SotomayorEvaAlb 2013 Portada PlanificacionYGestion PDF

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AN: 753235 ; Sotomayor, Eva, Alberich Nistal, Tomas.; Planificacion y gestion : manual para la accion social
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PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
Manual para la acción social
TOMÁS ALBERICH Y EVA SOTOMAYOR

Con la colaboración de Teresa Amezcua y Marta García-Domingo
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
Manual para la acción social
Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro, incluido el diseño de la cubierta, puede reprodu-
cirse o tramitarse por ningún procedimiento electrónico o mecánico. Cualquier forma de reproducción, distribución,
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Tomás Alberich Nistal, Teresa Amezcua Aguilar, Marta García-Domingo y Eva Sotomayor Morales
Madrid, 2014
Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdés, 61 - 28015 Madrid

Teléfono (+34) 91 544 28 46 - (+34) 91 544 28 69
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ISBN: 978-84-9031-905-5
Depósito Legal: M-1936-2014
Maquetación:
Balaguer Valdivia, S.L. - german.balaguer@gmail.com
Dedicado a los que piensan que

Sí, se puede,
Otro Mundo es Posible
GLOSARIO
PRESENTACIÓN......................................................................................................... 15
CAPÍTULOS
1. PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES. INTRODUCCIÓN

HISTÓRICA Y CONCEPTUAL........................................................................... 17
2. PLANIFICACIÓN SOCIAL. MISIÓN Y VISIÓN. PLAN, PROGRAMA
Y PROYECTO........................................................................................................ 51
3. TIPOS DE PLANIFICACIÓN. LA PLANIFICACIÓN INTEGRAL............... 69
4. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ............................................................. 93
5. REDES SOCIALES Y PLANIFICACIÓN. LA INVESTIGACIÓN-AC-
CIÓN PARTICIPATIVA (IAP): PRINCIPIOS, FASES Y EXPERIENCIAS. 117
6. AYUNTAMIENTOS Y ENTES LOCALES. ESTRUCTURA, ORGANI-
ZACIÓN Y GESTIÓN......................................................................................... 147
7. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS.............................................................. 167
8. LA GESTIÓN DE CALIDAD............................................................................. 177
9. CENTROS Y EQUIPOS DE TRABAJO. HABILIDADES DE TRABAJO
EN EQUIPO, DE NEGOCIACIÓN Y EN EL ENTORNO LABORAL ......... 199
10. COORDINACIÓN, DIRECCIÓN Y LIDERAZGO DE EQUIPOS DE
TRABAJO ............................................................................................................ 219
11. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES: CONCEPTO, FASES,
TIPOLOGÍA, ACTORES Y TÉCNICAS. LOS INDICADORES................... 243
ÍNDICE
PRESENTACIÓN....................................................................................................... 15
CAPÍTULO 1. PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES. INTRO-

DUCCIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUAL......................................................... 17
Tomás Alberich y Teresa Amezcua
1.1. Punto de partida: qué es “planificación”, planificar y conocer nuestra

realidad................................................................................................................. 17
1.2. Origen y evolución de la planificación.......................................................... 20
1.3. Evolución histórica en el siglo XX................................................................ 27
a. La Revolución Socialista y el Periodo de Entreguerras (1917 a
1939).................................................................................................. 27
b. La crisis de las democracias liberales y el ascenso de los fascis-
mos y los regímenes totalitarios........................................................ 30
c. La II Guerra Mundial, la Guerra fría y el auge de los movimientos
obreros: la expansión del Estado de Bienestar.................................. 31
d. Crisis del petróleo.............................................................................. 32
e. La era de la Globalización ................................................................ 33
1.4. El siglo XXI................................................................................................... 35
1.5. El Concepto de Estado de Bienestar ¿Qué son las Políticas Sociales?
Definición y características............................................................................ 39
1.6. Formas de Planificar (autoridad y/o participación) y primeras conclusiones...... 43
Bibliografía................................................................................................................ 48
CAPÍTULO 2. PLANIFICACIÓN SOCIAL. MISIÓN Y VISIÓN. PLAN,

PROGRAMA Y PROYECTO................................................................................... 51
Tomás Alberich
2.1. Misión y visión.............................................................................................. 51

2.2. Planificación y Programación........................................................................ 56
2.3. Programas y Proyectos de Actividades. Eficacia y eficiencia........................ 62
La eficacia y la eficiencia............................................................................... 66
Bibliografía................................................................................................................ 68
12 ÍNDICE
CAPÍTULO 3. TIPOS DE PLANIFICACIÓN. LA PLANIFICACIÓN

INTEGRAL.................................................................................................................. 69
Tomás Alberich
3.1. Tipologías de la planificación social. ............................................................ 69

3.2. Planificación social y planes concretos más utilizados.................................. 71
3.2.1. La Planificación Normativa............................................................... 72
3.2.2. Planificaciones estratégicas (la planificación a largo plazo)............. 73
3.2.3. Planificaciones tácticas y operativas................................................. 74
3.3. Planificación, gestión y participación en Servicios Sociales. El Plan
Concertado..................................................................................................... 78
3.4. Planes y Programas Integrales. Los tres sectores. Los principios. Los
ayuntamientos. Servicios Sociales y Territorio.............................................. 83
Bibliografía................................................................................................................ 91
CAPÍTULO 4. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA .................................... 93

Tomás Alberich, Eva Sotomayor y Teresa Amezcua
4.1. Definiciones y características principales...................................................... 93

4.2. Métodos y técnicas en la planificación estratégica........................................ 96
4.3. Ejemplos de Planificación Estratégica......................................................... 103
4.4. Desarrollo Sostenible y Planificación Estratégica....................................... 107
4.5. Resumen y conclusiones: características más sobresalientes y críticas
de la Planificación Estratégica..................................................................... 111
Bibliografía.............................................................................................................. 114
C A P Í T U L O 5. R E D E S S O C I A L E S Y P L A N I F I C A C I Ó N. L A
INVESTIGACIÓN-ACCIÓN PARTICIPATIVA (IAP): PRINCIPIOS,
FASES Y EXPERIENCIAS..................................................................................... 117
Tomás Alberich
5.1. Introducción: Servicios Sociales y Redes.................................................... 117

5.2. La Investigación-Acción-Participativa (IAP) ................................................ 122
5.3. Desde la Investigación al Plan de Acción Integral, desde la IAP al PAI.
Ejemplos...................................................................................................... 125
5.4. Mapa Social y Sociograma.......................................................................... 133
5.5. Planificación participativa para elaborar una Agenda 21 Local y de la
Cultura......................................................................................................... 138
Bibliografía.............................................................................................................. 145
CAPÍTULO 6. AYUNTAMIENTOS Y ENTES LOCALES. ESTRUCTU-

RA, ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN.................................................................... 147
6.1. Los Ayuntamientos y otras Entidades Locales............................................. 147
ÍNDICE 13
6.2. Principales problemas de Ayuntamientos y Entes Locales.......................... 151

6.3. Estructura y Organización de un Ayuntamiento .......................................... 155
6.4 Órganos Autónomos. El Patronato o Instituto Municipal. Las Empresas
Públicas y los Consorcios............................................................................ 160
Anexos..................................................................................................................... 163
Bibliografía.............................................................................................................. 165
CAPÍTULO 7. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS...................................... 167

Tomás Alberich
7.1. El Presupuesto Municipal ........................................................................... 167

7.2. La participación en los Presupuestos .......................................................... 169
7.3. Ejemplos de experiencias de Presupuestos Participativos........................... 171
Bibliografía.............................................................................................................. 176
CAPÍTULO 8. LA GESTIÓN DE CALIDAD...................................................... 177

Eva Sotomayor, Tomás Alberich y Marta García-Domingo
8.1. Introducción ................................................................................................ 177

8.2. Evolución del concepto de calidad en las políticas sociales........................ 178
8.3. Breve historia de la gestión de calidad y su desarrollo en los Servicios
Sociales en España....................................................................................... 181
8.4. Iniciativas de Gestión de Calidad en los Servicios Sociales........................ 187
8.4.1. La Gestión de Calidad en los Servicios Sociales realizados
directamente por la Administración Pública................................... 188
8.4.2. Las iniciativas en el Tercer Sector de las ONG............................... 189
8.4.3. Las iniciativas de gestión de calidad en los servicios de iniciativa
privada............................................................................................. 190
8.5. Dimensiones estructurales de evaluación de la calidad en las políticas
de Bienestar Social....................................................................................... 191
8.6. Indicadores de calidad en servicios de bienestar......................................... 193
8.7. Ejemplo de implantación de un sistema de calidad. Práctica...................... 195
Bibliografía.............................................................................................................. 195
CAPÍTULO 9. CENTROS Y EQUIPOS DE TRABAJO. HABILIDADES

DE TRABAJO EN EQUIPO, DE NEGOCIACIÓN Y EN EL ENTORNO
LABORAL ................................................................................................................. 199
Marta García-Domingo y Eva Sotomayor
9.1. Tendencias Institucionales: los Equipos de Trabajo.................................... 199

9.2. La Comunicación Organizacional................................................................ 202
9.3. Gestión de las Organizaciones: Habilidades Sociales en el Entorno
Laboral......................................................................................................... 204
9.4. Prácticas....................................................................................................... 207
Bibliografía.............................................................................................................. 217
14 ÍNDICE
CAPÍTULO 10. COORDINACIÓN, DIRECCIÓN Y LIDERAZGO DE

EQUIPOS DE TRABAJO ....................................................................................... 219
Eva Sotomayor, Tomás Alberich y Marta García-Domingo
10.1. Introducción ................................................................................................ 219

10.2. La coordinación como proceso.................................................................... 220
10.3. Dirección de equipos de trabajo................................................................... 222
10.4. El liderazgo gerencial.................................................................................. 228
Bibliografía.............................................................................................................. 239
CAPÍTULO 11. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES:

CONCEPTO, FASES, TIPOLOGÍA, ACTORES Y TÉCNICAS. LOS
INDICADORES......................................................................................................... 243
Eva Sotomayor, Marta García-Domingo y Tomás Alberich
11.1. Introducción................................................................................................. 243

11.2. Reflexiones previas en torno a la evaluación de programas........................ 244
11.3. Enfoques y modelos de evaluación.............................................................. 246
11.3.1. La evaluación como parte de la Planificación de Ezequiel Ander-
Egg................................................................................................... 247
11.3.2. De lo general a lo concreto por Benali............................................ 248
11.3.3. La evaluación por objetivos. Desarrollado por Ralph Tyler en
el campo de la educación................................................................. 249
11.3.4. El modelo de efectividad de Schuman............................................ 252
11.3.5. Modelo CIPP (Context, Input, Process, Product) de Stufflebeam... 253
11.3.6. La evaluación respondiente de Stake.............................................. 254
11.3.7. El modelo de evaluación de necesidades de Scriven...................... 255
11.4. Tipos de evaluación y diseño de evaluación de programas sociales............ 258
11.5. Reflexión sobre la práctica de evaluación aplicada a asociaciones............. 260
11.6. Evaluación e indicadores en los programas de acción social ¿Quién y
cómo se evalúa?........................................................................................... 261
11.7. Casos prácticos............................................................................................ 265
Bibliografía ............................................................................................................. 272
PRESENTACIÓN
Decía el Beatle John Lennon que la vida es esa cosa que ocurre mientras tú
haces otros planes. Es decir, que no merece mucho la pena pensar demasiado en
el futuro, que tal vez lo importante es, como se ha dicho por otros, el “aquí y el
ahora”. Sin embargo y aunque esto pueda ser cierto a nivel individual y según qué
casos, habrá que buscar el equilibrio entre la total espontaneidad (no preparar nada)
y la absoluta planificación (querer controlar el futuro). No podemos planificarlo
todo porque no podemos preverlo todo, no podemos pensar que vamos a controlar
todas las variables y circunstancias posibles. La profunda frase de Lennon segura-
mente iba más dirigida a aquellas personas que se “comen el coco” pensando de-
masiado y, al final, se quedan paralizadas mientras la maravillosa vida transcurre.
Lo curioso es que algunas posiciones políticas e ideológicas tratan de trasladar
estas ideas filosóficas sobre la vida y el pensamiento individual directamente a
la sociedad, apostando por la “no planificación”. En un entorno tan cambiante,

tan inestable, se dice: ¿para qué planificar? la planificación es encorsetamiento,
rigidez. Mejor seamos flexibles, demos libertad a la sociedad… y por tanto al
mercado, para que funcione con arreglo a sus propias normas.
La planificación social es preparar y organizar la intervención colectiva en la
sociedad, incluso creando leyes y normas que efectivamente obligan a la sociedad
16 Presentación
a caminar en cierto sentido, en cierta dirección planificada previamente. Aquel

que se salga del camino (incumpla la norma), será sancionado.
Para las posiciones más liberales toda planificación, toda norma, es en prin-
cipio negativa, a menos que se demuestre lo contrario. Por ejemplo, desde estas
posiciones se plantea el por qué planificar una ciudad, dictar lo que se puede hacer
o no en cada espacio, la altura de los edificios, los usos futuros del suelo libre, etc.,
cuando es mejor dejarlo a la libertad individual (de los dueños de los terrenos y
los promotores). Sin embargo, para las posiciones partidarias de la planificación,
de lo que se trata es de crear desarrollo para la mayoría de la población y esto no
es posible si no hay planificación, lo mismo que no es posible sin la existencia de
políticas sociales, que son precisamente aquellas que hacen que la sociedad camine
en un sentido diferente al que recorrería si no existieran. Es decir, desde la pers-
pectiva sociopolítica que entiende la planificación como un mecanismo necesario
de organización social, la capacidad de autorregulación del mercado, “la mano
invisible” de Adam Smith que ordena y auto-organiza la economía capitalista, no
existe o falla constantemente, como dramáticamente ha quedado demostrado desde
el comienzo de la crisis actual de la Gran Recesión (2007) o “Gran Crisis” y como
ya ocurrió con la Gran Depresión de 1929 y otras crisis. Estos aspectos definitorios
e históricos serán tratados en el primer capítulo de este libro.
El resto de capítulos se estructura como manual introductorio básico a las
diferentes materias que corresponden con sus títulos y subtítulos y son fácilmente
identificables. El libro puede pecar de pretencioso al tratar de abarcar temas tan
diferentes como la planificación, la gestión y la evaluación, en una sola obra y
además breve. Temas sobre los que hay numerosas y brillantes obras publicadas de
numerosos especialistas. Ello ha supuesto un esfuerzo en cortar, resumir-reducir
muchos temas interesantes que, de haberlos incluidos, nos hubiera llevado a una
obra más completa pero excesivamente voluminosa. Nuestro objetivo es que en un
breve libro se puedan encontrar fácilmente los aspectos más básicos e imprescin-
dibles, con las debidas referencias y recomendaciones bibliográficas (y enlaces,
links,…) para poder ampliar cada apartado.
Los profesionales de la intervención e investigación social han de enfrentarse
continuamente en su día a día al reto de planificar una sociedad mejor. Desde
lo local a lo global, la planificación social es obligado instrumento de trabajo,
generalmente para el cambio, por lo que el conocimiento de sus mecanismos,
técnicas, objetivos y pautas será fundamental para la formación de estos futuros
profesionales sociales.
CAPÍTULO 1
PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES.
INTRODUCCIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUAL
1.1. Punto de partida: qué es “planificación”, planificar y conocer nuestra realidad

1.2. Origen y evolución de la planificación
1.3. Evolución histórica en el siglo XX
1.4. El siglo XXI
1.5. El Concepto de Estado de Bienestar ¿Qué son las Políticas Sociales?
1.6. Formas de Planificar (autoridad y/o participación) y primeras conclusiones
Bibliografía
1.1. PUNTO DE PARTIDA: QUÉ ES “PLANIFICACIÓN”, PLANIFI-

CAR Y CONOCER NUESTRA REALIDAD
La acción de planificar es una tarea integral y multidisciplinar. La idea de pla-

nificar está ligada a la de prever, organizar, preparar y ordenar unas determinadas
acciones que queremos realizar para conseguir algo. Planificar es pensar antes de
actuar y algo más. Implica anticiparse al futuro para poder construirlo de acuerdo
a un modelo de realidad que se considera deseable.
En los diccionarios podemos encontrar, entre múltiples definiciones sobre

diversos temas o acepciones con diferentes entradas, algunas que se aproximan
a nuestro interés:
Planificar: “someter a un plan estudiado cierta actividad o proceso”, “hacer
plan o proyecto de una acción” (D.R.A.E., 1992).
18 Tomás Alberich y Teresa Amezcua
Plan: “proyecto, intención de hacer cierta cosa”, “programa de cosas que se

piensan hacer y de cómo se piensa hacerlas” (Moliner, 1990).
La Planificación se puede definir como la organización de acciones “con el
propósito de alcanzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los
medios” (Ander-Egg, 1991:5). Otra definición, muy sencilla y completa, es la de
Yeheskel Dror1: “Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones
para la acción futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles”.
Por lo tanto, la planificación siempre incluye y relaciona al menos estos tres
aspectos:
{
- objetivos,
- acción (acciones que vamos a realizar),
- medios, recursos (que siempre serán escasos o limitados).
Estos tres elementos son el conjunto básico que constituye cualquier planifi-
cación. Junto a ellos está, previamente y como veremos, el análisis de la realidad,
punto de partida del plan. Para las Instituciones, las Administraciones Públicas, las
empresas y las asociaciones, el análisis de la realidad y la planificación son elementos
básicos para poder adecuar sus actividades a los objetivos de la organización de forma
eficaz y a los que frecuentemente no se presta suficiente importancia.
De forma más completa recordemos la definición elaborada por el propio Eze-
quiel Ander-Egg:
Planificar es la acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos

mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organización
en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre sí que, previstas
anticipadamente, tienen el propósito de influir en el curso de determinados
acontecimientos, con el fin de alcanzar una situación elegida como de-
seable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados
(Ander-Egg: 1991:7).
Realidad y entorno social

La realidad social nos rodea y nos influye constantemente. Además, en la
actualidad hay que tener en cuenta que esa realidad está, en gran parte, “creada”
(ampliada, seleccionada, corregida) por los grandes medios de comunicación, a
los que Agustín García Calvo denominaba “medios de formación de masas”, y
por los denominados “creadores de opinión”, tanto por los mediáticos como por
los líderes comunitarios, locales, etc.; por ello, debemos prestar atención tanto
a lo que denominamos realidad objetiva (hechos, datos, estadísticas...) como a
la realidad subjetiva (lo percibido, lo sentido por las personas). Para conocer la
realidad hay que analizar también el discurso que existe sobre ella: los estereo-
1
Yeheskel Dror (1973): The planning process: a facet design, citado por Ander-Egg (1991: 7).
PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES. INTRODUCCIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUAL 19
tipos, las opiniones, los “tópicos”, las formas de los mensajes,... a veces son tan
importantes como los hechos.
Cuando creamos una organización social de cualquier tipo, ya sea una institu-
ción o asociación, pública o privada, con unos fines determinados, éstos objetivos
plantearán cambiar la realidad en algún sentido. Toda organización trata de cambiar
una realidad. Aunque se haya creado, por ejemplo, sólo para entretener o divertir a
un grupo de personas (los socios), la asociación está tratando de cambiar un aspecto
de la vida de esas personas y por tanto la realidad de ese grupo.
En el caso de las entidades de carácter privado, pero de acción social pública
(como son la mayoría de las asociaciones), parece evidente que el objetivo explí-
cito es cambiar la realidad social y no sólo, con ser esto importante, el cambio de
las personas que están afiliadas a la asociación: los objetivos se orientan a cambiar
una realidad social concreta, la situación de un barrio, una ciudad o un grupo de
población. Por ejemplo, una asociación creada por personas afectadas por una
determinada enfermedad o una discapacidad se puede constituir en principio para
servir de ayuda y como grupo de apoyo mutuo sólo entre las personas afectadas y
sus familiares y amigos; pero en el propio desarrollo de su acción se darán cuenta,
mayoritariamente, de que quieren cambiar una realidad concreta más allá de las
personas asociadas: mejorar la situación de toda la población afectada, cambiar
la imagen social de ese colectivo, etc. Lo mismo ocurre con cualquier institución
pública de Bienestar Social o de Servicios Sociales, Cultura, etc., con la diferencia
de que, en este caso, es su obligación legal dirigirse por igual a toda la población,
ya que no tienen “socios”, sino ciudadanía con igualdad de derechos.
En muchas ocasiones, los profesionales de las Administraciones Públicas, al
igual que las personas que trabajan o participan en asociaciones, creen que lo im-
portante es hacer muchas actividades, que se llegue a mucha gente. Sin embargo,
se le dedica poco tiempo a conocer el entorno, a reflexionar sobre los objetivos
que tiene la Institución o Asociación y a cómo planificar la intervención para que
sea más eficaz y eficiente, adecuando las actividades al logro de los objetivos, y no
al revés. Y no se trata sólo de dedicarle tiempo: hay que hacerlo ordenadamente,
con una metodología y técnicas adecuadas.
Todos participamos constantemente del análisis de la realidad: cuando recibimos
noticias de sucesos acaecidos en nuestra ciudad, cuando nos llegan interpretaciones
periodísticas sobre esos sucesos o cuando los comentamos con nuestros vecinos y
amistades. A veces pensamos que conocemos de sobra “nuestra” realidad, confun-
diendo lo que son informaciones y opiniones de un reducido número de personas

con las del conjunto social al que nos dirigimos y al que raramente se le pregunta
de forma directa qué opina. Igual ocurre con la evaluación de las actividades de la
entidad: todos realizamos una evaluación o balance de cómo han salido las activi-
dades, pero es muy diferente hacerla en caliente, después de la actividad, nada más
terminarla... a realizarla de forma sistemática, planificando la evaluación en cada

fase del programa de actividades y de una forma más objetiva.
Por otra parte recordemos también que todos planificamos nuestras acciones,
consciente o inconscientemente: desde las acciones más simples y menos planifi-
cadas (como quedar con los amigos para hacer un viaje o irse de vacaciones), hasta
las que exigen más esfuerzo (estudiar una carrera y conseguir un título, aprobar
las asignaturas, buscar trabajo, casarse…).
1.2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN
Todas las sociedades han planificado algunas de sus actividades. Desde las
sociedades más simples a las más complejas, la planificación ha existido siempre.
Ahora bien, como veremos, el impulso y desarrollo de la planificación se basa en
dos aspectos principales: la razón y la experiencia.
En las sociedades primitivas más simples y con más presencia de explicaciones
de carácter mágico o religioso existía menos planificación: si todo está determi-
nado por fuerzas exteriores a nosotros que no podemos explicar y mucho menos
controlar (los dioses, los astros, el destino, la divinidad, los cambios climatológi-
cos…) planificaremos menos nuestras acciones. En definitiva, si todo depende de
“otros” ¿para qué planificar?, vivamos el momento y punto. Por eso la necesidad
y conveniencia de realizar planes y planificar nuestras acciones se desarrolla más
en las sociedades en que, en base a su propia experiencia, se da más importancia
a la razón y a la libertad de elección, porque se sabe qué sí se puede cambiar el
futuro o, al menos, influir en él.
Como hemos dicho, la planificación se basa en la experiencia individual y
colectiva: si vamos a vivir bastantes años, tanto yo (como individuo) como mis
descendientes (como comunidad), queremos vivirlos bien, lo que nos induce a
una planificación de nuestras acciones y trabajos. Además lo que no consigamos
realizar totalmente nosotros mismos podrá ser terminado o disfrutado por la co-
munidad o por generaciones futuras.
Recordemos que las sociedades más simples y primitivas, basadas en la caza y
en la recolección, también necesitaron planificar sus acciones. Por ejemplo, la caza
de animales salvajes se realizaba en grupo y exigía una cuidadosa preparación de
las tareas y un reparto de funciones: observación, elección del sitio y del momento
adecuado, preparación previa de las armas a utilizar y reparto de los roles según la
destreza, edad, fuerza… de cada persona. Todo ello basado en la experiencia y en

la razón. Igualmente ocurría con la recolección de frutos silvestres. Más adelante,
los grupos humanos evolucionaron hacia una economía de producción voluntaria
de animales y plantas que les permitiese tener un mayor control sobre su propio
abastecimiento. Nacieron así la agricultura y la ganadería primitivas, partiendo una
vez más de la experiencia de las acciones pasadas. La agricultura, más allá de la

simple recolección de frutos silvestres, requirió un esfuerzo de observación y es-
tudio del entorno (análisis de la realidad), que se tradujo en conocimiento racional
de la naturaleza; de esta forma se pudo planificar cuándo, cómo y dónde se debía
realizar la siembra, qué cultivos eran los más apropiados para una u otra estación,
qué cuidados y precauciones eran necesarios (los riegos, las podas, etc.), para
posteriormente recoger más y mejores frutos. Otro tanto ocurrió con la ganadería.
Todos estos aspectos de la planificación fueron básicos para la supervivencia
y desarrollo de los grupos humanos más antiguos. Las comunidades que mejor
se organizaron y planificaron consiguieron mayor supervivencia y más exceden-
tes en la producción de víveres y enseres que, a través del comercio, se vieron
nuevamente incrementados, pudiendo ser destinados a otras funciones como la
construcción de templos o edificios públicos que reflejasen la riqueza y estatus
de la comunidad, o a la formación de ejércitos para la defensa y conquista de
nuevos territorios que aumentaran sus dominios e ingresos (tributos, impuestos,
etc.), configurándose así sociedades más complejas que, a su vez, necesitaron una
mayor y mejor planificación.
Históricamente, en la medida en que las sociedades van siendo más complejas,
con más miembros, más grupos sociales, más especialización, más relaciones
sociales, con más intercambios y viviendo en agrupaciones de población más
grandes (ciudades), se hace más necesaria la planificación,2 a todos los niveles.
Evolución Histórica. De la Prehistoria a la Edad Moderna

Históricamente el desarrollo de la planificación ha estado ligada desde sus
orígenes con los aspectos anteriormente citados de la supervivencia cotidiana
(alimentación diaria y reserva de alimentos, preparación para los inviernos y las
malas cosechas…) y, por otra parte, con la guerra: con la supervivencia de los
grupos, de su libertad o independencia y la hegemonía de unos grupos sobre otros.
La defensa de un territorio propio o la conquista de otro (o el expolio de sus
riquezas) exigían la planificación de acciones y la cuidadosa formación de personal
preparado para la lucha. La creación de una fuerza armada exige su planificación por
toda la sociedad primitiva. Su propio nacimiento sólo fue posible cuando se pudo
tener un excedente suficiente para poder mantenerlo. De una organización defensi-
va casi intuitiva en la que participaban en la medida de sus posibilidades todos los
miembros de la comunidad se pasó paulatinamente a la creación de ejércitos perma-
nentes. Las comunidades que lograban pasar de una economía de subsistencia a una
de acumulación de excedentes y de conservación podían comenzar una primitiva
2
Habitualmente en esta obra utilizaremos la cursiva para enfatizar determinadas frases, sustituyendo
al subrayado o negrita. Las citas irán siempre entrecomilladas, salvo que constituyan un párrafo aparte
sangrado, junto a la referencia de su autor.
economía de mercado (basada en el intercambio de bienes) y comenzaron a dedicar

parte de sus recursos a la creación de grupos de población que se especializaban en
el manejo de las armas en principio para la defensa de sus territorios y luego para la
conquista de otros. En un primer momento los ejércitos estaban integrados solo por
algunos profesionales fijos y una mayoría de personal eventual (voluntario o forzo-
so), pero poco a poco se fueron profesionalizando más, constituyéndose de forma
permanente y llegando a alcanzar grandes dimensiones hasta llegar a convertirse
con el tiempo en un estamento socialmente definido y separado que requería un gran
esfuerzo económico, de planificación y organización. Es así como los ejércitos y el
mal denominado Arte de la Guerra son los que históricamente más han contribuido
a desarrollar la disciplina planificadora y aún siguen influyendo en todas las teorías
sobre planificación y organización social. De hecho, muchos de los conceptos utiliza-
dos en la planificación y en las políticas públicas derivan de, o han sido directamente
creados, por las ciencias de la guerra o la inteligencia militar.
Un ejemplo de ello son los términos derivados del griego “estrategia”
(στρατηγία: arte de dirigir las operaciones militares) y “táctica” (τακτικός, deri-
vado de τάσσειν: poner en orden), que corresponden con objetivos a largo y corto
plazo respectivamente y que luego veremos cuando distingamos entre planifica-
ción estratégica y táctica. Así ha ocurrido también en muchos campos científicos
antiguos y actuales. Por ejemplo, la comunicación vía correo electrónico comienza
en el interior de las fuerzas armadas, desde la Agencia de Investigación del De-
partamento de Defensa estadounidense (Castells, 2009:149), buscando formas de
comunicación en red que no dependieran de un único núcleo de dirección central
(fácilmente destruible), mediante nodos y creando estructuras rizomáticas en red.
Desde ahí se copió en algunas universidades y después derivó a la creación de In-
ternet. Todos estos procesos de invención tecnológica y organizativa desarrollados
en los ejércitos son lógicos y “naturales” si tenemos en cuenta que tradicionalmente
los grupos humanos primero, y las naciones después, han dedicado ingentes es-
fuerzos, recursos y presupuestos a sus políticas de defensa y a sus fuerzas armadas.
Uno de los primeros ejemplos de planificación estratégica documentada se
refiere precisamente a las campañas militares del Egipto faraónico, como señala
Martínez Babón (2013: 30-39):
Las campañas militares se diseñaban teniendo en cuenta el clima. Salvo en

casos de emergencia, las campañas contra enemigos africanos se realiza-
ban en invierno y las invasiones contra territorios asiáticos se preparaban

para el verano. De esta manera los egipcios evitaban el calor y el frío más
rigurosos, que podían convertirse en enemigos funestos.
Siguiendo al mismo autor, nos explica cómo fue en concreto Tutmosis III
(dinastía XVIII, siglo XV A.C.) el artífice de las primeras planificaciones estraté-
gicas militares propiamente dichas pues, durante el co-reinado con su madrastra

Hatshepsut, estableció las bases de su futura política militar. Ante las negativas
de Hatshepsut, quien no era partidaria de embarcarse en guerras con los estados
vecinos, Tutmosis se retiró al desierto acompañado de militares de prestigio y un
nuevo ejército profesional a sus órdenes, a la espera del momento adecuado para
pasar a la acción. Allí el ejército realizó un duro entrenamiento. Se estableció una
jerarquía bien definida en rangos, se instituyeron tres secciones principales de
ejército: infantería, flota fluvial y carros de guerra. Cada una de estas secciones se
dividía a su vez en escuadrones y unidades. Por ejemplo, en los carros de combate,
la unidad básica era el escuadrón con 50 carros, distribuidos en destacamentos
de 5 a 10 vehículos. Las unidades básicas de infantería y flota eran las compañías
de 250 soldados. Cada una de estas unidades tenía una misión específica y debía
cumplir unas funciones bien definidas durante la campaña militar. Por ejemplo,
los carros de guerra tenían como misión principal escoltar los flancos de la in-
fantería y perseguir al enemigo en retirada. Para ello, estaban ocupados por dos
soldados, el conductor y el combatiente, quien debía atacar al enemigo y proteger
a su compañero.
A la muerte de Hatshepsut, el faraón comenzó la primera de sus 17 campañas
militares. Mientras tanto, Tutmosis había ordenado construir embarcaciones des-
montables cuyas partes eran fácilmente transportables por animales de carga o por
los soldados, lo que le permitió realizar ataques rápidos y tomar desprevenido al
enemigo, como ocurrió en la octava campaña, en la que su ejército, tras llegar al
puerto de Biblos, desmontó las barcazas y recorrió 400 kilómetros transportándolas
en carros de bueyes, para posteriormente volver a montarlas, cruzar el Eúfrates y
tomar por sorpresa al ejército de Mitanni, su gran enemigo, derrotándolo al batirse
este en retirada.
Tutmosis III planificó estratégicamente el establecimiento de acuartelamientos
militares permanentes para el control de las fronteras, líneas de aprovisionamiento
de las mismas, un sistema de pago de tributos a los pueblos vencidos así como
la construcción de puertos en el delta del Nilo que facilitasen tanto las interven-
ciones militares como la apertura de líneas comerciales con la costa asiática. De
esta forma Tutmosis logró que el Egipto faraónico alcanzara su mayor extensión
geográfica, conformando un imperio que abarcaba desde Siria hasta Sudán.
Si, como habíamos dicho anteriormente, la planificación (por definición)
tiende a basarse en la experiencia y en la razón, con el desarrollo de las civiliza-
ciones grecorromanas y de los primeros imperios se produce un gran impulso.

Así, el arquetipo de sociedad planificadora es la romana que, tras la decisión de
unir varios asentamientos cercanos que habían ido surgiendo desde la Edad del
Bronce, creó la ciudad-estado de Roma, llegando a convertirse en un Imperio que
se impuso durante un milenio por su cuidada planificación en la construcción de
nuevas estructuras de transporte y canales de comunicación y por la organización

de la intendencia que dotaba de una gran capacidad de movilización a sus ejércitos.
Con la caída del Imperio Romano y la llegada de las invasiones bárbaras (siglo
V), Europa Occidental se ve dividida en multitud de territorios que van pasando de
unas a otras manos, quedando devastado el complejo sistema organizativo roma-
no e instaurándose como sistema político el orden feudal, basado en el vasallaje,
que divide a la sociedad en estamentos estancos y con una organización político-
territorial totalmente descentralizada que ocasionaba múltiples conflictos entre las
poblaciones, reduciéndose al mínimo la eficacia de los intentos de planificación
debido a las innumerables contingencias que éstas provocaban.
En respuesta a estas tensiones surgen a mediados del siglo XIV en Inglaterra
y Gales las que podemos considerar primeras planificaciones públicas de carácter
social: las “Leyes de Pobres” (Poor Laws) que, con una intención más de control
social que de equidad, en un primer momento tuvieron un objetivo coercitivo con-
tra la “vagancia” y la mendicidad a través de penas de azotes y cárcel. Poco a poco
se fueron incorporando medidas de acogimiento y amparo a personas sin hogar,
huérfanos y viudas, aunque primando el espíritu de culpabilización del pobre de
su situación. Las Leyes de Pobres se mantuvieron en Gran Bretaña oficialmente
hasta 1948.
De la Edad Moderna a la Contemporánea (S. XVII-XIX)

Tras la Guerra de los Cien Años y la firma del Tratado de Westfalia (1648),
se pasa a una nueva organización que delimita claramente la extensión territorial
y política de los gobiernos europeos y permite la aparición de nuevos grupos so-
ciales entre los que se establecen unas relaciones más flexibles y, por tanto, una
mayor movilidad social. Se desarrollan así en Europa los Estado-Nación, que ya
no dependen tanto de los matrimonios entre monarcas (o de sus herederos) y de
las alianzas entre familias de la decadente aristocracia europea, ni van a aparecer y
desaparecer según estos acuerdos. Aun así, el Estado monárquico, como cualquier
estructura política o militar anterior, necesitaba planificar sus acciones, pero éstas
dependían, al fin y al cabo, de las arbitrarias decisiones del Monarca o del jefe
supremo (rey, faraón, caudillo, papa…) y estos, en última instancia, sólo tenían
que dar cuenta a Dios de sus decisiones (ya que, como solía decirse, eran reyes
“por la gracia de Dios”).
Con la Ilustración y las ideas racionalistas modernas (a partir de los siglos
XVII y XVIII) es cuando se da un mayor impulso a la planificación, haciéndose

ésta más necesaria para las sociedades, pues los nuevos Estados-nación necesitan
afianzarse y homogeneizar su territorio, de forma que cobran relevancia acuer-
dos económicos basados en el comercio, o políticos y territoriales establecidos
a través de tratados entre naciones que han de ser cuidadosamente planificados.
Se trata de un proceso lento pero constante que va poniendo freno a los poderes
de la monarquía y la nobleza, dando paso a diferentes regímenes de gobierno que
evolucionan desde la monarquía autocrática al absolutismo para finalmente llegar
a un nuevo orden social en el que la burguesía racionalizadora se convierte en el
elemento clave del desarrollo.
Con la victoria de las revoluciones burguesas y de las ideas ilustradas se exige
una redefinición del Estado que evite arbitrariedades en sus decisiones, configu-
rando el gobierno de las naciones a través de instituciones regidas por un conjunto
de normas jurídicas previamente establecidas y con unos principios determinados.
Se constituye así el llamado Estado de Derecho, cuya norma suprema es la Consti-
tución y el “imperio de la Ley” que garantice la seguridad colectiva, la estabilidad
jurídica, el bienestar y el progreso paulatino de la población.
Las ideas democráticas y republicanas sufren múltiples altibajos históricos,
retrocesos y avances. Con la nueva concepción bonapartista y centralista de lo
que debe ser un Estado-nación, la cultura, la lengua y la organización política del
grupo mayoritario se convertirán en la cultura y la lengua oficiales y obligatorias
para toda la nación. El resto de culturas, lenguas, usos y costumbres (expresiones
socioculturales) serán consideradas de grupos minoritarios o de minorías étnicas a
los que hay que “integrar” mediante una acción planificada y dirigista (centralista)
que se traslada a las nuevas leyes estatales de la educación, de la cultura y lengua
oficial y, en última instancia, mediante la acción represiva del ejército. Todo este
proceso supuso el desarrollo de unos Estados centralistas fuertes que cada vez ne-
cesitaban de más medios para dar cohesión al territorio nacional, según el modelo
citado del Estado francés bonapartista centralizado (predominante en la Europa
central y del Sur) que ha convivido con los modelos anglosajones más descentra-
lizados. Ambos modelos necesitaban también controlar a los nuevos y numerosos
territorios colonizados por los ejércitos europeos, lo que exigía más planificación
y más medios para hacerla posible: más funcionarios, más burocracia, más fuerzas
armadas, mejores infraestructuras y comunicaciones, etc.
En definitiva, tenemos una conclusión principal: a más Estado más plani-
ficación. Un Estado fuerte, con más competencias y con más territorios, exige
más planificación, tanto bajo un modelo de Estado autoritario o, más aún, de un
Estado democrático (variará el tipo de planificación pero será necesaria en ambos
modelos).
El poder de los Estados no ha parado de crecer desde el desarrollo de las ideas
de la Ilustración y de las revoluciones burguesas de forma paulatina durante varios

siglos. Este proceso de crecimiento estatal, con diferentes vías y sistemas, que
vemos más adelante y con mayor detenimiento, se mantiene mayoritariamente
hasta los años 80 del siglo pasado (década de 1980), cuando a nivel internacional
comienzan a imponerse las ideas neoliberales de desmantelamiento del Estado de
Bienestar: desregulación, privatizaciones, liberalismo económico, pensamiento

único, etc.
Durante el siglo XIX y buena parte del XX varias líneas políticas habían
polemizado sobre el modelo de Estado a adoptar. Las podemos resumir en tres:
• Liberales: Por un lado se encontraban los partidarios del libre mercado
y de que la intervención estatal fuera la mínima posible y que, por tanto,
utilizaban poco la planificación o al menos, eran partidarios de que la
planificación pública fuera menor. Defendían que el sistema capitalista
de libre mercado funciona mejor sin reglas y que se autorregula sólo, por
la ley de la oferta y la demanda, o por la denominada mano invisible de
Adam Smith3. Cuando hay una crisis es porque algo ha desestabilizado
temporalmente el sistema (por cambios tecnológicos, subidas inesperadas
de productos básicos por la especulación,…) pero después del “bache”
el sistema se autorregula de nuevo según la oferta-demanda y volverá a
funcionar mejor que antes.
• Intervencionistas: Por otro lado estaban los partidarios de un Estado
fuerte, más intervencionista y planificado (normalmente coincidiendo
con la idea de un Estado centralista pero no siempre). Mayoritariamente
apoyaban el respeto a la libre competencia económica de los mercados pero
bajo control estatal y con intervención económica pública. En Alemania
primero (con Bismark) y en Inglaterra y Francia después, se desarrolla
una nueva planificación de las políticas sociales como tarea explícita y
reconocida de los gobiernos. Estos planteamientos van cobrando fuerza
a principios de siglo XX, antes de la I Guerra Mundial, de un modo claro
en la educación, salud y pensiones,… mediante la creación de los siste-
mas denominados de “Seguridad Social”. Como veremos, con la crisis
de la Gran Depresión (1929) cobran más fuerza (propuestas de Keynes,
Roosevelt,…) y se consolidan a partir de la II G. M. con la construcción
del conocido como “Estado de Bienestar”.
• Socialistas: En el siglo XIX comienzan también a desarrollarse las ideo-
logías marxistas (a partir de las propuestas de Marx y Engels), socialista
primero y después también la comunista (escisión de la primera), parti-
Adam Smith propugnó la teoría de la “mano invisible” en su obra Teoría de los sentimientos
3
morales (1759) y fue popularizada gracias a su obra magna, La riqueza de las naciones (1776), a pesar
de que solo fue utilizada una vez en este último texto. Smith planteaba que los poderes económicos de
los Estados debían ser reducidos y de que existía un orden natural aplicable a la economía. La mano
invisible regula las conformaciones sociales y compensa los excesos por sí sola; es una especie de orden
natural, pero que tiene las características de la bendición por las riquezas y un conjunto predeterminado
de instituciones a partir de las cuales se mantiene el status social. El problema de la mano invisible hace
referencia a lo que después se va a llamar mercado, que exige la no intervención del Estado porque las
cosas se van a acomodar naturalmente en un sistema teísta típicamente moderno, donde el espectador
imparcial (la humanidad) no puede negar si Dios está y no puede negar la existencia de clases.
darias de que la economía fuera totalmente planificada y controlada por

el Estado. Aunque propugnaran que el objetivo último a conseguir era
la descentralización y la autogestión obrera, como paso previo resultaba
necesario que el Estado asumiera todo el poder, mediante una revolución
radical que acabara con el capitalismo, eliminara el mercado libre y la
propiedad privada de los medios de producción. La situación provocada
por la Primera Guerra Mundial (1914/17) y la caída del zarismo en Rusia
facilitaron que estas ideas triunfaran en el Este europeo. El partido bolche-
vique tomó el poder y creó la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
(URSS) en 1917.
1.3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL SIGLO XX
La tarea histórica de la filosofía contemporánea es poner su tiempo en

conceptos (Hegel).
a. La Revolución Socialista y el Periodo de Entreguerras (1917 a 1939)
En el siglo XX estas tres corrientes ideológicas pasaron por diversas vicisitudes

y cambios, pero realmente se mantienen en esencia:
1. Liberales. Los partidarios de la primera tendencia, la del capitalismo más
liberal, basada en los principios de A. Smith y otros autores destacados como el
austriaco F. Hayek, eran mayoritarios, aunque con diversas orientaciones, en las
políticas públicas europeas y norteamericanas hasta que estalló la gran crisis eco-
nómica especulativa y de sobreproducción de los años 1929-30 en Estados Unidos
y que posteriormente se extendió a Europa. La producción en cadena y el taylo-
rismo habían permitido un gran aumento de la producción de bienes de consumo,
pero la demanda no tenía capacidad de absorber tanta oferta. No había consumo
suficiente de estos productos, a causa principalmente de los bajos salarios de la
clase trabajadora y la escasa seguridad social. Esta falta de consumo y la hiper-
especulación artificial de las acciones en bolsa produjo la primera gran crisis del
capitalismo internacional que provocó el cierre de miles de empresas y millones
de parados. Esta crisis económica, la Gran Depresión, ha sido considerada la más
importante de la historia hasta que comienza, también en Estados Unidos, la crisis
actual en 2007, la Gran Recesión.
2. Intervencionistas y keynesianos. La solución a la crisis de los años 30

deviene del planteamiento de un nuevo modelo social a partir de dos propuestas
de planificación con objetivos a priori diferentes, pero partidarias ambas del in-
tervencionismo estatal: el fordismo y el keynesianismo. Por un lado, y desde una
perspectiva económica de mercado, el industrial Ford pone en marcha un modo
de producción en cadena cuyos pilares básicos son la especialización del obrero

(convirtiéndolo en trabajador cualificado), aumento de la producción y reducción
de los costes de la misma. Por otro lado y desde una perspectiva más ideológica,
Keynes plasma una teoría económica que, tras analizar la fluctuación de los pe-
riodos económicos y su influencia en los niveles de empleo e ingresos, propone
dotar a los Estados y sus instituciones de mayor poder para intervenir y controlar
el mercado, con el objetivo último de lograr una mayor estabilidad social. La
herramienta para este control sería una política fiscal redistributiva que asegurase
el crecimiento económico y la protección social de las clases trabajadoras permi-
tiendo así el aumento del consumo de éstas y su desarrollo como “clases medias”.
En definitiva era necesario el aumento del consumo para que el sistema funcionara
(básicamente las propuestas de la segunda tendencia citada, la “intervencionista”).
J. Ford (dueño de la fábrica de coches) lo resumió en una frase: es necesario que
nuestros automóviles puedan ser comprados por los propios trabajadores que los
fabrican. Si lo conseguimos el sistema funcionará, si no se consigue fracasare-
mos, no sabremos a quien vender los automóviles que cada vez fabricamos más
rápidamente y en mayor número, gracias a las mejoras tecnológicas y a la mejor
organización y planificación del trabajo (el taylorismo).
La consecución de este sistema de organización social requiere que el Estado
asegure a toda la población la educación, la sanidad, la protección social, la vi-
vienda y la creación de seguros y pensiones (públicas y privadas) para que los tra-
bajadores dediquen los salarios principalmente al consumo directo. En definitiva,
fue el paso paulatino del capitalismo de producción al de consumo y el comienzo
del Estado de Bienestar (Welfare State). Estas ideas son defendidas en Europa por
los partidos laboristas y socialdemócratas, partidarios de la construcción de un
Estado de Bienestar que hiciera compatible un Estado fuerte y protector con un
sistema de economía de libre mercado. Se creaba así un nuevo pacto social, entre
los representantes de los trabajadores y de la izquierda con los gobernantes repre-
sentantes del capitalismo: a cambio de no lanzar procesos revolucionarios (como
el que había triunfado en Rusia) los sindicatos se moderarían y asegurarían la paz
social (los socialistas de la tercera tendencia citada pasan a ser partidarios de este
pacto entre capital y clases trabajadoras, integrándose en la segunda tendencia,
intervencionista).
En USA, este pacto social se concreta en el New Deal de F. D. Roosevelt,
en el que se subieron fuertemente los impuestos de forma progresiva (según los
ingresos) para obtener medios suficientes para la intervención en la economía y

la creación de empleo con la construcción de numerosas infraestructuras públicas.
Paralelamente, con esta política de pactos, se dio gran poder a las organizaciones
sindicales.
3. Socialistas. Durante el mismo periodo, en el Este de Europa había triun-

fado la revolución socialista (1917) que creó la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) y un nuevo modelo de Estado más fuerte y centralizado. La
teoría marxista, y especialmente su desarrollo posterior como marxismo-leninismo,
apostaba por un poder para las clases trabajadoras, el proletariado, que sería quien,
organizado en el nuevo Partido Comunista, controlaría desde el Estado la produc-
ción y el desarrollo político, económico y social mediante una planificación total.
Después de unos años de guerra e inestabilidad (ataque de las potencias europeas
al proceso revolucionario) la URSS se consolida y, por primera vez en la historia,
crea los planes quinquenales (planificación de la economía para cinco años), en los
que se concretan los objetivos de producción y los medios y acciones necesarias, a
todos los niveles y en cada periodo, para conseguirlos. El Primer Plan Quinquenal
se aprueba en 1928, de ahí la identificación durante un tiempo del concepto de
planificación de la economía con el de socialismo.
Esta economía política planificada exigió el desarrollo de una gran burocra-
cia pública que debía de controlar todas las fases de la producción. La situación
internacional de “economía de guerra” a la que se obligó a la URSS, mediante su
aislamiento internacional y la intervención extranjera que fomentó la guerra civil y
el levantamiento de algunas poblaciones, llevó aparejada una reducción paulatina
de las libertades y propició el triunfo del estalinismo.
Aunque, como dijimos, el comunismo era explícitamente partidario de que el
objetivo último de la revolución fuera conseguir la desaparición de los Estados y
llegar a una sociedad totalmente autogestionada (propiedad comunal de las em-
presas y de las tierras, de todos los medios de producción), el marxismo-leninismo
teorizó que, para conseguir llegar a ese “comunismo”, era necesario primero
construir una “sociedad socialista”, donde todos los medios estuvieran en manos
del Estado y todo estuviera controlado y dirigido jerárquicamente.
Dentro de este campo del marxismo-leninismo soviético se desarrollaron tam-
bién diferentes tendencias, principalmente los nacionalistas, que eran partidarios
de la centralización (construcción de un nuevo Estado central único, con control
total del poder), y los que apostaban por extender los procesos revolucionarios
descentralizados y el internacionalismo. Estas diversas tendencias se concretan
en una primera fase en la pugna entre Stalin y Trotsky (como posibles sucesores
de Lenin en la dirección de la URSS), definiéndose así dos corrientes principales:
la estalinista y la trotskista. Triunfó rápidamente la primera y Stalin consiguió
imponer un sistema político ruso-nacional dictatorial de economía planificada

y centralizada total. Subsistieron como minoritarias las corrientes trotskistas
que, siendo también partidarias de la economía planificada, proponían más des-
centralización y más autonomía de las organizaciones sociales y de cada sector
productivo, a través de procesos de desarrollo de la autogestión de las empresas
por los trabajadores mediante comités obreros que dirigirían y gestionarían cada
fábrica o empresa. Estas corrientes políticas trotskistas coincidieron y/o se apro-
ximaron a los postulados de tradición anarquista, creando nuevos movimientos
anarco-sindicalistas y del comunismo libertario, que tuvieron cierta implantación
en España (especialmente en las décadas de 1920 y 1930).
b. La crisis de las democracias liberales y el ascenso de los fascismos y

los regímenes totalitarios
La Gran Guerra (1914-1918) había dejado en un estado deplorable a buena

parte de los países europeos, que encontraban graves dificultades para recuperar
los niveles de producción anteriores a la contienda ya que la mayor parte de la
industria se había dedicado a la producción bélica (armamento, equipamientos
militares, etc.) y su reconversión requería grandes inversiones.
La crisis económica de los años 30 y la amenaza de que la revolución soviética
y el comunismo se extendieran, propiciaron que el capitalismo europeo apoyara
mayoritariamente los modelos intervencionistas. Por un lado, el capitalismo se
decanta por los modelos citados keynesianos y moderadamente socialdemócratas
de protección social, como antídotos antirrevolucionarios, pero también, una parte
de los grandes empresarios y de la pequeña burguesía se decantó por el apoyo
creciente a la ideología fascista, como forma de contención directa de los pujantes
movimientos sindicales revolucionarios y de los partidos radicales de izquierda.
Existían además otras motivaciones, como el componente nacionalista del
fascismo que propugnaba estados nacionales fuertes y totalitarios (recordemos
que “nazi” significa “nacional”) que triunfan en Alemania (nazismo), en Italia
(fascismo) y en España; en este caso, después de tres años de guerra civil en el
que se unieron el fascismo de la Falange, los golpistas del nacional-catolicismo y
con el apoyo directo de los movimientos nazi y fascista internacional, mientras los
republicanos sufrieron la falta de apoyo de los estados capitalistas “liberales” a la
naciente democracia de la República española. También triunfan estas ideologías
en Portugal, Japón y en países en los que llegaron al poder mediante el apoyo
del ejército alemán y en otros en los que no llegan a alcanzarlo pero en los que
adquirieron gran auge.
La crisis económica del 29 (la Gran Depresión) había mostrado el fracaso del
capitalismo liberal con sus más duras consecuencias (paro, pobreza, inflación,…)
lo que facilitó el auge de las posturas más radicales y populistas (como puede
ocurrir en la década actual). Las teorías nazi-fascistas planteaban, además del
anticomunismo y el racismo-antisemitismo, que había que recoger “lo mejor”
de las teorías económicas del libre mercado (capitalismo nacional) y del Estado
protector socialista, mediante la creación de un nuevo Estado Nacional-Socialista.
Estas ideologías son derrotadas en la II Guerra Mundial, salvo en el caso de España

y Portugal en que permanecieron durante varias décadas.
c. La II Guerra Mundial, la Guerra fría y el auge de los movimientos

obreros: la expansión del Estado de Bienestar
La planificación cobró un gran impulso durante la II Guerra Mundial, tanto por

la necesidad de planificar la producción nacional en cada Estado en una situación
de conflicto armado prolongada durante varios años como posteriormente por la
exigencia de planificar la reconstrucción de los países destruidos. Así, después de
la II GM y durante los años 50 y 60, Estados Unidos, que se había convertido en
la primera potencia mundial, lleva a cabo diversos planes de desarrollo, primero
para Europa y después en los países denominados entonces “subdesarrollados”
o del Tercer Mundo. El ejemplo más significativo fue el Plan Marshall para la
reconstrucción de los países europeos, que facilitó la expansión del capitalismo
norteamericano mediante fuertes inversiones económicas en Europa, aportación de
ayudas para alimentos y productos básicos, reconstrucción de infraestructuras, etc.
De esta forma también se facilitó la penetración económica mediante la insta-
lación de empresas norteamericanas en Europa, como continuación de la reciente
fijación de bases militares del ejército norteamericano en suelo europeo y asiático.
Posteriormente Estados Unidos creó la Alianza para el Progreso de América
Latina: con el fin de paliar los posibles efectos políticos de la revolución cubana
en otros países latinoamericanos, el gobierno de EEUU facilitó créditos en condi-
ciones favorables a los países que elaboraran planes de desarrollo. Esta experien-
cia no contribuyó en muchos casos al desarrollo de estos países sino más bien al
beneficio de sus gobiernos corruptos, propiciando su dependencia económica y
“cautividad” político-militar respecto de USA.
El debate entre los keynesianos intervencionistas-planificadores y los nuevos
liberales (neoliberales, neoconservadores,… cada vez menos liberales y más con-
servadores) se mantiene desde los años treinta del pasado siglo hasta la actualidad
(2013). Tony Judt (2012) lo expresó acertadamente en esta cita:
Los tres cuartos de siglo que siguieron al colapso de Austria de la década

de 1930 pueden considerarse como un duelo entre Keynes y Hayek. Keynes
comienza con la observación de que bajo unas condiciones económicas
de incertidumbre sería imprudente suponer unos resultados estables, y

por tanto sería mejor diseñar formas de intervenir a fin de conseguirlos.
Hayek, que escribe conscientemente en contra de Keynes y desde la expe-
riencia austriaca, argumenta en su Camino de servidumbre (1945) que la
intervención –la planificación, por benevolente o bienintencionada que sea
independientemente del contexto político– termina mal (T. Judt citado por
José M. Sánchez Ron, 2013).
La planificación económica y las políticas keynesianas facilitaron el citado

acuerdo del “pacto social” entre sindicatos y organizaciones patronales que incluía
la “paz social”: congelación de la lucha de clases entre trabajadores y empresarios
a cambio del desarrollo del Estado de Bienestar (seguridad social con sanidad,
pensiones, educación,… aseguradas para la mayoría). Estas políticas de pacto
social fueron claramente hegemónicas en Europa y Norteamérica desde los años
30-40 hasta los 80-90. En los denominados países industrializados fueron defen-
didas sobre todo por los partidos socialdemócratas pero también por la mayoría
de los conservadores-centristas, democristianos, republicanos, etc. La posición
imperialista-colonialista de estos países les permitía fácilmente propugnar el deno-
minado “capitalismo social” hacia dentro, en su interior, elevando el bienestar de
sus clases trabajadoras nacionales, mientras se explotaban las riquezas y recursos
del resto del mundo.
El Estado de Bienestar (Welfare State) necesita organizar la planificación
pública en todos los ámbitos sociales y económicos. Políticas planificadoras
adecuadas y desarrolladas técnicamente mediante programas y servicios públicos
eficientes, y políticas presupuestarias estrictas que aseguren suficientes ingresos
económicos (vía impuestos) para poder prestar los servicios públicos para toda
la población y que se pueda disfrutar equitativamente de los derechos sociales
básicos (educación, sanidad, vivienda, empleo, pensiones,… luego veremos los
“pilares” del E.B.).
d. Crisis del petróleo
Este pacto social empezó a perder fuerza ya desde la década de los años seten-
ta, a partir de las crisis del petróleo de 1971 y 1973, con la subida de las materias
primas por los países productores. El sistema capitalista buscó nuevas fórmulas
para mantener las tasas de ganancia (plusvalía), ya que el alza del precio de los
combustibles fósiles hacía peligrar un modelo de crecimiento basado en la ener-
gía barata suministrada por los países no industrializados e impedía el aumento
constante de las ganancias. La salida a esta situación fue apostar por la vuelta a
modelos económicos neoliberales que optaron por una triple actuación:
1º Disminución de los derechos sociales: para que los trabajadores redujeran

su participación (salarios) en los beneficios económicos producidos, lo que supone
más plusvalías para el capital.
2º Bajada de impuestos y aumento de las privatizaciones: reduciendo el Esta-
do y consiguiendo así más “cuota de mercado”. Al bajar los impuestos el Estado
tiene menos ingresos, por lo que tiene que “adelgazar” y se tiene que endeudar
más, lo que justifica las privatizaciones de empresas públicas que caen en manos
del mercado.
3º Nuevos mercados: la globalización económica, mediante la reducción o
anulación de aranceles y la desaparición de fronteras para los movimientos de
capital, especialmente para la economía financiera especulativa.
Las teorías de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago se extendieron,
junto a las de los think tank (centros de “ideas” o de pensamiento) y los nuevos
lobbies norteamericanos e internacionales que, desde los años 70, transmitían el
mensaje de que en las sociedades occidentales había un “exceso de democracia”
que había propiciado levantamientos como los de los movimientos sociales de
mayo de 1968 y la extensión de las ideas “social-comunistas” por Europa y EE.UU.
Como decíamos, la batalla de las ideas había comenzado en los años setenta,
con las propuestas de los think-tanks que fueron en el sentido de “1) obligar a los
norteamericanos y al mundo entero a regresar a los parámetros del capitalismo
salvaje; 2) imponer un retorno a los ‘genuinos valores americanos’ de corte pu-
ritano (…) Se estaba tramando la revolución de los muy ricos, como la bautizó
Galbraith (…) A la altura de 1980 los neoliberales se hicieron con las riendas del
Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, dejando fuera de combate a
varias generaciones de socialdemócratas” (Garcia–Rosales y Penella 2011:21-27).
Sobre este apartado ver el libro y el interesante relato documental de Naomi Klein
“La doctrina del shock” (disponible en Internet).
e. La era de la Globalización
Estas propuestas ultraliberales y neoliberales triunfan a partir de los años 80 y

se van imponiendo de nuevo como hegemónicas a nivel mundial, partidarias de la
globalización, la desregulación de los mercados y la flexibilidad laboral: menos
normas, menos rigideces comerciales y menos regulaciones a todos los niveles, lo
que implica o incluye más libertad de despido, menos derechos laborales y socia-
les, privatizaciones,… En palabras de Zygmunt Bauman es la modernidad líquida,
con menos Estado y menos planificación, donde los derechos ya no son sólidos
sino líquidos, que se escapan entre las manos. La “modernidad” es que todo fluye,
todo es cambiante y flexible, frente al “encorsetamiento” de los derechos sociales,
las normativas y el sometimiento a la planificación prevista. Los más radicales
neoliberales se alinean con posiciones ultra-individualistas y anti-normativas,

anti-planificación,… como las de la teoría del “objetivismo”4.
El objetivismo sostiene que a la realidad (naturaleza de las cosas) solo se la domina obedeciéndola,
4
que el propósito moral de la vida es la búsqueda de la propia felicidad y que el único sistema social
acorde con esta moralidad es el del capitalismo puro (llamado también capitalismo laissez-faire).
Esta ruptura del pacto social no se produce en un momento determinado

concreto, no podemos indicar una fecha en la que citar que ese día murió la “paz
social”. Precisamente por esto fue posible, porque fue un proceso paulatino pero
constante, durante varias décadas. Si el enterramiento del pacto social hubiera
tenido lugar en un acto público concreto seguramente hubiera producido una
gran oposición, incluso habría provocado un estallido o insurrección social. Pero
sí hubo pasos claros en esa dirección, aunque las decisiones y los discursos no
fueran totalmente explícitos. A nivel político-gubernamental podemos citar que
fue durante unos años en la coincidencia de los mandatos de R. Reagan (EE.UU.)
y M. Thatcher (Gran Bretaña) en los años ochenta. Y si quisiéramos citar una ac-
ción política concreta sería la conocida declaración de guerra de Thatcher a los
sindicatos mineros que se saldó con la victoria gubernamental.
Estas políticas neoliberales no hubieran supuesto un cambio de ciclo histórico
de no ser porque consiguieron que sus ideas principales fuesen también asumidas
por una parte de sus oponentes políticos, los que se presentaban tradicionalmente
como alternativa: los partidos de izquierda o progresistas. Bien por un contagio
ideológico consciente o porque la alternativa política no vio posible volver a go-
bernar (ganar las elecciones) si no asumía parte del discurso liberal, lo cierto es
que la mayoría de los partidos socialdemócratas van asumiendo paulatinamente
los postulados neoliberales. Así es como nace la “Tercera Vía” de Toni Blair que
reniega de una parte sustancial del discurso tradicional laborista para realizar una
apuesta por la “modernización” de la socialdemocracia. Con la vuelta al poder
de los laboristas de Blair en Reino Unido y el Partido Demócrata de Clinton en
EE.UU., los principales postulados económicos y desreguladores de los neolibe-
rales son mantenidos por los nuevos partidos gobernantes, contraviniendo así los
principios rectores de la política social de sus propios partidos.
Existían razones de peso para propugnar una revisión a fondo de la ideología
política socialdemócrata que había sido mayoritaria en muchos países europeos,
desde el final de la 2ª G. M. El enorme desarrollo económico discurrió paralela-
mente a un aumento de la burocracia, una excesiva jerarquización y estructuras
económico-sociales rígidas, que ocasionaban a su vez falta de eficacia, falta de
transparencia y de participación ciudadana… Pero, como en otras ocasiones, se
utilizaron estas críticas reales sobre el funcionamiento del Estado, no para su re-
visión aumentando la democratización y la concertación social, sino para apoyar
las ideas más neoliberales y la disminución del Estado de Bienestar.
Estas corrientes políticas predominan de forma mayoritaria desde los años

90, hasta el punto de que se popularizó el conocido como “pensamiento único”,
que en esencia se traduce en que da igual quién gobierne, porque todos están de
acuerdo en el modelo capitalista neoliberal. Unos serán más conservadores o reac-
cionarios y otros más proteccionistas hacia los desfavorecidos, pero ambos están
de acuerdo en lo principal: la globalización, la desregulación de los mercados y

la reducción del Estado son inevitables. Este planteamiento es mantenido aunque
facilite el capitalismo especulativo (que finalmente prevalece desde la década de
los 90), al ser el que produce más beneficios y mueve más dinero a nivel mundial
(superando al capitalismo de producción y al de consumo). Esta desregulación
favorece la aparición de burbujas financieras especulativas sin ningún control
público, sobre el mercado de las nuevas tecnologías (que ya estalló en los años
noventa), la especulación sobre las monedas nacionales, sobre la vivienda y el
suelo (especulación urbanística),… hasta que estas burbujas estallan en 2007/08.
1.4. EL SIGLO XXI
En los países más especulativos del nuevo siglo, denominados erróneamente

industrializados u “occidentales” (Norteamérica, Europa y Japón), los Estados han
tenido que intervenir desde 2008 en la economía aportando dinero público a los
bancos y a las empresas privadas, nacionalizándolos parcialmente en algunos ca-
sos, mientras por otra parte se multiplican los millones de desempleados, despidos
masivos, reducciones de salarios, etc. Desde 2008 está abierto un debate global
sobre la necesidad de nuevas regulaciones y controles sobre las grandes empresas
y bancos y sobre las transacciones internacionales, dado el fracaso del capitalismo
neoliberal desregulado, al igual que ya ocurrió con la crisis de los años 30.
En el año en que escribimos este libro (2013), después de más de seis años
de “crisis” sigue el debate entre planificadores-intervencionistas y neoliberales-
conservadores. Resulta llamativo en los debates actuales como los segundos se han
ido orientando hacia las tesis más radicales, en un apoyo que suma a la máxima
austeridad en el gasto público el libre mercado desregularizado. En este contexto
fundamental de apoyo a la desregulación, los cambios puntuales de orientación
monetaria en las políticas de la Unión Europea han sido constantes. Una variabili-
dad que ha conducido al hundimiento de economías nacionales y locales (Grecia,
Portugal,…), la reducción brutal del Estado de Bienestar, a la inseguridad jurídica
de los ahorradores, etc. Todo ello en la nueva Europa de la UE que, si por algo
se había caracterizado desde su nacimiento, era de unas políticas planificadoras
e intervencionistas.
Efectivamente la UE, desde su constitución primero como unidad económica y
más tarde política-social, ha querido planificar todo el desarrollo socio-económico
de sus países. Precisamente la entrada de cada nuevo miembro lleva consigo largas
negociaciones previas donde se planifica qué es lo que va a poder hacer o no, qué
sectores económicos desarrollará y en qué medida será su producción, qué papel y
funciones va a desempeñar en la UE, etc. Las directrices económicas y el sistema
de cupos han creado una gran burocracia planificadora en Bruselas. El número
de viñas, de olivos, de vacas (producción de vino, de aceite, de leche,…), no está

determinado en Europa por la ley de la oferta y la demanda, por el mercado y su
mano invisible, sino por “lo permitido por Bruselas”, por lo planificado y nego-
ciado cada equis años. Esta planificación económica del capitalismo productivo
a veces puede parecer excesivamente dirigista, incluso rígida, especialmente en
el sector primario mediante la PAC, la Política Agraria Común. Frente a ella ha
estado la desregulación prácticamente total del sector financiero, máximo poder
en la nueva Europa desde la construcción de la Unión Económica y Monetaria del
Acuerdo de Maastricht (1993).
La desregulación del mercado ha sido ya señalada desde numerosas institu-
ciones tanto públicas como privadas (OCDE, Eurostat, Cáritas, Intermond, etc.)
como el detonante de la Gran Recesión económica. Sin embargo, la caída del
sistema sólo pudo ser frenada con la intervención de los gobiernos estatales en el
mercado a través de la inyección de capital público. Los máximos responsables de
la crisis económica y que nos han llevado a la Gran Recesión siguen siendo los que
ostentan el poder. Después de unos años en que los bancos solicitaron ayudas a los
Estados y una vez conseguidas éstas, vuelven a la carga contra los propios Estados,
de los que han obtenido miles de millones de euros en “rescates”, aportaciones
públicas muchas de ellas a fondo perdido y otras mediante préstamos sin intereses
o a devolver “cuando puedan”. De 2008 a 2012 se calcula que la UE ha aportado
más de un billón de euros a sus bancos. Como en otras ocasiones históricas, se
produce una socialización de las pérdidas y una privatización de las ganancias.
La salida a las crisis económicas cíclicas, desde la Gran Depresión de los años
30 del siglo pasado, estuvieron caracterizadas por políticas estatales de interven-
ción económica masiva, mediante una planificación intervencionista (las citadas
New Deal, políticas keynesianas-fordistas, Plan Marshall, etc.). Estas incluyeron
subidas de impuestos y más endeudamiento público para poder relanzar las eco-
nomías mediante fuertes inversiones públicas. Frente a esto, de la crisis actual se
quiere salir solo mediante el adelgazamiento del Estado, con reducciones brutales
del gasto público, lo que lleva a menos sector público y menos poder adquisitivo
(es decir menos trabajadores públicos y que ganen menos), lo que provoca menos
consumo privado y por tanto cierre de empresas, más parados y menos economía
privada… que lleva a menos ingresos para el Estado, lo que conduce a más en-
deudamiento a pesar de tener menos Estado de Bienestar, lo que lleva a… vuelta a
empezar, en una espiral aparentemente suicida para la economía y para los propios
Estados democráticos. Es una competencia a la baja, una espiral de retroceso que

aparentemente solo terminará cuando nuestras economías sean competitivas con
los salarios más bajos del planeta y de los países con menos derechos sociales.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LOS SISTEMAS SOCIALES

Tiempos FASES ESTADO Y SERVICIOS Discurso hegemó-
SOCIALES nico*
Capitalismo de Producción Beneficencia privada
impulsado por: Tipo de prestación: gracia- “CRECIMIENTO”
Siglos ble Lo importante es
XVIII al 1ª Revolución industrial: Beneficencia privada, primero crecer en magnitudes
crack de Introducción de la máquina de la Iglesia y después de cuantitativas.
1929 de vapor y el carbón en los instituciones religiosas
(la Gran procesos productivos. y privadas de caridad. Ciencias Sociales:
Depresión) …………………… Predominio de las
2ª Revolución industrial Derechos Humanos: Técnicas Cuantitati-
Consecuencia del uso de la Impulsados por la indepen- vas y la perspectiva
energía eléctrica en el proceso dencia norteamericana (1769) distributiva.
productivo que posibilitó y la revolución francesa
el desarrollo del trabajo en (1789) 
cadena: el taylorismo y el Creación de la Beneficencia
fordismo. Pública
Tipo de prestación: gracia-
Años 30 del S. XX ble
El capitalismo entra en crisis Atención a situaciones de sub-
por la especulación y la sobre- sistencia o supervivencia.
producción (no hay suficientes Se actúa sólo sobre la pobreza
consumidores para lo que se absoluta
produce).
Capitalismo de Consumo y Intervencionistas y Keynes: “DESARROLLO”
Desde los Estado de Bienestar (welfare - El Estado debe intervenir - Crecimiento con me-
años 30 del state). para asegurar el manteni- jor distribución y ma-
s. XX Teorías de Keynes. miento de la economía y el yor bienestar para la
- Regulación e intervención empleo. mayoría (disminución
estatal, con políticas so- - Se debe planificar el dede las diferencias).
ciales públicas (sanidad, sarrollo económico. New - Se busca el creci-
educación, vivienda,…), Deal. Plan Marshall,… miento con cambio
- Incremento del consumo, ya Asistencia Social cualitativo.
que al ser tarea del Estado - Insuficiencia de Recursos - Se contemplan as-
la “Seguridad Social” se po- - Derecho condicionado. pectos sociales.
sibilita que los trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - Se comienzan a uti-
puedan gastar sus salarios Servicios Sociales lizar las Técnicas
en consumir y que el ca- - Creación como Derecho Cualitativas, Pers-
pitalismo pueda producir Universal reconocido. pectiva Estructural
........ más y no entre en crisis de - Sistema predominantemente y análisis de redes.
Segunda sobreproducción. jerárquico de las nuevas
mitad del s. ....................... administraciones públicas.
XX Consolidación del Estado de - Se actúa sobre la pobreza
Bienestar absoluta y la relativa.
- A partir de la 2ª Guerra
Mundial.
- Se construye como antído-
to a la revolución social-
comunista (URSS 1917,
China 1949,…)
- Posibilita que los trabaja-
dores puedan vivir mejor,
se impliquen con dicho mo-
delo y defiendan el “Estado
social de mercado”.
Tiempos FASES ESTADO Y SERVICIOS Discurso hegemó-

SOCIALES nico*
Globalización y disminución Servicios en Red/ Sociedad “DESARROLLO
Desde del Estado de Bienestar. Red. SOSTENIBLE”,
finales del s. Capitalismo especulativo, - Disminución, adelgaza- “Calidad de Vida” y
XX capitalismo de ficción, econo- miento y privatización par- “Participación”
hasta la mía de casino,… cial del Estado de Bienestar. (también respecto a la
crisis de - Disolución de la URSS y del - Algunos propugnan una crisis: la culpa es de
la Gran bloque comunista (1989- redefinición del Estado del todos,…).
Recesión 91). El capitalismo no tiene Bienestar, pasar a “Sociedad - Agendas 21, Cartas
(2007-13) competidores. de Bienestar”, con más pro- de Aalborg, Planes
- Aumento de las desigualda- tagonismo de asociaciones y de Inclusión So-
des sociales y económicas. ONG. cial,…
- La globalización neolibe- - Derechos difusos/ Moder- - Utilización de téc-
ral impone sus reglas de nidad líquida, los derechos nicas participativas
mercado como únicas (pen- sólidos desaparecen. Flexi- e implicativas en
samiento único) y se da en bilidad, desregulación. investigación y pla-
ámbitos como: la cultura, la - No a la planificación/sí a nificación.
economía (la principal es la planes estratégicos locales
especulativa), la tecnología o sectoriales. - Nuevos conceptos:
(TIC), el crimen organizado - Modelo de integración so- Calidad Total, Mar-
y la globalización política cial relacional. co Lógico, Gober-
y social que es la menos - Más que de pobreza se habla nanza, Empodera-
desarrollada (p. ej. en los de exclusión social. miento…
derechos de los trabaja- - Con la crisis los derechos
dores y a su libre tránsito, (líquidos) también se esfu-
DD.HH.,…). man, pasan a ser “gaseosos”.
Fuente: elaboración propia.
*
Es el discurso hegemónico en economía y ciencias sociales. Cada nuevo discurso incluye o subsume
al anterior: cuando predomina la idea de “desarrollo” se sigue propugnando a la vez el crecimiento,
igual ocurre con el desarrollo sostenible, que incluye a los anteriores aunque a veces sea contradictorio
(p. ej. para salir de la crisis se sigue diciendo mayoritariamente que lo más importante es crecer). Igual
ocurre con las fases y tipos de capitalismo, el de consumo incluye al productivo y el especulativo a los
dos anteriores.
La Planificación social en España

En la España de los años 60, bajo los gobiernos tecnócratas del franquismo, la
primera planificación socioeconómica importante se realizó mediante la creación
de los Planes de Desarrollo. Fueron planes más de carácter económico que social
pero incidían también en aspectos como la vivienda, la educación, la salud o la
creciente emigración del campo a la ciudad. “La Comisaría del Plan de Desarro-
llo en 1973 se convertirá en el Ministerio de Planificación del Desarrollo en un
intento de conseguir, aunque sin éxito, un progreso social” (Márquez Romero y

Pomar Fernández, 2002: 58). El objetivo era paliar y controlar la fuerte inmigra-
ción que se estaba produciendo del campo a la ciudad debido a la disminución de
demanda de mano de obra de la agricultura (por la mecanización). Para ello se
crearon los denominados polos de desarrollo, polígonos industriales construidos
con inversión pública en zonas rurales, destinados a la instalación de empresas
en lugares donde “no había nada”. Con ellos se logró frenar en cierta medida el
gran retroceso poblacional derivado de la emigración y potenciar la aparición de
nuevos núcleos urbanos, tanto ciudades como nuevos barrios periféricos, –a partir
de las poblaciones rurales existentes.
La metodología de los Planes de Desarrollo estaba incluida en la planificación
económica temporal para varios años que curiosamente había sido copiada de los
planes quinquenales de la URSS de décadas anteriores.
Como hemos comentado, los orígenes de la planificación moderna están
ligados fundamentalmente al ámbito económico y en España será hacia los años
60 del siglo pasado cuando comience a vincularse más con lo social y aparezca
el concepto de “Planificación Social”. Podemos señalar como antecedentes en
España, fuera de la esfera gubernamental, que Cáritas Nacional fue pionera en la
elaboración de programas sociales.
1.5. EL CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR ¿QUÉ SON LAS

POLÍTICAS SOCIALES? DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS
Para empezar, aunque el término “política” es familiar para todos, no siempre

se interpreta de la misma forma, pues frecuentemente se hace de este concepto un
uso diverso y controvertido, generalmente cargado de negatividad (no tenemos más
que leer un periódico o escuchar las conversaciones de nuestros conciudadanos
sobre el particular). No obstante, nosotros, desde el ámbito de lo social, debemos
y queremos entender la política como “gestión del conflicto social”:
Nuestra opción es considerar la política como una práctica o actividad

colectiva, que los miembros de una comunidad llevan a cabo. La finalidad
de esta actividad es regular conflictos entre grupos. Y su resultado es la
adopción de decisiones que obligan – por la fuerza, si es preciso – a los
miembros de una comunidad. (Vallés 2008:18)
Por otro lado, hemos venido hablando hasta ahora de políticas sociales y de
Estado de Bienestar, sin embargo tampoco todos entendemos lo mismo por estos
conceptos. La creación del Estado de Bienestar va unida a la del sistema público
de protección social. Pero éste es un logro, una conquista, a lo largo de muchos
años que fue cambiando y ampliándose en la medida en que las reivindicaciones de
los trabajadores, sindicatos y movimientos sociales conseguían ir incrementando

sus derechos para que cada vez fueran más universales (para toda la población).
¿Qué entendemos por Política Social? Precisamente las políticas sociales
fueron las que se aplicaron para ampliar estos derechos que antes sólo tenían una
minoría (que podía pagárselos) y construir lo que llamamos Estado de Bienestar.
Política Social es la que se aplica para que una sociedad camine por una dirección
diferente de la que iría si no existiera: “... política social es dirigir la vida de la

sociedad por una senda que no seguiría si se la dejara seguir su curso...” (F. Lafitte,
citado por R. Titmuss 1981).
De forma genérica podemos entonces definir la política social como el diseño
y la ejecución programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas
para atender una serie de necesidades consideradas básicas para la población
con arreglo al baremo de civilización definido en lo que denominamos como so-
ciedades industriales avanzadas (Montoro 1997).
Si nuestro objetivo es conseguir un Estado de Bienestar que asegure los dere-
chos sociales para la mayoría tendremos que realizar un conjunto de actuaciones
en todos los ámbitos (elaboración de normas, movilización de recursos,…) a las
que denominamos “Política Social” y para alcanzar esos objetivos será necesario
planificar adecuadamente esas acciones. Así, Estado de Bienestar, Política Social
y Planificación son conceptos inseparables.
Decimos “política social” y no hace falta decir “política social pública” o
“políticas públicas”, como muchas veces se expresa en la actualidad, por conside-
rarlo una redundancia: toda acción política incluye por definición las actuaciones
públicas (gubernamentales, estatales,…). Política es por esencia “acción pública”.
La construcción del Estado de Bienestar estuvo históricamente ligada a la crea-
ción de unas protecciones básicas públicas para toda la población, como decíamos
anteriormente: primero fueron los derechos laborales – a estar de baja por accidente
o enfermedad, a cobrar una pensión por jubilación… que fueron los primeros y más
importantes derechos conseguidos por los trabajadores. Después fue la universali-
zación paulatina del acceso a la sanidad y a la educación,… El conjunto de estos
derechos los podemos resumir en los “seis sistemas sociales básicos de protección”
que se describen a continuación, también denominados “pilares básicos” del E. de B.
Desde este punto de vista, la “Política Social” que se practica queda definida
en cada momento por:
1. Las actuaciones sobre los seis derechos sociales básicos o servicios
sociales en sentido amplio que se citan. Si son universales, públicos,
gratuitos, iguales para todos o no lo son; si son privatizados, concer-
tados con empresas privadas; si son o no gratuitos, cofinanciados o
mediante “copago” (parte del gasto lo paga el usuario),…
2. Las políticas de redistribución socioeconómica y de participación
de la ciudadanía. En definitiva cómo se da la distribución del poder
económico, social y político, la mayor o menor desigualdad. Si se
realizan políticas para conseguir mayor equidad social o no (y cómo

y en qué medida se producen).
El sistema democrático queda definido principalmente por estos dos aspectos:
Estado de Bienestar-equidad y las garantías de libertad: a la participación libre y
a los derechos políticos (libertad de expresión, asociación, manifestación, elec-
ción…). En definitiva la democracia, más allá de su significado de origen (poder
del pueblo), sigue estando definida básicamente por el antiguo lema de la revolu-
ción francesa de 1789: libertad, igualdad y fraternidad (solidaridad). La igualdad
solo se puede dar si los derechos básicos del denominado Estado de Bienestar están
garantizados para toda la población (igualdad de acceso a la educación, salud,
etc.) y además el acceso a la información y participación también es en igualdad
de condiciones.
Para entender mejor el primer apartado nos guiaremos por las definiciones
clásicas recogidas por Ander Egg (1995:267) que de forma clarificadora diferencia
entre Servicios Sociales en sentido amplio (los seis sistemas básicos de protección
o “Seguridad Social”) y en sentido estricto, que son los que tradicionalmente
atienden las áreas o departamentos públicos denominados Servicios Sociales.
¿Cuál sería la ampliación ideal de estos derechos en nuestras sociedades actuales?
A partir de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de la definición de
los Derechos de la Ciudadanía de Jordi Borja podríamos concretar los pilares del
Estado de Bienestar de la manera siguiente:
EL ESTADO DE BIENESTAR Y LOS SISTEMAS BÁSICOS DE

PROTECCIÓN
Los seis sistemas de la política social que debe garantizar el Estado y los De-
rechos de Ciudadanía.5
DERECHOS DE LA CIUDADANÍA
DERECHOS
CONCRECIÓN Y EN LAS SOCIEDADES
BÁSICOS
DESARROLLO5 COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliación)
- Salud pública. “derecho… a la
alimentación, el vestido,…”
1. SALUD. Sanidad - Medio Ambiente sano, Calidad - Derecho a la salud y al medio am-
pública, gratuita y de Vida… biente (saludable).
universal. - Derecho universal de acceso - Derecho a la seguridad.
al aire y al agua no contami-
nados.
- Derecho a la formación continuada
2. EDUCACION pública - Derecho a la cultura, al ocio,
durante toda la vida. Al ocio y la
y gratuita al tiempo libre…
cultura.
- Derecho a la vivienda. - Derecho a una vivienda equipada.
- Derecho al suministro eléc- - Derecho a la Ciudad y a la Calidad

3. VIVIENDA Y URBA-
trico, calefacción, redes de de Vida. Derecho al reciclaje de
NISMO
saneamiento… residuos.
- Transporte público. - Derecho a la movilidad.
5
Los entrecomillados son citas de la “Declaración Universal Derechos Humanos”.
DERECHOS DE LA CIUDADANÍA
DERECHOS
CONCRECIÓN Y EN LAS SOCIEDADES
BÁSICOS
DESARROLLO COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliación)
- Derecho al empleo o al subsi-
dio de desempleo. - Derecho al salario ciudadano, salario
- Protección por enfermedad, social o renta básica universal. Toda
4. EMPLEO
accidentes,… la ciudadanía tiene derecho a tener
- Renta básica (Ingreso míni- un empleo y a tener unos ingresos
mo de solidaridad, salario suficientes.
social…)
5. PENSIONES, SE- - “Protección… en caso de
- Pensiones suficientes para toda la
GUROS DE RENTA Y invalidez, viudez, vejez…”
población que no pueda trabajar o no
OTRAS PRESTACIO- - Protección en la jubilación.
deba por la edad u otra circunstancia.
NES ECONÓMICAS
Programas de:
- familia
- infancia, adolescencia y juven-
tud
- mujer
6. SERVICIOS SOCIA-
- mayores (tercera edad)
LES
- discapacidad - Derechos ciudadanos universales
(Servicios Sociales
- exclusión social: programas - Derecho a la inserción social
personales o en sentido
de inclusión social dirigidos a
estricto)
grupos con necesidades espe-
ciales
- programas de cooperación,
participación y desarrollo
comunitario
Derecho al voto. Derechos polí- Derecho a la Participación Ciudadana
ticos clásicos: y a una democracia participativa.
Derechos políticos:
“Derecho a participar en el go- Derecho a la Participación política
Derechos electorales
bierno de su país, directamente múltiple, deliberativa, diferenciada
y a la participación
o por medio de representantes territorialmente, con diversidad de
libremente elegidos” procedimientos.
- Derecho a acceder a las informacio-
Derecho a la comunicación y al nes sociales y económicas “globa-
Información y Comuni-
acceso a las nuevas tecnologías les”.
cación
TIC. - Derecho universal de acceso a Inter-
net.
- A constituir redes transnacionales y
Libertad completa de expresión, a que sean reconocidas.
Expresión y asociación
reunión y asociación. - A plantear conflictos y establecer ne-
gociaciones a escalas supraestatales.
Fuente: elaboración propia. En la primera columna se cita en mayúsculas los seis sistemas de Ser-
vicios Sociales nombrados por Ander Egg (1995:267) y la última (derechos de la ciudadanía) se ha
elaborado tomando como referencia las propuestas de Borja, J. (2003).
¿Cuáles son los principales pilares del Estado de Bienestar? Para las posiciones
más progresistas son los seis citados pero para otros sólo hay tres tradicionales:
sanidad, educación y pensiones. Así, cuando se aprobó la denominada Ley de la

Dependencia (Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a las Personas en situación de Dependencia), se dijo que se construía en España
“el cuarto pilar del Estado de Bienestar”, olvidándose de que esta Ley lo que hizo
fue sólo ampliar la protección que ya existía en diferentes normas que aseguraban
la protección a todas las personas con discapacidad (mayores o no) y olvidándose
de que existen otros pilares básicos del Estado de Bienestar, como son los citados
de la vivienda, el empleo o las protecciones en situación de desempleo, como la
renta básica, que el Estado también tiene la obligación de garantizar. Tal vez lo que
se quería señalar es que en España sólo habían estado garantizados tres derechos
básicos y ahora se mejoraba o avanzaba algo en otro más.
En España las administraciones públicas y los entes locales han ido asumiendo
históricamente cada vez más competencias sobre los seis derechos citados, creando
servicios y nuevos recursos sociales hasta que recientemente, desde los años no-
venta, se han ido imponiendo las políticas neoliberales, como hemos comentado
anteriormente. Por ejemplo para las personas mayores, la infancia, etc. Por ver un
ejemplo diferente, hoy nadie duda que una vivienda debe estar inspeccionada y
mínimamente equipada para poder venderse: la cédula de habitabilidad se otorga
si hay suministro eléctrico, de agua, equipamiento mínimo para poder vivir,… y
la obligación de los Ayuntamientos y otras administraciones está en asegurar y
adecuar los accesos a la vivienda, a la recogida de basuras, alumbrado y transporte
público,… Si el derecho de acceso al servicio telefónico y al postal de correos son
derechos universales, el derecho de acceso a la comunicación electrónica (Internet,
correo electrónico) no parece que deba ser diferente6.
1.6. FORMAS DE PLANIFICAR (AUTORIDAD Y/O PARTICIPACIÓN)

Y PRIMERAS CONCLUSIONES
Las potestades planificadoras de lo público están reservadas legalmente a las

administraciones públicas, es algo tan obvio como evidente: lo público debe ser
planificado por la Administración Pública que se regirá por el gobierno político
(democráticamente elegido) y por la legislación vigente, que se podrá cambiar
también desde el ámbito político pero respetando las normas vigentes establecidas
para esos cambios y la Constitución. En España, como en la mayoría de los países,
son muy importantes las competencias sociales de ámbito local pero que en nuestro
6
Esto implicaría, entre otros aspectos, que a nadie se le pueda cortar el suministro de correo
porque haga un supuesto mal uso del mismo, por ejemplo mediante descargas “ilegales” (como se ha
planteado en algunas propuestas legislativas). A una persona que no paga el teléfono, la luz eléctrica
o el agua se le puede llegar a dejar sin suministro pero, que yo sepa, a nadie se le ha cortado por hacer
un mal uso del mismo (por ejemplo despilfarrando agua o electricidad). El derecho a la información
se debe considerar un derecho básico.
Estado son precisamente las instituciones de menor capacidad económica y, con

más recursos, están las de ámbito autonómico, estatal y de la UE.
Por lo citado anteriormente y la experiencia de estos últimos años (crisis eco-
nómica), podemos decir que las Administraciones Públicas deben conservar para
sí mismas de forma exclusiva el poder de planificar las políticas públicas. Desde
la elaboración de planes generales de ordenación urbana (PGOU) a los planes
estratégicos (sectoriales o territoriales) y hasta las facultades normativas de plani-
ficación, mediante leyes, decretos, etc. que veremos en próximos capítulos. Pero
la forma de planificar se puede realizar de diferentes maneras. Jorge Riechmann
distingue tres tipos básicos, muy generales, de realizar la planificación:
Tipos de Planificación según Riechmann:

Tipo Modos de actuación
“cuando un organismo central realiza una regulación administrativa
IMPERATIVA
que deja prácticamente fuera de juego los mercados”
“cuando el Estado intenta alcanzar ciertos resultados utilizando
INCENTIVA
recompensas monetarias sin coerción”
“la instancia planificadora se limita a la previsión y a la consulta,
INDICATIVA esperando que la persuasión y la mejor información lleve a los agentes
económicos a comportamientos racionales.”
Fuente: Riechmann (1996:285).
Qué duda cabe que hoy parece más adecuado propugnar que las Administra-
ciones utilicen sobre todo las dos últimas formas citadas, a favor de lo que se ha
denominado una planificación flexible y participativa, pero sin dejar de cumplir
sus potestades sancionadoras. Flexible pero planificación al fin y al cabo, recha-
zando las propuestas anti-planificadoras de la desregulación (“que planifique el
mercado”, “libertad” para que se dé una autorregulación,…). En última instancia
la administración pública tendrá que echar mano de su “autoridad” (legítima) para
hacer cumplir las normas.
Espinoza Vergara también plantea tres formas diferentes de planificar: autocrá-
tica, paternalista y participativa, que podemos considerar paralelas a las definidas
por Riechmann, con bastantes puntos comunes:
- La planificación autocrática no toma en consideración el sentir de la

comunidad que está involucrada en dicho proceso de planificación.
- La de tipo paternalista escucha a los interesados, a los usuarios, pero
adopta las decisiones por sí misma.
- La participativa, por su parte, fomenta la participación de la comunidad
en la fijación de objetivos y metas, en la determinación de medios y en
la ejecución de las distintas tareas, y éstos son los planteamientos y la

filosofía que nosotros compartimos. Entendemos que la participación de
los beneficiarios en los proyectos de planificación no es simplemente una
muestra de sentido común, sino un patrón de organización social para
las actividades del desarrollo social. Desde estas premisas consideramos
que los procesos de planificación nos permiten desarrollar el concepto
de democracia plena al favorecer la representación y organización de
la comunidad, al conocer de primera mano las necesidades y problemas
sociales detectados por la propia comunidad y al contar con el apoyo
técnico y el respaldo institucional que facilitan el acceso a estas opinio-
nes y la consolidación del papel y las funciones de la iniciativa social.
(Márquez y Pomar, 2002: 62, a partir de las propuestas de Espinoza
Vergara, 1984).
Tipos de Planificación según Espinoza Vergara:

Tipo Modos de actuación
No toma en consideración el sentir de la comunidad que está
AUTOCRÁTICA
involucrada en el proceso de planificación
Escucha a los interesados, a los usuarios, pero adopta las
PATERNALISTA
decisiones por sí misma
Fomenta la participación de la comunidad en la fijación de
PARTICIPATIVA objetivos y metas, en la determinación de medios y en la
ejecución de las distintas tareas.
Concluyendo: hoy se puede propugnar una planificación flexible que podemos

denominar como incentiva-indicativa-participativa, por el papel impulsor que
deben asumir las Administraciones Públicas. En algunos casos será suficiente
con indicar, señalar los caminos y estrategias, en otros habrá que incentivar (por
ejemplo con ayudas económicas a los proyectos privados o sociales que van en la
dirección deseada, como puede ser la creación de empleo, energías renovables,…)
y en todos los casos se tratará de que sea de forma participativa, lo más democrática
posible. En los próximos capítulos veremos contenidos, formas y experiencias que
hagan posible estos principios.
La planificación según la forma de actuar de quien dirige el proceso.

ESPINOZA VERGARA JORGE RIECHMANN

AUTOCRÁTICA IMPERATIVA
PATERNALISTA INCENTIVA
PARTICIPATIVA INDICATIVA
La planificación social como una función del Estado (conclusiones)

En el campo de los servicios sociales la necesaria planificación social tendrá
como objetivo fundamental conseguir el máximo nivel de bienestar para la ciuda-
danía. A partir de lo dicho en este capítulo podemos concluir:
1. La búsqueda de la igualdad y de la redistribución no acontecerán por sí

mismas en un sistema basado en el libre mercado sino que es preciso que
sean deliberadamente buscadas y planificadas. La realización de políticas
públicas redistributivas que tengan por objetivo conseguir esa sociedad
más igualitaria exige como punto de partida:
• políticas sociales y políticas públicas integrales,
• planificación de esas políticas, con todas las fases y pasos que eso
conlleva (en definitiva: planificación integral).
2. Por ello, tanto la existencia misma de políticas de intervención social

como la planificación de esas actuaciones, implica por definición que lo
que queremos es que la sociedad avance por caminos diferentes a si esas
políticas y planificaciones no existieran.
3. El Estado y las diferentes Administraciones Públicas tienen, en este sentido,

la responsabilidad de dirigir la política social y de establecer prioridades de
actuación, y tienen además –frente a otros agentes sociales– una posición
privilegiada para hacerlo, al poder adoptar una perspectiva completa y
coordinada.
4. El Estado, a través de las Administraciones Públicas, es responsable de

definir los objetivos y las estructuras mediante las cuales se harán efectivas
las prestaciones y servicios a que tienen derecho los ciudadanos. Deberá
ejercer la función de planificación, tanto territorial como funcional, defi-
niendo la red de centros, recursos y servicios necesarios, su priorización
temporal y territorial, su articulación en niveles y las estrategias que se
desarrollarán.
5. La planificación está fuertemente condicionada por la ideología de quienes

lideran el proceso de planificación. En líneas generales, la planificación
puede en última instancia ir enfocada a:

a) El mantenimiento del status quo, la adaptación al sistema, sin ningún
ideal de cambio social ni rupturista. Será una planificación de mínimos
(defendida desde posiciones neoliberales). Desde esta posición se
defenderá que los servicios sociales y públicos deben de existir sólo

para paliar las situaciones excepcionales o de máxima necesidad.
b) A cambiar la sociedad. A la introducción de modificaciones estructura-
les que signifiquen cambios sustanciales, reorganización y generación
de nuevas características y roles sociales o a la desaparición de otros.
Hay que señalar que estas dos posiciones, identificadas tradicionalmente
con neoliberales-conservadores y socialdemócratas + izquierda transfor-
madora respectivamente, sufren un proceso de intercambio de posiciones
que comienza a finales de los años 80 del siglo pasado y que adquiere su
máximo apogeo en la década actual: las posiciones más radicales para
el cambio social pasan a ser las primeras (neoliberal conservadora) que
planifican el desmantelamiento paulatino del Estado de Bienestar y, con-
tradictoriamente, socialistas e izquierda transformadora se van resituando,
al menos en el corto plazo, en posiciones “conservadoras” de resistencia
y mantenimiento-conservación del Estado de Bienestar, al ver peligrar
los servicios públicos y los derechos sociales conseguidos a lo largo de
décadas de cambio y de luchas sociales, especialmente en la segunda mitad
del siglo XX.
Así, aunque en general podemos decir que los discursos neoliberales se
mantienen en el “cuanto menos se planifique mejor” en la práctica sabemos
que todo el mundo planifica y en el mundo de las ideas más: se trata de
conseguir la hegemonía en los discursos, en los mensajes transmitidos por
los medios de comunicación y conseguir la hegemonía en el pensamiento
social y, para ello, la planificación es imprescindible (sea cual sea nuestra
posición ideológica).
También a la hora de valorar la planificación como técnica, hemos por
tanto de constatar su carácter ambivalente, ya que, en palabras de Me-
dina Tornero (1999: 102) “en sí misma no es buena ni mala. Pero al ser
un instrumento puede ser utilizado con diferentes intencionalidades y en
diferentes circunstancias”. El que se use para promover un cambio o para
mantener el estatus quo, el tipo de entidad que la desarrolle, el contexto, el
marco ideológico que la defina, la intencionalidad política que la impulse,
el tipo de gestión que se lleve a cabo para implementarla, etc., serán los
elementos que determinen su idoneidad y calidad.
Si entendemos que la política social tiene la capacidad de, como señalan
Márquez y Pomar (2002: 61), “prever cambios que permitan atender y

satisfacer unas necesidades sociales que se van manifestando y reciclando
continuamente”, la planificación es entonces una obligación ineludible
de las administraciones públicas en primera instancia, pero también de
cualquier entidad con fines sociales, que debe valorar las necesidades
reales y regirse por unos criterios de eficiencia que justifiquen la inversión

realizada. En la misma línea, Márquez y Pomar señalan la importancia de
la planificación como inversión productiva al favorecer un clima positivo
en el crecimiento económico, y como instrumento de control social, al
facilitar la integración y cohesión social de los colectivos en riesgo de
exclusión social (aunque tal vez las palabras “control social” no sean las
más adecuadas para referirnos a lo que se persigue: la cohesión social).
6. Cuestiones generales a tener en cuenta:

• La planificación es un trabajo inútil si no existe voluntad política de rea-
lizar y ejecutar lo que se planifica. Esto es así porque:
• La planificación es un instrumento, no un fin en sí mismo. No es una téc-
nica capaz por sí misma, por el mero hecho de ser diseñada, de introducir
transformaciones sociales.
• La planificación es el inicio de un proceso, no el término. Si el plan no se
implementa, no se lleva a cabo, no se ejecuta-revisa-corrige en cada fase,
no sirve realmente para cumplir los objetivos marcados.
PARA PROFUNDIZAR EN LOS TEMAS TRATADOS EN ESTE CAPÍTULO

Prácticas. Sugerencias de trabajos prácticos de investigación
Investigar buscando referencias de: “pacto social” y New Deal de F. D. Roosevelt.
Planes quinquenales. Plan Marshall.
Congreso Nacional sobre Planificación en Servicios Sociales (ver I, II y III congresos
nacionales, en web del Gobierno de la Rioja, larioja.org).
Bibliografía recomendada
Ander-Egg, Ezequiel. 1991. Introducción a la planificación. 13ª ed. Madrid: Siglo
XXI de España Editores, S.A.
Casado, Demetrio. 1995. Introducción a los Servicios Sociales. Madrid: Popular.
Fernandez García, Tomás, Rafael de Lorenzo y Octavio Vázquez (eds.). 2012. Dic-
cionario de Trabajo Social. Madrid: Alianza Editorial.
BIBLIOGRAFÍA
Aguilar, María José y Ezequiel Ander-Egg. 1992. Evaluación de servicios y programas sociales.
Madrid: Siglo XXI Editores S.A.
Alonso, Luis Enrique. 1991. “Los nuevos Movimientos Sociales y el hecho diferencial español:
una interpretación”. En España a debate II. La sociedad. Ed. por Miguel Beltrán y José
Vidal-Beneyto. Madrid: Editorial Tecnos.
Ander-Egg, Ezequiel. 1991. Introducción a la planificación. 13ª ed. Madrid: Siglo XXI de
España Editores, S.A.
Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del Trabajo Social. Buenos Aires: Lumen.
Bauman, Zygmunt. 2005. Vidas desperdiciadas. La modernidad y sus parias. Barcelona:
Paidós Estado y Sociedad.
Bauman, Zygmunt. 2006. Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Madrid:

Siglo XXI de España Editores.
Borja, Jordi. 2003. El espacio Público. Ciudad y ciudadanía. Madrid: Electra.
Castells, Manuel. 2009. Comunicación y Poder. Madrid: Alianza Editorial.
Espinoza Vergara, 1984. Programación: Manual para Trabajadores Sociales. Buenos Aires:
Humanitas.
Fernández García, Tomás y Antonio Ares Parra. 2003. Servicios Sociales: dirección, gestión
y planificación. Madrid: Alianza.
García-Rosales, Cristina y Manuel Penella. 2011. Palabras para indignados. Madrid: Mandala
Ediciones.
Judt, Tony. 2012. Pensar el siglo XX. Madrid: Taurus.
Manzano, V. 2007. Economía y comportamiento. La huella ecológica como herramienta de
intervención. Informe de investigación. Sevilla: Departamento de Economía Aplicada II.
Universidad de Sevilla (no publicado).
Márquez, Valentín y Fco. Javier Pomar. 2002. “La planificación en Servicios Sociales”. Pp. 57-
71 en Servicios Sociales: Dirección, gestión y planificación. Compilado por T. Fernández
y A. Ares (coords). Madrid: Alianza Editorial.
Martínez Babón, Javier. 2013. “Él ejército del Faraón Zutmosis III”¨en Historia, National
Geographic, 115, Madrid, RBA.
Moliner, María. 1990. Diccionario de uso del español. Madrid: Ed. Gredos.
Real Academia Española. 1992. Diccionario de la lengua española. 21º ed. Madrid: Espasa-
Calpe.
Riechmann, Jorge. 1996. “Ideas para un programa ecosocialista” en Ni tribunos. Ideas y
materiales para un programa ecosocialista. F. Fernández Buey y J. Riechmann. Madrid:
Siglo XXI de España Editores.
Sánchez Ron, José M. 2013. “En busca de un nuevo paradigma científico”. El País-Babelia,
9 de febrero, p. 13.
Valles, Miguel S. 1996. “El concepto de triangulación como propuesta de articulación de las
técnicas cualitativas y cuantitativas en la práctica investigadora” en Curso investigación
participativa y gestión local. Madrid: U.C.M.
CAPÍTULO 2
PLANIFICACIÓN SOCIAL. MISIÓN Y VISIÓN.
PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO
Tomás Alberich
2.1. Misión y visión

2.2. Planificación y Programación
2.3. Programas y Proyectos de Actividades. Eficacia y eficiencia.
Bibliografía
2.1. MISIÓN Y VISIÓN
Cuando vamos a planificar necesitamos de unos ejes vertebradores que nos

orienten y dirijan en el diseño de nuestras acciones. Estos ejes son la misión y la
visión.
Las asociaciones necesitamos crear una visión, consistente en ver lo que

debemos hacer desde la ciudad. Y ver lo que hacemos desde los ciudadanos.
Debemos crear una visión compartida para ver lo que se hace, cómo se
hace y el punto donde queremos que todo esto nos conduzca. La visión crea
sentido en la asociación. Crea comunicación y estímulo. Crea compromiso
y dirección. Genera participación. (...) La misión de toda asociación de

voluntarios es una idea. Una idea útil para la ciudadanía y para la ciudad.
Terriblemente útil para despertar, proponer, incrementar y sostener lo que
los ciudadanos más aprecian: calidad de vida... Debemos preguntarnos a
menudo –cada cuatro años algo y cada ocho o doce, totalmente– cuál es
52 Tomás Alberich
en realidad la misión de la asociación y a quién beneficia. Qué propone

realmente. Y a quién. T. Puig (1995).
Entendemos por MISIÓN el conjunto de los objetivos y finalidades últimos,

a largo plazo, los más importantes, y de carácter permanente, de nuestra organi-
zación. Constituyen parte del “ideario” de la entidad y nacen de su ideología o
marco ideológico. Es su “filosofía”, incluye sus valores y principios y marcará sus
principales objetivos, planes y estrategias. Es conveniente que las organizaciones
sean capaces de expresar su misión en un documento único, breve, donde presenten
su identidad, principios y valores principales.
En las organizaciones sociales los objetivos generales estarán recogidos en los
Estatutos fundacionales de la entidad, pero de una forma muy breve y, a veces,
difusa. Por eso es conveniente que cada cierto tiempo (4 o más años) se reflexionen
y se revisen y, fruto de estos debates, se realice un documento donde se plasme la
misión y la visión de la entidad.
En las instituciones públicas igualmente también se debe de tener un documen-
to donde se expresen los objetivos, fruto tanto de la legislación (punto de partida)
como de la ideología que gobierne desde el ámbito político en cada mandato o
legislatura y que serán los que marcarán los objetivos tanto a largo como a corto
plazo.
Según Navajo (2009: 100), tomando referencias de Mataix Aldeanueva y de
Mazuela Llanos, una misión bien formulada debe ser: clara, concisa, representa-
tiva, entendible, realista, adaptable, participada, diferenciada (de otras organiza-
ciones), abierta al futuro y motivadora.
VISIÓN: cómo vemos la realidad en la que vamos a actuar (la ciudad, el
barrio, un grupo de población de un sector) y cómo queremos que se nos vea. De
qué queremos ser referente y qué imagen queremos tener y proyectar. La visión
también es “la percepción de cómo podría o debería llegar a ser la organización
en el futuro, después de aplicar sus estrategias y desarrollar adecuadamente sus
capacidades” (P. Navajo, 2009: 106).
PLANIFICACIÓN SOCIAL. MISIÓN Y VISIÓN. PLAN, PROGRAMA Y PROYECTO 53
8
EJES DE
EJES DE INICIO
INICIO DE LA DE LA PLANIFICACIÓN:
PLANIFICACIÓN: VALORES, MISIÓNVALORES,
Y VISIÓN MISIÓN Y VISIÓN1
VALORES, MISIÓN Y VISIÓN

1. LOS VALORES. La filosofía de la entidad, sus principios básicos y el
marco ideológico de partida definirán LA MISIÓN de la asociación o
institución, que describe su razón de ser y por tanto incluye:
- Los Objetivos Estratégicos (generales y a largo plazo),
- Los planes, la planificación (que dará lugar a la concreción Documento de
posterior en programas y proyectos). Protocolo para su
cumplimiento,
2. La VISIÓN de la entidad incluye: 1. Cómo queremos que se nos Código de conducta
vea y cómo queremos vernos en el futuro, qué imagen queremos o Código Ético de la
proyectar. 2. La percepción del entorno, el diagnóstico sobre la Asociación o entidad
realidad social ¿qué visión tengo de mi ciudad? influirá sobre qué
acciones creo necesarias y qué prioridades (la visión de lo externo
influirá en la visión que quiero proyectar).
ESTATUTOS
REGLAMENTO
INTERNO DE
FUNCIONAMIENTO
Estos aspectos son el punto de partida de las actuaciones prácticas de las enti-
dades e instituciones sociales. Nos indican el “enfoque” general que vamos a dar
nuestras actuaciones, antes incluso que el primer paso para la planificación que es
el análisis de la realidad; porque éste análisis (a veces se olvida) estará predetermi-
nado por el qué, el para qué y el para quién queremos que se estudie o investigue
la realidad. Hay quien piensa que primero debemos analizar la realidad que nos
rodea y de ahí saldrán nuestros objetivos, pero realmente el proceso es al revés y
repetitivo: en primer lugar fijamos nuestro ideario, nuestra ideología (la misión
que incluye nuestros objetivos generales), a partir de estos decidimos qué vamos
a estudiar/investigar y, en función de este diagnóstico, se decidirá qué programas
y proyectos realizaremos, con sus objetivos concretos, como podemos ver en el

siguiente
8
TODOSesquema general:
LOS CUADROS Y ESQUEMAS SON DE ELABORACIÓN PROPIA, salvo que se indique explícitamente
otras fuentes o aportaciones.
37
1
TODOS LOS CUADROS Y ESQUEMAS SON DE ELABORACIÓN PROPIA, salvo que se
indique explícitamente otras fuentes o aportaciones.
incluso que el primer paso para la planificación que es el análisis de la realidad; porque éste análisis (a
veces se olvida) estará predeterminado por el qué, el para qué y el para quién queremos que se
estudie o investigue la realidad. Hay quien piensa que primero debemos analizar la realidad que nos
rodea y de ahí saldrán nuestros objetivos, pero realmente el proceso es al revés y repetitivo: en
primer lugar fijamos nuestro ideario, nuestra ideología (la misión que incluye nuestros objetivos
generales), a partir de estos decidimos qué vamos a estudiar/investigar y, en función de este
54 se decidirá qué programas y proyectos
diagnóstico, Tomás Alberich
realizaremos, con sus objetivos concretos, como
podemos ver en el siguiente esquema general:

ELEMENTOS FUNDAMENTALES A TENER EN CUENTA EN LA
ELEMENTOS FUNDAMENTALES APLANIFICACIÓN
TENER EN CUENTA EN LA PLANIFICACIÓN
REALIDAD SOCIAL
OBJETIVOS GENERALES DE LA ENTIDAD

(misión, visión, ideario, marco ideológico)
ANÁLISIS DE LA REALIDAD (investigación, diagnóstico…)
PROGRAMACIÓN DE ACTIVIDADES (uno o varios Programas o Proyectos) que incluirán:

OBJETIVOS CONCRETOS (TACTICOS Y OPERATIVOS)
METODO (cómo, cuándo, de qué manera). RECURSOS. PRESUPUESTO.
- Aprobación por el órgano correspondiente --
DIFUSIÓN
REALIZACIÓN
(EJECUCIÓN, INTERVENCIÓN)
EVALUACIÓN
CAMBIO SOCIAL
(elaboración propia)
Elaboración propia.
El cuadro anterior muestra el proceso en su conjunto. Hay que tener en cuenta que los
El cuadro
recursos, planificar anterior
nuestras muestralael evaluación,…
actuaciones, proceso en susonconjunto. Haynos
términos que quepueden
tener sonar
en cuenta
complicados,
que lospero que sinplanificar
recursos, embargo todos, comoactuaciones,
nuestras decíamos, dela
una forma u otra planificamos
evaluación,… son términos y que
nos pueden sonar complicados, pero que sin embargo todos, como decíamos, 38 de
una forma u otra planificamos y evaluamos, al igual que estamos constantemente
recibiendo información sobre la realidad y el entorno. Algunos de los defectos que
tenemos que desechar definitivamente cuando abordamos la evaluación social son

las reuniones interminables, los debates desordenados, el evaluar sólo cuando la
actividad ha salido mal, realizar proyectos y presupuestos porque “nos lo exigen
para pedir una subvención” o solo porque nos obligan (para pasar el trámite)...
Por contra, también debemos tener presente la utilidad y el fin del análisis de la
realidad y de la planificación, para no caer en el defecto contrario al que se citaba
la actividad ha salido
entorno. mal, realizar
Algunos proyectosque
de los defectos y presupuestos
tenemos que porque
desechar "nos lo exigen par
definitivamente
subvención" o solo porque nos obligan (para pasar el trámite)...
evaluación social son las reuniones interminables, los debates desordenados, e
Porlacontra,
evaluamos, al igual que estamos constantemente
actividad ha salido
también
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debemos proyectos utilidad
tener presente
información
y presupuestos
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se citaba anteriormente. No
entorno. Algunos de los defectos que tenemos que desechar definitivamente cuando abordamos la
"estudiar" por
evaluación social son las reuniones interminables,Porestudiar, para
los contra, tener
debatestambién unos documentos
debemos
desordenados, el tener
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presente y completos o para
la utilidad y el fin del aná
sólo cuando pr
PLANIFICACIÓN la
SOCIAL. prensa.
MISIÓN laNos
Y planteamos
VISIÓN.
planificación,PLAN,
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el para
PROYECTO
defecto
la actividad ha salido mal, realizar proyectos y presupuestos porque "nos lo exigen para pedir una la acción,
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al 55
que se y planificar
citaba pa
anterior
transformar
subvención" o solo porque nos obligan (para la realidad.
"estudiar"
pasar por estudiar, para tener unos documentos muy bonitos y completos
el trámite)...
la prensa.deNos planteamos la investigación para la acción, conocer y pla

Por contra, también debemos tener presente la actuación
El proceso utilidad y elesfincircular: cuando
del análisis de la terminamos
realidad y dede ejecutar y evalu
anteriormente. No se trataprograma-proyecto
de “estudiar”
transformarpor estudiar,
la realidad.depara tener unos documentos
la planificación, para no caer en el defecto contrario al que se citaba anteriormente. No programando)
ya debemos estar planificando (o se trata de la fase siguiente,
muy bonitos
"estudiar" y completos
por estudiar, o para
tendremos
para tener presentarlos
que volver
unos documentos a bonitos
El proceso
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prensa. Nos la acción, laconocer y planificar
investigación para la para
programa-proyecto actuar
acción, yaconocer y transformar
debemos y de la realidad.
estar planificando
planificar para actuar(o yprogramando) la fase
El proceso
transformar de actuación es circular:
la realidad. tendremos cuando terminamos
que volver a analizar lade
LA PLANIFICACIÓN COMO PROCESO CIRCULAR
ejecutar
realidad, que yyaevaluar
habrá cambiado:
un plan-programa-proyecto
El proceso de actuación es ya debemos
circular: cuandodeterminamos
estar planificando
de ejecutar (o programando)
y evaluar un plan-
la fase siguiente,
programa-proyecto para la cual
ya debemos tendremos
de estar LAque
planificando volver a analizar
(o programando)
PLANIFICACIÓN la fase
COMO la realidad,
siguiente,
PROCESO paraque
CIRCULARla cualya
tendremos que volver a analizar la realidad, que ya habrá cambiado:
habrá cambiado:

LA PLANIFICACIÓN
LA PLANIFICACIÓN COMO PROCESO CIRCULAR
COMO PROCESO CIRCULAR
PROGRAMACIÓN ACCIONES
PROGRAMACIÓN ACCIONE
OBJETIVOS
EJECUTAR
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PROGRAMACIÓN ACCIONES
OBJETIVOS
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ANALIZAR LA
OBJETIVOS REALIDAD
EJECUTAR
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REALIDAD … EVALUACIÓN
NUEVO
ANÁLISIS
… EVALUACI
NUEVO
ANÁLISIS
… EVALUACIÓN
NUEVO
ANÁLISIS
La nueva realidad a estudiar será diferente por dos motivos: porque en alg
influido nosotros con nuestra acción y porque la realidad está cambiando constanteme
procesos internosLay por la influencia
nueva realidad del exterior).será diferente por dos motivos: porqu
a estudiar
influido nosotros con nuestra acción y porque la realidad está cambiando con
procesos internos y por la influencia del exterior).
La nueva realidad a estudiar será diferente por dos motivos: porque en algo
La nueva realidad a estudiar será diferente por dos motivos: porque en algo habremos
habremos
influido influido
nosotros nosotros
con nuestra con
acción nuestra
y porque la acción
realidad y porque
está la realidad
cambiando está cambiando
constantemente (por sus
constantemente
procesos (por
internos y por sus procesos
la influencia internos y por la influencia del exterior).
del exterior).
Después de cada programación/ejecución volvemos al análisis de la realidad.
Es un proceso circular pero no volvemos al mismo sitio: es un proceso en espiral,

39
cambiante y que queremos que sea ascendente, hacia las metas y objetivos últimos
que nos hemos propuesto.
Después de cada programación/ejecución volvemos al análisis de la realidad. Es un proceso
circular
56 pero no volvemos al mismo sitio:Tomás
es unAlberich
proceso en espiral, cambiante y que queremos que
sea ascendente, hacia las metas y objetivos últimos que nos hemos propuesto.
TRAYECTORIA HACIA LA MISIÓN: DE LA PLANIFICACIÓN A LOS

OBJETIVOS A LOS OBJETIVOS
TRAYECTORIA HACIA LA MISIÓN: DE LA PLANIFICACIÓN
OBJETIVOS
METAS
PLANIFICAR
Analizar,
Ejecutar,
Evaluar…
2.2. PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN

2.2. Planificación y Programación
LaLa planificación
planificación también
también se puede
se puede definir
definir comocomo un sistema
un sistema para hacer
para hacer efec-
efectivas las decisiones
tivasrealizar
tomadas, las decisiones tomadas,
el plan elegido realizar el
y conseguir losplan elegido y conseguir los objetivos.
objetivos.
Plan
Plan eseslalaformulación
formulaciónde de metas
metas yy objetivos
objetivos de decarácter
caráctergeneral
generaly los caminos
y los caminos (que se
(que seen
concretarán concretarán
programaseny programas
proyectos) ynecesarios
proyectos)paranecesarios
alcanzarpara esosalcanzar esos
fines. Por fines.
tanto, para elaborar
Porhay
un Plan tanto,
que para elaborar un Plan hay que acordar:
acordar:
- Objetivos. Las metas y propósitos del Plan, y marcar las prioridades, je-
- Objetivos.
rarquizarLas metasobjetivos.
nuestros y propósitos del Plan,
Desde los másy marcar
generales las prioridades,
y cualitativos jerarquizar
hasta nuestros
objetivos. Desde los más generales y cualitativos hasta los más concretos
los más concretos y operativos (cuantitativos) que son los objetivos a los y operativos (cuantitativos)
que son los objetivos a los que denominamos
que denominamos “metas”. “metas”.
- - Estrategias:
Estrategias: losloscaminos
caminosque que vamos
vamos aaseguir.
seguir.SeSeconcretan
concretan en la
enelabora-
la elaboración de
ción de programas
programas y proyectos y proyectos
(no confundir (no confundir
las estrategias del planlascon estrategias del plan
la planificación con
estratégica a largo
la planificación
plazo que veremos estratégica a largo plazo que veremos posteriormente).
posteriormente).
EnEn general
general y para
y para simplificar,
simplificar, concon planificación
planificación a corto
a corto plazoplazo nos referiremos
nos referiremos a la elaboración
a la elaboración
y programas de planes eny programas
uno a dos aaños realizar en uno a dos añosplanificación
(también táctica). A
de planes a realizar (también denominada

mediodenominada
plazo será la planificación
que abarquetáctica).
entre dos A medio
y cuatroplazo seráy laplanificación
años, que abarquea entre
largo dos y a partir de
plazo
cuatro años, y planificación a largo plazo
cuatro años, que asimilamos a “planificación estratégica”. a partir de cuatro años, que asimilamos
a “planificación estratégica”.
¿Qué
¿Qué acciones,
acciones, quéquéproyectos
proyectos tenemos
tenemos que planificar?:
que planificar?: todos. Tanto
todos. a largo
Tanto plazo, como a
a largo
medioplazo,
y corto plazo.
como a medio y corto plazo.
Debemos tener en cuenta que hay autores que diferencian entre varias denominaciones:
- “Planificación”, en general, tanto a largo como a medio plazo.
- “Planificación
Y A DISTANCIA - UNAD estratégica”, solo para la de largo plazo.
Debemos tener en cuenta que hay autores que diferencian entre varias deno-
minaciones:
- “Planificación”, en general, tanto a largo como a medio plazo.
- “Planificación estratégica”, solo para la de largo plazo.
- “Planificación táctica”, a corto plazo, uno o dos años, y que se concreta
en “programas”, por eso también la denominamos “programación”.
- “Planificación operativa”, con objetivos específicos/operativos y medibles
cuantitativamente, a corto plazo y mediante elaboración de “proyectos”
(que pueden ser de duración variable).
En nuestro texto, utilizando el lenguaje más habitual y para simplificar, de-
nominamos la elaboración de planes como sinónimo de planificación a medio y a
largo plazo y la planificación a corto plazo la identificaremos como la elaboración
de programas y proyectos. En vez de hablar de planificación táctica hablaremos
de “programación” y en vez de hablar de planificación operativa hablaremos de
la elaboración de proyectos.
Tipos de Planificación
Tipo de planificación Extensión temporal Concreción
Planificación o planif. Elaboración de
A medio y largo plazo
estratégica planes
Planificación táctica/ Elaboración de
A corto plazo
Programación programas
A plazo concreto
Elaboración de
Planificación operativa (o variable pero evaluable en proyectos
cada plazo)
La diferencia entre los tipos de planificación radica no sólo en la extensión

temporal de la misma, sino también en el tipo de objetivos y la metodología y
herramientas para alcanzarlos.
• Programa es un conjunto coherente e integrado de actividades, expresado
mediante uno o diversos proyectos relacionados entre sí. Un Programa hace
operativos los objetivos de un Plan mediante la realización de proyectos
y/o acciones orientadas a los fines, concretando tiempos y recursos.
• Proyecto es un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y
coordinadas con el fin de alcanzar unos objetivos específicos, en unos

tiempos previstos y con arreglo a unos recursos y presupuestos prefijados.
Utilizando la terminología de Ezequiel Ander-Egg, veamos la ampliación de
algunos conceptos:
• Plan: “Conjunto de disposiciones que se toman de cara a lograr o alcan-
zar ´algo` que se considera valedero en plazos determinados y en etapas
58 Tomás Alberich
definidas. Aplicado a lo económico se alude al conjunto organizado de

fines, objetivos, metas, instrumentos, medios y recursos para lograr el
desarrollo de un área determinada (país, región, provincia, comarca) o
de un sector agrícola, minero, industrial, turístico, etc. También se puede
emplear el término con igual alcance refiriéndose a los sectores sociales.
De ahí que pueda hablarse de plan educativo, plan de salud, de vivienda,
de servicios sociales, etc.” (Ander-Egg, 1995).
• Planificación social: “se trata de hacer que ocurran cosas que, de otro
modo no habrían ocurrido, o de crear alternativas allí donde antes no había
nada. Desde el punto de vista técnico, la planificación consiste en utilizar
un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una ma-
yor racionalidad y organización a un conjunto de actividades y acciones
articuladas entre sí que, previstas anticipadamente, tienen el propósito de
influir en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de alcanzar
una situación considerada deseable mediante el uso eficiente de medios y
recursos escasos y limitados (...). La palabra programación tiene en cam-
programación tiene
bio un en cambio
alcance un alcance
más limitado, más un
designando limitado,
conjuntodesignando un conjunto de
de procedimientos
procedimientos para elaborar
para elaborar planes,planes, programas
programas y proyectos”
y proyectos” fuera defuera de(Ander
párrafo párrafoEgg,
(Ander Egg,
1995). Un 1995).
Plan contempla diversos diversos
Un Plan contempla programas, cada programa
programas, contiene
cada programa uno o varios
contiene
proyectos, que,
uno oa su vez, proyectos,
varios incluyen lasque,
actividades y tareas
a su vez, concretas
incluyen a desarrollar.
las actividades y tareas
concretas a desarrollar.
Esquema general del procesogeneral
Esquema de planificación
del proceso de planificación
PLAN PROGRAMA PROYECTOS ACTIVIDADES TAREAS
Una entidad puede tener, por ejemplo, un plan general para los tres próximos
Una entidad
años, dentropuede
de esetener, por ejemplo,
Plan hay diferentesunProgramas
plan general(Programa
para los tres
parapróximos años, dentro de
la Juventud,
ese Plan
Programa de la Tercera Edad, Programa de Primavera), y Proyectos (dentroTercera
hay diferentes Programas (Programa para la Juventud, Programa de la del Edad,
Programa de Primavera), y Proyectos (dentro del Programa de Organización
Programa de Organización y Finanzas estarán los proyectos “reactivación de y Finanzas estarán los
proyectos “reactivación de la sede”, “captación de recursos”... En el
la sede”, “captación de recursos”... En el Programa de Mayores, tendremos el Programa de Mayores,
tendremos el proyecto
proyecto de formación,
de formación, uno de
uno de salud, salud,
el de el de ocio-excursiones,…)
ocio-excursiones,…) y cada Proyecto
y cada Proyecto
contendrá
contendrá un conjunto de actividades (por ejemplo en ocio: “actividades alen
un conjunto de actividades (por ejemplo en ocio: “actividades al aire libre otoño”). De
aire
cada actividad se derivan las diferentes tareas concretas a realizar (en la actividad
libre en otoño”). De cada actividad se derivan las diferentes tareas concretas a “excursión a X el
domingo Y” tendremos las tareas de: alquiler de autobús, contrato de un monitor de tiempo libre,
realizar (en la actividad “excursión a X el domingo Y” tendremos las tareas de:
catering,…).
alquiler de autobús, contrato de un monitor de tiempo libre, catering,…).
OBJETIVOS DEL
PLAN
PLAN de la
Account: ns145102.main.eds ASOCIACIÓN
El conjunto de actividades y tareas derivadas de un Programa de Actividades

las vemos en el siguiente apartado, en el ejemplo de Hoja de Programación.
Lo que queremos
Hay que tener en cuenta que en la planificación y en la acción social podemos

distinguir tres niveles en función de lo que se quiere conseguir:
• Lo deseable (lo mejor). La visión y la misión tienen que contener lo de-
seable (objetivos ambiciosos, en principio utópicos).
• Lo posible: lo que fácilmente conseguiremos sin apenas esforzarnos,
haciendo lo habitual, cumpliendo lo previsto o lo obligado.
• Y lo probable: nivel intermedio.
 Si nos proponemos llegar al máximo, lo deseable, seguramente alcan-
zaremos lo probable.
 Si sólo nos proponemos llegar a lo probable: alcanzaremos lo posible,

nos quedaremos en lo más fácil, mantendremos lo previsto.
 La misión y la visión están ligadas a lo deseable, a lo máximo que
queremos alcanzar.
 Si nos prroponemos llegar al máximo, lo
o deseable
e, segurameente alcanzzaremos lo
o
probable.
 Si sólo no os proponem
mos llegar a lo probablle: alcanzare
emos lo possible, nos quedaremos
q s
en lo más ffácil, manten
ndremos lo previsto.
60  La misión y la visión están
e ligadas
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Tomás ble, a lo máxximo que quueremos alccanzar.
Alberich
Perspectivaas dePerspectivas
lo que des lo
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anificar
Lo deseable
Lo deseeable(lo
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LO
L PROBA ABLE (lo quue
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trabajamos
t por lo deseaable)
L
LoLo
posible
posible(fácilmente
( (fácilmentealcanzable)
alcanzable )
Utopía y Planificación
La utopía está en el horizonte. Camino dos pasos, ella se aleja dos pasos
Utopía y Pllanificación
y el horizonte se corre diez pasos más allá. ¿Entonces para qué sirve la
utopía?
píaPara
La utop eso,
está en e sirve
el para
horizonte. caminar. Eduardo
. Camino do Galeano.
os pasos, ellla se aleja ddos pasos y el
e horizontee
se corree diez pasoss más allá. ¿¿Entonces para
p qué sirrve la utopíaa? Para eso
o, sirve para
a
Siguiendo a Cembranos, Montesinos y Bustelo en su clásica obra La anima-
caminaar. Eduardo Galeano.
G
ciónSigu
sociocultural: una propuesta
uiendo a Ceembranos, metodológica
Montesinos
M e su(1988)
y Bustelo en podemos
clásica obra La annimación que la :
señalarsoociocultural:
unaplanificación implica:
propueesta metodoológica (198 ue la planificcación impl ica:
88) podemos señalar qu

1 - Una forma de graduar la utopía:
1 - Una formaa de graduar la utopía:
REALIDAD DE PARTIDA
433
PROYECTOS REALIZABLES DE
INMEDIATO
PROYECTOS PLANIFICABLES A CORTO PLAZO

(PLANIFICACIÓN OPERATIVA: proyectos)
A MEDIO PLAZO
(PLANIFICACIÓN TÁCTICA: elaboración de programas)
A LARGO PLAZO: UTOPÍAS PARCIALES (PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA)

No se dispone de los medios pero se pueden planificar las situaciones previas para conseguirlos.
UTOPÍA
2 - : Anticiparse
EBSCO al futuro.
eBook Academic Collection (EBSCOhost) - printed on 9/5/2018 9:02 PM via UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA
3 - Una visión global de la realidad.
4 - Lans145102.main.eds
Account: participación en la planificación asegura el compromiso colectivo en la ejecución.
2 - Anticiparse al futuro.
3 - Una visión global de la realidad.
4 - La participación en la planificación asegura el compromiso colectivo en
la ejecución.
5 - La planificación es el hilo conductor del proceso colectivo, si queremos
adecuar nuestras actividades a los objetivos que nos hemos planteado. Mediante
la Planificación podemos conseguir esas utopías “parciales”2.
Un ejercicio interesante es imaginar una programación con objetivos alcanza-
bles sólo para dentro de cuatro o cinco años. Nuestra experiencia nos indica que lo
que en principio parece una divagación puede luego dar resultados muy concretos:
hemos avanzado en aquel problema que parecía imposible de solucionar, o hemos
conseguido aquel objetivo que nos parecía utópico.
Planificar es, por tanto, un proceso: es una actividad que no termina con la
formulación de un plan determinado, sino que implica un reajuste permanente
entre medios, actividades y fines y, también, de los caminos y procedimientos a
través de los cuales se quiere incidir sobre aspectos de la realidad.
Estos ajustes se hacen de acuerdo a una estrategia que tiene en cuenta los
diferentes actores sociales y los factores que actúan en el mismo escenario en que
se desarrolla el plan.
Cuando realizamos un Plan debemos tener en cuenta cómo podremos cam-
biarlo y ajustarlo a la realidad si ésta cambia. Y qué mecanismos vamos a utilizar
para comprobar si el Plan está consiguiendo los objetivos propuestos. Para ello es
conveniente desglosar el Plan en diferentes fases y prever evaluaciones de cada
una y quiénes van a participar en las evaluaciones. El Plan, por tanto, nunca puede
ser rígido, tiene que ser flexible.
Podemos resumir el proceso de planificación, puesto en relación con los dife-
rentes tipos de objetivos y de planificaciones en:
2
Es curioso como en la sociedad actual la mayoría de la población asume que cualquier fantasía
tecnológica visionaria se hará realidad en el futuro, mientras que cualquier cambio profundo de la
realidad social, política y no digamos económica, se considera imposible de alcanzar y se le pone el

apelativo de “utópica” de forma despectiva. Cuando la Historia nos muestra múltiples ejemplos de
profundos cambios sociales.
Por otra parte es frecuente la visión de escenarios apocalípticos. Según una encuesta realizada en
USA un porcentaje significativo de la población considera que es posible que el mundo se acabe en
las próximas décadas (catástrofe astronómica, nuclear,…). Porcentaje mayor que los que respondían
positivamente a la pregunta de si es posible que se acabe el capitalismo. Es decir son más los que
piensan en la probabilidad de que se acabe el mundo a que se acabe el sistema capitalista actual…
Cuando realizamos un Plan debemos tener en cuenta cómo podremos cambiarlo y ajustarlo a
la realidad si ésta cambia. Y qué mecanismos vamos a utilizar para comprobar si el Plan está
consiguiendo los objetivos propuestos. Para ello es conveniente desglosar el Plan en diferentes fases
y prever evaluaciones de cada una y quiénes van a participar en las evaluaciones. El Plan, por tanto,
nunca puede ser rígido, tiene que ser flexible.
62 Podemos resumir el proceso de planificación, puesto en relación con los diferentes tipos de
Tomás Alberich
objetivos y de planificaciones en:
RESUMEN DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN, SUS TIPOS Y OBJETIVOS

RESUMEN DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN, SUS TIPOS Y OBJETIVOS
PLAN OBJETIVOS
(Definir impacto deseado, finalidad a GLOBALES Y
medio y largo plazo) ESTRATEGICOS
(generales, cualitativos)
PROGRAMA OBJETIVOS
(habitualmente para un año o dos) ESPECÍFICOS
Planificación Táctica (a corto plazo y más
concretos cuantitativos) Objetivos
definidos
en
magnitud,
tipo y
tiempos,
son las
“metas”
PROYECTO OBJETIVOS
(duración variable, dependiendo de OPERATIVOS
objetivos y actividades a realizar) (con índices medibles
Planificación Operativa permanentemente)
2.3. PROGRAMAS Y PROYECTOS DE ACTIVIDADES. EFICACIA

2.3. Programas y Proyectos de Actividades. Eficacia y eficiencia.
Y EFICIENCIA
El Programa es un instrumento para conseguir los objetivos propuestos, en los plazos y
con los recursos previstos. Los programas, por tanto, ponen en relación y concretan básicamente tres
El Programa es un instrumento para conseguir los objetivos propuestos, en los
variables:
plazos y con los recursos previstos. Los programas, por tanto, ponen en relación
- Objetivos,
y concretan básicamente tres variables:
- Tiempo (calendario, plazos) y
- Objetivos,
- Recursos.
- Tiempo (calendario, plazos) y
- Recursos.
Ya hemos definido los contenidos de la planificación. Vamos ahora a presentar
la Hoja General de Programación de Actividades que se adjunta (en este apartado, 45
para simplificar, no diferenciaremos entre Programa y Proyecto de actividades).
Se trata de tener, en una sola ficha, los aspectos a tener en cuenta a la hora de
programar unas actividades de cualquier tipo. El método más sencillo es primero

rellenar lo que ya sabemos (nombre de la actividad, algún objetivo, recursos que
ya tenemos). Posteriormente, en el debate con el grupo de trabajo o comisión
correspondiente, iremos ampliando estos aspectos, necesitando una hoja o ficha
aparte para cada tema.
Los Programas normalmente es necesario tenerlos diseñados a finales de cada

año natural para que se aprueben con el correspondiente presupuesto previsto para
el año siguiente. Una posible fórmula para la realización del Programa General de
Actividades es comenzar rellenando fichas con los servicios y las actividades que
ya se realizan de forma habitual. Posteriormente iremos añadiendo otras que se
propongan por primera vez. Todas con sus respectivos presupuestos. El Programa
y el Presupuesto General anual de la entidad será la suma de todas las fichas.
Este método es sencillo pero tiene un defecto: partimos de lo más concreto,
lo que ya es habitual, para realizar lo general. Esto nos puede llevar a la rutina y
a olvidarnos de los objetivos generales, del conjunto del proceso social que citá-
bamos anteriormente. Por ello es conveniente, antes de trabajar sobre las fichas
concretas, realizar primero una reflexión y debate general sobre la situación de la
Institución o Asociación y de los objetivos para uno o más años, realizando una
planificación a corto y medio plazo, con objetivos operativos que iremos alcan-
zando en ese tiempo (y que concretaremos en los proyectos).
Uno de los defectos habituales en las asociaciones y entidades sociales es que
trabajamos “sobre la marcha” y cuando preparamos una actividad no lo hacemos
con suficiente tiempo. Lo más urgente no nos deja tiempo para lo más importante.
Para evitarlo es necesario “parar” la actividad habitual y realizar un esfuerzo para
reflexionar y planificar. Un diagnóstico-balance-reflexión general anual puede ser
una forma conveniente.
La Hoja de Programación que se adjunta tiene espacio para responder a las
“nueve cuestiones básicas” que nos debemos plantear siempre que realicemos una
programación de actividades:
1, y 2. POR QUÉ (justificación) y PARA QUÉ se va a actuar: análisis de la
realidad de la que partimos y los objetivos, tanto los generales como los más
concretos.
3, y 4. QUÉ y CÓMO se va a hacer: estructura y contenido de las actividades y
el método que vamos a utilizar. Concretar qué formas de difusión vamos a emplear.
5. A QUIÉN se dirige la acción: los destinatarios. Siempre es conveniente de-
terminar cuáles son los destinatarios: tanto los más directos (los que más nos inte-
resa que participen) como los indirectos. No debemos pensar que son simplemente
“todos los vecinos del barrio”, es aconsejable realizar actividades específicas para
grupos de población definidos, como los jóvenes, mayores,… o una zona concreta
del barrio que no suele participar,...
6. CUÁNDO se va a realizar: las fechas. Fases y calendarización. Si la acti-

vidad forma parte de otra con un objetivo más amplio y de más duración es con-
veniente la realización de un Cronograma o planning: concretar las actividades y
colocarlas con un calendario (incluso de varios meses o años).
64 Tomás Alberich
7. DÓNDE se va a hacer: ámbito (para que zona o barrio) y espacios, lugares

donde se va a realizar la acción.
8. CON QUÉ se va a realizar: presupuesto y recursos materiales, medios dis-
ponibles y no disponibles.
9. CON QUIÉN se va a contar: recursos humanos, disponibles y no disponi-
bles.
LASS NUEVE CU
UESTIONES BÁSICAS
B DE LA PROGRA
AMACIÓN
LAS NUEVE CUESTIONES BÁSICAS DE LA PROGRAMACIÓN
1
1. POR Q
QUÉ Justificaación de la planificación o del pprograma
2
2. PARA QUÉ Motivo poor el que se va a actuar: análissis de la realida d de la que parrtimos y los
objetivos, tanto los generales como los máás concretos
3
3. QUÉ Estru
uctura y contenido de las activvidades
4
4. CÓMO
O Método quee vamos a utilizzar. Concretar qué
q formas de ddifusión vamoss a emplear
5
5. A QUIIÉN A quién vaadirigida la acción: los destinattarios, tanto loss más directos como los
indire
ectos.
6
6. CUÁN
NDO Cuándo se vaa a realizar: las fechas. Fases y calendarizacióón. Cronograma
a o planning.
7
7. DÓND
DE Lugar en el qque se va a realizar. Ámbito (para que zona o barrio) y espaccios, lugares
donde se va a reealizar la acciónn.
8
8.CON Q
QUIÉN
Personas conn las que se va a contar: recurssos humanos, ddisponibles y no
o disponibles.
9
9. CON Q
QUÉ Presup uesto y recurso
os materiales, medios
m disponibbles y no disponibles.
HOJA HOJA GENERAL

GENERAL PARA LA PROGRAMACIÓN
PARA LA PROGRAMACIÓN DE ACTIVIDADES DE ACTIVIDADES
Nº: NOMBRE (del programa o del proyecto):
Fecha de aprobación:
Órgano: Programa (general en el que se inserta):
Personas responsables:
Justificación:
OBJETIVOS. Generales:
Concretos:
Operativos (cuantificar):
ESTRUCTURA Y CONTENIDO
Describir la actividad:
Destinatarios (directos/indirectos):
Fases. Calendario. Fechas:
Ámbito y espacios:
Difusión:
INDICADORES DE EVALUACIÓN (se crean a partir de los objetivos)
Cuantitativos:
Cualitativos:
PRESUPUESTO
GASTOS INGRESOS
Material Propios de la actividad:
- Inventariable
- Fungible (publicidad, materiales) Subvenciones:
- Comunicación (tfno., correo,..)
Convenios:
Transporte
Patrocinios:
48
66 Tomás Alberich
Personal
Donaciones, otros:
Seguros, Otros
Imprevistos Aportación de la entidad:
TOTAL: TOTAL:
RECURSOS:
MEDIOS DISPONIBLES MEDIOS NO DISPONIBLES
Materiales: Materiales:
Humanos: Humanos:
(elaboración propia)
Una vez que tenemos aprobadas las fichas de los diferentes Programas o Pro-
yectos podremos
Una vez que posteriormente,
tenemos aprobadas cuando selos
las fichas de acerquen
diferenteslas fechasopara
Programas su realiza-
Proyectos podremos
ción,
posteriormente, cuando se acerquen las fechas para su realización, debatir y acordar siguiendo
debatir y acordar cómo y quién realizará cada Actividad y Tarea, cómo y quién
lorealizará
que habíamos comentado
cada Actividad anteriormente
y Tarea, siguiendo y el esquema
lo que habíamos comentadosiguiente:
anteriormente y el esquema
siguiente:
PROGRAMA O PROYECTO: . . . . . . . . . . .
ACTIVIDAD:
PROGRAMA O PROYECTO: . . . . . . . . . . . nº
ACTIVIDAD: PARTICIPAN nº OBSERVACIO-
DESCRIPCIÓN RESPON-
RESPONSABLES (colaboran,
PARTICIPAN FECHAS NES (recursos,
OBSERVACIONES
DESCRIPCIÓN (colaboran, apoyan, FECHAS (recursos, gasto
SABLES apoyan, volun-
voluntariado)
gasto previs-
previsto…)
TAREA 1 tariado) to…)
TAREA 1
TAREA 2
TAREA 2
La eficacia y la eficiencia
La eficacia y la aeficiencia
Conceptos tener en cuenta (en la realización de planes y programas y en su evaluación):
• Eficacia: grado de cumplimiento de los objetivos
Conceptos a tener en
• Eficiencia: cuentade(en
evaluación la realización
costes de planes y programas
(humanos, materiales-económicos y en su
y de tiempo) para
evaluación): conseguir los objetivos
• Eficacia: grado de cumplimiento de los objetivos

 EFICACIA: GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
• Eficiencia: evaluación de costes (humanos, materiales-económicos y de
Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos que nos habíamos planteado alcanzar. Y,
tiempo) para conseguir
por tanto, también la mejora los objetivos
de la situación: qué cambios sociales se han producido. Para ello se
analizará si la eventual mejora o cambio de la situación se ha debido al programa desarrollado o a
otras causas (relacionadas
 EFICACIA: GRADO DEentidad
con nuestra CUMPLIMIENTO DE LOS
o por factores externos). OBJETIVOS
Se evaluarán también los
49
Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos que nos habíamos planteado

alcanzar. Y, por tanto, también la mejora de la situación: qué cambios sociales se
han producido. Para ello se analizará si la eventual mejora o cambio de la situación
se ha debido al programa desarrollado o a otras causas (relacionadas con nuestra
entidad o por factores externos). Se evaluarán también los cambios producidos
en nuestra organización y otros posibles efectos imprevistos o no deseables y el
grado de satisfacción de los usuarios/destinatarios del programa.
 EFICIENCIA: RENTABILIDAD. EVALUACIÓN DE LOS COSTES,
HUMANOS Y MATERIALES, PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETI-
VOS.
Para evaluar la eficiencia del programa se atenderá a las siguientes cuestiones:
- La correcta realización de las acciones, de acuerdo con las normas prees-
tablecidas. ¿Se han respetado las normas internas y la legislación?
- La efectividad de las técnicas empleadas (charla, asamblea, encuesta, taller,
exposición, técnicas comunicativas....). ¿Se han empleado las técnicas
previstas?
- La relación coste/beneficio: rentabilidad de los recursos humanos, mate-
riales y financieros empleados, en relación con los previstos inicialmente
(podemos hacer un seguimiento pormenorizado del grado de desviación
de los costes).
Para evaluar la eficiencia de los recursos humanos empleados tendremos en
cuenta: ¿han sido suficientes o excesivos?, ¿el perfil profesional y el grado de pre-
paración han sido adecuados?, ¿el clima de trabajo ha sido adecuado? ¿la dirección
ha funcionado correctamente? ¿ha habido conflictos?
PARA PROFUNDIZAR EN LOS TEMAS TRATADOS EN ESTE CAPÍTULO

Prácticas. Sugerencias de trabajos prácticos de investigación
Vamos a diseñar una programación con objetivos alcanzables sólo para dentro de
cuatro o cinco años.
1. Elegiremos primero el tipo de organización desde la que se realizará el programa, los actores
sociales y los factores relacionados con el plan.
2. Análisis de la realidad.
3. Definir Objetivos y ponerlos en relación con el tiempo y los recursos
4. Tras el análisis de la realidad vamos a diseñar un Programa (o Proyecto) utilizando la Hoja
General de Programación de Actividades y teniendo muy presente el responder a las “nueve
cuestiones básicas” que nos debemos plantear siempre que realizamos una programación de
actividades
68 Tomás Alberich
Bibliografía recomendada
Ander-Egg, Ezequiel. 1991. Introducción a la planificación. 13ª ed. Madrid: Siglo XXI
de España Editores, S.A.
Fernandez García y Ares Parra (Compiladores). 2002. Servicios Sociales: Dirección,
gestión y planificación. Madrid: Alianza Editorial.
Pérez Serrano, Gloria. 1999. Elaboración de proyectos sociales: casos prácticos.
Madrid: Narcea.
BIBLIOGRAFÍA
Cembranos, Fernando, David H. Montesinos y María Bustelo. 1988. La animación sociocul-
tural: una propuesta metodológica. Madrid: Editorial Popular.
Fernández García, Tomás y Antonio Ares Parra. 2003. Servicios Sociales: dirección, gestión
y planificación. Madrid: Alianza.
Medina Tornero, Manuel. 1999. 2ª Ed. Gestión de Servicios Sociales. Murcia: DM. Univer-
sidad de Murcia.
Marchioni, Marco. 1989. Planificación Social y organización de la Comunidad. Alternativas
avanzadas a la crisis. Madrid: Editorial Popular.
Márquez, Valentín y Fº Javier Pomar. 2002. “La Planificación en Servicios Sociales”. Pp. 57-
71 en Tomás Fernández García y Antonio Ares (coords.) Servicios Sociales: Dirección,
gestión y planificación. Madrid: Alianza Editorial S.A.
Navajo, Pablo. 2009. Planificación estratégica en organizaciones no lucrativas. Madrid:
Narcea S.A. Ediciones.
Puig, Toni. 1995. “Porque quiero mi asociación, la reinvento. El libro rojo de las asociaciones
de voluntarios”. IMAE 3. Dossiers Associatius. Ayuntamiento de Barcelona.
CAPÍTULO 3
TIPOS DE PLANIFICACIÓN. LA PLANIFICACIÓN
INTEGRAL
Tomás Alberich
3.1. Tipologías de la planificación social.

3.2. Planificación social y planes concretos más utilizados.
3.2.1. Planificación Normativa.
a. Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).
3.2.2. Planificaciones Estratégicas:
b. El Plan Estratégico.
c. Planes de desarrollo sostenible: la Agenda 21.
3.3.3. Planificaciones tácticas y operativas:
d. Iniciativas comunitarias de la UE: el Plan Urban.
e. Plan Comunitario.
f. Plan de Inclusión Social.
3.3. Planificación, gestión y participación en Servicios Sociales. El Plan Concer-
tado
3.4. Planes y Programas Integrales. Los tres sectores. Los principios. Los ayun-
tamientos. Servicios Sociales y Territorio.
Bibliografía.
3.1. TIPOLOGÍAS DE LA PLANIFICACIÓN SOCIAL.

López Cabanas y Chacón (1997:74 y ss.) distinguen diferentes tipologías de

planificación en función del contexto organizativo (quién planifica y qué sectores)
y en función del momento del proceso. Siguiendo su esquema podemos distinguir
los diferentes tipos de planificación, que posteriormente ampliaremos explicando
los planes concretos. En resumen serían:
70 Tomás Alberich
A. Planificación en función del contexto organizativo y del ámbito de

aplicación (sectorial o temática):
1. Planificación económica: la referida a la política monetaria, mercantil,
por sectores de producción. Política energética, de investigación y
desarrollo, planes quinquenales,…
2. Planificación de la defensa nacional y de la seguridad ciudadana,
protección civil.
3. Planificación urbana y de la política territorial (plan general -PGOU).
4. Planificación medioambiental y de desarrollo (Agenda 21,…).
5. Planificación Social/planificación de la política social. Incluye los
seis sistemas básicos de protección social: salud, educación, vivien-
da, empleo, pensiones –más rentas mínimas y los servicios sociales.
Dentro de éstos incluiríamos los planes de lucha contra la exclusión,
los Planes de Inclusión Social,… y los planes de servicios sociales
sectoriales (discapacidad, drogadicciones, infancia y familia, etc.).
Así, la planificación de la política social se puede realizar:
• Por territorios,
• Por sistemas de protección social (sectoriales, los citados),
• Por grupos de población (infancia, juventud, mayores,...),
• Por necesidades básicas (ver posteriormente el Plan Concertado).
B. Planificación en función del tiempo y del momento del proceso:

• Normativa. Para alcanzar los fines que la Administración pretende,
se aprueba y desarrolla un marco normativo que sirve de referencia
obligada a lo largo de todo el proceso de planificación.
• Estratégica. Se trata de concretar un diagnóstico, las actuaciones prio-
ritarias y las líneas de actuación más eficaces y factibles, elaborando
un Plan de Acción para conseguir unos objetivos fundamentales, es-
tratégicos, para el medio y largo plazo (normalmente para 3, 5 o más
años).
• Táctica. A medio y corto plazo. Se concreta en la elaboración de
“programas”.
• Operativa. Para la elaboración de “proyectos”.
Las características principales de los tipos de planificación las podemos re-

sumir en:
Tipos de planificación. La planificación integral 71
CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LOS TIPOS DE PLANIFICACIÓN

TIPO DE
DURACIÓN CARACTERÍSTICAS FORMALIZACIÓN
PLANIFICACIÓN
Esquemática y general.
Rígida, aunque su in- LEYES
Variable,
terpretación provoca un
NORMATIVA normalmente Y
cierto grado de incerti-
a largo plazo
dumbre. Se ejerce desde NORMAS
el poder.
5, 10 o más Se plantea prioridades
PLAN ESTRATÉGI-
años (excep- de acción y alternativas.
ESTRATÉGICA CO Y PLAN DE AC-
ción 3 o 4 Puede ser territorial o
CIÓN
años) sectorial
Programa actividades,
TÁCTICA 1 a 3 años medios, costes y recur- PROGRAMAS
sos
Concreta actividades,
Variable,
OPERATIVA recursos (presupuestos) PROYECTOS
corto plazo
calendario y tareas.
Fuente: elaboración propia
Para simplificar, en muchos casos podemos hablar de “programación” en vez

de “planificación táctica” y de elaboración de proyectos en vez de “plan operativo”.
3.2. PLANIFICACIÓN SOCIAL Y PLANES CONCRETOS MÁS

UTILIZADOS
Vamos a ver algunos ejemplos concretos de los planes más utilizados, ex-
poniéndolos en función del tipo de planificación a la que responden (normativa,
estratégica, táctica y operativa). Todos ellos tienen relación con la planificación
social aunque toquen o incluyan otros aspectos, como el territorial o el económi-
co pero, evidentemente, no se pueden desligar fácilmente unos ámbitos de otros
(por ejemplo: a las personas de los espacios en los que viven). De hecho, como
comentaremos, todos pretenden ser “integrales” aunque en la práctica pequen
de sectoriales o parciales, en diferente medida.
Uno de los problemas a los que se enfrenta la planificación es quién redacta el

Plan. Si se pretende que sea integral/global todos los sectores afectados deberían
de participar en su elaboración. Pero en una administración pública suele ser sólo
una concejalía o consejería concreta la que se hace responsable y desarrolla el Plan.
Así, por ejemplo, un Plan de Inclusión Social pretende ser integral y que partici-
pen todas las áreas o consejerías de una Comunidad Autónoma en su redacción,
72 Tomás Alberich
pero el hecho de que sea dirigido por una de ellas (Servicios Sociales o Bienestar
Social) marcará el Plan y le dará un sesgo determinado. Igual nos ocurrirá con los
otros planes.
Una posible solución a esta hiper-especialización (y el corporativismo que
conlleva) es crear un comité específico para la realización y seguimiento del Plan
y que sea dirigido directamente por la Presidencia de la entidad (Alcaldía, Con-
sejería de Presidencia,...). En ese comité o comisión para la redacción del Plan
tendrían que participar representantes y personal técnico de todas las áreas de la
Administración, además de representantes de las entidades ciudadanas y delegados
o portavoces de la ciudadanía.
3.2.1. La Planificación Normativa
La planificación normativa es por definición rígida y está pensada en entornos

o situaciones históricas en que se considera que “el poder” que realiza la planifica-
ción tiene capacidad para ejercer ese poder de una manera directa, obligando a lo
planificado a adaptarse a la Norma. Es decir que ignora habitualmente a los actores
(o al menos sus características, diversidad,…) y se realiza de forma jerárquica e
impuesta. Ya sea en la organización del trabajo en la empresa (la organización
científica del trabajo productivo de F. Taylor) o desde las Administraciones Públi-
cas, mediante leyes y normas. Esto no significa que no sea necesaria en algunos
temas (como el que vemos a continuación del PGOU) ni que no pueda ser fruto
de un proceso previo de participación ciudadana o que incluya esa participación
en el proceso. Ha sido el tipo de planificación predominante hasta el siglo XX
y sigue utilizándose, aunque en la actualidad se busquen modelos más flexibles,
eficaces y democráticos.
a. Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).
Un ejemplo paradigmático de planificación normativa es el PGOU, que regula

los usos del suelo de todo el territorio de un municipio y prevé los espacios re-
servados para los equipamientos y para los sistemas generales (plazas, calles,…).
Incluye un programa con las actuaciones previstas para ocho años, en dos fases
de cuatro años cada una. Pero no tiene caducidad: una vez aprobado es la “ley” de
cada municipio en cuanto a la planificación territorial, aunque hayan pasado esos
ocho años programados (es decir, en cuanto a regulación es un plan normativo

sin caducidad, pero en cuanto a la previsión de sus programas de actuación es de
8 años).
Puede ser revisado o sufrir modificaciones puntuales en cualquier momento,
pero cumpliendo el proceso completo de realización: aprobación inicial, provi-
sional y definitiva. En cada fase tiene que ser expuesto públicamente, dando así la
opción de presentar alegaciones a la totalidad o a puntos concretos del mismo. El
PGOU es redactado por el Ayuntamiento y su aprobación definitiva corresponde a
la Comunidad Autónoma. Es el único plan que tiene que ser redactado y tramitado
exactamente según lo regulado por la legislación (leyes de suelo estatal y autonó-
mica), por eso su carácter de planificación normativa.
Como decíamos, califica el espacio de cada municipio según los diferentes
tipos, principalmente puede ser urbano, urbanizable y no urbanizable, protegido
o natural. E incluye la reserva concreta de suelo para equipamientos: sociales,
culturales, educativo/escolar, sanidad, servicios…, de ahí su gran importancia para
todos los municipios, ya que marca en buena medida el modelo de desarrollo, sien-
do transcendental para la planificación de las políticas sociales y para el desarrollo
de cada barrio y zona de la ciudad. Eso no evita que tenga un sesgo urbanístico-
arquitectónico y esté dirigido desde las áreas municipales de urbanismo-vivienda-
territorio. Sólo en algunos casos u experiencias realizadas participan técnicos de
medio ambiente o de otras áreas.
3.2.2. Planificaciones estratégicas (la planificación a largo plazo)1
b. Plan Estratégico
Este tipo de plan no está regulado por la legislación (no hay ninguna Ley que
diga qué debe ser un Plan Estratégico). Su duración habitual es de 10 a 15 años,
aunque en los estratégicos sectoriales puede ser menor. Trata de ser integral y con
participación social, planifica actuaciones en todos los ámbitos, aunque su orien-
tación es sobre todo económica y de planificación de las grandes inversiones e
infraestructuras, cuando se trata de un plan estratégico de una ciudad o territorio.
Busca especialmente la colaboración público – privada: el “partenariado”.
Hay que tener en cuenta que la elaboración de planes estratégicos “para todo”
se convirtió casi en una moda a principios del presente siglo. Así, independien-
temente de los planes estratégicos de ciudades (que conservan un cierto carácter
integral) es habitual ver planes estratégicos sectoriales, como por ejemplo de
Servicios Sociales, de Cultura,… e incluso para apartados o temas más concretos
(del tipo de Plan Estratégico de Lucha contra la Drogadicción en Jóvenes,…).
Prácticamente se ha sustituido la denominación de “plan” a medio-largo plazo
por la de plan estratégico (ver en siguiente capítulo). Ejemplos: Córdoba, Jaén,…

www.cordobatercermilenio.com, www.planestrajaen.org.
1
Sólo citamos aquí las planificaciones de carácter estratégico para dar una visión de conjunto de
los diferentes tipos de planes concretos con incidencia en las políticas sociales, el siguiente capítulo
está dedicado a la planificación estratégica.
74 Tomás Alberich
c. Planes de desarrollo sostenible: la Agenda 21
El origen de la Agenda Local 21 está en la Conferencia Mundial sobre Medio

Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra) que se celebró en Río de Janeiro en
junio de 1992, en la que se aprobó la Agenda 21 como “Plan de Acción o Progra-
ma de las Naciones Unidas para el siglo XXI.”. En el capítulo 28 de la Agenda
21 se reconoce que muchos de los problemas y soluciones contemplados están
relacionados con las autoridades locales y, en consecuencia, se hace una llamada
a la participación y cooperación de estas autoridades para que creen su propia
Agenda 21 y las traduzcan en planes y acciones para su localidad. Estos aspectos
se concretan en las posteriores propuestas de las denominadas Cartas de Aalborg.
La Agenda Local 21 es un plan estructural municipal que pretende avanzar
hacia la sostenibilidad, propiciando que Desarrollo y Medio Ambiente se sitúen
conjuntamente en el centro del proceso de decisiones económicas, sociales y po-
líticas en todas las esferas de la Administración Local. Con la Agenda Local 21 se
pretende, por tanto, la consecución de dos objetivos prioritarios:
1º.- Establecer estrategias ambientales integradas en todos los ámbitos de
decisión municipal, superando un enfoque excesivamente sectorial de las políticas
relacionadas con el Medio Ambiente.
2º.- Implicar a la Comunidad Local (agentes sociales y económicos, colectivos
ciudadanos, grupos de intereses, etc.) en el proceso de elaboración y aplicación
de un plan de acción ambiental tendente a alcanzar un desarrollo sostenible para
el municipio, lo que supone procesos de participación ciudadana y que el desa-
rrollo sea sostenible económica, ecológica y socialmente. Nos orienta hacia la
consecución de un equilibrio sustentable de nuestra sociedad y de su desarrollo.
En la práctica la mayoría de las Agendas 21 locales han estado redactadas y
dirigidas por los departamentos de medio ambiente (y empresas especializadas) y
tienen un sesgo tecnocrático y casi exclusivamente ambiental.
3.2.3. Planificaciones tácticas y operativas
d. Iniciativas comunitarias de la UE: el Plan Urban
El Plan Urban incluye una fuerte inversión pública cofinanciada por la Unión
Europea y con participación de los entes locales. La Comisión Europea aprobó la

“Iniciativa Comunitaria URBAN” en los años noventa (posteriormente Urban II y
III, para periodos de 6 o 7 años). En el Urban II (2000-2006) se plantea como obje-
tivo “la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis
con el fin de fomentar el desarrollo urbano sostenible… así como la integración
de personas excluidas socialmente mediante el acceso a servicios como la salud,

la educación, el transporte público…” (Oficina Técnica Plan Urban-Jaén, 2001:7).
En el último, Urban III, para el periodo 2007-13, el objetivo es la “puesta en mar-
cha de estrategias innovadoras de regeneración urbana que, mediante un enfoque
integrado que contemple los aspectos sociales, económicos y medioambientales,
favorezcan un desarrollo sostenible de acuerdo a los principios y orientaciones
estratégicas de las políticas comunitarias”. Los planes Urban se han centrado en el
análisis de zonas urbanas deterioradas (cascos antiguos, zonas semiabandonadas
por la desindustrialización, despoblación, sobreenvejecimiento) y a partir de su
estudio realizar proyectos con una fuerte inversión pública y unos objetivos reha-
bilitadores de carácter integral, actuando sobre todo en la construcción de nuevos
equipamientos (sociales, de salud, educativo-culturales... dependiendo del análisis
de cada zona), rehabilitación de edificios y calles, creación de nuevos servicios
para la población, etc.
e. Plan Comunitario
Es un plan de desarrollo social de una comunidad concreta (barrio, pueblo,

territorio o distrito de una ciudad). Busca especialmente la colaboración pública-
social. Hay experiencias de planes comunitarios que han sido impulsados desde
departamentos municipales de Servicios Sociales y/o desde asociaciones ciu-
dadanas. Suelen ser, o tratar de ser, planes integrales realizados para un espacio
territorial reducido (un barrio o zona de un municipio).
El Plan Comunitario o plan de desarrollo comunitario tiene, por tanto, como
objetivo el desarrollo integral de un territorio o comunidad ciudadana concreta y
cercana. Habitualmente es realizado con metodologías y técnicas participativas,
y desarrollado comúnmente en un espacio territorial menor, donde es más factible
el impulso de procesos de participación e implicación ciudadana directa, a partir
del tejido social existente y con apoyo del personal técnico de los equipamientos
de la Administración. Así sus características definitorias son:
- objetivo: desarrollo integral,
- mediante: metodologías participativas,
- ámbito: el de una comunidad ciudadana concreta.
Cuando se quiere realizar un cambio de una realidad social concreta se deben
tener en cuenta todos los aspectos de esa realidad y actuar sobre ellos. Un plan
comunitario trabaja sobre variables físicas y sociales: económicas, culturales,

urbanísticas, medioambientales,... de un espacio concreto. Para conseguir una
transformación social interesa que se realicen planes integrales de actuación,
implicando tanto a las administraciones públicas como a las entidades privadas
(empresas, sociedades) y a las asociaciones y organizaciones sociales no lucrati-
76 Tomás Alberich
vas (Tercer Sector), consiguiendo así que los diferentes agentes (institucionales,
públicos, privados y sociales) lleguen a un consenso y se pongan de acuerdo en los
objetivos de desarrollo para su comunidad, colaborando en la realización del Plan.
Los planes comunitarios se desarrollan desde los años 80 y 90 a partir de
propuestas de planificadores sociales, como Marco Marchioni2, buscando espe-
cialmente la colaboración pública y social. Sin negar la participación de sectores
económicos privados, son impulsados habitualmente por asociaciones u organiza-
ciones sociales y/o por los departamentos de Servicios Sociales de administracio-
nes públicas. Los planes tratan también de integrar y coordinar áreas y programas
sectoriales, especialmente los de Servicios Sociales con los de Educación y Salud,
y también con Empleo, Cultura, Deporte…, creando mesas o grupos de trabajo
específicos para cada tema, según las problemáticas que más preocupen a cada
Comunidad, buscando una mejor planificación y coordinación de las políticas
públicas a la vez que nuevas inversiones para estos sectores (p.ej. nuevos equipa-
mientos para el barrio o zona del plan).
El Plan Comunitario se suele estructurar y organizar en varios niveles, nor-
malmente tres:
- asamblea ciudadana, donde participan todos los colectivos, asociaciones
y ciudadanos a título particular,
- grupo coordinador o director,
- mesas o grupos de trabajo sectoriales (juventud, empleo, vivienda,…).
También pueden existir otros grupos de trabajo específicos: comisión de
seguimiento con las administraciones públicas, comisión de comunicación, etc.
En algunos casos el propio Plan se registra como una nueva Asociación, con
personalidad jurídica propia, para facilitar la gestión de los proyectos y la capta-
ción de nuevos ingresos económicos (subvenciones y patrocinios). Hay muchos
ejemplos de planes comunitarios realizados con metodologías participativas,
podemos ver varios de ellos:
- Huelva: http://www.distrito5huelva.org/
- Málaga: http://proyectohogarpalmapalmilla.blogspot.com.es/
- Xarxa Comunitària de Sant Antoni: www.xarxantoni.net
* Ver ejemplo de organigrama al final de este capítulo.
2
Ver por ejemplo: Marchioni, Marco (1989): Planificación Social y organización de la Comuni-
dad. Alternativas avanzadas a la crisis, donde se relacionan las propuestas de políticas sociales con
la animación sociocultural, propugnando metodologías y técnicas participativas. Incluye un capítulo
específico sobre cómo realizar un “Proyecto de Desarrollo Comunitario Municipal” (pags. 129 a 142).
f. Plan de Inclusión Social
Los Planes de Inclusión Social nacen de directrices europeas a partir de los

planes de lucha contra la pobreza.
A finales de los años 1980 y primeros 90 se redactaron los planes europeos de
“Lucha Contra la Pobreza” (I, II, III). Paralelamente, desde los años 90 se desarro-
lla el concepto más amplio de “Planes contra la Exclusión Social”, ampliando así
el campo de acción, al contemplar la pobreza –concepto básicamente económico
y estático– como una parte de la exclusión social que incluiría, además de facto-
res económicos, otros de índole cultural-educativos, del entorno, grupo social de
pertenencia, redes sociales, etc. y con una perspectiva temporal a largo plazo, al
ser considerado como un proceso dinámico, cambiante y relativo.
Con la intención de poner en positivo la conceptualización de las acciones a
realizar, se cambia la denominación de “Planes contra la Exclusión”, por el de
“Planes a favor de la Inclusión”. Así, en las cumbres de la Unión Europea de Lis-
boa y Niza (año 2000) se aprueba instar a los Estados miembros al diseño y ejecu-
ción de Planes Nacionales de Inclusión Social, de carácter anual o bianual, siendo
definidos como el instrumento fundamental en la lucha contra la exclusión social
en el entorno europeo y en los Estados miembros. Además de planes estatales, se
propone que se realicen también a otros niveles: comunidades autónomas/regiones
europeas y a nivel local, con la redacción de planes municipales de inclusión social
(propuestas muy interesantes si se cumplieran).
En España se redactan de forma bianual, como “Plan Nacional de Acción
para la Inclusión Social” (PNAIS, se pueden consultar en Internet con esta de-
nominación) desde el primero de 2001-2003 hasta 2010. Pero en la mayoría de
las Comunidades Autónomas no se redactan planes de inclusión social, al menos
con esa denominación ni que tuvieran los objetivos globales o integrales que se
pretendió darles. Si bien es cierto que 13 de las 17 Comunidades Autónomas han
aprobado uno o más planes de inclusión o de acción social, la estructura de los
mismos no ha sido homogénea, produciéndose una variedad de formatos entre ellos
que provoca que difícilmente puedan ser objeto de estudios y evaluaciones com-
parativas. Una de las mayores contradicciones con respecto a las recomendaciones
europeas, es que los planes autonómicos suelen dirigirse a colectivos específicos,
centrándose solo en determinados ejes temáticos. Ejemplos de ello son: Plan de
Inclusión Social en Aragón 2005/2006, Plan Autonómico de Inclusión Social del
Principado de Asturias 2009 – 2011, I y II Plan para la Inclusión y Prevención de

la Exclusión Social de la Comunitat Valenciana 2011-13. Como las citadas, en la
mayoría de las regiones sólo se realizó un Plan, como en Andalucía el Plan Andaluz
para la Inclusión Social 2003-2006, y en el que, por cierto, también se propone
que se redacten “planes locales participados de inclusión social”, que casi ningún
78 Tomás Alberich
municipio ha desarrollado, aunque algunos han redactado planes denominados

“integrales” de bienestar social o de servicios sociales con objetivos parecidos.
En algunas autonomías y ayuntamientos se han realizado otras figuras parecidas,
como los planes estratégicos de servicios sociales.
Lo positivo de estos planes de inclusión es que suelen abarcar objetivos de in-
clusión social relacionados con todos los aspectos básicos del Estado de Bienestar:
Empleo (que se suele poner como primer objetivo), Educación-Formación-Cultura,
Sanidad, Vivienda, Renta Básica –Ingresos Mínimos o “renta de inserción” para
población sin recursos, aspecto básico del plan– y programas sociales de inserción
para colectivos específicos y grupos vulnerables (minorías, personas con discapa-
cidad, infancia…). Incluyendo programas concretos y medibles, con indicadores.
Por ejemplo “reducir en un 2% el número de personas con una renta inferior al
60% de la media de ingresos” en los dos años del plan (documento de Objetivos
y metas clave del II PNAIS). Algunos planes incluyen, además de programas y
propuestas de acción concretas, los organismos implicados en el desarrollo de
cada acción, las administraciones afectadas, cambios normativos necesarios para
el cumplimiento de los objetivos, los presupuestos necesarios y los indicadores
para su correcta evaluación. En este sentido, son buenos ejemplos de cómo realizar
de forma completa un plan.
Lo negativo de estos planes ha sido la falta de evaluación crítica sobre sus
resultados reales. Han sido muy publicitados y son de fácil acceso para ver todos
sus documentos pero es casi imposible encontrar memorias o informes con una
evaluación pormenorizada de las acciones incluidas en el plan.
Para ampliar información ver: Estrategia Europea de Inclusión Social, páginas
web de la U.E. y páginas de www.fundacionluisvives.org y de EAPN: Red Europea
de lucha contra la pobreza y la exclusión social.
3.3. P L A N I F I C A C I Ó N , G E S T I Ó N Y PA RT I C I PA C I Ó N E N
SERVICIOS SOCIALES. EL PLAN CONCERTADO
En la década de los años 80 del siglo pasado se aprobaron los diecisiete Es-
tatutos de las Comunidades Autónomas y todos ellos contienen referencias a los
Servicios Sociales, que son asumidos como competencia exclusiva en su desarrollo
y ejecución por cada Comunidad Autónoma. Así, en esa década y en los años 90
cada parlamento autónomo aprobó su propia legislación sobre Servicios Sociales.
Por este motivo no se llegó nunca a promulgar una ley general, estatal, sobre Ser-
vicios Sociales. Desarrollo diferente tuvieron otros temas sociales relacionados: lo
relativo a la Seguridad Social (que se mantuvo como competencia centralizada) y
a la salud que si contó con una Ley General de Sanidad estatal desde 1986, aunque
luego haya tenido su propio desarrollo normativo autonómico. Solamente en 2007
entra en vigor la legislación estatal sobre dependencia (Ley 39/2006) que, aunque
para algunos constituye el cuarto pilar del Estado de Bienestar, realmente legisla
sólo sobre una pequeña parte de las competencias tradicionalmente reservadas a
los Servicios Sociales.
Paralelamente a este desarrollo autonómico, y buscando una cierta armoni-
zación del mismo, a finales de los años ochenta del siglo pasado, la Dirección
General de Acción Social (del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales) impulsó
la descentralización mediante el denominado Plan Concertado para el Desarro-
llo de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales en las Corporaciones Locales,
firmado paulatinamente, mediante un convenio-programa, con las Comunidades
Autónomas a partir de 1988. Es decir, el Ministerio impulsó un acuerdo unitario
para que la descentralización de las Servicios Sociales fuera más allá de los niveles
regionales, acordándose mediante este convenio en forma de “Plan Concertado”
que los servicios básicos y generales fueran prestados directamente por el nivel
administrativo territorial más cercano a la ciudadanía, es decir los ayuntamien-
tos y otros entes locales (como las Diputaciones). El Estado y cada Comunidad
Autónoma financiarían conjuntamente “una red de atención de servicios sociales
municipales que permita garantizar unas prestaciones básicas a los ciudadanos en
situaciones de necesidad”.
Ya en 1985 la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (LRBRL) promul-
gaba que los ayuntamientos de municipios de más de 20.000 habitantes tienen
competencias sobre los Servicios Sociales, estando obligados a prestar dichos
servicios. En el caso de los municipios de menos población estos se prestan a través
de las Diputaciones Provinciales, como “ayuntamiento de ayuntamientos” que
pueden promover y subvencionar la creación de mancomunidades y agrupaciones
de municipios (hasta sumar más de 20.000 habitantes por agrupación) para una
mejor prestación de los citados Servicios Sociales. A partir del Plan Concertado y
de forma paulatina, todos los municipios españoles de más de 20.000 habitantes y
los de menos de forma agrupada, van creando sus propios equipamientos y centros
de acción social que prestan los Servicios Sociales Básicos, Generales o Comunita-
rios (la atención primaria, con diferentes denominaciones según cada Autonomía);
mientras que los Servicios Sociales Especializados se desarrollan con financiación
y ejecución directa de las Comunidades Autónomas, como son los centros de día,
las residencias de mayores, los centros de atención de drogodependencias, centros
para personas con discapacidad, etc.
En el Plan Concertado se consensua (y el Ministerio consigue una cierta

unificación estatal) que las Prestaciones Básicas de Servicios Sociales que
se deben poner en marcha desde todos los “Centros de Servicios Sociales” de
atención primaria tengan por objetivo cubrir cuatro necesidades básicas, cada
una de las cuales se abordará mediante el desarrollo de programas específicos.
80 Tomás Alberich
Se comienza por la unificación en la prestación de estas cuatro prestaciones

básicas: “información y orientación, ayuda a domicilio, alojamiento y convi-
vencia, y prevención e inserción social”, Gutierrez Resa, A. (2001:92). En el
desarrollo de los convenios anuales a que da lugar el Plan Concertado estas
cuatro prestaciones básicas se van ampliando y concretando, incorporando en
la última citada de “prevención e inserción social” la de “fomento de la solida-
ridad: la cooperación social” destinada a “potenciar y promover la participación
y organización comunitaria, con entidades sin ánimo de lucro, agrupaciones de
voluntariado y grupos formales e informales” (Gtrrez. Resa, 2001:104,105). De
una forma más pormenorizada otros autores explican estas cuatro prestaciones
básicas (algunos hablan de su desarrollo en cinco programas) que son las que
realmente se plantean en la práctica como obligatorias para prestar en todos los
centros de SS.SS., que constituyen la red estatal del Sistema Público de Servicios
Sociales. A partir de C. Alemán (2002:22), de A. Lascorz y M. Pardo (2002:47)
y de T. Mogín (1996:22) podemos concluir que las prestaciones básicas de los
Servicios Sociales incluidos en las legislaciones autonómicas y los programas
que las abordan deben ser cuatro:
1. Información y primeras orientaciones para acceder a los recursos que
garantice la igualdad de oportunidades para toda la ciudanía. Necesidad
básica que se cubre mediante el programa o Servicio de Información,
Valoración, Orientación y Asesoramiento (SIVO o SIVOA).
2. Necesidad de Convivencia para la realización personal y familiar: progra-
mas de familia y convivencia, apoyos a la unidad convivencial, alojamiento
alternativo, teleasistencia y Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD).
3. Necesidad de integración, prevención e inserción social. Incluye proyectos
de intervención con minorías e inmigrantes, y la renta básica o ingreso
mínimo de inserción (que se legisla a lo largo de los años noventa de forma
diferente por cada Comunidad Autónoma).
4. Programas de participación ciudadana, fomento de la solidaridad, coope-
ración social y promoción de la vida comunitaria. Que incluye programas
de fomento del voluntariado y del asociacionismo.
Las prestaciones básicas mencionadas en último lugar han sido las que menos
se han desarrollado mediante programas concretos de actuación obligatorios para
todos los centros. Sí que tuvieron un cierto auge los relacionados con la potencia-
ción del voluntariado a partir de mediados de los años noventa (después del éxito
del voluntariado en las olimpiadas de Barcelona y el auge de ONG de coopera-

ción). Se plantea así uno de los debates casi permanentes en la acción social, sobre
si el apoyo y captación de voluntariado es una forma de potenciar la participación
individual y solidaria o si constituye también una manera de ahorrar dinero en las
administraciones públicas y una competencia desleal que reduce la contratación

de nuevos profesionales. Seguramente todos estos aspectos se dan en la práctica.
En los Centros de Servicios Sociales los programas relacionados con la
participación colectiva, el asociacionismo y el desarrollo comunitario han sido
menos desarrollados e históricamente han ido disminuyendo, década a década,
frente al peso adquirido en el trabajo social de la atención individualizada y
la tramitación de ayudas. Aun así es evidente que en los Centros de SS.SS.
de este nivel básico, con estos cuatro programas a desarrollar, es donde más
fácilmente se puede implementar una gestión y planificación participativa.
Se considera a los Centros de SS. SS. “la puerta de entrada” a los servicios
públicos y a las administrativos locales, tanto para las personas como para las
familias y los grupos o colectivos (M. Porras, 1998). Si nos fijamos en estos
cuatro programas vemos que es fácil gestionarlos con colaboración ciudadana,
incluso con participación directa mediante la cogestión o gestión colegiada,
o al menos con el control y la colaboración del Consejo de participación de
Servicios Sociales. Fácilmente se pueden desarrollar participativamente pero
en pocos municipios se practica.
Los Consejos de participación de Servicios Sociales (SS.SS.) o de Bienestar
Social han existido –y existen– como consejos consultivos en numerosos munici-
pios, diputaciones y autonomías. Formados por representantes de tres estamentos
(como todos los consejos): representantes de la Administración pública a nivel
político (partidos o grupos municipales) y de las entidades ciudadanas, más el
personal profesional o técnico asesor (con voz y sin voto). Pero su funcionamiento
ha sido bastante errático por ser solo consultivos, frecuentemente con unas com-
petencias no muy claras y con convocatorias escasas, muy dilatadas en el tiempo,
que provocan un difícil trabajo y seguimiento de los acuerdos, y un funcionamiento
bastante burocrático.
Siendo los Centros de SS.SS. el nivel más cercano a la población y con un
espacio territorial bien definido sobre el que actuar (barrios concretos de una gran
ciudad, una ciudad media o la agrupación de varios pueblos, normalmente entre
20.000 y 30.000 habitantes, siempre menos de 40.000) se pueden implicar en el
desarrollo comunitario y local si hay un interés político o una “apuesta” clara por
el desarrollo social colectivo. Los niveles de cogestión o gestión participativa evi-
dentemente son más fáciles en estos centros casi de barrio que en los centros espe-
cializados de S. Sociales, como igualmente pasa en otras áreas, como por ejemplo
en la Salud o la Cultura: es más fácil organizar la participación ciudadana en los

centros de atención primaria, o en los centros cívico culturales que en un Hospital
o en un Teatro o Museo, donde se pueden crear otro tipo de estructuras participa-
tivas, más sobre el control que sobre la gestión directa (Alberich, T. 1999: 168).
82 Tomás Alberich
El desarrollo de estructuras participativas para la planificación, programación

y evaluación de las políticas sociales desde Consejos u otros entes (como plata-
formas o foros, aún menos desarrollados) exige ese interés desde los ámbitos del
“poder” de escalar en los niveles de la participación, desde la mera información
hacia la consulta y la participación en la gestión (Alberich y Espadas, 2011:125-
127). Una opción clara es obligar a que al menos los planes y los programas so-
ciales anuales, los presupuestos y los proyectos y decisiones más importantes sean
necesariamente debatidos y aprobados previamente por el Consejo, es decir que
sea un órgano preceptivo, de consulta previa y con obligación de emitir informe
antes de la aprobación oficial, aunque no sea ejecutivo.
A pesar de que en general la participación ciudadana puede sufrir más trabas
en los niveles y centros más especializados, en algunas experiencias parece que
ha sido más efectiva la creación de órganos de participación directa sobre asuntos
concretos, como grupos de interés o para temas y grupos de población específicos,
como son los Consejos de Mayores (para la participación en todo lo relativo a la
población mayor), o la participación de juntas directivas internas, elegidas por los
usuarios de un Centro de Día, para la colaboración en la gestión del centro (equi-
pamiento de la Comunidad Autónoma). En otros temas tenemos la experiencia del
positivo funcionamiento de un “Foro de Inmigración” (provincial o municipal) o de
Consejos de Infancia. Que la experiencia de creación de un órgano de participación
sea positiva o negativa, funcione o no, parece que depende más de esa voluntad
de las partes de hacerlo funcionar y del ámbito político de tomárselo en serio, que
del nivel o el tema elegido.
En este tema no está ausente en Servicios Sociales el debate entre los partida-
rios de primar la especialización y los que ponen el énfasis en el territorio, al igual
que en otras áreas (salud, cultura, deportes,..). Las redes de centros de atención
primaria o de base se crean de una forma homogénea en el territorio, aunque pue-
dan contener diversas especialidades o características propias, pero su objetivo es
que toda la población pueda acceder en casi igualdad de condiciones a los mismos
equipamientos y servicios.
Los partidarios de primar la especialización se apoyan en la complejidad
social actual, en buscar la satisfacción de las diferencias individuales (de gustos,
preferencias, cultura,…) y en la necesidad de especializarse en profundidad en
las diversas problemáticas sociales modernas (precarización, formación técnica,
drogodependencias, migraciones y sus tipos,… la lista es interminable). De ahí
que propugnarán la necesidad de crear equipamientos de gran calidad y especia-

lización. Para los segundos hay que hacer hincapié en la unidad de acción en el
territorio, que asegure la igualdad básica de oportunidades para todos, a partir de la
cual sí es necesaria la especialización. Manuel Porras rescata algunas aportaciones
de la Unión Europea sobre el concepto de Servicios Sociales y Territorio:
- “El territorio, donde están los ciudadanos, es el escenario en que se pro-

ducen y se pueden afrontar los problemas sociales.
- El enfoque territorial y transversal debe superar objetivos de políticas
sectoriales o distribuciones competenciales.
- El desarrollo comunitario, sostenible, debe ser objetivo y compromiso
compartido en las políticas de Servicios Sociales.
- Las administraciones Locales son las Administraciones adecuadas para
articular esta estrategia.” (Porras, 1998).
El tema no se resuelve con los dos niveles clásicos citados: nivel básico y es-
pecializado, evidentemente tiene muchas lecturas y está relacionado directamente
con el apartado siguiente sobre los planes integrales.
3.4. P L A N E S Y P R O G R A M A S I N T E G R A L E S . L O S T R E S
SECTORES. LOS PRINCIPIOS. LOS AYUNTAMIENTOS.
SERVICIOS SOCIALES Y TERRITORIO
Los tres sectores

Como hemos visto la mayoría de las planificaciones citadas plantean entre
sus objetivos ser globales o integrales pero no lo consiguen. De los tres sectores
principales existentes en la sociedad, Estado (administraciones públicas), Mercado
(sociedades y empresas privadas) y Ciudadano (asociaciones, Tercer Sector, en-
tidades no lucrativas), en cada tipo de planificación se busca más la colaboración
de un sector u otro. Depende en buena medida de quién es el que lleva la iniciati-
va y para qué se realiza. Por ejemplo, en los planes estratégicos el partenariado
está pensado especialmente buscando la colaboración con las empresas privadas
desde la iniciativa pública. En los planes comunitarios las áreas sociales de la
Administración pública colaboran con asociaciones ciudadanas o son estas las que
solicitan la colaboración de la Administración, siendo más débil la participación de
las empresas. En la figura siguiente vemos los elementos que serían un requisito
para caminar hacia la integralidad de los planes:
84 Tomás Alberich
LOS TRES SECTORES DE LA SOCIEDAD

Para que el Desarrollo Local sea integral es necesaria la participación de los tres
sectores: público, privado y social. Pero ¿en qué dirección vamos?: se trata, en la
medida de lo posible, de decidir por consenso de los tres sectores:
Estado, Mercado
Administraciones (empresas,
públicas pymes, economía
social)
Objetivos y estrategias de desarrollo
Asociaciones
Tercer Sector
Movimientos Sociales
Fuente: elaboración propia.
Los principios
López Cabanas y Chacón (1997:76) constatan que “Todos los sistemas de Pro-
tección Social están estrechamente relacionados entre sí. Los déficit o dificultades
de uno de ellos influyen en el resto”. Según estos autores para que la planificación
sea integral su elaboración debe estar regida por cuatro principios:
• Globalidad, tomar en consideración todas las necesidades de los indivi-
duos.
• Integración, se concibe el entorno social como un conjunto de miembros
interrelacionados.
• Participación, se precisa la implicación de todos.
• Coordinación, para evitar duplicidades. Y para crear sinergias.
Como desarrollo de estos cuatro principios estarían las características defi-
nitorias de las planificaciones integrales que serían:

• Conciben la realidad social como una compleja red de decisión.
• Se consideran las especificidades locales referidas a un contexto más
amplio (regional, nacional, internacional).
• Potencia el desarrollo endógeno del territorio.
• Precisa y fomenta la participación de los agentes sociales implicados

(Lopez Cabanas y Chacón, 1997: 82,83).
Si partimos de una concepción sistémica y holística, los cambios concretos y
locales en un sistema social afectan al resto, los cambios particulares afectarán al
conjunto. En una comunidad, lo particular afecta a lo global y al revés, los cambios
externos afectarán a los miembros particulares.
Por otra parte surge la pregunta ¿Se ha elaborado democráticamente y con
participación ciudadana? Para que la participación sea profunda se debe practicar
en todos los momentos del proceso. Es decir, ¿quién planifica la participación y
quién participa en la planificación de la propia planificación? no son preguntas
retóricas. La participación ciudadana se puede construir en todos los momentos
del proceso: antes de la elaboración del plan (qué plan definimos y para quién),
en su realización o elaboración, en la constitución de los órganos planificadores,
en su ejecución y en su análisis, en la evaluación.
¿Cómo conseguir que un plan, de cualquier tipo, sea integral? Tres preguntas
básicas.
Para que el plan sea integral y la participación democrática sea completa he-
mos visto primero que es necesario la participación de los tres sectores: público,
privado y social y, en segundo lugar, los principios y características definitorias
que debe cumplir el plan. En tercer lugar veamos cómo integrar estos aspectos
fundamentales a tener en cuenta en el desarrollo, mediante qué preguntas podemos
asegurarnos que el plan que estamos haciendo sea integral. Estas podrán variar
en el tiempo pero podemos consensuar que para realizar un Plan que sea integral
y sostenible a largo plazo deberíamos preguntarnos cómo afecta a los diferentes
grupos de población y al espacio territorial, al entorno. Para saberlo proponemos
hacernos tres tipos de preguntas en tres ejes o líneas diferentes (a partir de Villa-
sante, 1994):
a. ¿Es justo, promueve la justicia social, la igualdad socioeconómica y la
equidad, es solidario? Línea roja de análisis.
b. ¿Es sostenible en el territorio a largo plazo, medioambientalmente? Ver la
huella ecológica (capacidad de reposición, renovación natural y absorción
de nuestras actuaciones). Línea verde.
c. ¿Es igualitario? ¿Favorece la igualdad de género y entre las diferentes
minorías y grupos de población (infancia, juventud, mayores…)? Línea
violeta.
Ejemplos de planificaciones y programas integrales son los presupuestos

participativos, algunos planes comunitarios y los PAI (Plan de Acción Integral) o
PAIs (si añadimos sustentable) realizados mediante metodologías participativas,
como la Investigación-Acción Participativa (IAP).
86 Tomás Alberich
Los ayuntamientos
En los ayuntamientos es bastante habitual que cada Concejalía y cada depar-
tamento funcione de forma independiente de los demás y no haya una verdadera
coordinación de políticas hacia cada grupo de población (infancia, jóvenes,
mayores,…). Si es difícil la coordinación, más aún lo es el desarrollo de planes
integrales, aunque sean convenientes para unificar la acción sobre la población
de cada territorio. Hay que recordar que el municipio es el único espacio donde
se concretan y desarrollan todas las políticas, de todos los niveles. Las personas
individuales, las familias y grupos demandan recursos y un buen servicio, inde-
pendientemente de que se realice desde el Estado, la Comunidad Autónoma o el
Ayuntamiento y sus diferentes concejalías. Por ello, es el Gobierno municipal de
cada Ayuntamiento el que puede coordinar y liderar las políticas para cada grupo
poblacional.
Tendríamos así la elaboración específica de los programas de actuación en
un territorio concreto como es el municipio. Una vez consensuado quién debe
participar en la elaboración del plan, con qué principios y fundamentos y con-
siguiendo que sea sustentable y equitativo, no debemos caer en los errores que
comentábamos anteriormente. Que sea un área o departamento sectorial el que
dirija su elaboración inevitablemente le daría un sesgo u otro. Por lo tanto, debe
ser un órgano colectivo representativo quien dirija y coordine su puesta en marcha
y que, por ejemplo, ese órgano dependa directamente de la presidencia o alcaldía
(no de un área concreta o concejalía).
Teniendo en cuenta que cualquier actuación afecta al resto tendríamos que
resolver el problema de los cruces de variables temáticos: por un lado tenemos
“grupos de población” (infancia, juventud, mayores, mujer, inmigración...) que
demandan actuaciones específicas y en algunos casos “programas integrales” para
ese grupo de población y, por otro lado, tenemos las áreas sectoriales funcionales:
urbanismo, cultura, servicios sociales, educación, salud,... Tendríamos que hacer
así un plan con al menos estos dos ejes: por un lado los horizontales, los grupos
de población que exigen acciones transversales, y en las columnas verticales las
áreas funcionales o sectoriales que afectan a todos los grupos. Por ejemplo desde
urbanismo y política territorial se debe hacer la planificación de espacios que afec-
tarán a infancia, juventud, mayores,... y así sucesivamente. Veamos un ejemplo:
PROGRAMAS PARA LAS DIFERENTES ÁREAS Y GRUPOS DE

POBLACIÓN
Ejemplos de programas de actuación en un municipio para la elaboración de
un plan integral
Áreas EDUCACIÓN CULTURA Y SALUD URBANISMO SERVICIOS

DEPORTE M. AMBIEN- SOCIALES
Grupos TE
I N FA N - Programas en Escuelas Revisio- Calles y par- Protección
CIA Centros de deportivas nes en ques Seguros del menor,
enseñanza municipales colegios, para la infan- malos tratos,
cia... derechos de
la infancia...
M AY O - Visitas a cole- Animación Preven- Adaptación, Servicios
RES gios, grupo de Sociocultural ción, Eliminación para mayores
cuenta cuentos, (ASC) para Edu- barreras arqui- (SAD, De-
juegos tradicio- mayores. cación tectónicas pendencia...)
nales,... Instalaciones para la
deportivas salud,
adaptadas para
mayores
MIGRA- Refuerzo en Desarrollo Preven- Equipamiento Mediación
CIÓN educación para programas in- ción... para centro comunitaria,
los no hispano- terculturales, intercultural, asesoramien-
hablantes fiestas,... asesoramiento to,
en vivienda
Elaboración propia.
Otros grupos de población (horizontales): Juventud, Mujer, Personas con

Discapacidad,...
Otras áreas (funcionales o verticales): Transporte, Seguridad y Protección
Civil, Promoción Económica y Empleo, Vivienda...
Y, por último, tendríamos que ampliar este cuadro con las actuaciones para
cada grupo de población, en el resto de grupos: por ejemplo un plan integral para
mayores contemplaría actuaciones también en infancia (en los colegios, acciones
inter-generacionales,...), en “mujer”, programas para mujeres mayores sobre sus
problemáticas específicas, en “inmigración” (ídem, creación de grupos de mayo-
res interculturales, foros “yo también fui inmigrante”...), etc. Para ser completo
nos obligaría a realizar un cuadro tridimensional, con tres tipos de variables o
dimensiones a cruzar.

SotomayorEvaAlb 2013 Portada PlanificacionYGestion PDF

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TOMÁS ALBERICH Y EVA SOTOMAYOR

Editorial DYKINSON, S.L. Meléndez Valdés, 61 - 28015 Madrid

Consejo editorial: véase www.dykinson.com/quienessomos

Dedicado a los que piensan que

1. PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES. INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1. PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS SOCIALES. INTRO-

1.1. Punto de partida: qué es “planificación”, planificar y conocer nuestra

CAPÍTULO 2. PLANIFICACIÓN SOCIAL. MISIÓN Y VISIÓN. PLAN,

2.1. Misión y visión.............................................................................................. 51

CAPÍTULO 3. TIPOS DE PLANIFICACIÓN. LA PLANIFICACIÓN

3.1. Tipologías de la planificación social. ............................................................ 69

CAPÍTULO 4. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA .................................... 93

4.1. Definiciones y características principales...................................................... 93

5.1. Introducción: Servicios Sociales y Redes.................................................... 117

CAPÍTULO 6. AYUNTAMIENTOS Y ENTES LOCALES. ESTRUCTU-

6.1. Los Ayuntamientos y otras Entidades Locales............................................. 147

6.2. Principales problemas de Ayuntamientos y Entes Locales.......................... 151

CAPÍTULO 7. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS...................................... 167

7.1. El Presupuesto Municipal ........................................................................... 167

CAPÍTULO 8. LA GESTIÓN DE CALIDAD...................................................... 177

8.1. Introducción ................................................................................................ 177

CAPÍTULO 9. CENTROS Y EQUIPOS DE TRABAJO. HABILIDADES

9.1. Tendencias Institucionales: los Equipos de Trabajo.................................... 199

CAPÍTULO 10. COORDINACIÓN, DIRECCIÓN Y LIDERAZGO DE

10.1. Introducción ................................................................................................ 219

CAPÍTULO 11. LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES:

11.1. Introducción................................................................................................. 243

la sociedad, apostando por la “no planificación”. En un entorno tan cambiante,

a caminar en cierto sentido, en cierta dirección planificada previamente. Aquel

1.1. Punto de partida: qué es “planificación”, planificar y conocer nuestra realidad

1.1. PUNTO DE PARTIDA: QUÉ ES “PLANIFICACIÓN”, PLANIFI-

La acción de planificar es una tarea integral y multidisciplinar. La idea de pla-

En los diccionarios podemos encontrar, entre múltiples definiciones sobre

Plan: “proyecto, intención de hacer cierta cosa”, “programa de cosas que se

Planificar es la acción consistente en utilizar un conjunto de procedimientos

Realidad y entorno social

diendo lo que son informaciones y opiniones de un reducido número de personas

terminarla... a realizarla de forma sistemática, planificando la evaluación en cada

1.2. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA PLANIFICACIÓN

destreza, edad, fuerza… de cada persona. Todo ello basado en la experiencia y en

vez más de la experiencia de las acciones pasadas. La agricultura, más allá de la

Evolución Histórica. De la Prehistoria a la Edad Moderna

economía de mercado (basada en el intercambio de bienes) y comenzaron a dedicar

Las campañas militares se diseñaban teniendo en cuenta el clima. Salvo en

ban en invierno y las invasiones contra territorios asiáticos se preparaban

gicas militares propiamente dichas pues, durante el co-reinado con su madrastra

ciones grecorromanas y de los primeros imperios se produce un gran impulso.

nuevas estructuras de transporte y canales de comunicación y por la organización

De la Edad Moderna a la Contemporánea (S. XVII-XIX)

XVII y XVIII) es cuando se da un mayor impulso a la planificación, haciéndose

de la Ilustración y de las revoluciones burguesas de forma paulatina durante varios

Bienestar: desregulación, privatizaciones, liberalismo económico, pensamiento

darias de que la economía fuera totalmente planificada y controlada por

1.3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EL SIGLO XX

La tarea histórica de la filosofía contemporánea es poner su tiempo en

a. La Revolución Socialista y el Periodo de Entreguerras (1917 a 1939)

En el siglo XX estas tres corrientes ideológicas pasaron por diversas vicisitudes

2. Intervencionistas y keynesianos. La solución a la crisis de los años 30

de producción en cadena cuyos pilares básicos son la especialización del obrero

ingresos) para obtener medios suficientes para la intervención en la economía y

3. Socialistas. Durante el mismo periodo, en el Este de Europa había triun-

imponer un sistema político ruso-nacional dictatorial de economía planificada