Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่?

(การวิเคราะห์บทความ Public-private partnership and Public Accountability Question)

บทความ “Public-Private Partnerships and the Public Accountability Question” ฉบับนี้ กล่าวถึง
เรื่องโมเดลการเป็นหุ้นส่วนระหว่างรัฐและเอกชน (Public-private partnerships หรือ PPPs) ซึ่งจะมีความ
เกี่ยวพันถึง ความรับผิดต่อสาธารณะ (public accountability) โดยคณะผู้เขียน (John Forrer et el.)
พยายามให้คาจากัดความของ PPPs ว่าเดิมทีได้ก่อกาเนิดขึ้นมาในโลกเป็นเวลานานแล้ว ตั้งแต่สมัยอาณาจักร
โรมัน ซึ่งไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ “Public-private partnerships have existed worldwide at least since the
time of the Roman Empire” (John Forrer 2010) และไม่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการแนวใหม่ (New
Public Management หรือ NPM) ดังที่ในเอกสารได้เขียนเอาไว้ว่า “PPPs Contrasted with Outsourcing
and Privatization” (John Forrer 2010)

ผู้วิจารณ์มีความเห็นว่า PPPs เป็นส่วนขยายของ NPM เพราะมีแนวทางทาให้เกิดผลลัพธ์คล้ายคลึงกัน

เช่น ทาให้รัฐมีขนาดเล็กลง และทาให้รัฐมีประสิทธิภาพขึ้น รวมทั้งโมเดลก็ถูกนาไปใช้ในประเทศที่มีการปฏิรูป
ระบบราชการแบบ NPM ด้วย เช่นในประเทศนิวซีแลนด์ หรือในสหราชอาณาจักร (John Forrer 2010) ใน
ขณะเดียวกันผู้เขียนก็พยายามบอกว่าตนเองต่างจากรูปแบบการทาสัญญาจ้างอีกด้วย (Contract out model)
“in contrast, in a PPP, while government defines the problem and, sometimes, specific
performance indicators (outcomes), there remains extensive interaction between the agency and
potential private partners during pre- and post-award negotiations to determine how the good or
service might be provided. The private operator becomes a full partner in determining the forms
and approaches used to provide the specified quantity and quality of goods or services. Such
public-private interactions require mutual trust and respect for each party's goals and interests.”
(John Forrer 2010)

ผู้วิจารณ์เห็นว่าเป็นความชาญฉลาด ของคณะผู้เขียนในการพยายามแยกตัวเองออกจากรูปแบบ NPM

เพราะ โมเดล NPM นี้จะถูกวิจารณ์จากนักวิชาการหลายฝ่ายอาทิเช่น เป็นการประยุกต์ใช้เครื่องมือการบริหาร
จัดการซึ่งสนับสนุนแนวทางแบบรวมอานาจไม่ใช่แนวทางประชาธิปไตย การที่ข้ออ้ างประสิทธิภาพของ NPM

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 1

ไม่ได้เห็นผลอย่างแท้จริง หรือการที่เป้าหมายรัฐมีมากกว่าเพียงแค่ “ทาให้เล็กลงและมีประโยชน์” (คุณค่าแบบ
Sigma-Type) (Hood 1991)

อย่างไรก็ตาม ผู้วิจารณ์เห็นว่าความรับผิดชอบสาธารณะ (Public Accountability) เป็นจุดอ่อนของ

โมเดล PPPs นี้อยู่มาก ซึ่งคณะผู้เขียนเองก็ตระหนักเป็นอย่างดี จึงได้พยายามหาแก้ข้อจากัดต่างๆ เช่นการ
พยายามจะบอกว่า มีการแยกกันระหว่างฝ่า ยบริหาร (ซึ่งเป็นคนที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งของประชาชน)
และฝ่ายปฏิบัติซึ่งเป็นหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและเอกชน โดยข้าราชการจะมีการควบคุมหุ้นส่วนภาคเอกชน ซึ่ง
จะเป็นพันธะตั้งแต่เริ่มจนกระทั่งยุติโครงการ โดยใช้ขอบเขต 6 ด้าน เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของความรับ
ผิดต่อสาธารณะ (Six Dimensions for Strengthening Accountability in PPPs) ดังแสดงในรูปที่ 1 ซึ่ง
ชี้ให้เห็นถึงขอบเขต 6 ด้านของ proposed framework ที่ใช้ในการวัดความรับผิดของ PPP ได้แก่ ความเสี่ยง,
ต้นทุนและกาไร, ผลกระทบทางสังคมและการเมือง, ทักษะ, ความร่วมมือระหว่างหุ้นส่วน และการประเมินการ
ปฏิบัติงาน ซึ่งแต่ละขอบเขตต้องถูกวัดล่วงหน้าก่อนที่จะเริ่ มทาสัญญา PPP ใดๆ และต้องมีการวัดตลอดเวลา
ของสัญญา (John Forrer 2010)

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 2

 1. ความเสี่ยง

2. ต้นทุนและกาไร

3. ผลกระทบทาง
สังคมและการเมือง

4. ทักษะ

5. ความร่วมมือ
ระหว่างหุ้นส่วน

6. การประเมินการ
ปฏิบตั ิงาน

รูปที่ 1 Public-private Partnership Accountability Framework

ผู้วิจารณ์ม องว่า ประเด็นปัญหาข้อจากัดที่สาคัญ ของ PPPs นี้คือ การที่รัฐและเอกชนต้องสร้าง

ความสัมพันธ์ระยะยาวร่วมกัน “PPPs involve integrated responsibilities along a number of long-term
dimensions with a private partner that is not easily severed, as in a short-term contractual
relationship” (John Forrer 2010) คาถามคือรัฐบาลจะสามารถอธิบายได้อย่างไรว่าเอกชนที่มาร่วมทา
โครงการระยะยาวนั้น 30 ปีขึ้นไป หรือมากกว่านั้น “PPPs in the United Kingdom generally have 30-year
concession periods, and some PPPs in the United States have approached a century” (John
Forrer 2010) จะไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนใดๆ ทาอย่างไรจึงจะแสดงให้ประชาชนเชื่อมั่นได้ว่าทุกอย่างมีความ
โปร่งใส และทาไมจึงต้องผูกขาดโครงการกับเอกชนรายนั้น ทาไมจึงมีเพียงเฉพาะรายที่ได้ประโยชน์จาก

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 3

โครงการนี้ ใครจะสามารถรับประกันได้ว่าการคัดเลื อกองค์การเอกชนให้ร่วมโครงการระยะยาว และมี
ผลประโยชน์มากมายเช่นนี้จะเป็นไปด้วยความโปร่งใส สุจริต จริง

สาหรับในด้านบวก หากเรายืมกรอบวิเคราะห์จาก R.A.W. Rhodes บทความ The New Governance :

Governing Without Governance เป็นแนวคิดใหม่ คือ ปกครองโดยไม่อาศัยรัฐบาลที่นิยมใช้อธิบายกัน มีอยู่ 6 ประการ
คือ (Rhodes 1996)
1. Governance as the Minimal State
2. Governance as Corporate Governance
3. Governance as the New Public Management
4. Governance as Good Governance
5. Governance as a Socio-Cybernetic System
6. Governance as Self Organization Networks

จากบทความที่มีจุดประสงค์เพื่อให้หากรอบวิเคราะห์ (framework) เพื่อช่วยเหลือผู้บริหารขององค์กรรัฐ

ในการจั ดการเกี่ยวกับความรับผิ ดต่อสาธารณะในการใช้ PPPs อย่างมี ประสิทธิภ าพโดยยึดหลักความ
รับผิดชอบต่อสาธารณะนั้น (Public Accountability) ที่มองถึงความรับผิดชอบที่เป็นระยะยาวสาหรับ
ความสัมพันธ์ของการเป็นหุ้นส่วน (PPPs) ย่อมสอดคล้องกับหลักการที่ R.A.W. Rhodes ได้ระบุเอาไว้ว่า
“Governance as the New Public Management” (Rhodes 1996) คือ การนาเอาวิธีการบริหารงานเอกชน
มาใช้กับหน่วยงานโดยเน้นการลงมือปฏิบัติอย่างมืออาชีพ ตั้งมาตรฐานและการวัดผลการปฏิบัติงานบริหาร
โดยมุ่งผลสาเร็จของงาน คุ้มค่าเงิน และความใกล้ชิดลูกค้า (Rhodes 1996)
ในบทความได้เน้นย้าว่าจาเป็นต้องมีการพิจารณาความสัมพันธ์ของการเป็นหุ้นส่วนในระยะยาว โดยสิ่ง
สาคัญในการรับรองความรับผิดชอบคือการตระหนักว่าองค์กรรัฐไม่ได้หมดความรับผิดชอบสาหรับการบริหาร
โครงการไปหลังจากที่การประมูลผู้เข้าร่วมเป็น หุ้นส่วนได้สิ้นสุดลงแล้ว PPPs ต้องการการควบคุมและเข้าร่วม
ตรวจสอบทั้งก่อนและหลังการทาสัญญา โดยความเกี่ยวพันกันในช่วงหลังการทาสัญญาจะเป็นลักษณะการ
เจรจาต่อรองอย่างต่อเนื่องระหว่างองค์กรรัฐและเอกชนที่เป็น หุ้นส่วนกัน ซึ่ง PPPs ส่วนใหญ่จะมีระยะเวลา
ยาวนานกว่ารอบการเลือกตั้งหรือระยะเวลาเฉลี่ยของการครองตาแหน่งผู้บริหารของภาครัฐหลายๆตาแหน่ง
โดย PPPs ของ สหราชอาณาจักร มีระยะเวลาโดยทั่วไปประมาณ 30 ปี และบางโครงการก็เกิน 100 ปีข้ึนไป

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 4

ดังนั้นในกรณีดังกล่าว คณะผู้เขียนบทความจึงให้คาอธิบายว่า ความรับผิดชอบส่วนใหญ่ ได้ไปตกอยู่ในช่วง
หลังการทาสัญญา รวมทั้งกระบวนการและกฎเกณฑ์การตัดสินใจที่ฝังอยู่ข้อตกลงร่วมของ PPPs อย่างไรก็
ตาม การวัดความสาเร็จของ PPPs ไม่จาเป็นต้องรอจนถึงการสิ้นสุดของสัญญา คุณภาพของการให้บริการ
สามารถนามาเปรียบเทียบกับบริการในอดีต หรือการให้บริการโดยองค์กรอื่น หรือการให้บริการตามมาตรฐาน
ที่จัดตั้งขึ้นใน PPPs ได้
การกาหนดความรับผิดชอบใน PPPs จะขึ้นอยู่กับการสร้างความชัดเจนของความรับผิดชอบนั้ น โดยได้
มีการชี้ให้เห็นว่าการทางานร่วมกัน ของหุ้นส่วนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน มีผลกระทบต่อความสามารถ
โดยรวมของหน่วยงานในการตรวจสอบการปฏิบัติตามตามกฎหมาย และการให้รางวัลความสาเร็จหรือการ
ลงโทษความล้มเหลวของผู้ทาสัญญา ซึ่งนี่คือลักษณะสาคัญที่ทาให้ PPPs แตกต่างจากการทาสัญญาระยะ
สั้นทั่วไป PPPs จาเป็นต้องขับเคลื่อนโดยรัฐบาลเพื่อให้มั่นใจว่าผลลัพธ์ที่ได้จะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณชน
โดยในขณะที่หุ้นส่วนทั้ง 2 ฝ่ายจะพัฒนาความเป็นอิสระต่อกันในความเป็นหุ้นส่วน แต่ในการสร้างความมั่นใจ
ว่าความรับผิดต่อสาธารณะจะเกิดขึ้นจาเป็น ต้ององค์กรรัฐมีบทบาทที่เหนือกว่า ซึ่งเป็นการกาหนดให้ผู้บริหาร
ของภาครัฐต้องตระหนักถึงขอบเขตหลายๆ ด้านของความรับผิดต่อสาธารณะ
นอกจากนี้ในบทความยังได้กล่าวถึงต้นทุนและกาไรในขณะที่การควบคุมต้นทุนเป็นสาเหตุใหญ่และ
จาเป็นที่ทาให้เกิด PPPs รัฐบาลก็จาเป็นต้องชั่งน้าหนักกับผลตอบแทนในทางการเงิน รวมถึงตัวเงินและผล
กาไรและผลขาดทุนอื่นๆ ที่เกิดจากการเป็นหุ้นส่วน และควรมีการระบุถึงต้นทุนค่าเสียโอกาสและต้นทุนต่างๆที่
จะเกิดขึ้นจากการไม่ทา PPPs ด้วย
แม้ว่าการวิเคราะห์ต้นทุนและกาไรก่อนการเข้ าสู่ PPPs จะมี ความสาคัญ แต่ก็จาเป็นต้องมี การ
พิจารณาถึงต้นทุนและกาไรอย่างต่อเนื่องเมื่อโครงการมีการพัฒนาไปหรือเมื่อมีการเปลี่ยนสภาพบางประการ
โดยคาถามสาคัญที่ผู้บริหารของภาครัฐควรถามตัวเองมีดังนี้
 ได้มี การพิจ ารณาต้นทุนทั้ง หมด รวมถึง ต้นทุนค่าเสียโอกาส, ต้นทุน ตลอดอายุโครงการ,
ตลอดจนค่าดาเนินการและการบารุงรักษาตลอดระยะเวลาโครงการ ถูกนาไปรวมเป็นส่วนหนึ่งของการ
ประมูลแล้วหรือไม่
 จะเกิดอะไรขึ้นหากกาไรที่ได้เมื่อเทียบกับต้นทุนมีจานวนน้อยกว่าที่คาดไว้ และแผนสารองที่
จัดทาขึ้นเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของสาธารณชนเป็นอย่างไร
ในส่ วนของการตั้ง มาตรฐานและการวัดผลการปฏิบัติง านบริหารโดยมุ่ ง ผลสาเร็จ ของงานนั้น ใน
บทความได้กล่าวถึงการที่องค์การของรัฐต้องระบุทักษะของหุ้นส่วนที่จะต้องมีความเชี่ยวชาญและสอดคล้อง
กันกับความต้องการของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดจากความรู้และประสบการณ์ของเอกชน

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 5

 นอกจากนี้ก็ยังต้องมีการใช้ชุดการประเมินการปฏิบัติงานที่มีความสมดุลที่ครอบคลุมถึงการเริ่มโครงการ
และผลลัพธ์ที่คาดหวังของโครงการจะช่วยสร้างมั่นใจได้ว่าผลผลิตจากโครงการจะออกมาเป็นอย่างที่ต้องการ

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาแนวคิด Reinventing Government ของ David Osborne & Ted Gaebler
ช่วยสนับสนุนแนวความคิด PPPs ที่ว่า ต้องการให้ระบบราชการทาหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงมากกว่าให้ระบบราชการ
ลงมือทาเอง “Catalytic Government : Steering Rather Than Rowing” (David Osborne n.d.) ภาครัฐ
เป็นผู้กาหนดโดยไม่ลงไปทาเอง

PPPs จึ ง เป็ น เหมื อ นการพบกั น ครึ่ ง ทางของ NPM แบบดั้ ง เดิ ม เช่ น การแปรรู ป รั ฐ วิ ส าหกิ จ
(privatization) ที่ถูกโจมตีมากและไม่ประสบความสาเร็จ PPPs จึงเสนอโมเดลใหม่ท่ีไม่ใช่การแปรรูปองค์การ
ของรัฐไปเป็นเอกชนทั้งหมด (แบบ privatization) หรือไม่ใช่รัฐทาเองเป็นเจ้าของกิจการทั้งหมด (หรือจ้างทา
หรือใช้การให้สัมปทาน) ซึ่งจะส่งผลให้ประสิทธิภาพและผลการดาเนินการต่า แต่ให้เอกชนเป็นผู้ดาเนินการ
โดยมีรัฐเป็นผู้ควบคุมอยูโ่ ดยมีผลประโยชน์ร่วมกัน (mutual benefit)
กล่าวโดยสรุป PPPs เป็นแนวทางที่ทาให้รัฐเข้าไปมีหุ้นส่วนกับภาคเอกชนคล้ายกับ บทความเรื่อง
Transforming Bureaucracies for the 21stCentury: The New Democratic Governance Paradigm ของ
ดร.พิทยา บวรวัฒนา ที่ว่ารัฐในยุคใหม่ควรมีขนาดเล็กลง เนื่องจากเชื่อว่าภาคเอกชนทาอะไรได้ดีกว่าภาค
ราชการ เพราะภาคเอกชนต้องแข่งขันกันตามกลไกตลาดเสรี ซึ่งทาให้เอกชนทาอะไรได้ดีกว่าภาคราชการ
นอกจากนี้บทบาทของรัฐในยุคปัจจุบันได้เปลี่ยนไป รัฐต้องทาหน้าที่เป็น ผู้ส่งเสริมให้ผู้อื่นทาได้ดี และรัฐบาล
ต้องผ่านการตรวจสอบจากภายนอกองค์การหรือนอกระบบราชการ (Bowornwathana, Transforming
bureaucracies for the 21st century: The new Demicratic governance paradigm 1999) แต่ดูเหมือนว่า
การตีความเรื่องการตรวจสอบสาธารณะจาก ดร. พิทยา และ PPPs ยังคงมีความแตกต่างจากคณะผู้เขียน
บทความและยังต้องถกเถียงกันต่อไปเพื่อหาจุดที่ลงตัวและยอมรับได้มากที่สุด

สาหรับในประเทศไทยเริ่มมีพูดถึงแนวคิด PPPs มากขึน้ โปรดพิจารณาข่าว

“อัลคาเทล-ลูเซ่นเสนอการสร้างเครือข่ายระดับชาติ (National Broadband Network) ด้วยโมเดล
Open Access Model ซึ่งเห็นว่าบริการบรอดแบนด์เป็นเหมือนปัจจัยสาธารณูปโภคที่สาคัญประเภทหนึ่ง

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 6

 และสามารถจัดหาบริการบรอดแบนด์ไปยั งทุกครัวเรือนให้ทั่วถึงได้ ซึ่งรัฐบาลอาจดาเนินนโยบายเป็นแบบ
PPP (Public Private Partnership) การร่วมทุนกันได้ โดยที่ต้องการชี้ให้เกิดการตัดสินใจลงทุนสร้าง
เครือข่าย ไม่ใช่เพียงเมื่อมีความต้องการใช้งานในบริเวณนั้นเท่านั้น ควรลงทุนเพื่อประโยชน์และการใช้งานใน
ภาพรวมทั้งหมด”1
ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องจาเป็นจะต้องศึกษาหลักการที่เป็นต้นแบบของแนวคิด PPPs ให้ถูกต้องถ่องแท้
ไม่เช่นนั้นจะเผชิญการบิดเบือนแนวคิด PPPs เหมือนกับที่เคยเป็นมาในการบิดเบือนแนวคิด Governance ใน
ประเทศไทยอย่างไม่เข้าใจมาแล้ว และอย่างจงใจโดยการตีความหมายที่ต่างกันออกไปทั้งในระดับสากลและ
ในประเทศไทย (Bowornwathana, Importing governance into the Thai polity : Competing hybrids and
reform consequences 2008)

Bibliography
Bowornwathana, Bidhya. "Importing governance into the Thai polity : Competing hybrids and reform
consequences." In Comparative Governance Reform in Asia : Democracy, Corruption, and Government
Trust Research in Public Policy Analysis and Management, olume 17, 5-20, 6-19. Emerald Group
Publishing Limited, 2008.

Bowornwathana, Bidhya. "Transforming bureaucracies for the 21st century: The new Demicratic
governance paradigm." PAQ , 1999: 294-308.

David Osborne, Ted Gaebler. "Reinventing Government." Public Administration and Change 438-449.

Hood, Christopher. "A Public Management for All Seasons?" Public Administration Vol. 69, 1991: 3-19.

John Forrer, James Edwin Kee, Kathryn E. Newcomer, Eric Boyer. "Public-Private Partnerships and the
Public Accountablility Question." Public Administration Review, May-June 2010: 475-484.

Rhodes, R. A. W. "The New Governance : Governing without Government." Political Studies Association,
1996: 652-667.

1
กรุงเทพธุรกิจออนไลน์ http://www.bangkokbiznews.com/home/news/pr-center/detail-news.php?id=5806

Public-Private Partnership (PPPs) มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะเพียงพอหรือไม่ 7