政大外交系第十二屆全國國際關係研究生論文發表會 LIN, DONG-YU

以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討*

林東余**

本文以《東協反恐協定》為主要研究對象，首先探究該協定之制定背景、

原因與過程。印尼峇里島爆炸案發生之後，東協確實有意強化其反恐作為，因

而突顯該協定與東協過往針對反恐之宣言或聲明有所不同。接著，本文針對

《東協反恐協定》之內容，分析該協定之法律條文與反恐策略。為了解決各國

對於恐怖主義定義之不同見解，以攻擊行為作為其定義；再者，基於國家主權

平等之原則，該協定以界定簽署國合作領域為主，包含當事國之爭端。最後，

本文以當前印尼政府之對外反恐策略為例，聚焦於印尼與他國之合作，作為

《東協反恐協定》之具體實例，並總結該協定的優勢與可能問題。

壹、前言

貳、《東協反恐協定》之制定背景、原因與過程

參、《東協反恐協定》之策略與其可能問題

肆、以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義：印尼個案

伍、結論

關鍵字：東協反恐協定、恐怖主義、反恐、東協模式、印尼

Keywords: ASEAN Convention on Counter Terrorism (ACCT), terrorism, counter

terrorism, ASEAN Way, Indonesia

                                                       
*
本文發表於國立政治大學外交學系舉辦之「政大外交系第十二屆全國國際關係研究生論文發
表會」全球政治的未來：理論與實踐的共進，2018 年 12 月 8 日，臺北：國立政治大學。
**
國立臺灣師範大學東亞學系博士班學生，電子信箱：donnylin0770@gmail.com。
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

壹、前言

2017年8月，印尼與菲律賓政府官員於印尼首都雅加達，共同舉行首次的打

擊國際恐怖主義聯合工作小組會議1，以對抗近年來威脅區域安全的恐怖組織：

已宣示效忠伊斯蘭國（The Islamic State, IS）的阿布薩耶夫（Grupong Abu

Sayyaf）與馬巫德（Pangkat ng Maute）。同年10月，印尼、菲律賓與馬來西亞

三國，宣布正式啟動聯合海上巡邏行動，以因應蘇祿海（Sulu Sea）海域的恐怖

主義威脅、海盜與跨國犯罪等活動2。

而在此之前，印尼、菲律賓與馬來西亞，已於2017年6月舉行部長級的三邊

會議，討論與建立三國政府對於區域安全以及打擊恐怖主義的合作機制3；而印

尼亦於同年7月，主導由菲律賓、馬來西亞、紐西蘭、澳洲與汶萊共同參與，以

打擊跨國恐怖主義為主題之部長級會議4；同年8月，基於抵禦跨國恐怖主義之

共同目標，印尼更是主動接受俄羅斯提供之雙邊合作方案5。但在過去，印尼所

屬的東南亞國家協會（Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，簡稱東

協）並非沒有針對反恐議題的共同協議。

事實上，早在2001年美國九一一事件之後不久，東協成員國便於第七屆高

峰會中簽訂《東協聯合反恐行動宣言》（ASEAN Declaration on Joint Action to

Counter Terrorism），2007年更進一步簽署《東協反恐協定》（ASEAN

Convention on Counter Terrorism, ACCT），並於2013年成為東協十國預防與打擊

                                                       
1
該會議是基於 2014 年，印尼國家反恐局（Badan Nasional Penanggulangan Terorisme，BNPT）
以及菲律賓反恐委員會（Anti-Terrorism Council，ACT）簽署之備忘錄所召開的，請見
Rahadi, Fernan, “Indonesia-Filipina Lakukan Pertemuan Bilateral Perangi Teror,” Republika, August
10, 2017, <http://www.republika.co.id/berita/nasional/umum/17/08/10/ougp1e291>
2
Kuwado, Fabian Januarius, “Indonesia-Malaysia-Filipina Sepakati “Trilateral Air Patrol” di Laut
Sulu,” Kompas, October 13, 2017, <http://nasional.kompas.com/read/2017/10/13/09361081/
indonesia-malaysia-filipina-sepakati-trilateral-air-patrol-di-laut-sulu>
3
2017 年 6 月印尼、菲律賓與馬來西亞舉行之部長級三邊會議，是基於 2016 年三國首次舉行
之會議，簽署共同宣言，並針對海事安全建立合作機制之第二次會議，請見 Hasan, Rizki
Akbar, “Pertemuan Indonesia, Filipina, dan Malaysia Akan Bahas Isu Marawi,” Liputan 6, June 21,
2017, <http://global.liputan6.com/read/2998155>
4
Saraswati, Patricia Diah Ayu, “Wiranto: Cegah Terorisme Perlu Kerja Sama Lintas Negara,” CNN
Indonesia, July 28, 2017, <https://www.cnnindonesia.com/nasional/20170728070340-20-
230872/wiranto-cegah-terorisme-perlu-kerja-sama-lintas-negara>
5
Deutsche Welle, “Rusia Gandeng Indonesia Perangi Terorisme,” Deutsche Welle, August 9, 2017,
<http://www.dw.com/id/rusia-gandeng-indonesia-perangi-terorisme/a-40020629>

2 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

恐怖主義之合作框架6，顯見各國已意識到恐怖主義勢力的與日俱增，並潛在威

脅東南亞區域安全，而合意與他國共同對抗恐怖主義與組織。

然而，即使東協已有達成共識之反恐合作框架，但各國對於區域安全仍各

有想法。以東南亞地區而言，當前恐怖主義勢力雖然以菲律賓南部為首，但印

尼本土亦潛伏著威脅國家安全的恐怖組織，且不時有追隨者策劃或發動恐怖攻

擊之事件，或是透過網際網絡進行跨國活動與政治宣傳7，進而使受到影響與號

召之印尼人赴外參與恐怖組織8。相較於東南亞其他國家，印尼與菲律賓面對恐

怖主義之威脅確實較為直接且強烈9，使得兩國不得不針對反恐議題有所作為。

是故，近年來印尼政府不僅對內加強反恐作為10，亦積極對外與鄰國尋求合作

機制，以降低恐怖主義及其勢力於該國之擴張與成長。

由此觀察，可以發現印尼對抗跨國恐怖主義之態度與作為，已由被動轉趨

主動，並與鄰國合作以建立較為具體之反恐機制。換言之，雖然東南亞十國皆

處於《東協反恐協定》合作框架之下，但由於印尼、菲律賓及馬來西亞面對恐

怖主義直接威脅之急迫性較高11，因此這些國家更須要以該協定為基礎規範，

                                                       
6
林泰和，〈2016 年印尼雅加達恐攻事件：背景、分析與反思〉，《戰略安全研析協定》 ，第
130 期，2016 年，頁 40。
7
如 2017 年 7 月，印尼警方認為行動裝置的應用程式 Telegram，被恐怖組織用來串聯其網絡，
並藉以宣傳其意識型態與號召追隨者，因已威脅國家安全，故決定關閉 Telegram 在印尼的服
務，請見 BBC Indonesia, “Kasus Telegram: Indonesia Pertimbangkan Cabut Blokir,” BBC
Indonesia, July 16, 2017, <http://www.bbc.com/indonesia/indonesia-40623193>
8
像是 2017 年 11 月，便有印尼人因欲前往菲律賓南部的馬拉維（Marawi）並加入伊斯蘭國，
在印尼西加里曼丹的機場遭到接獲情資之警方逮捕，請見 Movanita, Ambaranie Nadia Kemala,
“Terduga Teroris di Kalbar Tak Terkait Kelompok Radikal di Indonesia,” Kompas, November 28,
2017, <http://nasional.kompas.com/read/2017/11/28/23153881/terduga-teroris-di-kalbar-tak-terkait-
kelompok-radikal-di-indonesia>
9
根據經濟及和平研究機構（Institute for Economics and Peace，IEP）公布之 2017 年全球恐怖主
義指數，菲律賓及印尼分別名列東南亞國家的第一名及第四名，請見 Institute for Economics
and Peace, Global Terrorism Index 2017: Measuring and Understanding the Impact of Terrorism
(Sydney: Institute for Economics and Peace, 2017).
10
較為具體之作為如 2003 年通過之反恐法案，2004 年印尼警方成立反恐員警部隊第 88 特遣隊
（Detasemen Khusus 88，Densus 88），以及 2010 年中央政府成立國家反恐局，請見 Presiden
Republik Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun 2003, April 4, 2003;
Presiden Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2010, July 16, 2010.
11
總部位於印尼雅加達的衝突政策分析研究所（Institute for Policy Analysis of Conflict，IPAC）
於 2017 年 7 月發布之研究報告指出，即使菲律賓政府得以控制恐怖組織攻陷之南部城市馬拉
維，印尼與馬來西亞仍難以降低返國之恐怖主義追隨者，對於當地社會安全之長期威脅，請
見 IPAC, “Marawi, the “East Asia Wilayah” and Indonesia,” IPAC Report, No. 38, 2017, pp. 1-26.

3 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

彼此尋求並建立合作關係，才有助於抑制國內恐怖組織以及國外恐怖勢力之增

長，進而解決恐怖主義對於區域安全之威脅問題。

是故，本文以《東協反恐協定》為主要研究對象，首先探究該協定之制定

背景、原因與過程，突顯該協定與東協過往針對反恐之宣言或聲明的不同處。

接著，本文針對《東協反恐協定》之內容，分析該協定之法律條文與策略，探

究東協各國可藉以對抗跨國恐怖主義之基礎，以及該協定於執行時可能產生之

問題。最後，本文以當前印尼政府之對外反恐策略為例，聚焦於印尼與他國合

作之反恐作為，評估作為反恐架構與基礎之《東協反恐協定》，是否有利於印尼

與其他東協成員國打擊跨國恐怖主義。

貳、《東協反恐協定》之制定背景、原因與過程

近十幾年來，東南亞地區發生數起重大恐怖攻擊事件，最引人矚目的莫過

於發生在2002年，造成嚴重死傷的峇里島（Pulau Bali）爆炸案，加上2001年發

生於美國的九一一恐怖攻擊事件，使得東協開始積極思考如何更為有效地加強

區域合作。是故，2002年印尼、菲律賓與馬來西亞經過磋商，簽署《情報交換

及建立聯繫網路協定》（Agreement on Information Exchange and Establishment of

Communication Procedures）12，以建立次區域情資流通之機制。2004年，東協

推出《刑事司法互助條約》（Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters,

MLA），以建立針對恐怖份子及組織之司法互助基礎。

事實上，在2002年峇里島爆炸案之前，東協並非沒有對抗區域恐怖主義之

作為。早在1997年，東協通過《東協打擊跨國犯罪宣言》（ASEAN Declaration

on Transnational Crime），隔年亦提出具體措施之《打擊跨國犯罪行動計畫》

（ASEAN Plan of Action to Combat Transnational Crime）。不過，由於當時東協

將恐怖主義界定為跨國犯罪之一，而且毒品販運、非法海上貿易、人員非法移
                                                       
12
Banlaoi, Rommel C., “Maritime Security Threats in Post-9/11 Southeast Asia: Regional Responses,”
in Rupert Herbert-Burns, Sam Bateman & Peter Lehr, ed., Lloyd’s MIU Handbook of Maritime
Security (Boca Raton, Florida: CRC Press, 2008), pp. 264-265.

4 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

動等問題，相較之下對於東協國家之威脅更為嚴重，加上前述的宣言與行動計

畫皆不具有強制拘束力13，因此不僅打擊恐怖主義不是重點項目，簽署國亦不

見得須要遵守該宣言及行動計畫之內容。況且，恐怖主義衍生之安全議題涉及

國家主權，由於議題過於敏感，因此過去東南亞各國針對安全議題，較屬意以

雙邊協議模式建立合作機制14。

但在峇里島爆炸案之後，東協成員國已意識到恐怖主義之實質威脅，其中

又以印尼、菲律賓、馬來西亞等國，對於推動全面性反恐區域合作最為積極，

促使《刑事司法互助條約》之產生。即使如此，面對恐怖主義對於東南亞區域

安全之威脅日益漸增，東協體認到必須要有針對反恐議題，且更具約束力之多

邊協議，才能有效打擊跨國恐怖主義。是故，由印尼與菲律賓提出之《東協反

恐協定》草案，2007年9月開始傳閱，同年11月於峇里島完成內容，具有法律約

束力的《東協反恐協定》僅於兩個月左右便告完成，顯見東協成員國確實了解

對抗恐怖主義刻不容緩，必須積極地有所作為。

參、《東協反恐協定》之策略與其可能問題

2007年，東協十國代表共同簽署《東協反恐協定》，以作為因應、預防及抑

制區域內恐怖主義，並深化各國反恐合作機制之架構。2011年，當汶萊成為第

六位國內正式批准之東協成員國時，該協定已確定生效；2013年，該協定於馬

來西亞國內通過批准並送文至東協秘書處之後，正式成為東協十國反恐合作之

規範架構，並為全體成員國打擊跨國恐怖主義提供法律基礎。

該協定開宗明義表示，現有之聯合國憲章、國際法與國際上針對打擊恐怖

主義之相關法律與協議，以及1976年的《東南亞友好合作條約》（Treaty of

                                                       
13
Heiduk, Felix, “Indonesia in ASEAN: Regional Leadership between Ambition and Ambiguity,” SWP
Research Paper, No. 6, 2016, pp. 14.
14
東南亞國家針對安全議題最早的雙邊協議，是泰國與馬來西亞於 1949 年針對國境衝突所簽
署之《泰馬警察國境協議》 （Thai-Malaysia Police Frontier Agreement），請見 Acharya, Amitav,
“A Survey of Military Cooperation among ASEAN States: Bilateralism or Alliance?,” Center for
International and Strategic Studies Occasional Paper, No. 14, 1990, pp. 9.

5 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

Amity and Cooperation in Southeast Asia, TAC）皆為該協定之基礎。同時亦強調

2001年的《東協聯合反恐行動宣言》，以及2002年第八屆東協高峰會的《反恐宣

言》（Declaration on Terrorism）之原則基礎，更重申2004年《永珍行動計畫》

（Vientiane Action Program, VAP）希望形塑與建立規範之推力，藉以強化《東

協反恐協定》之內容與法律定位。

換言之，《東協反恐協定》是以國際上既有法律為基礎，並以東協過去的反

恐宣言與聲明為原則，這亦能從該協定第二條對於攻擊行為（offense）之定義

獲得印證。對於所謂的恐怖主義，該協定不直接給予明確定義，而是列舉當前

針對恐怖組織可能行為進行規範的十四項國際法15，並將之定義為攻擊行為。

該協定會如此定義恐怖主義，因發現國際上通常明確定義恐怖主義，卻由於其

狀態可能隨著時間或地點而改變，使該定義未能隨之調整，因此希望能以更為

廣義之概念概括其可能行為。

再者，東南亞各國對於恐怖主義之定義有所分歧，尤其是穆斯林居多之印
                                                       
15
十四項國際法分別為 1970 年的《制止非法劫持航空器公約》（Convention for the Suppression
of Unlawful Seizure of Aircraft）、1971 年的《制止危害民用航空安全非法行為公約》
（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation） 、1973 年
的《防止和懲處侵犯包括外交代表在內的受國際保護人員公約》（Convention on the Prevention
and Punishment of Crimes against Internationally Protected Persons, Including Diplomatic Agents） 、
1979 年的《反對劫持人質國際公約》（International Convention against the Taking of Hostages） 、
1979 年的《核材料實物保護公約》（Convention on the Physical Protection of Nuclear Material） 、
1988 年的《補充制止危害民用航空安全非法行為公約的制止在為國際民用航空服務的機場從
事非法暴力行為的議定書》 （Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports
Serving International Civil Aviation, Supplementary to the Convention for the Suppression of
Unlawful Acts against the Safety of Civil Aviation）、1988 年的《制止危及海上航行安全非法行
為公約》（Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime
Navigation）、1988 年的《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》 （Protocol for the
Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental
Shelf）、1997 年的《制止恐怖主義爆炸國際公約》（International Convention for the Suppression
of Terrorist Bombings）、1999 年的《制止為恐怖活動籌措資金國際公約》（International
Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism）、2005 年的《制止核恐怖行為國際
公約》 （International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism）、2005 年的
《核材料實物保護公約》修訂案（Amendment to the Convention on the Physical Protection of
Nuclear Material）、2005 年的《制止危及海上航行安全非法行為公約議定書》（Protocol of
2005 to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime
Navigation），以及 2005 年的《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書之再議定書》
（Protocol of 2005 to the Protocol for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Fixed
Platforms Located on the Continental Shelf） ，請見 ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN
Convention on Counter Terrorism” Article II, The Association of Southeast Asian Nations, May 10,
2012, <http://asean.org/?static_post=asean-convention-on-counter-terrorism>。

6 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

尼、馬來西亞及汶萊等國家，對於伊斯蘭教與恐怖主義之解釋必然不同，甚至

涉及國內政治、宗教與族群等議題，因此僅針對攻擊行為進行定義，除了讓該

協定之運用更具彈性之外，亦能減少各國對於恐怖主義具體定義之爭論16。

此外，該協定第二條第二款特別聲明，若有國家非為十四項國際法律之簽

署國，可於批准協定時，主動提出非該法律簽署國之聲明，因此該法律針對攻

擊行為之定義對該國即不具效力17。同樣地，此聲明提供簽署國相當之彈性，

東協國家簽署《東協反恐協定》之前，不必先行完成所有定義攻擊行為之十四

項國際法律的簽署，亦能降低簽署該協定之門檻。因此，目前東協十國對於十

四項國際法律之簽署狀況確實有差異（表1）。

不過，該聲明雖然給予東協成員國簽署協定之彈性，並降低簽署之門檻，

但可能亦使各國無法對於反恐議題達到相同共識。原因是當該協定定義屬於恐

怖主義之攻擊行為發生於一國時，若該國未簽署與該行為相關之國際法律，對

於該國而言即非為恐怖攻擊事件。然而，要是於該國受到攻擊者為他國人民，

而他國卻已簽署規範該行為之國際法律，雙方對於該行為是否為恐怖攻擊之認

知便有落差。在此狀況之下，基於該協定第十九條之規定，若兩個或以上國家

對於協定之使用或解釋有爭議，當事國應透過外交管道或合意之和平方式尋求

協商，以解決彼此爭端18。因此，若有前述問題產生，該協定並不提供任何協

商機制，而是簽署國自行找尋最適解決方法。

《東協反恐協定》未提供具體解決爭端機制，原因在於該協定第三條明言

國家主權平等、領土完整與不干預原則之基礎19，也就東協長期以來所奉行之

「東協模式（ASEAN Way）」。換言之，不直接定義恐怖主義、成員國可事先聲

明不受未簽署之十四項國際法律、當事國自行尋求爭端解決方式等，皆是東協

基於國家主權之重要性，選擇尊重各個簽署國之規定。儘管該模式為東協成立

                                                       
16
Ahmad, Abdul Razak, “The Asean Convention on Counter-Terrorism 2007,” Asia-Pacific Journal
on Human Rights and the Law, Vol. 14, No. 1-2, 2013, pp. 105.
17
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article II.
18
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article XIX.
19
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article III.

7 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

表1：東協十國簽署十四項國際法律之狀況
國家 馬
柬 菲 新
汶 印 寮 來 緬 泰 越
埔 律 加
萊 尼 國 西 甸 國 南
寨 賓 坡
國際法律 亞
《制止非法劫持航空器公約》
● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
（1970）
《制止危害民用航空安全非法行為
● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
公約》
（1971）
《防止和懲處侵犯包括外交代表在
內的受國際保護人員公約》 ● ● ● ● ● ● ● ● ●
（1973）
《反對劫持人質國際公約》
● ● ● ● ● ● ● ● ●
（1979）
《核材料實物保護公約》（1979） ● ● ● ● ● ● ●
《補充制止危害民用航空安全非法
行為公約的制止在為國際民用航空
● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
服務的機場從事非法暴力行為的議
定書》
（1988）
《制止危及海上航行安全非法行為
● ● ● ● ● ● ●
公約》
（1988）
《制止危及大陸架固定平臺安全非
● ● ● ● ● ●
法行為議定書》（1988）
《制止恐怖主義爆炸國際公約》
● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
（1997）
《制止為恐怖活動籌措資金國際公
● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
約》（1999）
《制止核恐怖行為國際公約》
● ● ● ● ● ● ●
（2005）
《核材料實物保護公約》修訂案
● ● ● ●
（2005）
《制止危及海上航行安全非法行為
公約議定書》
（2005）
《制止危及大陸架固定平臺安全非
法行為議定書之再議定書》
（2005）
註：「●」代表該國已簽署該項國際法律。

8 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

以來會員國互動之基礎，然而亦有可能阻礙各國反恐策略與實際成效20。

而同樣問題，亦出現於《東協反恐協定》針對犯罪者管轄權之歸屬界定。

根據該協定第七條之規定，犯罪者管轄權之歸屬以犯罪行為地為依據，若地點

為海上或空中，則以船旗國或飛行器登記國為依據，或是以攻擊行為者之國籍

為管轄權之界定基礎。此外，受攻擊者之國家、一國駐外機構或大使館遭受攻

擊、攻擊行為使一國被迫或不得從事任何行為，或是一國遭受居於當地之無國

外者之攻擊等國家，亦可主張對於犯罪者之管轄權。更重要的是，該條文第四

款規定，該協定不排除一國根據其國內法對於犯罪者管轄權之行使21。

如此規定，可能會使管轄權先後之界定更為困難。舉例而言，具有甲國籍

者於乙國進行符合十四項國際法律之攻擊行為，使得居於乙國之丙、丁、戊國

人民之傷亡。倘若乙國並未簽署針對該攻擊行為之國際法律，即該國認定不屬

於恐怖攻擊行為，因此並不適用《東協反恐協定》，基於尊重國家主權且不干涉

他國內政之原則，乙國將以其國內法制裁行為者。不過，要是乙國認定該行為

屬於恐怖主義，對於犯罪者有管轄權者，即有行為發生地的乙國、行為者所屬

國籍的甲國，以及人民受到攻擊的丙、丁、戊等國家。此時，除了行為者之母

國，因協定第十三條而必須放棄優先管轄權之外，由於該協定並未進一步說明

如何界定國家管轄權之先後，所以必須透過各國自行建立之雙邊機制，共同討

論出具有管轄權之國家最為合意之解決方式。

然而，根據該協定第五條規定，若行為者於其國籍所屬之國家領土範圍內

進行攻擊，且受攻擊者為該國國民，或是他國國民遭受攻擊，卻因他國未簽署

規範該行為之國際法律，而使他國無法基於該協定行使管轄權之狀況，基於國

家主權平等以及不干預內政之原則，該攻擊行為不適用《東協反恐協定》22。

換言之，僅有行為者所屬國籍之國家可基於國內法行使管轄權。

                                                       
20
Gerstl, Alfred, “The Depoliticisation and ‘Aseanisation’ of Counter-Terrorism Policies in South-East
Asia: A Weak Trigger for a Fragmented Version of Human Security,” ASEAS - Österreichische
Zeitschrift für Südostasienwissenschaften, Vol. 3, No. 1, 2010, pp. 69.
21
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article III.
22
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article V.

9 
以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

從上述可能發生之狀況來看，《東協反恐協定》簽署國之間建立之溝通管道

與合作模式，即顯得十分重要。因此，基於恐怖主義對於東南亞區域已造成無

法忽視之威脅，該協定第六條確立簽署國合作之領域，主要有先期警示規範、

抑制恐怖組織之金援與活動、情報資訊互換、國界邊境掌控、提升大眾警覺、

區域恐怖主義之研究，以及多面向之跨國合作等23。而簽署國亦能依據預防或

打擊跨國恐怖主義之理由，以該協定為基礎，與他國進行上述領域之合作。

肆、以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義：印尼個案

對於印尼本土而言，最受到廣泛關注的恐怖組織，莫過於其根源可溯及至

伊斯蘭之家（Darul Islam, DI）的伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiyah, JI）24。2002

年，其追隨者於印尼峇里島發動印尼歷史上死傷最為嚴重之恐怖攻擊，近年來

仍於印尼各地發動大小不一之恐怖攻擊事件，被視為印尼恐怖主義的主要起源
25
。此外，2015年成立的伊斯蘭國輔士團（Jamaah Anshar Daulah, JAD），在印

尼境內策動之恐怖攻擊日益俱增26，亦成為中央政府密切關注之恐怖組織27。

不過，除了境內恐怖組織之外，主要活動於菲律賓南部及附近海域的境外

恐怖組織，對於印尼國家安全亦是重大威脅。例如2016年，阿布薩耶夫於蘇祿

海域多次攻擊印尼船隻，並綁架船員作為人質，要求印尼政府支付贖金28。由

                                                       
23
ASEAN’s Secretary-General, “ASEAN Convention on Counter Terrorism” Article VI.
24
蔡東杰，〈東南亞地區反恐情勢與未來發展〉，中央警察大學恐怖主義研究中心主編，《第
二屆「恐怖主義與國家安全」學術研討暨實務座談會論文集》（桃園：中央警察大學恐怖主
義研究中心，2006 年），頁 39。
25
Solahudin, The Roots of Terrorism in Indonesia: From Darul Islam to Jema’ah Islamiyah (Sydney:
NewSouth Publishing, 2013); Ministry of Home Affairs, Republic of Singapore, The Jemaah
Islamiyah Arrests and the Threat of Terrorism (Singapore: Ministry of Home Affairs, Republic of
Singapore, 2003).
26
其中最受關注之恐怖攻擊事件為，2015 年由該組織追隨者於印尼獨立紀念日，策動針對梭羅
市（Kota Surakarta）警局、教堂與寺廟之恐怖攻擊，而 2016 年雅加達發生之恐怖攻擊事件，
亦被警方認為與伊斯蘭國輔士團有關，請見 Renaldi, Adi, “Panduan Memahami JAD, Dalang
Berbagai Teror Terkait ISIS di Indonesia,” Vice, May 29, 2017,
<https://www.vice.com/id_id/article/59m7gz/panduan-memahami-jad-dalang-berbagai-teror-terkait-
isis-di-indonesia>
27
Aini, Nur, “BNPT: Kelompok Jamaah Anshar Daulah Paling Diwaspadai di Indonesia,” Republika,
December 6, 2016, <http://www.republika.co.id/berita/nasional/hukum/16/12/06/ohr2du382>
28
Torres, Estrella, “Abu Kidnappers Seize 7 Indonesians,” Inquirer, June 24, 2016,
<http://newsinfo.inquirer.net/792201/abu-kidnappers-seize-7-indonesians>

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以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

於類似綁架勒贖事件頻傳，讓印尼政府不得不正視此類境外恐怖主義對於印尼

海上安全之威脅，因而積極與菲律賓政府建立軍事方面之合作機制29。

此外，伊斯蘭國亦以菲律賓南部為中心，成立以印尼人與馬來西亞人為成

員之外籍穆斯林軍團（Katibah Al-Muhajir, KaM），欲以蘇祿海域為基地，透過

區域性分支以穩固並擴大在印尼、馬來西亞與菲律賓等國之勢力30，使得印尼

更為無法忽視境外恐怖組織之威脅，以及與境內恐怖組織建立網絡之可能。是

故，儘管印尼已有反恐法案與相關配套政策，能藉以抑制恐怖主義在國內之發

展，但對於境外恐怖主義之威脅，印尼則必須與他國尋求合作。而東協針對反

恐之《東協反恐協定》，便是得以建立合作機制之基礎。

身為該協定起草國的印尼，2012年正式通過國內批准，隔年東協十國完成

簽署作業，成為預防及打擊恐怖主義之合作框架。對於印尼而言，由於境外恐

怖主義之威脅不容小覷，因此已基於協定規範之領域，與他國進行各層面之合

作。像是2017年6月，印尼、菲律賓與馬來西亞舉行部長級的三邊會議，討論與

建立三國政府對於區域安全以及打擊恐怖主義的合作機制。同年7月，印尼主導

由菲律賓、馬來西亞、紐西蘭、澳洲與汶萊共同參與，以打擊跨國恐怖主義為

主題之部長級會議。同年8月，印尼與菲律賓政府官員於印尼首都雅加達，共同

舉行首次的打擊國際恐怖主義聯合工作小組會議。

除此之外，《東協反恐協定》確認各國在國際法規範之下，對於恐怖組織之

主動攻擊行為，可以透過海軍合作以維繫區域安全31。是故，2017年10月，印

尼、菲律賓與馬來西亞三國，宣布正式啟動聯合海上巡邏行動，以因應蘇祿海

海域之恐怖主義、海盜與跨國犯罪等活動。很明顯地，這些合作行為皆是以印

                                                       
29
Heriyanto, Devina, “Q&A: Rethinking Indonesia’s Military Operation in Southern Philippines,” The
Jakarta Post, July 14, 2016, <http://www.thejakartapost.com/academia/2016/07/14/qa-rethinking-
indonesias-military-operation-in-southern-philippines.html>
30
Singh, Jasminder & Muhammad Haziq Bin Jani, “The Tri-Border Area: Jihadi Epicentre in
Southeast Asia,” RSIS Commentary, No. 186, 2016, <https://www.rsis.edu.sg/wp-content/
uploads/2016/07/CO16186.pdf>
31
Phan, Hao Duy, “Institutional Building for Maritime Security in Southeast Asia: The Role of
ASEAN,” in Myron H. Nordquist et al., ed., Freedom of Navigation and Globalization (Leiden:
Martinus Nijhoff Publishers, 2014), pp. 172.

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以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

尼為首，基於《東協反恐協定》之合作項目，與鄰國建立之實際反恐作為，亦

體現該協定防範跨國恐怖主義之目標。

伍、代結論：須進一步評估協定之成效

總體而言，《東協反恐協定》作為東協成員國反恐之合作基礎，對於東協是

一大進展。原因是過往在安全問題上，因議題較為敏感，各國傾向以雙邊協議

建立合作機制，但由於跨國恐怖主義對於區域之威脅明顯增加，順勢促成《東

協反恐協定》之簽署與生效，成為具有法律拘束力之規範。

儘管如此，該協定之內容仍存在部分問題。首先，為了降低各國對於定義

恐怖主義之爭辯，並且更為廣泛地界定其範圍，該協定僅定義其攻擊行為，而

非恐怖主義本身，使之排除政治、宗教或族群等動機。然而，針對攻擊行為規

範的十四項國際法律，由於並非所有國家皆為簽署國，儘管保留各國定義攻擊

行為之彈性，卻可能造成各國對於反恐有不同之認知。

再者，雖然協定闡明對於攻擊行為者可以擁有管轄權之對象，但基於東協

國家主權平等，以及不干預國家內政之原則，並未界定管轄權之先後，因此必

須倚賴各國間建立之合作或互助機制，當事國找尋彼此最合意之解決方法，才

能透過《東協反恐協定》制裁攻擊行為者。因此，該協定對於東協各國而言，

並非用以制裁攻擊行為者，亦非提供降低恐怖主義之具體措施，而是為東協成

員國建立以反恐為基礎的合作框架。是故，儘管《東協反恐協定》可能因為東

協模式而仍然強調國家主權，但相較於過去的反恐宣言或聲明，該協定具有法

律拘束力之特徵，至少已有規範內化之態勢32。

                                                       
32
See Seng, Tan & Hitoshi Nasu, “ASEAN and the Development of Counter-Terrorism Law and
Policy in Southeast Asia,” UNSW Law Journal, Vol. 39, No. 3, 2016, pp. 1238.

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以《東協反恐協定》對抗跨國恐怖主義之探討

參考文獻

（一）專書

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Islamiyah (Sydney: NewSouth Publishing, 2013)

（二）專書論文

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Regional Responses,” in Rupert Herbert-Burns, Sam Bateman & Peter Lehr, ed.,
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2008), pp. 253-270

Phan, Hao Duy, “Institutional Building for Maritime Security in Southeast Asia: The
Role of ASEAN,” in Myron H. Nordquist et al., ed., Freedom of Navigation and
Globalization (Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2014), pp. 163-189

蔡東杰，〈東南亞地區反恐情勢與未來發展〉，中央警察大學恐怖主義研究中心
主編，《第二屆「恐怖主義與國家安全」學術研討暨實務座談會論文集》
（桃園：中央警察大學恐怖主義研究中心，2006年），頁34－45

（三）期刊論文

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Pacific Journal on Human Rights and the Law, Vol. 14, No. 1-2, 2013, pp. 93-
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Gerstl, Alfred, “The Depoliticisation and ‘Aseanisation’ of Counter-Terrorism Policies

in South-East Asia: A Weak Trigger for a Fragmented Version of Human
Security,” ASEAS - Österreichische Zeitschrift für Südostasienwissenschaften,
Vol. 3, No. 1, 2010, pp. 48-75

See Seng, Tan & Hitoshi Nasu, “ASEAN and the Development of Counter-Terrorism
Law and Policy in Southeast Asia,” UNSW Law Journal, Vol. 39, No. 3, 2016, pp.
1219-1238

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林泰和，〈2016年印尼雅加達恐攻事件：背景、分析與反思〉，《戰略安全研析協
定》，第130期，2016年，頁32－41

（四）研究報告

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Occasional Paper, No. 14, 1990

Heiduk, Felix, “Indonesia in ASEAN: Regional Leadership between Ambition and

Ambiguity,” SWP Research Paper, No. 6, 2016

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Understanding the Impact of Terrorism (Sydney: Institute for Economics and
Peace, 2017)

IPAC, “Marawi, the “East Asia Wilayah” and Indonesia,” IPAC Report, No. 38, 2017

Singh, Jasminder & Muhammad Haziq Bin Jani, “The Tri-Border Area: Jihadi
Epicentre in Southeast Asia,” RSIS Commentary, No. 186, 2016,
<https://www.rsis.edu.sg/wp-content/ uploads/2016/07/CO16186.pdf>

（五）官方文件

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Association of Southeast Asian Nations, May 10, 2012,
<http://asean.org/?static_post=asean-convention-on-counter-terrorism>

Ministry of Home Affairs, Republic of Singapore, The Jemaah Islamiyah Arrests and
the Threat of Terrorism (Singapore: Ministry of Home Affairs, Republic of
Singapore, 2003)

Presiden Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 46 Tahun 2010, July 16,
2010

Presiden Republik Indonesia, Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 15 Tahun

2003, April 4, 2003

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（六）媒體資料

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<http://nasional.kompas.com/read/2017/11/28/23153881/terduga-teroris-di-
kalbar-tak-terkait-kelompok-radikal-di-indonesia>

Rahadi, Fernan, “Indonesia-Filipina Lakukan Pertemuan Bilateral Perangi Teror,”

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Saraswati, Patricia Diah Ayu, “Wiranto: Cegah Terorisme Perlu Kerja Sama Lintas
Negara,” CNN Indonesia, July 28, 2017, <https://www.cnnindonesia.com/
nasional/20170728070340-20-230872/wiranto-cegah-terorisme-perlu-kerja-
sama-lintas-negara>

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<http://newsinfo.inquirer.net/792201/abu-kidnappers-seize-7-indonesians>

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