PROPUNERI DE REVIZUIRE

A REGIMULUI CONSTITUȚIONAL
AL ORDONANȚELOR DE URGENȚĂ

Emil BOC

Revision Proposals of the Constitutional

Regime of Emergency Ordinances
Emil BOC
Abstract
Conf. univ. dr., Departamentul de Științe Politice, Facultatea de
Emergency ordinances are one of the most
Ştiinţe Politice, Administrative şi ale Comunicării, Universitatea
controversial issues in our political and constitution-
Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca, România al system as the current constitutional stipulations
Tel.: 0040-264-431.505 are not able to stop the Governments’ abusive prac-
E-mail: boc@fspac.ro tice of passing this type of ordinances. During the
25 years of existence of the present Constitution,
2,850 emergency ordinances have been issued, an
average of one emergency ordinance every three
days. The exaggerated number of emergency or-
dinances affects the quality, the stability and the
predictability of the legislative process, as well as
the relation between the legislative power and the
executive power. When revising the Constitution in
2003, new stipulations regarding the use of emer-
gency ordinances have been introduced in order to
limit the Governments’ discretionary practice, but
they proved to be insufficient.
Since the real emergency situations already
have legislative solutions, on the occasion of a
new revision of the Constitution, the emergency or-
dinances should either be removed from the Consti-
tution (in correlation with the extension of the legal
legislative delegation during the parliamentary ses-
sions and the revision of the organic laws regime) or
they should be maintained, subject to repeal if they
are not converted into law within 60 days from their
adoption (as in the Italian model). We support, with
arguments, the first option of constitutional reform.
Revista Transilvană Keywords: Constitution, emergency ordinanc-
de Ştiinţe Administrative es, Government, Parliament, legislative delegation,
2 (39) / 2016, pp. 18-30 separation of powers.

18
1. Introducere
În logica tradițională a principiului separației puterilor în stat, prerogativa adoptă-
rii legilor aparține puterii legislative, iar sarcina punerii în aplicare a acestora revine
puterii executive. Complexitatea și dinamica vieții contemporane a produs mutații în
accepțiunea principiului separației puterilor în stat în sensul extinderii prerogativelor
puterii executive concomitent cu întărirea funcției de control a puterii legislative (Boc,
2000, p. 23). Constituțiile contemporane au reflectat această evoluție a principiului
separației puterilor în stat prin consacrarea instituției delegării legislative și prin mul-
tiplicarea mijloacelor de control ale legislativului asupra executivului. Analiza noastră
va viza doar instituția delegării legislative și impactul acesteia asupra sistemului nostru
constituțional.
Ordonanțele de urgență (ca expresie a delegării legislative constituționale) au re-
prezentat și reprezintă una dintre cele mai controversate probleme din sistemul politic
și constituțional românesc. De asemenea, ca reflectare a unei asemenea importanțe
pentru sistemul nostru politic, Curtea Constituțională i-a acordat o atenție specială
în jurisprudența sa, iar partidele politice și politicienii din toate timpurile au făcut
din problema ordonanțelor de urgență o temă de atacuri politice și dezbateri publice.
Mediul de afaceri a criticat în mod constant regimul ordonanțelor de urgență din
cauza impredictibilității climatului legislativ generat de utilizarea excesivă a acestui
instrument legislativ, iar rapoartele de țară ale Uniunii Europene au subliniat nega-
tiv practica ordonanțelor de urgență. Toate propunerile de revizuire a Constituției
au avut în vedere amendarea textului constituțional în vederea limitării numărului
ordonanțelor de urgență. Curtea Constituțională, prin soluțiile jurisprudențiale, a
încercat să limiteze „elanul” Guvernelor în emiterea ordonanțelor de urgență, dar
realitatea este cât se poate de dură: în 25 de ani de existență a actualei Constituții, au
fost emise 2.850 de ordonanțe de urgență; adică, în medie, o ordonanță de urgență la
3 zile. De remarcat faptul că în perioada 1992-1996 au fost emise doar 20 de ordonanțe
de urgență, iar restul de 2.830 în perioada 1997-2015, deci o medie de o ordonanță de
urgență la 2,4 zile.
Aceasta este starea de fapt. Se ridică cel puțin următoarele întrebări: Ce loc și rol au
ordonanțele de urgență în sistemul nostru constituțional? De ce în perioada 1992-1996
s-au emis doar 20 de ordonanțe de urgență, dintre care 13 în 1996 și 7 în perioada 1992-
1995? Revizuirea constituțională din anul 2003 a avut sau nu vreun impact semnificativ
în sensul diminuării numărului ordonanțelor de urgență? Mai este necesară sau nu o
revizuire constituțională cu privire la regimul ordonanțelor de urgență?

2. Ce loc și rol au ordonanțele de urgență în sistemul nostru constituțional?

Ordonanța de urgență este forma prin care se realizează delegarea legislati-
vă constituțională. Delegarea legislativă, larg răspândită și acceptată în sistemele
constituționale europene, este un principiu care își are sorgintea în dreptul roman
(Muraru și Constantinescu, 2000, p. 5). Ea semnifică, potrivit doctrinei, împuternici-
rea, pe timp limitat, a unei alte autorități decât cea legiuitoare să exercite prerogative

19
legislative (Deleanu, 1998, p. 326). De asemenea, delegarea legislativă poate fi privită
și ca un transfer al unor atribuții legislative la autoritățile puterii executive printr-un
act de voință al Parlamentului ori pe cale constituțională, în situații de urgență (Toader
și Safta, 2015, p. 279). Curtea Constituțională a definit delegarea legislativă ca fiind o
procedură excepțională de substituire a Guvernului în prerogativele legislative ale
Parlamentului, astfel încât prin ordonanță Guvernul poate să reglementeze primar,
să modifice sau să abroge reglementarea existentă (Decizia Curții Constituționale nr.
340 din 22 iulie 1997).
Simpla analiză a instituției delegării legislative arată caracterul ei particular și de-
rogator de la regula monopolului legislativ al puterii legiuitoare. Constituția României
stabilește următoarele principii/reguli în materia monopolului legislativ și cu privire
la instituția delegării legislative: „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al
poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării” (art. 61, alin.1 din Constituția
României); „Camera Deputaților și Senatul adoptă legi, hotărâri și moțiuni, în prezența
majorității membrilor” (art. 67 din Constituția României); „Parlamentul poate adopta
o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care
nu fac obiectul legilor organice (art. 115, alin. 1 din Constituția României); „Legea
de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul și data până la care se pot emi-
te ordonanțe” (art. 115, alin. 2 din Constituția României); „Guvernul poate adopta
ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi
amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora” (art. 115, alin. 4
din Constituția României)”.
Instituția delegării legislative este reglementată de Constituția României și expli-
citată prin unele Decizii ale Curții Constituționale. În doctrină s-a susținut și necesi-
tatea de reglementare mai detaliată a delegării legislative prin Legea de organizare și
funcționare a Guvernului (Tofan, 1998, p. 36). Simpla lectură a textului constituțional
arată caracterul excepțional al reglementării prin ordonanțe și, în special, prin ordonanțe
de urgență. Procedurile legislative prevăzute de Constituție și detaliate în Regulamen-
tele Camerelor oferă soluții alternative de adoptare a legilor în funcție de complexitatea
și urgența acestora. Adoptarea de către forul legiuitor a unui proiect de lege se poate
face în procedura legislativă obișnuită ori cu procedura de urgență sau prin angajarea
răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și Senatului, în ședința comună,
potrivit prevederilor articolelor 66, 76 și 114 din Constituție.

2.1. Proceduri legislative alternative ordonanțelor de urgență

2.1.1. Procedura legislativă obișnuită
Procedura legislativă obișnuită presupune parcursul proiectului de lege prin am-
bele Camere ale Parlamentului, respectând principiul Camerei decizionale. În fiecare
Cameră proiectul de lege sau propunerea legislativă parcurge următoarele etape: re-
partizarea proiectului de către Biroul permanent către comisia/comisiile permanente
de specialitate; elaborarea raportului de către comisia/comisiile permanente de spe-
cialitate în urma dezbaterii și analizei din comisie; dezbaterea și votarea pe articole a

20
proiectului de lege în plenul primei Camere sesizate; votul final asupra proiectului de
lege și transmiterea proiectului celeilalte Camere a Parlamentului. Termenele pentru
fiecare sub-etapă procedurală sunt precizate în Regulamentul Senatului și în Regula-
mentul Camerei Deputaților. În Constituție se precizează doar faptul că Prima Cameră
sesizată se pronunță în termen de 45 de zile. Pentru coduri și alte legi de complexitate
deosebită, termenul este de 60 de zile (art. 75, alin. 2 din Constituția României). Poate
opera și procedura aprobării tacite în Camera nedecizională (prima Cameră sesizată),
dacă proiectul de lege nu a fost aprobat în termenele precizate mai sus. În cea de-a
doua Cameră, se urmează exact aceeași procedură, cu mențiunea că forma adoptată
în această Cameră este forma finală a proiectului de lege potrivit principiului Camerei
decizionale. Acest principiu a fost introdus în urma revizuirii Constituției din anul
2003 în vederea fluidizării procesului legislativ prin eliminarea procedurii de mediere
existente până atunci.
De menționat faptul că sistemul divizării competenței legislative între cele două
Camere ale Parlamentului a generat și relevante critici doctrinare (Enache, 2013, pp.
18-19). Dincolo de opinii și critici, un fapt nu poate fi ignorat: revizuirea Constituției
a simplificat procedura legislativă obișnuită și a oferit Guvernului posibilitatea de a
diminua opțiunea pentru ordonanțe de urgență în condițiile accelerării procesului de
adoptare a legilor în Parlament.

2.1.2. Procedura legislativă de urgență

Procedura legislativă de urgență are un caracter special și este asemănătoare cu
procedura legislativă obișnuită, cu excepția unor caracteristici (Iancu, 2010, p. 357).
Printre aceste caracteristici speciale putem aminti reducerea termenelor pentru diferite
etape procedurale și stabilirea unei durate de timp mai scurte pentru dezbaterea unei
inițiative legislative în plenul Camerelor. Subliniem faptul că procedura de urgență
se poate declanșa și la cererea Guvernului (art. 76, alin. 3 din Constituția României).
Procedura legislativă de urgență urmărește să răspundă exigențelor inițiatorilor de
acte legislative – în special Guvernului – sub aspectul „urgenței moderate” cu privire
la necesitatea actului normativ.

2.1.3. Procedura angajării răspunderii Guvernului asupra

unui proiect de lege, program sau declarație de politică generală
Esența acestei proceduri ține de caracterul excepțional al actului de guvernare și
legiferare. În situația în care urgența actului de guvernare impune adoptarea rapidă a
unui proiect de lege, iar procedura legislativă obișnuită sau de urgență nu răspunde
exigențelor Guvernului, atunci Guvernul poate recurge la procedura excepțională a
angajării răspunderii asupra respectivului proiect de lege.
În esență, prin procedura asumării, Guvernul obține adoptarea proiectului de lege
dorit fără parcurgerea procedurii parlamentare obișnuite. Dacă în cadrul procedurii
se depune o moțiune de cenzură, Guvernul este demis și proiectul de lege este res-
pins. Dacă nu se depune o moțiune de cenzură sau se depune și nu se adoptă, atunci

21
proiectul de lege se consideră adoptat de către Parlament, iar Guvernul își continuă
activitatea.
Pe marginea procedurii angajării răspunderii Guvernului s-a scris, comentat și criti-
cat mult. Un lucru rămâne cert: suntem în prezența unei proceduri constituționale și se
urmărește a se răspunde nevoii Guvernului de a avea cadrul normativ necesar impus
de situații legislative urgente și specifice. Guvernul își asumă propria existență atunci
când recurge la procedura excepțională a angajării răspunderii asupra unui proiect de
lege, program sau declarație de politică generală.
Constituția României, după cum se poate observa, oferă soluții procedurale pentru
urgențe legislative și lasă la latitudinea actorilor constituționali alegerea soluțiilor și
aplicarea „dozajului” necesar în concordanță cu exigențele democrației și ale statului
de drept.
În viața și evoluția oricărui stat democratic pot interveni însă și situații care exced
cadrului legislativ standard și previzibil. Asemenea situații reclamă derogări și pre-
vederi constituționale specifice. Abordând starea de criză constituțională (Muraru și
Constantinescu, 2000, p. 59), Constituția noastră face referire, în primul rând, la sta-
rea de asediu și la starea de urgență, stabilind că regimul acestora se stabilește prin
lege organică. În anul 1999, în prezența unei situații reale de acest fel, a fost adoptată
Ordonanța de urgență nr. 1 din 21 ianuarie 1999 privind regimul stării de asediu și
regimul stării de urgență, transformată, după modificări și completări, în Legea nr. 453
din 1 noiembrie 2004. De asemenea, Constituția precizează competențele instituționale
cu privire la starea de război, mobilizarea parțială sau generală a forțelor armate sau
în cazul agresiunii armate.

2.2. Proceduri constituționale și legale specifice stărilor excepționale

Starea de asediu și starea de urgență, potrivit legii, privesc situații de criză ce impun
măsuri excepționale care se instituie în cazuri determinate de apariția unor pericole
grave la adresa apărării țării și securității naționale, a democrației constituționale ori
pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre.
Starea de asediu sau starea de urgență se instituie de Președintele României prin
decret, contrasemnat de Primul-ministru și publicat de îndată în Monitorul Oficial al
României. În termen de cel mult 5 zile de la instituirea stării de asediu sau a stării de
urgență, Președintele României solicită Parlamentului încuviințarea măsurii adoptate.
Coordonarea aplicării măsurilor dispuse prin decretul de instituire a stării de ase-
diu revine, în principal, Ministerului Apărării Naționale, iar în cazul instituirii stării
de urgență coordonarea măsurilor dispuse revine Ministerului Administrației și In-
ternelor. În cazul stării de urgență, instituită pentru motive ce țin de calamități sau
dezastre, gestionarea măsurilor dispuse revine Sistemului Național de Management
al Situațiilor de Urgență, sub conducerea nemijlocită a Ministrului Administrației și
Internelor și în coordonarea Primului-ministru. În vederea exercitării atribuțiilor ce le
revin, autoritățile menționate pot emite „ordonanțe militare”, respectiv „ordine”, care
sunt obligatorii, conform legii.

22
 În privința altor situații excepționale, de criză constituțională, Constituția stabilește:
• competența Președintelui României de a declara, cu aprobarea prealabilă a Par-
lamentului, sau în cazuri excepționale, cu aprobarea ulterioară a acestuia, „mo-
bilizarea parțială sau generală a forțelor armate” (art. 92, alin. 2 din Constituția
României);
• competența Președintelui României ca, în caz de agresiune armată îndreptată
împotriva țării, să ia „măsuri pentru respingerea agresiunii” pe care le aduce ne-
întârziat la cunoștință Parlamentului. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el
se convoacă de drept în 24 de ore de la declanșarea agresiunii (art. 92 alin. 3 din
Constituția României);
• competența Parlamentului, în ședință comună a celor două Camere, de a „declara
starea de război” (art. 65 alin. 2, lit. d) din Constituția României).
Pe lângă aceste proceduri legislative (obișnuite și excepționale) și situații de cri-
ză constituțională, legiuitorul constituant din 1991 a optat și pentru introducerea
în Constituție a instituției delegării legislative sub forma ordonanțelor simple și a
ordonanțelor de urgență (vezi Stângă și Puiu, 1998).
Introducerea în Constituție a instituției delegării legislative are motivații prepon-
derent conjuncturale. Se consideră că această instituție „a fost «inventată» ca substitut
al activității legislative a Parlamentului în perioade deosebit de critice, mai ales în cele
de război” (Muraru Tănăsescu, 2008, p. 1085). Practica delegării legislative a apărut în
timpul Primului Război Mondial în toate țările beligerante. Multiplele situații de criză
au justificat substituirea Parlamentului de către Guvern prin instrumentul delegării le-
gislative (Grewe și Ruiz-Fabri, 1995, p. 597). Dacă în trecut constituțiile clasice – cele care
consacrau monarhiile parlamentare după modelul Constituției Belgiei din 1831 – nu
instituiau delegarea legislativă, constituțiile moderne prevăd proceduri constituționale
diverse în materia delegării legislative (Constantinescu et al., 2004, p. 221). Se consideră
că principiul fundamental al dreptului public – Delegata potestas non delegator (puterea
delegată nu poate fi la rândul ei delegată) – nu este încălcat prin procedura delegării
legislative întrucât însăși Constituția prevede posibilitatea redelegării și, în consecință,
procedeul este constituțional (Dănișor, 2007, p. 389).
Delegarea legislativă în sistemul nostru constituțional poate fi de ordin legal sau
constituțional (Vida, 1994, p. 101). Delegarea legislativă legală intervine atunci când
Parlamentul emite o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe,
iar delegarea legislativă constituțională se poate realiza prin intermediul ordonanțelor
de urgență.

2.3. Regimul juridic aplicabil Ordonanțelor simple ale Guvernului

emise în baza unei legi de abilitare
Ordonanțele simple pot fi emise de către Guvern doar în baza unei legi de abilitare
adoptate de către Parlament. Această lege specială de abilitare nu este un „cec în alb”
(Deleanu, 2006, p. 290), ci o încuviințare punctuală și trebuie să prevadă, în mod obli-
gatoriu, perioada de abilitare și domeniile în care se pot emite ordonanțe. Ordonanțele

23
simple nu pot interveni în domeniul legilor organice. În mod facultativ, legea de abi-
litare poate solicita Guvernului să depună spre aprobare la Parlament ordonanțele
emise, până la împlinirea termenului de abilitare și potrivit procedurii legislative iar
nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanței.
Considerații sintetice privind ordonanțele simple:
a. Inițiativa legii de abilitare în vederea emiterii de ordonanțe simple aparține, în prin-
cipiu, doar Guvernului.
b. Ordonanțele simple intră în vigoare la 3 zile de la publicarea lor în Monitorul Oficial
al României sau la o altă dată prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile se calculează
pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial, și expiră la
ora 24.00 a celei de-a treia zi de la publicare.
c. Ordonanța, deși act al Guvernului, este adoptată în virtutea delegării legislative
prevăzute de art. 115 alin. (1) din Constituție și în baza unei legi de abilitare adoptate
de Parlament, având forța juridică a unei legi.
d. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanțele simple se supun aprobării Parlamentului.
Forul legislativ are la dispoziție, în principiu, trei alternative: adoptarea unei legi de
aprobare a ordonanței în forma inițială, adoptarea unei legi de aprobare a ordonanței
cu modificări și completări sau adoptarea unei legi de respingere a ordonanței. Chiar
dacă ultima soluție a fost ușor amplificată în ultimii ani, situația cea mai des întâlnită
în practică este aceea a adoptării unei legi de aprobare a ordonanței cu modificări și
completări (Deaconu, 2012, p. 274).
e. Efectele juridice produse de ordonanțele care au fost modificate sau respinse prin
lege rămân neschimbate („bine produse”) până la momentul intrării în vigoare a legii
de modificare/respingere a ordonanței întrucât, până în acel moment, ordonanțele
întruneau condițiile cerute de Constituție (Prisăcaru, 2002, p. 124).
f. Termenul până la care Guvernul trebuie să supună ordonanța aprobării este termen
de decădere și este însăși data când încetează delegarea acordată. Nerespectarea
termenului de a supune spre aprobare Parlamentului ordonanțele emise are ca efect
caducitatea acestora, ordonanțele încetându-și de drept efectele pentru viitor (Con-
stantinescu et al., 2004, p. 224).
g. Prin legea de abilitare, Parlamentul poate împuternici Guvernul să emită ordonanțe
simple atât în perioada vacanței parlamentare cât și în timpul sesiunilor Parlamen-
tului. Până în prezent, Guvernul a fost abilitat să emită ordonanțe simple doar în
perioada vacanței parlamentare, deși, așa cum am arătat, Parlamentul putea să decidă
această abilitare și pe perioada sesiunilor parlamentare. Pornind de la această ultimă
ipoteză, se ridică întrebarea dacă în perioada de abilitare a Guvernului și în dome-
niul precizat de legea de abilitare, Parlamentul poate reglementa el însuși prin lege.
Răspunsul nu este și nu poate fi decât afirmativ. Argumentul lui Ion Deleanu este
convingător: Parlamentul are dreptul de a-și modifica, suspenda sau abroga propriile
legi, iar revocabilitatea este de esența oricărui mandat, inclusiv celui acordat Guver-
nului pentru a legifera (Deleanu, 2006, p. 703). Același autor consideră însă extrem
de discutabilă ideea promovată de Curtea Constituțională potrivit căreia delegarea

24
 legislativă poate opera și atunci când a început dezbaterea unor proiecte de legi sau
propuneri legislative având același obiect sau un obiect asemănător. Nu considerăm
excesivă poziția Curții Constituționale și apreciem că voința Parlamentului de a
abilita Guvernul nu poate fi condiționată de stadiul procedural al unor proiecte sau
propuneri legislative cu conținut similar. În fapt, Guvernul cere, prin proiectul legii
de abilitare, iar Parlamentul acceptă sau respinge solicitarea. Este corectă susținerea
lui Ion Deleanu potrivit căreia abilitarea este acordată unui Guvern determinat, așa
încât ea încetează odată cu acel Guvern (Deleanu, 2006, p. 702). Evident nu este
exclusă ipoteza ca noul Guvern să își asume conținutul vechiului proiect al legii de
abilitare și să îl promoveze din nou în Parlament.
h. Ordonanțele simple nu pot face obiectul controlului de constituționalitate înain-
te de intrarea lor în vigoare. Ordonanțele simple pot face obiectul controlului de
constituționalitate după intrarea lor în vigoare pe calea excepției de neconstitu-
ționalitate ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial. Excepția
de neconstituționalitate a ordonanței simple mai poate fi ridicată direct în fața Curții
Constituționale de către Avocatul Poporului. În doctrină sunt enumerate multiple
posibile motive de neconstituționalitate extrinsecă sau intrinsecă a ordonanței simple
dintre care amintim: adoptarea ordonanței în absența legii de abilitare, în domeniul
legilor organice, în alte domenii decât cele prevăzute în legea specială de abilitare, în
afara termenului de abilitare sau dacă ordonanțele nu sunt semnate și contrasemnate
conform dispozițiilor constituționale (Muraru și Tănăsescu, 2008, p. 1090).

2.4. Delegarea legislativă constituțională

Potrivit Curții Constituționale, ordonanțele de urgență nu reprezintă o varietate a
ordonanței emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ
adoptat de Guvern, în temeiul unei prevederi constituționale, care permite Guvernului,
sub controlul strict al Parlamentului, să facă față unor situații extraordinare a căror
reglementare nu poate fi amânată (Decizia Curții Constituționale nr. 120 din 16 martie
2004).
Regimul ordonanțelor de urgență a constituit o temă fundamentală a procesu-
lui de revizuire a Constituției din anul 2003. Ridicarea temei la rang de dezbatere
constituțională majoră a fost determinată de afluxul mare de ordonanțe de urgență din
perioada 1997-2003. Revizuirea constituțională a încercat să limiteze practica abuzivă
a ordonanțelor de urgență din perioada anterioară prin noi condiționalități menite să
descurajeze Guvernele să utilizeze discreționar instrumentul ordonanțelor de urgență.

3. Modificările aduse regimului ordonanțelor de urgență

prin Legea de revizuire a Constituției din anul 2003
Schimbările propuse prin Legea de revizuire a Constituției s-au dorit a fi de fond
și de schimbare a filosofiei regimului ordonanțelor de urgență. Ordonanța de urgență,
înainte de revizuirea Constituției, se fundamenta pe situații excepționale care, potrivit
art. 93 din Constituție, justificau instituirea stării de asediu sau de urgență (Iorgovan,

25
2005, p. 691). În noua redactare constituțională, potrivit Curții Constituționale, termenul
de „cazuri excepționale” a fost înlocuit cu acela de „situații extraordinare”.
Conform Curții Constituționale „ ... deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul
de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie, este
evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de
natură să minimalizeze o atare diferență prin adăugarea sintagmei a căror reglementare
nu poate fi amânată, consacrând astfel in terminis imperativul urgenței reglementării.
În sfârșit, din rațiuni de rigoare legislativă, a instituit exigența motivării urgenței în
chiar cuprinsul ordonanței adoptate în afara unei legi de abilitare” (Decizia Curții
Constituționale nr. 389 din 12 iulie 2005).
Pe lângă această schimbare a filosofiei ordonanței de urgență, revizuirea Constituției
din anul 2003 a mai adus câteva reglementări noi cu scopul de a limita expres intervenția
Guvernului prin intermediul ordonanțelor de urgență:
a. enumerarea precisă în Constituție a domeniilor în care nu se poate reglementa prin
ordonanță de urgență. Astfel, potrivit art. 115 alin. 6, ordonanțele de urgență:
– nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, adică s-a dorit în mod expres să se
precizeze că revizuirea Constituției nu se poate realiza prin ordonanță de urgență,
fapt unanim acceptat și înainte de revizuirea Constituției, dar Comisia de revizu-
ire a optat pentru această precizare în vederea prevenirii unor potențiale practici
neconstituționale (Iorgovan, 2005, p. 410);
– nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și în-
datoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale. Pe această cale s-a dorit a se
preciza faptul că prin ordonanță de urgență nu se pot modifica legile de organi-
zare și funcționare ale instituțiilor fundamentale ale statului prevăzute ca atare în
Constituție, în special în Titlul III (Parlament, Guvern, Președintele României, Con-
siliul Suprem de Apărare a Țării, Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte de
Casație și Justiție, etc.), dar și în alte titluri ale Constituției (Curtea Constituțională,
Consiliul Economic și Social, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului).
O discuție doctrinară aparte a ridicat problema încadrării autorităților administra-
tive proprii ale colectivităților locale, expresie a autonomiei locale (consiliile locale,
consiliile județene și primării) în categoria „instituțiilor fundamentale ale statului”.
Dacă unii teoreticieni excludeau aceste autorități din sfera instituțiilor fundamentale ale
statului (Popescu, 2006a, p. 72) și, în consecință, admiteau posibilitatea intervenției prin
ordonanță de urgență, alți teoreticieni, cărora ne raliem și noi, situează aceste autorități
în categoria instituțiilor fundamentale pentru cel puțin următorul motiv: sunt autorități
precizate expres în Constituție (art. 121-122) și figurează în legea fundamentală sub
titlul „Autoritățile publice” (Deleanu, 2006, p. 710).
Doctrina constituțională a subliniat faptul că „cele două propoziții normative („nu
pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului și nu pot afecta drepturile,
libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție”) cu valoare constituțională nu ex-
celează prin rigoare, mai ales prin întrebuințarea verbului «a afecta» „susceptibil de
interpretări diferite”” (Deleanu, 2006, p. 292). Ulterior, Curtea Constituțională a arătat

26
că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele
dicționare. Din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul
juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: «a suprima», «a leza», «a aduce atin-
gere», «a prejudicia», «a antrena consecințe negative»” (Decizia Curții Constituționale
nr. 1189 din 6 noiembrie 2008). În concluzie, Curtea Constituțională, prin jurisprudența
sa, apreciază că ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă „afectează”, dacă au
consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care
le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.
Referirea distinctă la „drepturile electorale” este redundantă (Deleanu, 2006, p. 706)
întrucât și acestea sunt drepturi fundamentale. Apreciem că pe această cale legiuitorul
constituant derivat a dorit să accentueze faptul că sub nicio formă nu se poate interveni
prin ordonanță de urgență într-un domeniu cheie de care ține funcționarea democrației.
– nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Textul constituțional
de la articolul 44 precizează expres faptul că „sunt interzise naționalizarea sau orice
alte măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri …”. În consecință,
la fel ca și în situația „drepturilor electorale” s-a apreciat că este nevoie să se pre-
cizeze expres că respectivele măsuri nu pot fi luate nici prin ordonanțe de urgență
(Iorgovan, 2005, p. 412).
b. instituirea unor proceduri accelerate de dezbatere și adoptare a ordonanței de
urgență în Camerele Parlamentului. În textul anterior revizuirii constituționale se
prevedea intrarea în vigoare a ordonanțelor de urgență după depunerea lor spre
aprobare la Parlament, iar dacă Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoca în
mod obligatoriu (art. 114, alin. 4, Constituția României din 1991).
Revizuirea Constituției a explicitat și adăugat noi condiționalități inclusiv la acest
capitol cu scopul de a limita intervenția Guvernului prin ordonanță de urgență. În
esență, aceste explicitări și condiționalități sunt următoarele:
• ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în
procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată și după publicarea ei în
Monitorul Oficial. Odată cu instituirea în cadrul procedurii legislative a sistemului
Camerei decizionale este firească prevederea de intrare în vigoare a ordonanței
după depunerea ei la Camera competentă, adică la Camera nedecizională, și pu-
blicarea în Monitorul Oficial;
• în cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune, Camerele se convoacă în mod
obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere;
• instituirea procedurii adoptării tacite a ordonanței de urgență în prima Cameră
sesizată. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată
nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată și se trimi-
te celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență (art. 115,
alin. 5 din Constituția României). De remarcat faptul că în procedura legislativă
obișnuită termenul de aprobare tacită în prima Cameră este de 45 de zile sau de
60 de zile în cazul codurilor sau a legilor de complexitate deosebită (art. 75, alin.
2 din Constituția României). Procedura aprobării tacite nu operează în Camera

27
 decizională, indiferent că este vorba de procedura legislativă obișnuită sau de
procedura de aprobare/respingere a unei ordonanțe de urgență;
• ordonanțele de urgență pot interveni în domeniul legilor organice (art. 115, alin.
5 din Constituția României). Prin revizuirea Constituției din anul 2003 s-a tranșat
o dispută doctrinară cu privire la posibilitatea intervenției ordonanței de urgență
în domeniul legilor organice, lărgindu-se astfel sfera legilor organice cu legile de
aprobare sau respingere a ordonanțelor de urgență ce cuprind norme de natura
legii organice (Muraru și Tănăsescu, 2008, p. 1099).

4. Concluzii și propuneri de revizuire a Constituției

cu privire la regimul ordonanțelor de urgență
Analiza prezentată demonstrează faptul că există suficiente proceduri legislative la
nivelul Parlamentului pentru a oferi Guvernului posibilitatea de a promova măsurile
din programul de guvernare. În consecință, ordonanțele de urgență răspund mai mult
unui element de „confort guvernamental” decât unei reale nevoi de guvernare. Utili-
zând instrumentul ordonanțelor de urgență, Guvernul evită prezentarea detaliată a stu-
diilor de impact ale diferitelor acte normative, dezbaterea publică și cea parlamentară
prealabilă adoptării unui proiect de lege. În prima etapă după adoptarea Constituției
(1992-1995) au fost adoptate doar 7 ordonanțe de urgență în condițiile în care „urgențele
legislative” erau cel puțin la fel de presante precum în perioadele ulterioare. Față de
această situație, propunem ca la o viitoare revizuire a Constituției să se adopte una
dintre următoarele două soluții:
a. eliminarea din textul Constituției a prevederilor care vizează ordonanțele de urgență. Este
o soluție tăioasă și radicală, iar în susținerea acestei propuneri pot fi avute în vedere
următoarele argumente:
– există proceduri legislative obișnuite și speciale capabile să facă față provocări-
lor și nevoilor Guvernului în materie de legiferare, cu respectarea principiului
celerității și urgenței, și anume: procedura legislativă obișnuită, procedura le-
gislativă de urgență și procedura angajării răspunderii Guvernului asupra unui
proiect de lege, program sau declarație de politică generală;
– există deja reglementat cadrul legislativ pentru intervenție rapidă în caz de
urgență obiectivă: calamități naturale, dezastre, cutremure, stare de asediu sau
stare de urgență. Actele normative în domeniile menționate conțin dispoziții de-
rogatorii de la regimul legislativ obișnuit sau special și împuternicesc autoritățile
statului să ia decizii rapide;
– există instituția delegării legislative legale: adică Parlamentul poate abilita Guver-
nul să emită ordonanțe simple în domenii care nu fac obiectul legilor organice și
pe o perioadă determinată. Deși practica celor 25 de ani de la intrarea în vigoare
a noii Constituții a fost aceea de a abilita Guvernul să emită ordonanțe simple
doar în perioada vacanțelor parlamentare, nu există nicio barieră constituțională
de a abilita Guvernul să emită ordonanțe simple și pe perioada sesiunilor par-
lamentare.

28
 O asemenea soluție ar restabili raportul firesc dintre Legislativ și Executiv în materie
de legiferare și ar conduce la stabilitate legislativă. Previzibilitatea legislativă va fi mai
bine asigurată și este de anticipat o creștere a calității actului legislativ. De asemenea,
trebuie precizat faptul că această soluție presupune și o reevaluare a domeniilor în care
se reglementează prin lege organică.
b. abrogarea ordonanțelor de urgentă în situația în care acestea nu sunt aprobate de către
Parlament în cel mult 60 de zile de la adoptare
Această propunere nu este atât de radicală și este inspirată din sistemul constituțional
italian. Potrivit art. 77 din Constituția Italiei, „Guvernul poate, numai în baza delegă-
rii din partea Camerelor, să emită decrete cu putere de lege. Atunci când, în situații
extraordinare de necesitate și de urgență, Guvernul adoptă, pe propria răspundere,
un decret temporar cu putere de lege, acesta îl va prezenta Parlamentului în vederea
transpunerii în legislație. Pe parcursul procedurii de dizolvare, Parlamentul se va în-
truni în termen de cinci zile de la prezentarea măsurii legislative temporare în cauză.
Decretul este abrogat dacă nu este transpus în legislație de către Parlament în termen
de 60 de zile de la publicarea sa. Parlamentul poate reglementa raporturile juridice
care decurg din decretul respectiv” (Popescu, 2006b). Avantajul acestei soluții constă
în diminuarea stării de incertitudine și de provizorat legislativ; altfel spus, dacă până
acum au existat multiple situații în care o ordonanță de urgență a fost aprobată de că-
tre Parlament la mai multe luni (sau chiar ani) de la adoptarea de către Guvern, după
modificarea constituțională propusă vom ști în maxim 60 de zile dacă ordonanța mai
rămâne în vigoare sau nu. Guvernul este obligat să se implice activ pentru susținerea
în Parlament a ordonanței promovate.
Propunerea aceasta are marele dezavantaj de a nu curma radical tentația Guvernului
de a abuza de ordonanțe de urgență. Stabilitatea și predictibilitatea legislativă rămân
în continuare afectate, dar într-o măsură mai mică decât în prezent. Guvernul nu este
doar invitat, ci și relativ obligat să iasă din starea de „confort legislativ guvernamental”.
Opțiunea noastră este în favoarea primei propuneri de revizuire a textului consti-
tuțional care vizează regimul ordonanțelor de urgență (respectiv eliminarea din textul
Constituției a prevederilor care vizează ordonanțele de urgență). Viața ne-a demonstrat
că restricțiile impuse prin revizuirea Constituției din anul 2003 nu au fost suficiente și
în măsură să oprească practica discreționară a ordonanțelor de urgență.
O soluție tranșantă ar reseta benefic procesul legislativ și raporturile dintre Legislativ
și Executiv. Astăzi Curtea Constituțională îndeplinește informal rolul de cea de-a treia
Cameră a Parlamentului prin modul în care încearcă, mai mult sau mai puțin reușit, să
limiteze prin jurisprudența sa practica guvernamentală abuzivă în materia ordonanțelor
de urgență. Și, nu în ultimul rând, Parlamentul ar deveni cu adevărat unica autoritate
legiuitoare a țării, conform Constituției.

Bibliografie:
1. Boc, E., Separația puterilor în stat, Cluj-Napoca: Presa Universitară Clujeană, 2000.
2. Constantinescu, M., Iorgovan, A., Muraru, I. și Tănăsescu, E.S., Constituția României
revizuită. Comentarii și explicații, București: All Beck, 2004.

29
3. Constituția României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din
21 noiembrie 1991.
4. Dănișor, D.C., Drept constituțional și instituții politice, București: C.H. Beck, 2007.
5. Deaconu, Ș., Instituții politice, București: C.H. Beck, 2012.
6. Decizia Curții Constituționale nr. 1189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul
Oficial al României nr. 787 din 25 noiembrie 2008.
7. Decizia Curții Constituționale nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 296 din 5 aprilie 2004.
8. Decizia Curții Constituționale nr. 340 din 22 iulie 1997, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 392 din 31 decembrie 1997.
9. Decizia Curții Constituționale nr. 389 din 12 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 751 din 18 august 2005.
10. Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale – în dreptul român și în dreptul comparat,
București: C.H. Beck, 2006.
11. Deleanu, I., Instituții și proceduri constituționale, Arad: Servo-Sat, 1998.
12. Enache, M., Proceduri parlamentare, București: Universul Juridic, 2013.
13. Grewe, C. și Ruiz-Fabri, H., Droits constitutionnels européens, Paris: PUF, 1995.
14. Iancu, G., Proceduri constituționale. Drept procesual constituțional, București: Regia Auto-
nomă Monitorul Oficial, 2010.
15. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, București: All Beck, 2005.
16. Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituției României, publicată în Monitorul Oficial
al României nr. 758 din 29 octombrie 2003.
17. Legea nr. 453/2004 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999
privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgentă, publicată în Monitorul
Oficial al României nr. 1.052 din 12 noiembrie 2004.
18. Muraru, I. și Constantinescu, M., Ordonanța Guvernamentală: Doctrină și jurisprudență,
București: Lumina Lex, 2000.
19. Muraru, I. și Tănăsescu, E.S. (coord.), Constituția României. Comentariu pe articole,
București: C.H. Beck, 2008.
20. Ordonanța de urgență nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de
urgență, publicată în Monitorul Oficial al Românie nr. 22 din 21 ianuarie 1999.
21. Popescu, A., Constituția Republicii Italiene (traducere), București: C.H. Beck, 2006b.
22. Popescu, C.L., „Domeniile de reglementare care nu pot face obiectul ordonanțelor de
urgență ale Guvernului”, 2006a, Dreptul, nr. 4.
23. Prisăcaru, V., Tratat de drept administrativ român, București: Lumina Lex, 2002.
24. Stângă, O. și Puiu, V., Geneza Constituției României 1991. Lucrările Adunării Constituante,
București: Regia Autonomă Monitorul Oficial, 1998.
25. Toader, T. și Safta, M., Dialogul judecătorilor constituționali, București: Universul Juridic,
2015.
26. Tofan, A.D., „Considerații în legătură cu regimul juridic aplicabil ordonanțelor Guver-
nului”, 1998, Dreptul, nr. 4, pp. 36-40.
27. Vida, I., Puterea executivă și administrația publică, București: Regia Autonomă Monitorul
Oficial, 1994.

30