Professional Documents
Culture Documents
Primena Zakona o Tajnosti Podataka PDF
Primena Zakona o Tajnosti Podataka PDF
tajnosti podataka
10 najznačajnijih prepreka
Urednici: dr Saša Gajin i dr Goran Matić
Primena Zakona o tajnosti podataka
—
10 najznačajnijih prepreka
(zbornik radova)
Urednici
Izdavači
Dizajn
Štampa
Tiraž
1000 primeraka
ISBN 978-86-6383-007-3
Uvodnik |7|
Sadržaj 5
6
Uvodnik
Uvodnik 7
U tom smislu, CUPS je već imao prilike da zajedno sa kancelarijom OEBS-a
u Srbiji sprovede aktivnosti usmerene na analizu praktičnih iskustava u pri-
meni Zakona o tajnosti podataka i to u kontekstu primene druga dva zakon-
ska teksta, a naime Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog
značaja i Zakona o zaštiti podataka o ličnosti. Pre dve godine, zajedničkim
naporima organizovali smo stručni skup na ovu temu i objavili posebnu pu-
blikaciju koja je sadržavala priloge šest uglednih stručnjaka u ovoj oblasti.
Druga grupa prepreka došla je do izražaja u samoj praksi rada organa javne
vlasti. Među ove prepreke svrstava se nedovoljno razvijen kapacitet ljudskih
resursa za sprovođenje zakonskog teksta, odsustvo trajne i široke edukacije
adekvatnog kvaliteta unutar kruga zaposlenih u organima javne vlasti, ne-
spremnost pojedinih organa javne vlasti da primenjuju zakonska pravila i sl.
8
1) Reforma sektora bezbednosti i državne uprave, uključujući tu i obez-
beđivanje nesmetane primene principa vladavine prava, nije do kraja
sprovedena, što otežava primenu Zakona, a s obzirom na činjenicu da
se ovaj zakonski tekst shvata kao integralni deo paketa propisa koji bi
trebalo da reformišu dva sektora;
2) Nasleđena kultura tajnosti u radu organa javne vlasti, zajedno sa na-
sleđenim pravnim pravilima koja se odnose na prevaziđeni sistem kla-
sifikacije podataka, i dalje značajno onemogućava primenu Zakona o
tajnosti podataka, kao i drugih komplementarnih zakonskih tekstova,
a na prvom mestu Zakona o slobodnom pristupu informacijama od
javnog značaja;
3) Međusobni odnos između čitavog niza organa javne vlasti na central-
nom i lokalnom nivou u primeni propisa u ovoj oblasti i dalje je u zna-
čajnoj meri disfunkcionalan, što otežava ili sprečava izradu i usvajanje
neophodne zakonske i podzakonske regulative, kao i primenu propisa
u onim slučajevima u kojima se pretpostavlja ili zahteva saradnja iz-
među njih;
4) Suprotno izričitom slovu Zakona o tajnosti podataka, još nije okončan
proces izrade i usvajanja neophodnih podzakonskih akata koji omo-
gućavaju primenu zakona, i pored toga što je veći broj ovih propisa
usvojen;
5) Oblast informacione bezbednosti, koja je od posebnog značaja za
praktičnu i efektivnu obradu i zaštitu tajnih podataka, i dalje čeka svo-
je strateško-političko, normativno i tehničko uređenje;
6) Pitanje podataka koji su u prošlom veku bili označeni kao tajni, ali i
osnovnih pravnih i političkih dokumenata koji su definisali prošlost
zajednice u kojoj živimo, a na osnovu kojih se dalje postavljaju pitanja
kontinuiteta, odnosno diskontinuiteta, naročito u sektoru bezbedno-
sti, i dalje čeka svoje strateško-političko i normativno uređenje;
7) Visok nivo harmonizacije koji idejno dominira normativnim odno-
som između Zakona o tajnosti podataka, Zakona o slobodnom pri-
stupu informacijama od javnog značaja i Zakona o zaštiti podataka
o ličnosti, u praktičnoj primeni tri zakonska teksta dovodi se u pita-
nje, i to pre svega zbog nespremnosti pojedinih nadležnih organa jav-
ne vlasti da primenjuju propisane testove odmeravanja suprotstavlje-
nih interesa;
8) Sadržina i način primene novih zakonskih rešenja u ovoj oblasti i da-
lje ne predstavlja temu stručne, trajne i sveobuhvatne edukacije zapo-
slenih u organima javne vlasti;
9) Veći broj navedenih prepreka značajno onemogućava uklopivost si-
stema zaštite tajnih podataka u međunarodno prihvaćene i izgrađene
modele, što povratno bitno otežava primenu samog Zakona u odno-
sima sa elementom inostranosti, posebno u kontekstu procesa evro-
integracija zemlje;
Uvodnik 9
10) Normativni sistem u ovoj oblasti pati od visokog nivoa neadaptilno-
sti, što praktično onemogućava česte i ubrzane izmene pravnog reži-
ma u odnosu na praktične i već definisane nedostatke pojedinih prav-
nih propisa.
Dr Saša Gajin
10
др Горан Д. Матић*1
Уводна разматрања
12 др Горан Д. Матић*
тајности података уређен је јединствен систем одређивања и заштите
тајних података који су од интереса за националну и јавну безбедност,
одбрану, унутрашње и спољне послове Републике Србије, заштите
страних тајних података, приступ тајним подацима и престанак њихо-
ве тајности, надлежност органа и надзор над спровођењем овог зако-
на, као и одговорност за неизвршавање обавеза из овог закона и друга
питања од значаја за заштиту тајности података. Овај закон има сле-
дећу структуру: Основне одредбе; Одређивање тајних података; Мере
заштите тајних података; Приступ тајним подацима; Поступак за из-
давање сертификата односно дозволе; Контрола и надзор; Казнене
одредбе; и Прелазне и завршне одредбе.
14 др Горан Д. Матић*
препоруке, сертификата и дозволе; 5) налаже мере за унапређива-
ње заштите тајних података; 6) контролише примену критеријума за
означавање степена тајности и врши друге послове контроле у складу
са одредбама овог закона; 7) подноси кривичне пријаве, захтеве за по-
кретање прекршајног поступка и предлаже покретање другог поступ-
ка због повреде одредаба овог закона, у складу са законом; 8) сарађује
са органима јавне власти у спровођењу овог закона у оквиру своје на-
длежности; 9) обавља и друге послове који су предвиђени овим зако-
ном и прописима донетим на основу овог закона.
16 др Горан Д. Матић*
Извршна власт – Када говоримо о организацији извршне власти, ка-
рактеристично је постојање више заокружених аутономних система
заштите тајних података:
18 др Горан Д. Матић*
Канцеларије Савета на изради подзаконских аката, појавило се више
проблема у различитим аспектима његове примене:
13 „Службени гласник, број 107/05, 72/09 − др. закон, 88/10, 99,10, 57/11,
119/12 и 45/13 − др. закон.
14 „Службени гласник, број 30/10”.
15 Поступак вођен против новинара листа „Национални грађански” због
објављивања тајних података о стању припрема за одбрану земље који
су требали бити разматрани у Народној слупштини
16 Поступак вођен против новинара листа „Национални грађански” због
објављивања тајних података о стању припрема за одбрану земље који
су требали бити разматрани у Народној слупштини
20 др Горан Д. Матић*
отворено питање реформе државне управе (однос са поједи-
ним областима које аутономно предвиђају креирање тајних
података, као и са канцеларијским пословањем и редефини-
сање позиције Управе за заједничке послове републичких
органа);
рад са тајним подацима у информационим технологијама,
електронски потпис, електронска администрација и њихо-
во преношење кроз сајбер простор – модели који се развијају
у оквиру стратегије развоја информационог друштва и за сада
представљају теоријски модел;
питање спровођења поверљивих набавки – представља једно
од кључних питања примене овог закона и област у којој би тре-
бала бити најизраженија примена одреби Закона о слободном
приступу информацијама од јавног значаја, односно спровођење
контроле над оваквим поступцима у сегменту одређивања сте-
пена тајности јавне набавке (проблем у пракси – злоупотреба у
примени процедура)
институционални „отпор” или страх од новога – фактичко из-
бегавање било каквог поступања по Закону о тајности података,
указујући да је садашње стање најбоље иако ни оно не функцио-
нише ни по „старим” прописима. Осим тога, за реализацију за-
штите тајних података недостају потребна финансијска средства.
Истовремено, отежавајућу околност представља и непознавање
или површно познавање поменуте проблематике од стране поје-
динаца ангажованих у одређеним министарствима;
малициозно и злонамерно извештавање доносилаца одлу-
ка (ради избегавања примене прописа) о системским пробле-
мима и потребама реформе рада са тајним подацима – нпр.
оспоравање надлежности Министарства правде и Канцеларије
Савета, оспоравање личног положаја министра правде и дирек-
тора Канцеларије Савета, изједначавање статуса појединих функ-
ционера са председником Републике или Владе (избегавање про-
вере и сертификата), тврдње да се на поједине органе Закон о
тајности података не примењује, већ да они представљају власти
и по овом закону…;
лоша „хоризонтална” комуникација – систем одлучивања по
вертикали и затвореност великих система – обраћање политич-
ком врху по сваком питању везаном за тајне податке без могућ-
ности комуникације са релевантним руководиоцима државних
органа, односно непоштовање ауторитета закона и институције
на уштрб личних својстава и положаја;
некоординисани сектори и сукоб личности (анимозитети) уну-
тар организације („лични печат”) – немогућност унутрашње
22 др Горан Д. Матић*
оптужење за кривично дело, вођење преткривичног поступка, вођење
судског поступка, извршење пресуде или спровођење казне или који
други правно уређени поступак или фер поступање и правично суђе-
ње; 3) озбиљно угрозио одбрану земље, националну или јавну безбед-
ност или међународне односе; 4) битно умањио способност државе да
управља економским процесима у земљи или битно отежао остваре-
ње оправданих економских интереса; 5) учинио доступним информа-
цију или документ за који је прописима или службеним актом засно-
ваним на закону, одређено да се чува као државна, службена, пословна
или друга тајна, односно који је доступан само одређеном кругу лица,
а због чијег би одавања могле наступити тешке правне или друге по-
следице по интересе заштићене законом, који претежу над интересом
за приступ информацији. Поред цитираних одредби члана 9. овог за-
кона, постоје и законске претпоставке о оправданом интересу из чла-
на 4. овог закона. Наиме, сматра се да оправдани интерес постоји увек
када се ради о информацијама којима располаже орган јавне власти,
које се односе на угрожавање, односно заштиту становништва и жи-
вотне средине, а да у супротном орган јавне власти мора да докаже по-
стојање интереса да се ускрати информација јавности.
24 др Горан Д. Матић*
Dr Saša Gajin*1
Deficiti pravnog sistema u oblasti informacione bezbednosti i potreba njegovog usklađivanja sa najvišim evropskim standardima 25
Akcioni plan za realizaciju Strategije razvoja informacionog društva za peri-
od 2013—2014, koji je pripremilo Ministarstvo spoljne i unutrašnje trgovine
i telekomunikacija, a usvojila vlada RS u avgustu 2013, predviđa preduzima-
nje određenih mera koje se odnose na realizaciju strateških pravaca razvoja
informatičkog društva i to u sektorima e-uprave, e-zdravstva i e-pravosuđa,
obrazovanja, nauke i kulture, elektronskog poslovanja i trgovine, poslovnom
sektoru informatičkih usluga, kao i u sektoru informacione bezbednosti.
Kad se radi o prvom cilju, tekst plana predviđa preduzimanje tri poseb-
ne aktivnosti. Jedna se odnosi na izradu nacrta zakona o informacio-
noj bezbednosti, i to u drugom kvartalu 2014, za čiju izradu je zaduženo
Ministarstvo spoljne i unutrašnje trgovine i telekomunikacija (MTT), u sa-
radnji sa Kancelarijom Saveta za nacionalnu bezbednost i zaštitu tajnih po-
dataka (KSZNBZTP), Ministarstvom pravde i državne uprave (MPDU),
Ministarstvom unutrašnjih poslova (MUP), Ministarstvom odbrane (MO) i
Bezbednosno-informativnom agencijom (BIA).
26 Dr Saša Gajin*
usmerene na izradu nacrta zakona o informacionoj bezbednosti, ali i usva-
janjem dva strateška dokumenta, i to:
Kad se radi o drugom cilju, Akcioni plan predviđa preduzimanje dve poseb-
ne aktivnosti vezane za uspostavljanje bazične infrastrukture potrebne da
bi se praktično omogućilo nesmetano funkcionisanje sistema informacio-
ne bezbednosti, i to:
Deficiti pravnog sistema u oblasti informacione bezbednosti i potreba njegovog usklađivanja sa najvišim evropskim standardima 27
pristupa internetu za sve, demokratskog upravljanja digitalnim svetom i po-
delom odgovornosti u cilju osiguranja bezbednog sajber prostora.
Sa druge strane, kad se radi o opštem normativnom okviru u ovoj oblasti, čini
se da smo takođe još daleko od usvajanja zakona o informacionoj bezbednosti
kao centralnog zakonskog teksta koji bi trebalo da predvidi ovlašćenja i obave-
ze organa javne vlasti, ali i drugih subjekata u sistemu informacione bezbedno-
sti. Istina, a u skladu sa jednim od navedenih ciljeva Akcionog plana, tekst na-
crt ovog zakona je sačinjen, ali on još nije dobio formalno-pravni status nacrta.
28 Dr Saša Gajin*
Deo teksta koji se neposredno odnosi na tajne podatke sadrži pravila kojima
se uređuju pitanja obavezne akreditacije ITK sistema u okviru kojih se obra-
đuju, čuvaju ili prenose podaci koji su klasifikovani kao tajni, zatim mere za-
štite ovih akreditovanih ITK sistema, postupak akreditacije i druga pitanja
od značaja za rad ovih sistema.
Deficiti pravnog sistema u oblasti informacione bezbednosti i potreba njegovog usklađivanja sa najvišim evropskim standardima 29
Ako se ovaj ozbiljan deficit pravnog sistema sagledava u perspektivi proce-
sa evrointegracija u kojem Srbija već niz godina učestvuje, čini se da bi na
prvom mestu bilo potrebno posvetiti pažnju Odluci Saveta EU 488 iz 2013.
koja se odnosi na bezbednosna pravila za zaštitu tajnih podataka. Ovaj veo-
ma kompleskan pravni dokument sadrži veći broj pravila koja se odnose na
zaštitu tajnosti podataka, uključujući i ona o informacionoj bezbednosti čiji
je cilj upravo obezbeđivanje tajnosti podataka.
Dakle, sa jedne strane, Odluka 488 definiše pravila o tajnosti podataka koja
su, uporedno-pravno posmatrano, u našoj zemlji sadržana u Zakonu o taj-
nosti podataka. Zbog toga se od nadležnih organa javne vlasti Srbije očeku-
je da zakonska pravila, ali i pravila drugih domaćih propisa, bez odlaganja
pretrese i uskladi sa novim rešenjima koje je sa sobom donela Odluka 488.
Sa druge strane, Odluka 488 sadrži niz pravnih pravila koja se odnose na
informacionu bezbednost a koja na žalost, zbog nedostatka odgovarajuće
pravne regulative u zemlji, nije moguće upoređivati sa domaćim zakono-
davstvom. Tako, u Odluci se definišu pravila koja se neposredno vezuju za
zaštitu tajnih podataka EU koji se obrađuju u ITK sistemima. Među ovim
pravilima su i ona kojima se definišu pojmovi informacione bezbednosti i
ITK sistema, zatim ona koja govore o akreditaciji ITK sistema i njihovoj za-
štiti, korišćenju mera bezbednosti protiv ugrožavanja tajnih podataka, uk-
ljučujući tu i upotrebu kriptografskih proizvoda, kao i pravila kojima se us-
postavlja veoma složena infrastruktura organa i tela EU koja su nadležna za
funkcionisanje sistema informacione bezbednosti.
Osim toga, Odluka 488 obiluje pravilima koja se direktno odnose i na našu
zemlju, a kojima se utvrđuje pravni režim razmene tajnih podataka sa tre-
ćim državama. U ovom korpusu pravila ističe se i pravilo o tome da se spo-
razumi između EU i treće države o razmeni tajnih podataka zaključuju tek
pošto se u trećim državama osigura adekvatan nivo njihove zaštite.
Takođe, ova ista tema se dodatno reguliše u više priloga koji prate tekst
Odluke 488, a posebno u Prilogu VI koji se u celini odnosi na razmenu taj-
nih podataka sa trećim državama i međunarodnim organizacijama. Pravila
upisana u prilog VI odnose se na propisivanje potrebe zaključenja sporazu-
ma o razmeni tajnih podataka, na materijalne i procesne uslove za zaklju-
čenje sporazume, na administrativne aranžmane koji odstupaju od pravi-
la o sporazumima, zatim na posebne slučajeve razmene tajnih podataka u
okviru operacija zajedničke bezbednosne i odbrambene politike, na slučaje-
ve ad-hoc ustupanja tajnih podataka, kao i na organizacionu infrastrukturu
EU vezanu za poslove razmene tajnih podataka.
30 Dr Saša Gajin*
Na drugom mestu, u sagledavanju deficita domaćeg pravnog sistema u ovoj
oblasti trebalo bi takođe obratiti posebnu pažnju i na pravila EU u nastaja-
nju, odnosno na buduće pravne standarde čije je usvajanje pred nadležnim
organima EU u toku. Jedan od instrumenata čije se usvajanje očekuje jeste
i direktiva Evropskog parlamenta i Saveta o merama za osiguranje visokog
zajedničkog nivoa informacione bezbednosti koja bi se jednako primenjiva-
la u javnoj upravi i u ITK sistemima privrednih subjekata.
Deficiti pravnog sistema u oblasti informacione bezbednosti i potreba njegovog usklađivanja sa najvišim evropskim standardima 31
i adekvatno propisane zakonskim i podzakonskim pravilima, ali i definisane
strateškim političkim odlukama.
Inače na nivou EU je još 2004. osnovana ENISA kao posebna agencija koja
se operativno bavi pitanjima informacione bezbednosti. Novi osnovni prav-
ni akt o ustanovljavanju i nadležnostima ENISA-e donet je prošle godine
(Regulation EU No 562/2013). Cilj uspostavljanja ovog tela je izgradnja i
unapređivanje sposobnosti EU, država-članica, kao i poslovne zajednice da
spreče nastanak, odnosno adekvatno odgovore na probleme i izazove u obla-
sti informacione bezbednosti. Jedan pak od osnovnih zadataka ENISA-e je
obezbeđivanje saradnje i koordinacije u delovanju nacionalnih CERT-ova i
to ne samo onih koji funkcionišu u državama-članicama EU, već i onih koji
su ustanovljeni u okviru nacionalnih pravnih sistema drugih država.
32 Dr Saša Gajin*
Mr Rodoljub Šabić*1
Ovu „Pesmu o srpskom vremenu” Jovan Jovanović Zmaj objavio je još pre
jednog i po veka. I danas je veoma asocijativna, za temu kojom se ovom pri-
likom bavimo, pogotovo.
34 Mr Rodoljub Šabić*
Uredbu o posebnim merama nadzora nad postupanjem sa tajnim po-
dacima („Sl. glasnik RS”, broj 90/11). Akt je donet 24.11.2011. prime-
njuje se od 08.03.2012.
Uredba o posebnim merama fizičko-tehničke zaštite tajnih podataka
(„Sl. glasnik RS”, broj 97/11). Akt je donet 15.12.2011.
Uredbu o bližim kriterijumima za određivanje stepena tajnosti
„Državna tajna” i „Strogo poverljivo” („Sl. glasnik RS”, broj 46/2013).
Akt je donet 20.05.2013. primenjuje se od 02.09.2013.
Uredbu o posebnim merama zaštite tajnih podataka koji se odnose na
utvrđivanje ispunjenosti organizacionih i tehničkih uslova po osno-
vu ugovornog odnosa („Sl. glasnik RS”, broj 63/2013). Akt je donet
12.07.2013., primenjuje se od 27.01.2014.
Uredbu o bližim kriterijumima za određivanje stepena tajnosti
„Poverljivo” i „Interno” u Bezbednosno-informativnoj agenciji, („Sl.
glasnik RS”, broj 70/13). Akt je donet 31.07. 2013. primenjuje se od
01.09.2013.
Uredbu o bližim kriterijumima za određivanje stepena tajnosti
„Poverljivo” i „Interno” u kancelariji Saveta za nacionalnu bezbednost
i zaštitu tajnih podataka, („Sl. glasnik RS”, broj 86/13). Akt je donet
30.09.2013.
Uredbu o bližim kriterijumima za određivanje stepena tajnosti
„Poverljivo” i „Interno” u Ministarstvu unutrašnjih poslova, („Sl. gla-
snik RS”, 105/13). Akt je donet 29.11.2013.
Uredbu o bližim kriterijumima za određivanje stepena tajno-
sti „Poverljivo” i „Interno” u Ministarstvu odbrane („Sl. glasnik RS”,
66/14). Akt je donet 29.06.2014.
Dakle, Vlada je u predviđenom roku donela samo jedan potreban akt, neke
akte je donela sa velikom docnjom, a neke ni do danas nije donela. Vlada
tako ni više godina po isteku zakonom predviđenog roka nije utvrdila bliže
kriterijume za određivanje stepena tajnosti „Interno” i „Poverljivo”.
36 Mr Rodoljub Šabić*
Zakon je, uz ostalo, trebalo i da nas oslobodi velikog balasta „tajni” nasle-
đenog iz prošlosti. Rukovodioci organa vlasti bili su dužni da u roku dve
godine preispitaju oznake stepena tajnosti nad podacima i dokumentima
određenim prema ranijim propisima. Rok za izvršenje ove obaveze bio je
24.12.2011. godine (čl. 5. st. 2). Taj rok poodavno je istekao, bez ikakvih re-
zultata. „Naravno” jer za propuštanje ove obaveze nisu predviđene nikakve
sankcije niti je predviđeno da će npr. po protoku roka nastupiti deklasifi-
kacija ex lege. Tako nasleđena ogromna količina dokumenata koji još uvek
nepotrebno nose formalnu oznaku poverljivosti još uvek postoji i štaviše,
svakodnevno se uvećava novim „tajnama” koje se u odsustvu neophodnih,
preciznih kriterijuma lako „kreiraju”.
Na kraju, u prilog oceni da Zakon o tajnosti podataka „egzistira” više kao fik-
cija nego kao realan element pravnog poretka, možda najbolje govori još je-
dan takođe gotovo bizaran, specifičan fenomen. Zakon o tajnosti podataka
predvideo je jedinstvenu nomenklaturu klasifikovanih podataka – interno,
poverljivo, strogo poverljivo, državna tajna, dakle, eliminisao je, čak i kao
pojmove „vojnu tajnu” i „službenu tajnu”, pa je više nego indikativno da su,
uprkos tome, mnogi državni organi, čak i Vlada i Narodna skupština u svo-
joj legislativnoj praksi, i to prilično intenzivno, nastavili sa upotrebom „eli-
minisanih” pojmova. Činjenici da ima mnogo zakona koji su usvajani ili me-
njani i dopunjavani nakon stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka, a
u kojima egzistiraju pojmovi, odnosno oblici klasifikacije koje on ne pozna-
je, teško da je potreban komentar.
38 Mr Rodoljub Šabić*
Takvu ocenu može potvrditi i kroz komparaciju njegove sadržine sa rešenji-
ma iz uporednog prava. Ali, pored tih ocena koje se zavređuju na apstrak-
tnom nivou on definitivno mora dobru ocenu potvrditi na konkretnom
nivou, u primeni, u realnom kontekstu države koja ga je donela. Zakon o
tajnosti podataka, s tim u vezi, evidentno ima više nego ozbiljne probleme.
Na sve navedene i neke druge probleme sam i ranijih godina upozoravao i
Vladu i Savet za nacionalnu bezbednost i u tom kontekstu smatram dobrim
najave da će Vlada, konačno, makar i sa velikom docnjom pristupiti izme-
nama ovog zakona.
Tri i po godine posle oktobra 2000. godine smatrao sam da su još uvek
ostvarive sve zamislive svrhe otvaranja dosijea.3 Danas ne smatram, jer pro-
mene vladajućih političkih struktura u međuvremenu ne daju realne prili-
ke da se usvoje neke mere, u vezi sa kojima se ostvaruju pojedini ciljevi otva-
ranja dosijea. Tako je za sigurniji hod mlade i nestabilizovane demokratije
lustracija (tj. odgovornost za kršenje ljudskih prava u autoritarnim režimi-
ma) važna mera, a u njenom sprovođenju su dosijei političke policije važ-
Otvaranje dosijea političkih policija: između podataka o ličnosti, tajnih podataka i podataka od javnog značaja 41
no pomoćno sredstvo, što zahteva da za tu svrhu budu dostupni. Ali, već
se izjalovio pokušaj, učinjen 2013. godine, da se Zakon o odgovornosti za
kršenje ljudskih prava učini i nadalje sastavnim delom ovdašnjeg pravnog
poretka: Vlada nikada nacrt Predloga novog zakona lustraciji nije uputila
Narodnoj skupštini.
S obzirom na temu Skupa, u ovoj prilici evo samo jedne ilustracije za pro-
bleme koji su nerešivi na osnovu normi raspoloživih u važećem pravnom
poretku, odnosno čije bi rešavanje od slučaja do slučaja na osnovu važećih
normi o tajnosti podataka, a bez donošenja specijalne norme za dosijea zasi-
gurno vodilo ozbiljnim kontroverzama, tako da zahtevaju posebno regulisa-
nje: pitanje vremenskog perioda iz kojeg se otvaraju dosijei političkih polici-
ja (a), i pitanje tzv. anonimizacije, onemogućavanja da se na osnovu imena i
drugih podataka identifikuju saradnici političke policije i doušnici (b).
Otvaranje dosijea političkih policija: između podataka o ličnosti, tajnih podataka i podataka od javnog značaja 43
krnjeg prava, koje se moglo vršiti samo po cenu ponižavanja interesenata,8
nego je bitno da se pravo nije odnosilo na sve dosijee iz perioda otvaranja,
nego samo na neke (one o tzv. unutrašnjim neprijateljima). Jeste takođe da
je određeni broj dosijea jedne političke policije prepušten Arhivu Srbije, is-
prva kompleks dosijea u vezi sa Informbiroom i Golim Otokom. Međutim,
vremenska crta koja razdvaja dosijee za kojima postoji operativna potre-
ba od onih koji kao dosijei represije iz prošlosti treba da budu otvoreni, nije
normativno definisana. Radi se o isuviše značajnom pitanju i isuviše veli-
kom kompleksu dosijea da bi se u toj stvari postupalo bez specijalnih zakon-
skih odredaba. Dosijei se tiču Ustavom tretiranih materija – podataka o lič-
nosti, propraćenih ustavnim jemstvom zaštite, podataka od javnog značaja,
u pogledu kojih je ustavno zajemčen slobodan pristup, i tajnosti podataka.
što iziskuje uređenje na nivou zakona. Zakon specijalno posvećen otvaranju
dosijea morao bi biti taj koji bi rešio na neki od više zamislivih načina oset-
ljivo početno pitanje, koje je utoliko pitanje svih pitanja kada se radi o taj-
nosti podataka: od kada, pa nadalje, da važi tekući pozitivno pravni režim za
dosijee službi bezbednosti, a do kada se prostire period prošlosti političkih
policija na koje bi se odnosio proces otvaranja dosijea uređen posebnim za-
konom. To ne može konačno odrediti ni neko ministarstvo, bilo kojim svo-
jim aktom, ni Vlada, nekim podzakonskim aktom, niti ikakva odluka samih
službi bezbednosti. To sme odrediti samo zakon, a na osnovu stava skup-
štine o tome gde je vremenska granica između tih službi kao instrumena-
ta represivnih autoritarnih režima i kao instrumenata demokratske pravne
države.
Pitanje stoji otvoreno i o njemu postoje različita, štaviše, znatno različita izjaš-
njenja, što u raznim modelima zakona o otvaranju dosijea, rađenim u nevla-
dinom sektoru, što u nacrtima rađenim u okviru vlasti, što u ne efektuiranom
Predlogu Vlade za taj zakon9, o kojem se Narodna skupština nikada nije izja-
snila, što u literaturi, što u drugim raspravama. Primera radi, i stav jedne služ-
be bezbednosti je evoluirao u tom pogledu. Nakon početne nesklonosti ka bilo
kakvom otvaranju dosijea, Bezbednosno informativna agencija je 2005. godi-
ne ovako iskazala stav o periodu za koji bi trebalo otvoriti dosijee: „Od kada je
RDB transformisan u BIA prestali su da se vode dosijei osoba koje imaju dru-
gačija mišljenja, tako da od 2002. godine do danas ne postojini jedan takav
dosije”10. A godine 2011. predlog Zakona o otvaranju dosijea službibe bedno-
Otvaranje dosijea političkih policija: između podataka o ličnosti, tajnih podataka i podataka od javnog značaja 45
Dr Mario Reljanović*
46 Dr Mario Reljanović*
Saveta za nacionalnu bezbednost i zaštitu tajnih podataka (u daljem tekstu:
Kancelarija) razmenjuje tajne podatke sa stranom državom, odnosno me-
đunarodnom organizacijom i bez prethodno zaključenog međunarodnog
sporazuma.3
Prema ovom Zakonu, strani tajni podatak je „podatak koji Republici Srbiji
poveri strana država ili međunarodna organizacija uz obavezu da ga čuva
kao tajni, kao i tajni podatak koji nastane u saradnji Republike Srbije sa dru-
gim državama, međunarodnim organizacijama i drugim međunarodnim
subjektima, u skladu sa zaključenim međunarodnim sporazumom koji je sa
stranom državom, međunarodnom organizacijom ili drugim međunarod-
nim subjektom zaključila Republika Srbija”4. Dokument koji sadrži strani
tajni podatak zadržava oznaku stepena tajnosti kojim je označen u stranoj
državi ili međunarodnoj organizaciji. Morala bi dakle postojati ekvivalen-
tnost odgovarajućih oznaka tajnosti. Pri označavanju stepena tajnosti do-
kumenata, za dokumenta namenjena za saradnju sa stranim državama, me-
đunarodnim organizacijama, odnosno drugim subjektima međunarodnog
prava, osim oznaka tajnosti koje su određene Zakonom o tajnosti podataka
mogu se koristiti oznake stepena tajnosti na engleskom jeziku i to:
Strani tajni podaci mogu potpadati pod specifičan režim ako je tako utvr-
đeno međunarodnim obavezama koje je Republika Srbija preuzela. Tako se
npr. rok čuvanja tajnosti podataka može produžiti i nakon isteka zakonskih
rokova za prestanak tajnosti, ukoliko je to predviđeno međunarodnim spo-
razumom ili drugim međunarodnim obavezama Republike Srbije6; suprot-
no navedenoj situaciji, opoziv tajnosti se može izvršiti i pre isteka zakon-
skih rokova ako je to u javnom interesu ili zbog izvršavanja međunarodnih
obaveza. Procedure promene stepena i roka tajnosti, kao i opoziva tajnosti
stranog tajnog podatka, vršiće se u skladu sa zaključenim međunarodnim
48 Dr Mario Reljanović*
2. Sporazumi o razmeni i zaštiti tajnih
podataka
(b) staraju se da tajni podaci koji se dostavljaju ili razmenjuju prema ovom
sporazumu zadrže oznaku tajnosti koju im je dodelila Strana dostavilac, da
se ne označe nižim stepenom tajnosti ili da im se ne opozove tajnost bez
prethodne pismene saglasnosti Strane dostavioca. Strana primalac štiti tajne
podatke, shodno odredbama njenih propisa o tajnosti podataka ili materija-
la koji nose jednaku oznaku tajnosti;
(v) ne koriste takve tajne podatke za druge svrhe osim onih koje je predvi-
dela strana od koje potiču podaci, odnosno zbog kojih se takvi podaci do-
stavljaju ili razmenjuju;
(g) ne otkrivaju te tajne podatke trećim stranama, ili bilo kojoj instituciji, od-
nosno organu EU koji nisu u Sporazumu navedeni kao nadležni organi, bez
prethodne pismene saglasnosti Strane dostavioca;
(d) ne dozvoljavaju pristup tajnim podacima fizičkim licima, osim ako tre-
ba da budu upoznati, ako su prošli odgovarajuću bezbednosnu proveru i ako
postoji odobrenje odnosne Strane;
(e) staraju se da sva fizička lica koja imaju pristup tajnim podacima budu upoznata
sa obavezom zaštite takvih podataka, u skladu sa važećim zakonima i propisima13.
EU Republika Srbija
Tres Secret UE/EU Top Secret Државна тајна РС ili Državna tajna RS
13 Član 5. Sporazuma.
14 Član 5. Sporazuma.
50 Dr Mario Reljanović*
Strane se staraju da sva lica kojima je za obavljanje poslova iz delokruga nji-
hovog rada potreban pristup podacima ili čiji poslovi ili funkcije podrazu-
mevaju pristup podacima koji su označeni kao EU Poverljivo, Poverljivo RS
ili Poverljivo RS ili višom oznakom tajnosti, a koji su dostavljeni ili razme-
njeni prema ovom sporazumu, prođu odgovarajuću bezbednosnu proveru
pre nego što im je odobren pristup takvim podacima15.
Ovaj Sporazum potpisan je 2008. godine u Briselu, ali je potvrđen tek 2011.
godine. Njime se ustanovljavaju najopštije obaveze strana potpisnica u vezi
sa razmenom i rukovanjem osetljivim, odnosno poverljivim podacima.
Strane će štititi i čuvati informacije i materijal koji pripadaju drugoj strani;
učiniti sve što je potrebno da obezbede da takve informacije i materijal, uko-
liko su poverljivi, zadrže onaj stepen poverljivosti koji je odredila ona strana
od koje te informacije i materijal potiču, kao i da će čuvati takve informacije
i materijal u skladu sa dogovorenim zajedničkim standardima; neće razme-
njene informacije i materijal koristiti u druge svrhe osim onih navedenih u
okvirima pojedinačnih programa, kao i odluka i rezolucija koji se na te pro-
grame odnose; neće takve informacije i materijal otkrivati trećoj strani bez
saglasnosti strane od koje isti potiču. Vlada Republike Srbije prihvata obave-
zu da svi njeni državljani, koji u toku obavljanja službenih dužnosti zahteva-
ju ili mogu imati pristup informacijama ili materijalu razmenjenom u okvi-
ru aktivnosti saradnje odobrenih od strane Severnoatlantskog saveta, budu
podvrgnuti odgovarajućoj bezbednosnoj proveri pre nego što im se odobri
pristup takvim informacijama i materijalu. Pre razmene bilo kakvih pover-
ljivih informacija između Vlade Republike Srbije i NATO, nadležna tela za
bezbednost će međusobno utvrditi da je strana primalac spremna da infor-
macije koje dobija zaštiti u skladu sa zahtevima strane od koje potiču17.
15 Član 8. Sporazuma.
16 Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori 6/2011.
17 Članovi 1, 2. i 5. Sporazuma.
52 Dr Mario Reljanović*
Ekvivalencija oznaka tajnosti se određuje prema sledećoj tabeli:23
Državna Prísne tajné Строго Přísně tajné Strogo Vrlo tajno Top Secret
tajna секретно tajno
54 Dr Mario Reljanović*
kuju definicije poverljive informacije, poverljivog dokumenta i poverljivog
materijala. Poverljiva informacija označava svaku zakonski definisanu po-
verljivu informaciju nastalu za potrebe saradnje i istraživanja oblasti odbra-
ne, kao i za potrebe vojne industrije i vojne nabavke, a neovlašćen pristup
istoj mogao bi ugroziti ili naškoditi interesima Strana koji se odnose na nji-
hovu nacionalnu bezbednost, odbranu, spoljnu politiku ili zaštitu ustavnog
poretka. Poverljivi dokument označava svaku zabeleženu poverljivu infor-
maciju, bez obzira na oblik i karakteristike, uključujući sledeće medije za be-
leženje informacija (nosače informacija): dokument u rukopisu ili u otkuca-
noj formi, pečati, aplikacije koje se koriste za obradu podataka, mape, tabele,
fotografije, slike, gravure, crteži ili delovi istih, skice, grube kopije, beleške,
otkucane kopije (duplikati), mastilo-trake ili reprodukovanje na bilo koji
drugi način, ili obrada zvukova, glasova, magnetnih, video, elektronskih ili
optičkih zapisa u bilo kom obliku, kao i lako prenosiva oprema za automat-
sku obradu podataka sa fiksnim ili prenosivim medijumom za skladištenje
podataka, itd. Poverljivi materijal označava svaku tehničku stavku, opremu,
instalaciju, uređaj ili oružje, već izrađeno ili u procesu izrade, kao i kompo-
nente upotrebljene za njegovu izradu, koje sadrže poverljivu informaciju.
26 Član 3. Sporazuma.
Poverljivo Confidentiel
56 Dr Mario Reljanović*
Obaveze koje su strane ugovornice prihvatile gotovo su identične sporazu-
mu sa Bugarskom, uključujući one o pristupu, rukovanju, zaštiti tajnih po-
dataka, kao i o obaveštavanju o eventualnom neovlašćenom otkrivanju taj-
nih informacija.
58 Dr Mario Reljanović*
Kada je reč o poverljivim podacima, ugovorne strane su se obavezale da u
principu obezbeđuju osnovnu zaštitu za sve informacije primljene od druge
ugovorne strane, svim neophodnim merama, uključujući obavezu diskrecije
i poverljivosti, ograničavajući pristup informacijama na ovlašćena lica, zašti-
tu ličnih podataka i opšte tehničke i proceduralne mere radi očuvanja bez-
bednosti informacija. Informacija koja podleže formalnoj službenoj katego-
rizaciji ugovorne strane koja je šalje, što se vidi po specifičnoj oznaci, dobija
ekvivalentnu zaštitu kod primaoca informacije u skladu sa tabelom ekviva-
lencije nivoa službenih kategorija ugovornih strana (član 32. Konvencije).
Prilog uz član 32. Konvencije sadrži tabelu uporednih oznaka poverljivosti
informacija u državama-potpisnicama:
Iako primarni cilj Konvencije nije uređivanje razmene i zaštite tajnih poda-
taka, nikako se ne može oduzeti značaj uređenja ovog pitanja kada je reč o
oblasti policijske saradnje, a naročito postavljanja temelja za buduću bilate-
ralnu saradnju država. Na osnovu teksta Konvencije, zaključen je i niz bila-
teralnih ugovora o policijskoj saradnji država u regionu.
60 Dr Mario Reljanović*
primeni na klasifikovane informacije koje su predmet razmene na osnovu
Sporazuma. Svaka ugovorna strana će biti odgovorna za izbor odgovaraju-
ćeg stepena klasifikacije informacija koje dostavi drugoj strani, uzimajući u
obzir potrebu za fleksibilnošću i princip da klasifikacija informacija organa
za sprovođenje zakona treba da bude izuzetak; ukoliko te informacije mo-
raju da budu klasifikovane, treba im dodeliti najniži mogući stepen. Svaka
od strana može u bilo kom trenutku zatražiti izmenu stepena klasifikacije
koji se odnosi na informacije koje je dostavila, uključujući moguće uklanja-
nje tog stepena. Druga ugovorna strana u obavezi je da promeni stepen kla-
sifikacije u skladu sa takvim zahtevima. Čim okolnosti dozvole, svaka ugo-
vorna strana zatražiće da se stepen klasifikacije prevede u nižu kategoriju,
ili sasvim ukloni35. Tabela ekvivalencije stepena tajnosti međutim praktično
nije funkcionalna. Obzirom da je ovaj Sporazum zaključen pre donošenja
Zakona o tajnosti podataka, jedina ekvivalencija koja je uspostavljena jeste
na stepenu tajnosti „službena tajna – poverljivo” = „Evropol interno”36. Kada
je reč o stepenima tajnosti „Evropol poverljivo”, „Evropol tajna”, ili „Evropol
stroga tajna”, u tekstu Sporazuma se jednostavno navodi izraz „ekvivalent u
Republici Srbiji”, bez navođenja koji je stepen tajnosti u pitanju.
Poverljivo Poverljivo
Interno Interno
62 Dr Mario Reljanović*
Reč je dakle o odredbama koje su standardne za ovu vrstu saradnje, a spo-
razum gotovo identičnog sadržaja zaključeni su i sa Crnom Gorom38 i
Hrvatskom39. Jedna od razlika tiče se i određivanja stepena tajnosti podataka:
Ono što je međutim još uvek veoma aktuelan problem kada je reč o propi-
sima, koji u velikoj meri može uticati i na izvršavanje međunarodnih oba-
veza Srbije, jeste neusklađenost različitih propisa sa Zakonom o tajnosti po-
dataka i podzakonskim propisima koji su na osnovu njega doneti. Tako npr.
Krivični zakonik još uvek poznaje dela odavanja službene, državne i vojne
tajne43. Iako je ovaj propis pretrpeo izmene u nekoliko prilika nakon dono-
šenja Zakona o tajnosti podataka, i dalje je u potpunosti neusklađen sa nji-
me. Službena tajna se pominje u velikom broju drugih propisa, uključujući
i one donete ili menjane nakon što je uspostavljen novi režim tajnih poda-
taka Zakonom o tajnosti podataka. Neki od tih propisa su Carinski zakon44,
Zakon o državnim službenicima45, Zakon o bezbednosno – informativnoj
64 Dr Mario Reljanović*
agenciji46, Zakon o državnoj upravi47. Ovakva nekonzistentnost u svakom
slučaju ne može doprineti kvalitetu čuvanja poverljivih podataka, kao ni
implementaciji međunarodnih obaveza. Postavlja se realno pitanje kako će
neki državni službenik koji po prirodi svog posla dođe u posed tajnih po-
dataka koji su dobijeni međunarodnom razmenom, primeniti odredbe svog
matičnog zakona i staviti oznaku tajnosti „vojna tajna”, kada takva oznaka
ne postoji prema matičnom Zakonu o tajnosti podataka koji je dužan da
primenjuje? Ovakve i slične dileme mogu se rešiti isključivom primenom
sistema tajnosti podataka iz Zakona o tajnosti podataka kao „starijeg”, si-
stemskog propisa. Međutim, da bi se ovakve situacije u potpunosti sprečile,
trebalo bi pristupiti izmenama postojećih zakona koji upotrebljavaju zasta-
relu terminologiju, pri tome mešajući stepene i vrste tajnosti. Takođe, treba-
lo bi ozbiljnije pristupati izradama nacrta, odnosno predloga propisa koji se
delimično odnose i na tajnost podataka, kako bi se omogućilo da se greške
ovog tipa ne događaju u budućnosti.
46 Član 23. ovog Zakona navodi državnu, vojnu, službenu i poslovnu tajnu.
Službeni glasnik RS 42/2002 i 111/2009.
47 Službeni glasnik RS 20/92, 6/93 – odluka USRS, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94,
49/99 – dr. zakon, 79/2005 – dr. zakon, 101/2005 – dr. zakon i 87/2011 – dr.
zakon.
66 Dr Mario Reljanović*
Златко Петровић*1
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 67
РС”, број 98/06) сви закони морају бити усклађени са Уставом, као и
потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним прави-
лима међународног права. С обиром да Устав не уређује питање међу-
собног односа закона, из наведеног произилази да су сви закони „у ис-
тој равни”, односно да су међусобно равноправни. Међутим, питање
међусобног односа, односно међусобне усклађености два закона који
уређују исту или сличну материју се често поставља у пракси. На при-
мер: није спорно да је посебним законом могуће прописати и посеб-
но кривично дело, али да ли запрећена казна у посебном закону мора
бити казна која је предвиђена у општем делу Кривичног законика, и
да ли та казна мора бити у тачно прописаном распону који је одређен
Кривичним закоником? На ово питање је одговор наравно потврдан,
зато што је реч о законику који је свакако један од најважнијих у сва-
ком правном систему, али да ли се то односи и на друге законе, па и
Закон о тајности података, или је ту ситуација другачија. Најбоље ре-
шење је кад законодавац сам реши ово питање, тиме што у уводном
делу норме предвиђа одређено правило, уз напомену да је реч о оп-
штем правилу, при чему допушта да та материја може бити и другачије
уређена („…, ако посебним законом није другачије уређено”). Проблем
настаје када таква одредба у самом закону не постоји, због чега у прак-
си долази до различитих тумачења. То је био један од највећих прак-
тичних проблема везаних за Закон о тајности података, посебно у пр-
вим годинама његове примене. Ово је најбоље показати кроз следеће
примере:
68 Златко Петровић*
или се врло брзо поставило питање обима тог уклађивања. Ово је по-
себно дошло до изражаја приликом доношења нових закона, који су
садржали и поједине одредбе о тајности података, а које су фактички
преузимане из ранијих закона. Једно од тумачења је било да је могуће
прописати посебним закионом и друге степене тајности које не позна-
је Закон о тајности података. По правилу, реч је било о „степену тајно-
сти” „службена тајна”. Треба напоменути да „службена тајна” уствари
и не представља степен тајности, већ да је реч о врсти тајног податка,
што је концепција из ранијих времена, која је у потпуности напуште-
на доношењем Закона о тајности података. Слична дилема се појавила
и код органа надлежних за спровођење закона, јер се поставило пита-
ње да ли су органи који су на основу Закона о тајности података надле-
жни за спровођење, контролу и надзор надлежни у свим случајевима
када постоје тајни подаци, или је могуће предвидети и надлежност не-
ких других органа.
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 69
„Службена тајна” – тајни подаци или (у
неким случајевима) подаци о личности
70 Златко Петровић*
радног века, испуњавању норме, упућивању на рад у друго јавно тужи-
лаштво, удаљавању са функције и друге сличне податке, јасно је да ни
овде никако не може бити речи о тајним подацима.
Одредбе наведена два закона су дате само као илустрација, јер је до-
садашња анализа указала да у многим законским текстовима посто-
је одредбе о „службеној тајни”, али да уствари није реч о тајним по-
дацима, већ о подацима о личности, нарочито осетљивим подацима
о личности, пословној тајни, професионалној тајни, банкарској тај-
ни и слично. Сви такви подаци наравно нису тајни подаци, на начин
како их одређује Закон о тајности података. Ratio legis оваквог закон-
ског регулисања је вероватно била и та што у највећем броју случајева
одредбу о овако одређеној „службеној тајни” прате и одговарајуће од-
ребе о обавези њеног чувања, обавези придржавања мера заштите, па
и одредбе о прекршајној (свакако и дисциплинској) одговорности за-
послених и других лица који повреде обавезу чувања овакве тајне. Не
улазећи у чињеницу да је овакво решење веома практично, треба на-
поменути да се адекватно чување неких података не може обезбеди-
ти само на тај начин што ће се тајним подацима прогласити и подаци
који то нису, већ да је неопходно изменити овакве законске одредбе и
прецизно прописати мере чувања таквих података, обавезе запосле-
них, прекршајну одговорност и слично, а да то не буде везано за мате-
рију тајних података.
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 71
Динамика измене других закона
72 Златко Петровић*
Трећи проблем је била чињеница да је материја коју уређује Закон о
тајности података, као и донети подзаконски прописи по том закону,
посебно у државним органима који не поступају у већем обиму са тај-
ним подацима, била релативно непозната и недовољно јасна, због чега
се и није благовремено уочавала потреба за усклађивањем прописа из
њихове надлежности са Законом о тајности података. Са друге стра-
не, ако се таква потреба и уочавала, изгледа да није постојало довољно
стручног знања да се предложеним текстом усклађивање са Законом о
тајности података, и обезбеди. Међутим, и овде је сада ситуација мно-
го боља, како због чињенице да је Канцеларија Савета за националну
безбедност и заштиту тајних података у међувремену одржала бројне
едукације у великом броју различитих државних органа, тако и због
чињенице да се Министарству правде доставља све већи број нацрта
закона ради прибављања мишљења и о одредбама које су у вези са тај-
ним подацима.
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 73
Јасно је било и то да ће цео процес доношења подзаконских прописа
трајати дуже него што се то предвиђало приликом доношења закона,
међутим, без њиховог доношења нису биле могуће ни друге активно-
сти у спровођењу закона. Баш због тога, у периоду од почетка примене
закона до данас, доношење подзаконских аката је био најважнији за-
датак органа надлежних за спровођење закона. У наставку, дато је не-
колико основних напомена које се односе на доношење подзаконских
аката.
Пословник Владе
74 Златко Петровић*
критеријуми за одређевање појединих степена тајности), прибављана
су мишљења од преко двадесет различитих државних органа. Наравно
да прибављање више мишљења истовремено значи и дужи поступак
доношења уредби, али с обзиром да се такви акти односе на поступање
свих органа јавне власти, неопходно је било обезбедити да што више
државних органа има прилику да укаже на недостатке у предложеном
тексту, као и друге евентуалне последице које могу да отежају њихо-
ву примену.
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 75
у већем обиму и да се поступак прибављања мишљења понавља, па са-
мим тим и целокупан поступак доношења уредби дуже траје.
76 Златко Петровић*
основу других закона) или изменити, а од посредног су значаја за ма-
терију коју уређује Закон о тајности података и његови подзаконски
акти. Све то је имало директну последицу у томе да је приликом доно-
шења подзаконских аката предвиђених Законом о тајности података
постојала потреба да се поједина питања уреде, али да је уствари реч о
законској материји, а не о материји подзаконског акта. При томе, у пи-
тању је материја која не би требала да буде уређена Законом о тајности
података, већ неким сасвим другим законом. Из тих разлога, поједини
подзаконски акти који су донети на основу Закона о тајности података
на први поглед не изгледају свеобухватни и чини се да не уређују сва
спорна питања која би требала да уреде. У том смислу, они су у ствари
нека врста „прелазног решења” у овом периоду, јер их је било неопход-
но донети: Наравно, биће неопходна и њихова каснија измена, и то од
момента када се недостајући други прописи (а пре свега закони) који
су од значаја за тајност података, коначно донесу.
Практични нормативни проблеми око усклађивања других закона за законом о тајности података и доношењa подзаконских аката 77
подзаконских аката. Према Плану рада Владе за 2014. годину, очеку-
је се да се овај законски предлог упути у Народну скупштину до кра-
ја 2014. године.
78 Златко Петровић*
Јасмина Васиљевић*1
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 79
Неспорна је чињеница да свако демократско друштво треба да тежи
што већој јавности власти, што значи да тражилац увек може да задо-
вољи своје интересовање тражећи увид или копју документа из кога
може да сазна шта власт ради, а са друге стране постоји обавеза орга-
на јавне власти да тражиоцу стави на увид документ и изради копију
тог документа.
80 Јасмина Васиљевић*
власти у складу са чланом 4. Закона о слободном приступу информа-
цијама од јавног значаја.
Орган власти такође, има обавезу да утврди штету која би настала об-
јављивањем информације и да током сачињавања образложења наве-
де све околности које су узете у обзир и цењене приликом одмеравања
штете, јер су наводи образложења оно што се проверава у жалбеном
поступку.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 81
је доказати штету, без обзира што се не тражи да она буде озбиљна и
тешка. Закон ставља на терет да се докаже постојање настанка штете,
али приликом одлучивања по конкретном захтеву не треба сметнути
са ума да орган власти има и следећу обавезу а то је да исту информа-
цију тј. документ мора учинити доступним и сваком следећем тражио-
цу, да ће тражење информације у овим случајевима бити од већег бро-
ја тражиоца, између осталог и медија, као и на обавезу да информацију
које се тражи од већег броја тражиоца објави у Информатору о раду.
Све ово захтева доношење одлуке која треба да буде у корист тражио-
ца и то потенцијално, више њих али да истовремено заштити инфор-
мације о поступку у вези кога се информација тражи.
82 Јасмина Васиљевић*
Законске формулације требало би да буду постављене тако да орган
јавне власти може користити овај изузетак без посебног образложења
које захтева детаље поступка и садржину документа и размотрити до-
ношење посебног закона на који би се орган јавне власти позвао при-
ликом доношења одлуке о одбијању захтева.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 83
Међутим и доношење ових уредби није решило проблем. Уредба је са-
чињена на начин да су тачно наведене последице штете по Републику
Србију, која би настала одавањем података са неком од ознака тајности,
неовлашћеном лицу или његовом злоупотребом или уништавањем.
Ниједан орган јавне власти није могао да испуни ову законом намет-
нуту обавезу јер уредбе које прате закон нису донете у предвиђеном
року, а и када су донете оне нису могле да прецизирају и обухвате сва-
ку врсту документа.
84 Јасмина Васиљевић*
органима, па је нејасно на који начин ће се у таквим ситуацијама
оправдати доношење Одлуке или каталога.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 85
за сваки податак мора донети посебна писана Одлука која ће садржа-
ти образложење. Образложење би требало да садржи процену, пропи-
сану чланом 10. из које би се јасно могло закључити који је то интерес
за Републику Србију који се штити податком и која би штета наста-
ла неовлашћеним коришћењем, уништавањем или губитком податка
или документа.
86 Јасмина Васиљевић*
Скоро је незамисливо радно место у Министарству унутрашњих по-
слова у оквиру кога баш никада неће бити потребно коришћење тај-
ног податка, а са друге стране губи се смисао тајности података ако
сваки запослени добије приступ тајним подацима. Ово би конкретно
значило да у систематизацији радних места за свако радно место тре-
ба предвидети степен тајности који ће бити неоподан јер се на тај на-
чин остварује ефикасност у раду у случају потребе коришћења тајног
податка а са друге стране постоји преиспитивање потребе за таквим
овлашћењем.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 87
Одређене нејасноће постоје и код тумачења „коришћења” тајних по-
датака. Члан 2. тачка 11. Закона о тајности података, прописује да је
корисник тајног податка држављанин Републике Србије или правно
лице са седиштем у Републици Србији, коме је издат сертификат од
стране надлежног органа, односно страно физичко или правно лице
коме је на основу закљученог међународног споразума издата безбед-
носна дозвола за приступ тајним подацима, као и функционер органа
јавне власти који на основу овог закона има право приступа и кори-
шћења тајних података без издавања сертификата.
88 Јасмина Васиљевић*
Члан 32. Закона о тајности података наводи чување, коришћење, раз-
мену и друге радње обраде тајног податка, а члан 2. Уредбе о посебним
мерама физичко – техничке заштите тајних података наводи да се тај-
ни податак чува, користи и обрађује. Нејасно је које је све радње зако-
нодавац подразумевао под радњом обраде, јер се већ у члану 3. Уредбе
помиње и радња обраде – уништавање.
Такође није јасно ни о каквој врсти одлуке се ради и које би лице мо-
гло да буде овлашћено да поднесе приговор на ту одлуку, као и да ли
се доноси нека врста одлуке и које у случају да руководилац органа од-
бије захтев надлежног органа да ослободи лице дужности чувања тај-
ности података.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 89
Са аспекта Министарства унутрашњих послова ово ће представљати
битно питање. Разлог томе је што ће због врсте послова и овлашћења
које обавља ово Министарство, великом броју радника бити потребан
сертификат и да ће поседовање сертификата бити неопходно за оба-
вљање послова на већини радних места. Одбијањем захтева задире се
у права личности одбијање захтева за издавање сертификата произво-
дити последице, које могу бити и губитак радног места. Из наведених
разлога, мишљења сам да има места прецизирању ових одредаба које
се односе на улагање жалбе.
Први проблем који је уочен је проблем примене једног од ова два зако-
на. Оба закона су почела да се примењују у релативно кратком року и
руковаоци подацима о личности који још нису у потпуности савлада-
ли примену Закона о заштити података о личности, требало је да поч-
ну са применом Закона о тајности података. Постојале су, а мислим и
да још увек постоје недоумице да ли су лични подаци тајни подаци, да
ли су нарочито осетљиви подаци тајни подаци и коме су у том случају
подаци доступни и сл.
Насупрот овој одредби, члан 69. став 2. Закона о тајности података на-
води да образложење решења о одбијању издавања сертификата не
90 Јасмина Васиљевић*
садржи податке којим се сматрају тајним у смислу Закона о тајности
података, нити навођење извора безбедносне провере.
Ово сигурно нису све недоумице око примене Закона о тајности пода-
така, али обзиром да се са његовом применом тек почиње, временом
ће се утврђивати још недостатака за које ће бити неопходна промена.
Примена закона о слободном приступу информацијама од јавног значаја, закона о заштити података о личности и закона о тајности података 91
.
Референтни документи
92 .
10) Уредба о посебним мерама заштите тајних података које се од-
носе на утврђивање испуњености организационих и технич-
ких услова по основу уговорног односа („Сл. гласник РС”, број
67/2013)
11) Уредба о посебним мерама надзора над поступањем са тајним
подацима („Сл. гласник РС”, број 90/2011)
12) Уредба о ближим критеријумима за одређивање степена тајно-
сти „Поверљиво” и „Интерно” у Канцеларији Савета за нацио-
налну безбедност и заштиту тајних података(„Службени гласник
РС”, број 86/13)
Резиме
1. Увод
2. Анализа
94 .
2.2 У појединостима
96 .
У члану 24. ЗТП, којим се уређује опозив тајности податак у поступ-
ку вршења контроле, потребно је поред Канцеларије Савета за на-
ционалну безбедност и заштиту тајних података, такву могућност
дати (пре свега) министарству надлежном за надзор над спровође-
њем ЗТП, тим пре што ово министарство, према овом закону, има
овлашћење инспекцијског надзора.
3. Уместо закључка
98 .
Сасвим је извесно да осим претходно наведених недостатака, одре-
ђени временски период пуне имплементације овог закона од стране
свих, или барем већине органа јавне власти које он обавезује, „кан-
дидоваће” неке друге моменте који ће указивати на неопходност ко-
рекције и прилагођавања ситуацијама које овај закон није препознао
или их није на довољно квалитетан и прецизан начин уредио.
1. Уводне напомене
А према одредбама члана 20. истог закона, ако после истека рока из
члана 19. став 2. овог закона постоје разлози да се податак и даље
чува као тајни, овлашћено лице може једном продужити рок за пре-
станак тајности најдуже за временски период утврђен за поједине
степене тајности.
Дакле, питање које се овде поставља јесте, како помирити два интере-
са, којег с једне стране заступа закон, при чему овде мислимо на вре-
менско важење тајности података означених „Интерно” и које како
смо видели могу трајати најдуже четири године, а са друге стране по-
требе службе, које захтевају да се акт примењује и десетинама година,
а да ипак носи ознаку тајности „Интерно”. По нашем мишљењу није
решење да се тај акт поновно доноси сваке четврте године, јер би старо
Правило службе онда нужно морало бити похрањено у архиве, сход-
но прописима који уређују канцеларијско пословање у Војсци, и као
такви би могли, касније, бити доступни и неовлашћеним лицима, јер
они више не би носили ознаку тајности услед истека законом предви-
ђених рокова.
4. Закључне напомене