CAP{TULO mr FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA: gINSUSTITUIBLES Y ESENCIALES A PESAR DE TODO? Diana Duran Smela* El Congreso de la Repiiblica quizé sea la institucién més desprestigiada Pais, y aunque entendamos su importancia como 6rgano estatal, si mira- ‘mos las noticias que sobre él se publican en la prensa nacional sélo podemos estar de acuerdo, Las generalizaciones son siempre odiosas, pero parece que en lo que al Congreso respecta el consenso las permite. Se ha vuelto t6pico pensar __¥decir que los “padres dela patria” (senadlores y representantes) son corruptos, clientelistas y, en algunos casos, ladrones.' Y el tema de la “parapolitica”? poco ynada ayuda a cambiar esa percepcién; es mds, la agrava, y jde qué manera! * Profesora de Constitucién y Democracia de la Universidad de los Andes. Correo: dduran@uniandes.edu.co. sin tener derecho; y José Darfo Moyano [ Mauricio Jaramillo, Las directivas de la corpo! ser de tal magnitud que ya ordenaron revisar los tiltimos cinco aftos”, -] colé a un amigo como asesor del senador racién creen que este tipo de trampas pueden todos los giros salariales que se han hecho en * El fenémeno de la “parapolitica” consiste en la presién indebida ¢ ilegal que han 'do los paramilitares en las elecciones regionales (senadores, representantes a la cémara, gobernadores y alcaldes) y con la que han logrado, por soborne 0 intimidacién, ue sus candidatos sean elegidos en detrimento de ottos jet 66 DIANA DURAN SMELA Pero ;cémo es eso posible? Sobre todo si se trata de la institucién mas importante del poder puiblico? y en la cual se encuentra representado el pueblo colombiano. :En qué se diferencian “ellos” de “nosotros”? {No se supone que hemos vorado por ellos para que nos representen a nosotros y a nuestros intereses? Hace algtin tiempo se publicé un articulo en el que el senador Jorge Robledo* comentaba que habia clegido ese trabajo a pesar de que su mamé le repitiera hasta la muerte que “la gente decente no se mete en politica”’’ He ofdo en distintas ocasiones el mismo argumento, pero con un apelativo més clasista: la “gente bien” no “hace” politica. ;Serd, entonces, que la politica la hacen los indecentes o la “gente mal”, o ambos? Y eso, ¢qué significa? ;Seré que la sociedad esté, de verdad, tan desligada de sus representantes como lo pretende? :La sociedad civil ha logrado permanecer impoluta mientras que las peores expresiones de la condicién colombiana se concentran sélo en ciertos sectores politico-sociales?® Nos cabe a “nosotros” alguna responsabilidad? No tengo la respuesta a ninguna de esas preguntas, tinicamente intuicio- nes que no profundizaré demasiado en este espacio ya que mi intencién es otra, Aunque parezca hallarse en contradiccién con lo referido en los pérrafos anteriores, a lo largo de este texto trataré de exponer por qué, a pesar de una realidad oscura y pesimista, la institucién del Congreso y las funciones que realiza son indispensables y beneficiosas para cualquier pais que se precie de ser tuna democracia 0, al menos, de intentarlo, No debemos olvidar, tampoco, que no es lo mismo hablar de las personas que trabajan en las instituciones, en este caso el Congreso, y hablar de la institucién misma, a la cual hay que defender. Para hacerlo, presentaré en una primera parte las tareas llevadas a cabo en nuestro pats por el Congreso de la Reptiblica, junto con las razones y los objetivos para hacerlo; en una segunda parte expondré su conformacién y en una tercera, mediante una resefia histérica muy breve, intentaré mostrar por qué se lo considera una de las etapas de la evolucién del hombre en sociedad. Por iiltimo, con base en las descripciones hechas, presentaré una conclusién que permita contribuir a la idea de que el Congreso es necesatio y que es > El poder publico equivale a la concretizacién del ejercicio del poder del Estado mediante autoridades legitimamente constituidas. * Senador del partido politico Polo Democritico Alternativo. > Semana. “La vor del Polo”, Bogoté, 19 de marzo del 2007, p. 44. © Podrfa preguntarse también si la misma percepcién negativa cubre al ejecutivo ya la fancién judicial. FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA o7 nuestro deber protegerlo y conservarlo por medio de la participacién politica que tiene lugar a través del voto. Funciones del Congreso El poder ptiblico o poder estatal se encuentra dividido en tres funcio- nes principales,” por medio de las cuales realiza sus fines. Estos fines estan basicamente encaminados hacia la consecucién del bien comiin, es decir, la satisfacci6n de las necesidades primarias de todos los ciudadanos, lo que constituye la preocupacién central de los habitantes de cualquier Estado. La divisién de las actividades estatales busca evitar el abuso de poder que llegarfa a producirse al concentrarse toda la funcién estatal en una tinica persona 0 institucién; asi mismo, se pone en préctica la idea de Montesquieu de que sélo el poder esta en condiciones de frenar al poder. Cada rama debe enton- ces hacer su trabajo y tiene, por tanto, una funcidn especifica en principio (la ejecutiva administra el Estado, la legislativa crea las leyes y la judicial las hace aplicar, ademds de resolver conflictos entre particulares y entre éstos y el Estado),’ para procurar as{ un desempefio arménico del aparato estatal y coneretar un equilibrio de “frenos y contrapesos” que resulta ser muy positive para el ciudadano, pues permite realizar, como ya lo dije, la idea de que sélo el poder puede limitar al poder. El Congreso de la Repuiblica es el érgano principal de la rama legislativa, aquella que realiza la funcién legislativa, esto es, la elaboracién de las leyes. Esta es su funcién principal pero, como se verd, no ¢s la tinica y, posiblemente, ya no la més significativa. La trascendencia de la rama legislativa y de su érgano principal radica en queen ella estén representados los ciudadanos de manera colectiva y plural y, por tanto, todos los intereses, tanto nacionales como regionales, de los colombianos. ” Se trata de la divisién clisica del poder piiblico, Hoy, la complejidad de las socie- dades contemporineas hace que la divisién sea mayor. En Colombia se habla de cinco funciones: ademds de las resefiadas en el texto estén la funcién de control (Ministerio Piblico y Contraloria) y la funcién electoral. Cf. Contralorfa General de la Repiblica. “Estructura del Estado”, Bogoté, 2000. ® Montesquieu. El espiritu de las eyes, Bogota, Oveja Negra, 1990. La realidad es que cada rama cumple diversas funciones. La legislativa también juzga y administra, la ejecutiva también legisla y juzga y la judicial también administra y legisla, aunque en menor proporcién si se compara con su funcién principal.68 DIANA DURAN SMELA Por consiguiente, se considera al Congreso el pilar del sistema democratico por set el espacio en el que el pueblo colombiano se encuentra personificado en coda su magnitud y diversidad. La accién de votar por senadores y represen- tantes en las elecciones resulta ser, por tal razén, de suma importancia, ya que son ellos quienes interpretan nuestras necesidades como sociedad, tomando las decisiones que consideran pertinentes para dar respuesta a los problemas planteados. No se debe olvidar que estas decisiones (leyes) son, asi mismo, fruto de la deliberacién entre muchas personas que encarnan multiples necesi- dades, sean estas territoriales 0 gremiales, lo que fortalece uno de los elementos centrales del republicanismo. ‘Tradicionalmente, la rama legislativa ha sido considerada como la més importante del poder ptiblico pues las reglas de derecho o leyes, en sentido material, que genera por medio de la representacién popular se convierten en normas de conducta social generales y de obligatorio cumplimiento para todos. Se trata de una funcidn clave que tiene como finalidad tiltima estable- cer las politicas piblicas para la orientacién de los distintos aspectos de la vida nacional, en pos siempre de la realizacién del interés general de la mayorfa de los colombianos. ‘Tras haber establecido que su gran importancia radica en ser un érgano colectivo y plural, conformado con base en el voto popular y, por ende, el resultado del sufragio universal y directo, expondré separadamente cules son las distintas actividades que desempefia. Funcién legislativa La ley es la expresién por excelencia de la voluntad popular, al ser a través de ella que el pueblo ejerce su poder. Los ciudadanos materializamos nuestra soberanfa por medio de la autorregulacién que significa la ley, impo- niéndonos asf los limites y derroteros que deseamos seguir como pais. Desde luego, toda norma debe estar enmarcada dentro —y en estricto desarrollo— de la Constitucién Politica, puesto que ella es la “norma de normas” y, por ende, la fuente de impulso de todo el marco juridico nacional. Para que una ley cobre vida su texto debe surtir un proceso bastante largo y complejo, pero que es a su vex. garantia de reflexién y deliberacién..° En "" Véase el “Diagrama del trémite legislativo de una ley ordinaria’, al final de este capitulo. FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA 69 principio, debe pasar por cuatro debates," dos en la cémara de origen (uno en la comisién permanente respectiva y el otro en la plenaria), bien sea el Senado o la Camara de Representantes, y dos en la otra cémara, cada uno de ellos surtido en una legislatura.” Téngase en cuenta que el Congreso colombiano es bicameral, lo que significa que est4 compuesto por dos cémaras que realizan determinados actos; este es un tema al que volveré ya que suscita cierta contro- versia. Por otra parte, son siete las comisiones constitucionales permanentes, tanto en el Senado como en la Cémara. Las primeras tratan asuntos constitu- cionales; las segundas, asuntos internacionales; las terceras tratan de hacienda y crédito piiblico; las cuartas, de presupuesto y control fiscal; las quintas, de temas agropecuarios; las sextas, de comunicaciones, y las séptimas, de temas laborales.'? Y ademas de las comisiones constitucionales permanentes, existen las comisiones legales,"* las especiales"* y las accidentales,"® que sirven para llevar a cabo la labor del Congreso de manera mds especializada y concreta.!” Sin embargo, ain después de haberse surtido los cuatro debates no puede decirse que un proyecto de ley ya es ley de la Reptiblica, pues para serlo nece- sita de la sancién presidencial (es decir, la firma del presidente). El presidente puede objetar la ley por dos motivos: inconstitucionalidad o inconveniencia. La primera significa que la ley no es acorde con la Constitucién y, por ende, debe volver al Congreso para que se subsane la incongruencia. La segunda " Los debates pueden reducirse a tres, ya que las comisiones pueden deliberar conjun- tamente, en caso de mediar mensaje de urgencia de parte del ejecutivo. " Una legislatura dura un affo y consta de dos perfodos: el primero, del 20 de julio al 16 de diciembre, y el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. ° CE. Rodriguer, Libardo. Estructura del poder piiblico, 74 ed., Bogoté, Temis, 1999. “Las comisiones legales son creadas por la ley y tienen como fin complementar el trabajo del Congreso. Hay seis, a saber: comisién de derechos humanos y audiencias, de ética y estatuto del congresista, de acreditacién documental, de cuentas, de investigacién y acusacién, y de instruccién. CE. Rodriguer, 6p. cit. p. 43. "> Las comisiones especiales realizan funciones especificas. Hay tres, a saber: comi- siones adscritas a organismos nacionales e internacionales, especiales de seguimiento y de crédito piiblico. Ibid., p. 44. ‘6 “B] articulo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de la labor legisla- tiva y administrativa, los presidentes y las mesas ditectivas de las cAmaras y sus comisiones permanentes podrén designar comisiones accidentales para que cumplan misiones espe- cificas y esporaidicas, tales como transmitir mensajes a otras entidades, elaborar o estudiar proyectos de ley, realizar escrutinio de las votaciones”. Ibid., p. 45. ” Todo el funcionamiento del Congreso esté regulado por la ley organica 5/1992.