Na rokovanie

Národnej rady Slovenskej republiky

I
Podľa čl. 102 ods. 1 písm. o) Ústavy Slovenskej republiky vraciam Národnej rade
Slovenskej republiky zákon zo 4. decembra 2018, ktorým sa mení a dopĺňa zákon
Národnej rady Slovenskej republiky č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení
neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len
„schválený zákon“).
Navrhujem, aby Národná rada Slovenskej republiky pri opätovnom prerokovaní
schválila zákon so zmenami, ktoré sú uvedené v časti V.

II
Schválený zákon novelizuje v čl. IV zákon Národnej rady Slovenskej republiky
č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon
č. 171/1993 Z. z.“), ktorý, okrem iného, upravuje podmienky a proces menovania
a odvolávania prezidenta Policajného zboru, existenciu Úradu inšpekčnej služby
a menovania a odvolávania jej riaditeľa.
V dôvodovej správe k zákonu sa uvádza, že zámerom zákonodarcu bolo
„inštitucionálne posilnenie nezávislosti kontroly činnosti ozbrojených zborov, zavedenie
podmienky verejného vypočutia kandidátov na policajného prezidenta a obmedzenie
dôvodov pre jeho odvolanie.“. To celé s cieľom zvýšenia transparentnosti a objektívnosti
výberu vrcholných funkcionárov Policajného zboru.
Prijatá úprava však nedosahuje tento zámer, a domnievam sa, že dokonca
prekračuje štandardný rámec deľby ústavných právomocí, usporiadania moci
a zodpovednosti v právnom systéme Slovenskej republiky a protirečí ustálenej
judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva. Vytvára situáciu, ktorá je v prípade
obsadzovania funkcie prezidenta Policajného zboru neproporcionálna, v našom
ústavnom systéme nelogická a vo svojom dôsledku oslabuje kontrolné mechanizmy
moci, a teda princíp právneho štátu.
V prípade zákonnej úpravy Úradu inšpekčnej služby sa od súčasného stavu
odchyľuje len kozmeticky. Kľúčové problémy nezávislosti policajnej inšpekcie necháva
nedotknuté. Naďalej hrozí rozpor s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva, čo je
v súčasnosti aj predmetom podania na Ústavnom súde Slovenskej republiky.
 III
V prvom rade sa domnievam, že v podmienkach ústavného a právneho poriadku
Slovenskej republiky, kde je prezident Policajného zboru zodpovedný za výkon svojej
funkcie a zároveň podriadený ministrovi vnútra, nemá v procese obsadzovania funkcie
prezidenta Policajného zboru výbor Národnej rady Slovenskej republiky zohrávať
žiadnu úlohu.
Národná rada Slovenskej republiky (a jej výbory) sa podieľa na voľbe ústavných
činiteľov alebo tých funkcionárov, ktorí nie sú priamo zodpovední za výkon svojej
funkcie orgánom výkonnej moci. Prezident Policajného zboru však nemá nezávislé
postavenie ako napríklad generálny prokurátor. Také vnímanie postavenia prezidenta
Policajného zboru nemá oporu v Ústave Slovenskej republiky.
Viaceré kroky, či už ide o zriadenie výberovej komisie alebo požiadavka
odporučenia príslušného parlamentného výboru sú prezentované ako posilnenie záruky
nezávislosti výberu prezidenta Policajného zboru. Pri dôkladnejšom pohľade na
schválený zákon sa však navrhované opatrenia javia skôr ako nesystémová právna
úprava bez skutočných záruk nezávislosti.
Prezident Policajného zboru je podľa slovenského právneho poriadku
podriadený ministrovi vnútra, je súčasťou výkonnej moci a schválený zákon na tejto
skutočnosti nič nemení. Aj naďalej je výber osoby prezidenta Policajného zboru
výsledkom politického rozhodovania. Odporučenie príslušného parlamentného výboru
vyžaduje väčšinu jeho členov, ktorými bývajú poslanci podporujúci aktuálnu vládnu
väčšinu.
Nič podstatné na tom nemení ani účasť výberovej komisie, ktorá je upravená
v schválenom zákone, a to najmä s ohľadom na jej obmedzené právomoci pri výbere
kandidáta na prezidenta Policajného zboru a jednostranné zloženie jej členov. Komisia je
z prevažnej časti zložená z členov, ktorí sú menovaní ministrom vnútra alebo jemu
podriadenými alebo menovanými osobami.
Zároveň, jedného člena komisie má podľa schváleného zákona menovať aj
prezident Policajného zboru, a to napriek tomu, že schválený zákon mu umožňuje
opakovane kandidovať na post prezidenta Policajného zboru. Týmto môže dôjsť
k paradoxnej situácii, keď prezident Policajného zboru navrhuje člena komisie, ktorý má
byť zodpovedný za posúdenie aj jeho prípadnej kandidatúry. Predpokladám, že
k prijatiu tejto zákonnej úpravy došlo v dôsledku nezapracovania zmien počas jej
schvaľovania, nakoľko pôvodný návrh zákona nepočítal s možnosťou opakovanej
kandidatúry na funkciu prezidenta Policajného zboru.
Vzhľadom na nevýrazné právomoci komisie a jej pomerne jednostranné zloženie
ju teda nemožno považovať za garanciu nezávislého výberu prezidenta Policajného
zboru.

2
 Okrem vyššie uvedeného, zákonodarca zjavne neuvažoval nad praktickým
vplyvom kombinácie predpokladov na odbornosť a prax kandidátov na funkciu
prezidenta Policajného zboru a podmienky trvania služobného pomeru príslušníka
Policajného zboru. Vzhľadom na prísne požiadavky na odbornosť a na skúsenosti
s riadením dochádza k praktickému zúženiu okruhu osôb potenciálnych kandidátov.
V hierarchickom prostredí, akým Policajný zbor prirodzene je, existuje dôvodná
obava, či sa pri možnosti opakovanej kandidatúry prezidenta Policajného zboru niekto
z podriadených odhodlá proti nemu kandidovať. Možnosť opakovaného uchádzania sa
o funkciu prezidenta Policajného zboru a zúženie okruhu kandidátov len na aktívnych
policajtov preto pôsobia proti sebe. V ich dôsledku dochádza k faktickému obmedzeniu
výberového procesu. Možnosť kandidovať napríklad aj bývalým policajtom s potrebnou
praxou — za predpokladu, že od skončenia služobného pomeru neuplynula
neprimerane dlhá doba — by rozšírila okruh kandidátov, a tým prispela aj k zvýšeniu
kvality súťaže.
Najväčším ohrozením princípu právneho štátu je však kombinácia právnej
úpravy, ktorá umožňuje politickú nomináciu na funkciu prezidenta Policajného zboru,
ale zužuje možnosti na jeho odvolanie z funkcie. Napriek pôvodnému zámeru zachovať
taxatívny výpočet dôvodov na odvolanie prezidenta Policajného zboru z funkcie,
schválený zákon vytvára priestor na jeho odvolanie na základe odôvodneného návrhu
ministra vnútra. Odporučenie troch pätín členov parlamentného výboru pre obranu
a bezpečnosť má, pravdepodobne, slúžiť ako poistka pred politicky motivovaným
odvolávaním prezidenta Policajného zboru.
Ako však uvádzam vyššie, zapojenie národnej rady do procesu odvolávania
prezidenta Policajného zboru je v našich podmienkach nesystémovým riešením.
Základnou požiadavkou právneho štátu je umožnenie striedania moci v dôsledku
demokratických volieb. Tí, ktorí získajú väčšinu a zložia vládu, preberajú s množstvom
oprávnení aj zodpovednosť za výkon exekutívnych právomocí. Stávajú sa zodpovednými
za následky svojich rozhodnutí, konanie svojich podriadených a výsledky práce svojich
rezortov.
Zákonodarca, pravdepodobne aj z tohto dôvodu ponecháva kompetenciu odvolať
prezidenta Policajného zboru ministrovi vnútra. Lenže ustanovenie čl. IV § 33a ods. 6
písm. i) schváleného zákona vyžaduje nadštandardne vysokú zhodu poslancov, ktorá
bude v realite vyžadovať dohodu s opozíciou. Schválený zákon pritom nebráni tomu, aby
bol prezident Policajného zboru politickým nominantom — zavedením podmienky
odporučenia kandidátov výborom sa stáva predmetom politickej dohody parlamentnej
väčšiny. Preto je aj vzhľadom na dĺžku funkčného obdobia, ktorá bude pravdepodobne
presahovať volebné obdobie parlamentu, podmienka širokej politickej dohody na
odvolanie prezidenta Policajného zboru neprimeranou požiadavkou.

3
 Môže zablokovať možnosť odvolania nominanta predchádzajúcej vlády novou
exekutívou opierajúcou sa o novú parlamentnú väčšinu. Tým neprimerane
a neodôvodnene obmedzuje novú vládu a ministra vnútra vo výkone ich exekutívnych
právomocí.

IV
Schválený zákon upravuje Úrad inšpekčnej služby ako osobitnú súčasť
Policajného zboru s cieľom zabezpečiť nezávislosť odhaľovania, vyšetrovania
a skráteného vyšetrovania trestných činov príslušníkov ozbrojených bezpečnostných
zborov a colníkov. Takáto právna úprava nezabezpečuje nezávislosť policajnej inšpekcie
v súlade s ustálenou judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP)
k procesnému aspektu článku 3 a 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných
slobôd (ďalej len „Dohovor“). Môže byť teda v rozpore s medzinárodnými záväzkami
Slovenskej republiky.
Rozhodnutia ESĽP vyžadujú, aby medzi vyšetrujúcim orgánom a vyšetrovanými
osobami neexistoval inštitucionálny ani hierarchický vzťah. Na zabezpečenie
nezávislosti a nestrannosti vyšetrovania násilnej trestnej činnosti príslušníkov polície
kladie judikatúra prísne a jednoznačné podmienky. Podstatnou požiadavkou je, že
nestrannosť a nezávislosť musia byť zabezpečené nielen formálne, ale aj v praxi (Jordan
proti Spojenému kráľovstvu, 4. mája 2001; Durdevič proti Chorvátsku, 19. októbra
2011).
Takýto záver ESĽP potvrdil vo viacerých rozsudkoch. V prípade Kummer proti
Českej republike sťažovateľ úspešne namietal nedostatočnú garanciu nezávislosti
vyšetrovania z dôvodu, že inšpekcia rovnako ako polícia patrí pod právomoc
Ministerstva vnútra Českej republiky. Inšpektori boli navyše príslušníkmi polície,
dočasne pridelenými na výkon úloh inšpekcie. Česká vláda bránila nezávislosť inšpekcie
argumentmi, že aj keď patrí pod právomoc ministerstva vnútra, od ministra je nezávislá,
pretože jej riaditeľ je menovaný vládou a vyšetrovanie inšpekcie bolo vedené pod
dohľadom prokuratúry. Podľa rozhodnutia ESĽP ani takéto usporiadanie „nevyvoláva
dojem nezávislosti a nezaručuje dôveru verejnosti v monopol štátu na
použitie sily“ (Kummer proti Českej republike, 25. júla 2013; Eremiášová a Pechová
proti Českej republike, 16. februára 2012).
Schválený zákon zachováva stav, v ktorom príslušníci Policajného zboru môžu
byť zároveň vyšetrovateľmi Úradu inšpekčnej služby. Prehliada potrebu posilnenia
nezávislosti v rovine profesijných a osobných vzťahov medzi príslušníkmi polície a
Úradu inšpekčnej služby. Rovnako ako v prípade Českej republiky na garanciu
nezávislosti vyšetrovania vyžadovanú Dohovorom nepostačuje argumentácia, že riaditeľ
Úradu inšpekčnej služby je za výkon funkcie zodpovedný vláde. Schválený zákon
zároveň ponecháva kompetenčné väzby medzi riaditeľom Úradu inšpekčnej služby a

4
ministrom vnútra (napríklad vnútornú organizáciu úradu určuje minister vnútra na
návrh jej riaditeľa), čo tiež môže narúšať autonómiu riadenia úradu.
Schválený zákon sa z týchto dôvodov vo svojej podstate významne neodchyľuje
od súčasného nevyhovujúceho stavu. Má iba obmedzený potenciál zvýšiť garancie
nezávislého a nestranného vyšetrovania a posilniť dôveru verejnosti vo vyšetrovanie
trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru.

V
V nadväznosti na pripomienky uvedené v časti II až IV navrhujem, aby Národná
rada Slovenskej republiky pri opätovnom prerokovaní schválila zákon s týmito
zmenami:

1. Čl. I až III sa vypúšťajú.

Nasledujúce články sa primerane prečíslujú.

2. V doterajšom čl. IV sa vypúšťajú prvý bod, šestnásty bod až dvadsiaty prvý bod,
dvadsiaty tretí bod, dvadsiaty štvrtý bod, tridsiaty štvrtý bod, tridsiaty šiesty bod
až štyridsiaty bod.
Doterajšie body sa primerane prečíslujú.

3. Doterajšie čl. V a VI sa vypúšťajú.

Nasledujúce články sa primerane prečíslujú.

4. V doterajšom čl. IX sa za slovami „1. februára 2019“ vypúšťa čiarka a slová

„okrem čl. I bodu 2 § 4a ods. 1 druhá veta, bodu 5 § 7 ods. 3 časť vety za
bodkočiarkou, čl. II bodu 1 § 10 ods. 8 písm. b) časť vety za
bodkočiarkou, bodu 7 § 202 ods. 2 poslednej vety časť vety za bodkočiarkou,
bodu 9 § 230 ods. 2 písm. i) časť vety za bodkočiarkou a čl. V bodu 3 § 46 ods. 7
časť vety za bodkočiarkou, ktoré nadobúdajú účinnosť 1. januára 2020“.

Bratislava 12. decembra 2018