HANDOUT ZA UČESNIKE

Izborna pravila predstavljaju „zupčanike koji omogućavaju da točkovi demokratije

pravilno funkcionišu“. Ona igraju ključnu ulogu (in)direktnim uticajem na broj političkih
partija i partijski sistem, sastav parlamenta i vladu. Međutim, u nauci, a još manju u politici,
ne postoji saglasnost o njihovom značaju. Postoje dva dijametralno suprotna viđenja uticaja
izbornog sistema na razvoj partijskog i političkog sistema. Prema prvom, minimalističkom,
izbornim sistemima se pridaje zanemarljiva, gotovo sporedna uloga. Prema drugom,
maksimalističkom, sama sudbina demokratije se vezuje za održavanje izbora koji moraju biti
pošteni i slobodni i koji nijednom akteru u izbornoj utakmici ne smeju donositi neopravdanu
početnu prednost. I jedna i druga pozicija nisu dobre, zbog čega polaznici kursa moraju na
pravilan način da razumeju efekte pojedinih tipova izbornih sistema, kao i posledice koje oni
proizode u širem spektru političkog delovanja. Takođe, u delu u kome se raspravlja o reformi
izbornog sistema u Srbiji, učesnici moraju da razumeju da izborni sistem na nastaje u
vakuumu, već da je izvesnost reforme posledica interesa onih koji o novim izbornim
pravilima odlučuju, te da će do reforme teško doći ukoliko se predložene izborne norme ne
poklapaju sa interesima političkih partija koje imaju mandate u parlamentu i zauzimaju
pozicije u vladi, kao i pojedničanih političara koji će pre usvajanja alternativnih izbornih
pravila procenjivati izglede u pogledu sopstvenih izbornih šansi.

PREDAVANJE I – VRSTE/TIPOLOGIJA IZBORNIH SISTEMA

Ukoliko bismo poredili izborne sisteme koji postoje u celom svetu shvatili bismo da
ne postoje dva potpuno ista izborna modela. Svaki izborni sistem sastoji se iz nekoliko
elemenata – biračkog prava, evidencije birača, izbornih organa, izbornih jedinica, modela
kandidovanja, pravila koja regulišu izbornu kampanju, utvrdivanja rezultata-formula za
transponovanje glasova u mandate, finasiranja izbora, pravila koja utvrđuju način prestanka
mandata i popune upražnjenih mesta u parlamentu, procedura zaštite izbornog prava itd. Broj
elemenata kojima se konstituišu izborni sistemi je ograničen, ali je broj njihovih kombinacija
ogroman. Takva situacija otežava i klasifikovanje i tipologizaciju izbornih sistema. U analizi
politčkih posledica koje proizvode izborni sistemi pažnja se najčešće poklanja kandidovanju,
izbornim jedinicama, formulama za transponovanje glasova u mandate i izbornom pragu.
Ipak, ne treba zanemarivati ni značaj ostalih elemenata, što polaznici mogu videti i na primeru
poslednjih parlamentatnih izbora u Srbiji. Na primer, legitimitet izbornog procesa ozbiljno je
doveden u pitanje delovanjem izbornih organa – Republičke izborne komisije i biračkih
odbora. Pravila koja određuju da 48 sati pre održavanja izbora nije dozvoljena izborna
kampanja pokazala su se arhaičnim u vreme ekspanzije društvenih mreža, a procedure kojima
se štiti izborno pravo poljuljane kako u predizbornoj (učešće izbornih lista sa falsifikovanim
potpisima na aprilskim izborima), tako i u postizbornoj fazi (odlučivanje o prigovorima
građana ili npr. neponištavanje izbora na biračkom mestu na kome je dozvoljeno glasanje u
nezapečaćenoj kutiji bez kontrolnog listića).

U ovom delu kursa polaznici treba da se upoznaju sa glavnim tipovima izbornih

sistema – većinskim, proporcionalnim i mešovitim – njihovim prednostima i nedostacima.
Pritom treba da imaju vidu da ne postoji savršen model izbornog sistema i da će njihovo
funkcionisanje u mnogome zavisiti od konteksta u kome je on institucionalizovan, kao i od
strategija koje odabiraju akteri. Da idealan tip izbornog sistema nije moguće izdvojiti
pokazuje i nesaglasnost koja postoji među istraživačima izbora. U svetlu toga u potencijalnoj
reformi srpskog izbornog sistema treba voditi računa o defektima koje produkuje postojeći
proporcionalni model i najboljim rešenjima kojima bi ti nedostaci bili otklonjeni.

Iako postoje ogromne razlike unutar porodice većinskih izbornih sistema po pravilu u
njima se radi o modelima u kojima birač glasa u jednomandatnoj izbornoj jedinici za jednog
od ponuđenih kandidata (uninominalno kandidovanje). Pobednik je kandidat koji osvoji
većinu glasova izašlih birača. Iako postoje različiti podtipovi većinskih izbornih sistema tri
privlače najveću pažnju – sistem relativne većine (jednokružno glasanje), sistem apsolutne
većine (dvokružno glasanje) i alternativno glasanje. U prvom podtipu izabran je kandidat koji
osvoji najveći broj glasova (navesti nedostatke ovog modela). U drugom podtipu, ukoliko
nijedan kandidat ne osvoji više od 50% glasova izašlih birača u prvom krugu organizuje se
drugi krug izbora (navesti različite varijante „razigravanja“ i nedostatke ovog modela). U
poslednjem podtipu svaki birač izražava preferencije u pogledu svih kandidata, nakon čega se
nešto komplikovanijom procedurom određuje izborni pobednik (na primeru izbora za
prestonicu američke savezne države Tenesi i predsedničkih izbora u Srbiji pokazati da
primenom različitih podtipova većinskog izbornog sistema sa istom raspodelom glasova
dobijamo drugačijeg pobednika; navesti prednosti i nedostatke ovog modela na primeru
Srbije).

Proporcionalne izborne sisteme, sa druge strane, po pravilu karakterišu višemandatne

izborne jedinice (jedinice u kojima se bira više poslanika) i glasanje za liste (listovno
kandidovanje). Osnovni cilj ovih modela je da verno preslikaju volju birača u parlamentu. Da
li će u tome uspeti zavisi od elemenata izbornih sistema koji ih čine. U slučaju kada je čitava
država konstituisana kao jedna izborna jedinica i ne postoji izborni prag (čist proporcionalni
izborni sistem) „preslikavanje“ biračkog tela biće mnogo vernije od varijante u kojoj postoji
veliki broj malih izbornih jedinica i visok izborni prag. Kod proporcionalnih sistema takođe je
važno da li omogućavaju biračima da glasaju samo za listu u celini (zatvorena lista) ili i za
kandidate unutar izborne liste (otvorena lista), kao i to koja će se formula za transponovanje
glasova u mandate koristiti. Primena različitih formula može potpuno promeniti izborni ishod,
a „velikim“ i „malim“ partijama odgovaraju različite formule.

Mešoviti izborni sistemi predstavljaju izborni aranžman novijeg datuma. Ubrzano su

nastajali u 90-tim godinama prošlog veka. Institucionalizovani su i stabilnim demokratijama u
kojima je funkcionisanje prethodnog izbornog modela produkovalo ozbiljne defekte u
političkom sistemu, ali i u velikom broju država koje su do 90-tih pripadale komunističkim i
autoritarnim režimima. Izborni aranžman u njima podrazumeva kombinovanje izbornih
instituta koji su karakteristični za većinske i onih koji su osobenost proporcionalnih sistema.
Na primer, jedan broj poslanika se bira u jednomandatnim jedinicama glasanjem za kandidate
po imenu i prezimenu, dok drugi mandat dobijaju preko izbornih lista u višemandatnim
jedinicama. Za ove sisteme je karakteristično i da svaki birač ima dva glasa – jedan kojim
glasa za kandidata i drugi koji dodeljuje listi. Unutar njih se razlikuju tri podtipa – mešoviti
proporcinalni (personalizovani proporcionalni), mešoviti većinski (rovovski, paralelni) i
glasovno kompenzacijski. Za primenu u Srbiji posebno su interesantna prva dva modela od
kojih je drugi od 2004. do 2012. godine primenjivan na izborima za poslanike Skupštine AP
Vojvodina.

Bazični tipovi izbornih sistema

tip izbornog sistema Podvarijanta

sistem relativne većine
većinski sistemi sistem apsolutne većine
altenativno glasanje
veličina izbornih jedinica
visina izbornog praga
proporcionalni sistemi
formula za transponovanje glasova
tip izborne liste
personalizovani proporcionalni
mešoviti sistemi rovovski (paralelni)
glasovno kompenzacijski

Kao što je već pomenuto, ne postoji savršen izborni model. Svaki od njih ima svoje
prednosti i nedostatke. U većinskim sistemima birači direktno biraju parlament i vladu, manja
je verovatnoća da će birač biti „prevaren“ i da će nakon izbora biti formirane neprirodne i
veštačke koalicije, izbori su personalizovani što osnažuje komunikaciju birača i izabranih
predstavnika; većinski sistemi podstiču stranke na umerenost i sputavaju ekstremizam, vode
stabilnom i nefragmentisanom, najčešće dvostranačkom sistemu, obeshrabruju cepanje
stranaka na frakcije, obezbeđuju formiranje homogene parlamentarne većine i stabilne vlade.
Međutim, i popis kritika ovog modela nije beznačajan. Tako se, recimo, tvrdi da poslanici
izabrani u većinskim sistemima ne mogu da se izdignu iznad parcijalnih interesa svoje izborne
jedinice, da se njima ne dostiže ideal da vlast pripada većini građana, da on otežava
predstavljanje nacionalnih, verskih i jezičkih manjina, da politička praksa demantuje tvrdnju
da on vodi dvostranačkom sistemu i formiranju vlada sa dugotrajnim mandatima itd.

Sa druge strane, ističe se da proporcionalni sistemi verno odražavaju raspoloženje

biračkog tela i pružaju podjednake šanse svim strankama, podstiču izgradnju političkog
konsenzusa u kome učestvuju sve političke snage, omogućavaju manjinama da imaju
predstavnike u parlamentu, sprečavaju formiranje dominantnih stranaka i ohrabruju
iskazivanje novih mišljenja itd. Zagovornici većinskog sistema zameraju proporcionalistima
depersonalizovanost izbora, otuđenje birača od predstavnika i njihovo dovođenje u podređen
položaj u odnosu na stranačke elite, proliferaciju malih stranaka, otežano formiranje
parlamentarne većine i nestabilno funkcionisanje vlade, kao i činjenicu da insistiranje na
predstavljanju svih grupa po verskim, etničkim i ideološkim kriterijumima može voditi
tenzijama i dezintegraciji društva. U ovoj argumentaciji za i protiv većinskog i
proporcionalnog sistema novi model – mešoviti – pojavio se kao rešenje koje treba da
objedini prednosti onoga što je najbolje u bazičnim tipovima i da predstavi „spoj najboljeg u
oba sveta“. Empirijski uvidi su međutim potvrdili da su i ova očekivanja bila preterana, te je u
jednom broju država i kombinovani izborni model ubrzo bio napušten jer se ispostavilo da je
umesto prednosti uspeo da sabere nedostatke većinskog i proporcionalnog.

PREDAVANJE II – IZBORNI SISTEM SRBIJE

Izborni sistem Srbije od ponovnog uvođenje višestranačja 1990. godine doživeo je

nekoliko temeljnih i nekoliko manjih promena. Prvi višestranački izbori u Republici Srbiji
održani su po sistemu apsolutne većine u 250 jednomandatnih izbornih jedinica. Već na
narednim izborima uveden je proporcionalni izborni sistem sa nekoliko elemenata koji od
tada nisu menjani – petoprocentni izborni prag i D’Ontova formula za transponovanje glasova
u mandate. Ono što je najčešće menjano jeste broj izbornih jedinica – od 9 (1992,1993), preko
29 (1997) do jedne (od 2000. do danas). Model po kome smo birali poslanike suštinski nije
menjan od 2000. godine i po njemu je održano sedam izbornih ciklusa. Od te 2000. godine,
međutim, pojedini elementi izbornog sistema jesu doživeli izmene. Najpre je uveden prirodni
prag za stranke koje štite interese nacionalnih manjina, uvedena je i ukinuta praksa blanko
ostavki koje su poslanici pre izbora potpisivali stranačkim centralama, institucionalizovane
kvote za manje zastupljeni pol, a karakter izbornih lista promenjen na taj način da su partije
sada dužne da poslanicima dodeljuje mandate prema redosledu dok su ranije to mogle da rade
po vlastitom nahođenju. Uz sve to menjana su i pravila koja se tiču finansiranja izbora,
izborne administracije, zaštite biračkog prava itd. Istovremeno su se u tri navrata (2004-2012)
izbori za Skupštinu APV održavali po mešovitom većinskom (rovovskom sistemu) tako da
smo u nešto više od četvrt veka imali iskustva sa svim bazičnim tipovima izbornih sistema.

Iako nepromenjen poslednjih 16 godina – proporcionalni izborni sistem sa jednom

izbornom jedinicom, petoprocentnim izbornim pragom, D’Ontovom formulom za
transponovanje glasova u mandate i zatvorenom izbornom listom – u najvećem delu
akademske javnosti i dobrom delu političke elite pojmi se kao neefikasan i defektan. Iako
prilično verno preslikava volju građana i pruža podjednake šanse svim strankama da osvoje
mandate (u meri u kojoj su sposobne „preskoče“ petoprocentni izborni cenzus) posledice koje
proporcionalni izborni sistem u kombinaciji sa jednom jedinicom i zatvorenom listom mahom
su negativne. Kao njegove glavni nedostaci isticani su: fragmentiranost elektivnog i
parlamentarnog partijskog sistema (ogroman broj partija koje učestvuju na izborima i osvajaju
mandate u republičkom parlamentu), otežano formiranje parlamentarne većine i poslednično,
široke koalicione i nestabilne vlade (vlade sa prevelikim brojem aktera); slaba komunikacija
birača i njihovih predstavnika, depersonalizovanost poslanika i neodgovornost prema izbornoj
bazi; preveliki uticaj stranačkih organa i lidera prilikom formiranja izbornih lista što dovodi
do toga da građani glasaju, a ne biraju poslanike; deformacija teritorijalnog predstavljanja,
odnosno slaba geografska reprezentativnost srpskog parlamenta (male i ekonomski
devastirane opštine po pravilu nemaju predstavnike u Narodnoj skupštini dok su veliki
gradski centri, posebno Beograd, Novi Sad i Niš, natpredstavljeni). Očito je da lista defekata
koje postojeći izborni model proizvodi velika i da preduslovi za izbornu reformu postoje.
Otuda je bitno razumeti i ko su akteri koji izmenu izbornih pravila mogu da iniciraju i zašto
ona, i pored nekih pokušaja, još uvek nije sprovedena.

Uzevši u obzir istorijske i kontekstualne faktore, interese različitih političkih partija i

modne trendove u izbornim reformama u uporednoj praksi, Srbija bi teško u reformski proces
mogla da uđe sa nekom od varijanti većinskog izbornog sistema, alternativnim glasanjem ili,
na primer, nešto komplikovanijim sistemima pojedinačnog neprenosivog ili neprenosivog
glasa. Istorijska, kontekstualna, interesna i „modna“ ograničenja nam suštinski ostavljaju
nekoliko opcija od kojih su se neke i nalazile u predlozima za reformu koje su iznosile
pojedine parlamentarne i vanparlamentarne stranke. Na reformskoj listi mogli bi da se nađu
predlozi o uvođenju proporcionalnog sistema sa direktnim glasanjem za kandidate,
diferenciranog izbornog praga za koalicije, otvaranju izbornih lista za birače, povećanju broja
izbornih jedinica, implementaciji neke varijante mešovitog izbornog sistema –
personalizovanog proporcionalnog ili rovovskog. Ovim modelima se lista najverovatnije
iscrpljuje. Pritom treba imati u vidu da svako od predloženih rešenja ima pored prednosti i
nedostatke, kao i da posebnu pažnju treba obratiti na to kako bi promena uticala na
predstavljenost manjina i pripadnika manje zastupljenog pola po alternativnom modelu.

Moguća rešenja u reformi ključnih izbornih instituta

alternativni modeli mehanika prednosti mane

povećanje broja jedinica

uvođenje diferenciranog
praga

otvaranje izbornih lista

peronalizovani
 proporcionalni sistem

rovovski (paralelni)
mešoviti sistem

proporcionalni sistem sa
direktnim glasanjem za
kandidate

VEŽBA – SIMULACIJA REFORME IZBORNOG SISTEMA

Svi polaznici će biti podeljeni u četiri ili pet poslaničkih klubova. Svaka od
poslaničkih grupa će u procesu amandmanske izmene zakona zastupati interese vlastite grupe
bez obzira da li se članovi sa tim idejama slažu. Pred sobom će imati zakon u kome se inicira
usvajanje mešovitog većinskog (rovovskog, paralelnog) izbornog sistema u kome se jedna
polovina poslanika bira prema većinskom sistemu u jednomandatnim izbornim jedinicama, a
druga po proporcionalnom sistemu u jednoj izbornoj jedinici sa zatvorenim izbornim listama.
Pritom između ta dva segmenta izbora – većinskog i proporcionalnog – ne postoji nikakva
povezanost. Prvu grupu čine predstavnici najveće parlamentarne partije koja se zalaže za
ojačavanje većinskih izbornih instituta unutar zakona. Drugu grupu čine članovi malih
stranaka koji zbog toga imaju interes da osnaže proporcionalne institute. Treću grupu čine
predstavnici manjina koji pisanjem amandmana treba da pronađu način da olakšaju i uvećaju
predstavljenost manjinskim strankama. Konačno, u poslednjoj grupi se nalaze polaznici čiji je
glavni motiv dodatna personalizacija izbora.

U nacrtu zakona koji se koristi u simulaciji ostavljeno je i nekoliko „rupa“ koje

polaznici mogu da pronađu i poprave. Takođe, imaju mogućnost da u zavisnosti od vlastitih
prefrencija noveliraju elemente izbornog sistema koji nemaju toliki uticaj na političke
posledice, ali koji na interesantan način mogu da budu branjeni u rapravi o amandmanima. Na
primer, to mogu da budu uslovi za sticanje biračkog prava (da li mlađima od 18 godina treba
dozvoliti da glasaju, da li pravo glasa treba da imaju osuđenici, da li je logičnije da na
izborima glasaju ljudi koji su na privremenom boravku u inostranstvu ili rezidenti koji nemaju
srpsko državljanstvo), pravila koja regulišu finansiranje i trajanje kampanje (da li partijama
treba finansirati kampanju iz javnih izvora i zašto; da li je institut „izborne tišine“ smislen u
vreme širenja novih tehnologija ili ga dodatno treba proširiti i na društvene mreže) i slično.
 Nakon pisanja nekoliko amandmana po poslaničkoj grupi polaznici kursa treba da
budu sposobni da u nekoliko minuta, a na osnovu prethodno odslušanih predavanja, navedu
nedostatke modela zakona koji koriste na simulaciju i da iznesu prednosti alternativnog
modela čije interese zastupaju (rasprava o zakonu u načelu). U nastavku bi svaki od
polaznika imao zadatak da predstavi po jedan amandman koji je napisala njegova poslanička
grupa sa preciznim pojašnjenjem ciljeva koji se tom promenom žele postići. Predstavnici svih
grupa imaju mogućnost da o svakom amandmanu iznesu stav sopstvene grupe (rasprava o
zakonu u pojedinostima).