara establecer o interpretarlas normaslegales. En segundo lugar, muchas
constituciones les otorganampliospoderes paradesignar ministros,jueces y otros altos
funcionariosoficiales,aunqueporlo generalestas designaciones exigen el consentimiento
del congreso. En tercer lugar, la delegaci6n explicita de poderes del legislativo al
ejecutivo expande las posibilidades de accion de muchos presidentes. En tales casos,
la legislaturaestipula habitualmenteuna tarea concreta al presidente y le fijaun plazo
para cumplirla,conservando el derecho de revisaro modificarsus decisiones. Encuarto
termino,en algunos paises el presidente esta facultado por la constituci6npara emitir
decretos. Estas facultades pueden incluirel poder de suspender las libertadesciviles y
otros aspectos de la constituci6nen tiempos de emergencia, asi como la posibilidadde
gobernar por decreto. Porultimo, estan lo que Careyy Shugartdenominan poderes de
decreto "paraconstitucionales", que permitena un presidente modificarlas leyes ya sea
mediante la plumao la espada.
Enlineas generales, y pese a que existen importantesexcepciones, los presidentes
latinoamericanoshan aprovechado mucho mas que los de Estados Unidos las ventajas
que les brindan sus poderes delegados, constitucionales y paraconstitucionales24.
Hubo por cierto en Estados Unidos casos de unilateralismopresidencial, pero en
21Vease, respectivamente,AMORIM-NETO, op. cit.; PeterSIAVELIS:
"Exaggerated and Moderate
Presidentialism
Relationsin Chile",en MORGENSTERN
Presidents:Executive/Legislative y NACIF
(eds.); y MUSTAPIC,op. cit.
22Sobre estas dos estrategias, ver Charles CAMERON:
Veto Bargaining: Presidents and the Politics of Negative
op. cit.
Power,Cambridge,CambridgeUniversityPress, 2000, y TIEFER,
23CAREY
y SHUGART:"CallingOutthe Tanksor FillingOutthe Forms".
24Ver, por ejemplo, SIAVELIS, cit.
op.
LEGISLATURAS Y PRESIDENTES
REACTIVAS PROACTIVOS
EN AMERICA
LATINA 387
25 Lisa BALDEZ
y John CAREY:
"Presidential
Agenda Controland Spending Policy:Lessons fromGeneral
Pinochet's Constitution", American Journal Political Science, vol. 43, enero de 1999, pags. 29-55; Pilar DOMINGO
y
Scott MORGENSTERN: "The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential Regimes", CIDES Working
Paper, vol. 73, 1997.
388 GARYW. COXY SCOTTMORGENSTERN
legislatura (salvo que lo sea mediante un juicio politico); por ende, no hay tanta
necesidad de cohesi6n en las votaciones en el recintoni de contarcon un fuertecontrol
de la agenda para sustentardicha cohesion. Ademas, el jefe de gobierno no es elegido
por la legislaturay su continuidaden el cargo no depende del 6xito electoral de sus
partidarios.Por lo tanto, estos ultimos necesitan darse su propia organizacion y sus
propios dirigentes. Respecto de la nocion de "nucleos del partido"que propone
Schlesinger-organizaciones destinadas a asegurar determinadoscargos-, la eleccion
separada del presidente da origen, como es logico, a dos nOcleos del partidoen el
gobierno:uno parael congreso y otroparael presidente.Enel caso del parlamentarismo,
en cambio, solo hay uno28. Por ultimo,en un sistema presidencialistapuro el poder
sobre la agenda lo tiene el congreso -y en especial los dirigentesde los partidosen el
representados, sobre todo los mayoritarios-,no el presidente ni sus ministros29.
Conclusiones
En AmericaLatinalas relacionesentreel poder ejecutivoy el legislativohan
adoptadolaformatipicade unjuegoconstitucionalmente en
bienclarode vetobilateral,
el cual el presidentehace el primermovimiento, proponiendo la mayoriade las leyes,
perosabe que la legislaturatendraluegola capacidadde reaccionara sus medidas.
Cabe ser)alar,en primerlugar,que si bien las legislaturaslatinoamericanas son
fundamentalmente reactivas,eso no significaque sean impotenteso irrelevantes.El
presidentedebe preverque cosas serano no aceptadasporla legislatura; porlo tanto,
los legisladoresinfluyena travesde los cambiosque provocanen las reaccionesde los
presidentes.La legislaturas6lo deja de cumplirun papel significativocuando el
presidentela dominapoliticamente, comoha sucedidohastahace poco en Mexico.En
segundolugar,en la medidaen que los presidenteslatinoamericanos prevenen forma
permanentelas posiblesreaccioneslegislativas,su estrategiavariarasegun el tipode
legislaturacon que se confronten.Empero,en AmericaLatinael poderejecutivoesta
dotado de una combinacionsingularde poderes institucionales, esto es, posee la
capacidadparatomardecisionesunilaterales (comociertostiposde decretos)y para
integrarseal accionarlegislativo(v. gr., mediantemocionesde urgencia).Segun cual
sea la situacionpoliticageneral,puedeoptarporeludira la legislatura o porinmiscuirse
en sus procedimientos. Encualesquierade los dos casos, puede avanzarmuchomas
alia que los presidentesde EstadosUnidos,generandouna neta oscilacionen las
relacionesentreel poderejecutivoy el legislativoen la region.Entercerlugar,el poder
ejecutivode los paises de AmericaLatinaal combinarsu capacidadde iniciativacon
una serie bien diferenciadade facultadesinstitucionales, en sus relacionescon el
legislativo,generasituaciones intermedias entre,porun lado,las previsiblesen Estados
Unidos,donde existe una separacionmAsrigurosade los poderes, y, por otro,las
existentesen Europa,dondelos poderesestanmas integralmente fusionados.
Traduccionde LeandroWolfson
Y PRESIDENTES
REACTIVAS
LEGISLATURAS PROACTIVOS LATINA
EN AMERICA 393
RESUMEN
Si bien los presidentes de America Latina una formamuy caracteristica dejuego bilateral de
suelen aparecer como dominando el proceso de veto que lo ubica en una posici6n intermedia en-
toma de decisiones publicas, en verdad, sus tre el presidencialismo norteamericano y el
estrategias politicas dependen mucho del apoyo parlamentarismo europeo. En este articulo se
con el que cuenten en el Congreso. La bien presenta una tipologia que procura explicar las
conocida regla de anticipar reacciones convierte estrategias en la legislatura y en la que se colocan
a instituciones basicamente reactivas como las en paralelo cuatro tipos de legislaturas
legislaturas latinoamericanas en entidades -recalcitrante, negociadora, parroquial-venal y
influyentes. La modalidad habitual y propia de sometida- y cuatro tipos de presidencias
situaciones de no crisis que adopta el proceso -imperial, coalicional, orientada nacionalmente y
decisorio en America Latina se corresponde con dominante.
SUMMARY
WhileLatinAmerican presidents often appear is a distinctive form of bilateral veto game with
to dominate the political process, their political features intermediatebetween U.S. presidentialism
strategies are contingent on legislative support. and European parliamentarism.A typology using
The venerable rule of anticipated reactions makes ambition theory to explain legislative strategies
even primarily reactive institutions like Latin matches recalcitrant, workable, parochial-venal,
American legislatures influential. The ordinary, and subservient legislatures withimperial,coalitio-
noncrisis policymaking process in LatinAmerica nal, nationallyoriented, and dominant presidents.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
COX,GaryW., y MORGENSTERN, Scott
"Legislaturasreactivas y presidentes proactivosen AmericaLatina".DESARROLLO ECONOMICO -
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES(Buenos Aires),vol. 41, Ng163, octubre-diciembre2001 (pp. 373-
393).
Descriptores: <Ciencia politica><Poder ejecutivo><Poder legislativo><Tipologiasinstitucionales>
<Presidencialismo><Parlamentarismo> <AmericaLatina>.