[CONGRESO DE LA REPUBLICA] [AREA DE TRAMITE OOCUMENTARIO wislgings Cenc ie adirantoceatece ss CONGRESO ‘Ao da cha conta CONGRESO 1 de a ha contra cory YSlY/Z0170a Proyecto de Ley N° PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTICULO 15 DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA _ REPUBLICA, PRECISANDO LA FORMALIDAD DE LA RENUNCIA DEL CONGRESISTA La Congresista de la Repiiblica que suscribe, PATRICIA ELIZABETH DONAYRE PASQUEL, Portavoz del Grupo Parlamentario Unidos por la Repiiblica, en el ejercicio del derecho de iniciativa que le confiere el articulo 107° de la Constitucién Politica del Peri, y conforme a lo establecido en los articulos 74° y 75° del Reglamento del Congreso de la Repiiblica, presenta el siguiente proyecto de ley: PROYECTO DE LEY PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTICULO 15 DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA, PRECISANDO LA FORMALIDAD DE LA RENUNCIA DEL CONGRESISTA, ARTICULO UNICO. - Modifiquese el articulo 15° del Reglamento del Congreso, bajo los siguientes términos: “Renuneia al cargo y vacancia Articulo 15. Eleargo de Congresista es renunciable, para lo cual solo_basta_la_expresién_indubitable de tal _decisién ante _el Presidente del Congreso de la Repiiblica, Asimismo, el cargo de Congresista de la Repibliea vaca por muerte, inhabilitacién fisica 0 mental permanente que impida ejercer la funcién y por inhabilitacién superior al periodo parlamentario o destitucién en aplicacién de lo que establece el articulo 100 de la Constitucién Politica. Pagina 1de93 io dea ica contra la corrupeiény la mpunisad feriitioe “aio dela lucha contra la corrupeiény la imp IN DE MOTIVOS 1 ANTECEDENTES Es innegable afirmar que en los tltimos afios se evidencia una falta de legitimidad de la composicién del Congreso. Muestra de ello lo representan (i) la existencia de iniciativas legislativas que buscan que no se vuelva a repetir situaciones como la actual, caracterizada por la existencia de personas que siguen ocupando el cargo de congresistas, sin contar con respaldo alguno por parte de la ciudadania y (ii) los datos de diversas encuestadoras que evidencian la falta de legitimidad det actual Congreso. Sobre las i as legislativas que evidencian tal problema, es del caso precisar que, en el aio 2018, la ciudadania -via referéndum- decidié que la Constitucién Politica del Pert expresamente impida la reeleccidn inmediata indefinida de los congresistas. De otro lado, como bien se tiene conocimiento, el Poder Ejecutivo ha presentado una iniciativa legislativa para que se adelante las elecciones generales para el afio 2020, el mismo que tiene una amplia legitimidad ciudadana', Asimismo, en la actualidad se encuentra en tramite una iniciativa de referéndum para el adelanto de elecciones*. Adicionalmente, se advierte la existencia de situaciones potenciales que podrian agravar tal situacién de falta de legitimidad de este poder del Estado, como la existeneia de una amplia mayoria en el seno del Congreso, que pueda hacer de dificil concrecidn el debido desarrollo de los mandatos de fiscalizacién, representacién y legislacién. Asi por ejemplo, el profesor Luciano Lépez Flores identified ello para el ato 2016, indicando en su artfculo “Congreso 2016-2021: zHacia una dictadura de la mayoria? Reflexiones y remedios ante la nueva composicién del Parlamento Nacional”, lo siguiente: Solo seis partidos que participaron en los comicios generales del pasado 10 de abril lograron escafios en el Congreso de la Repiblica para el quinquenio 2016-20211. En tuna nota periodistica del diario “La Repiblica” del dia 26 del mismo mes se indica que Fuerza Popular (Fujimorismo) obtuvo 73 sillas, mientras que Frente Amplio y Peruanos por el Kambio (PPK) tienen 20 y 18, respectivamente. Alianza por el Progreso (APP) tiene 9 representantes; y, finalmente, Accién Popular y el APRA tienen 5 escaftos cada uno. Si bien tal escenario permite (i) que una mayorfa absoluta que detenta un grupo parlamentario tome una serie de decisiones en el Pleno para la aprobacién de los proyectos de leyes, sin que sea relevante el voto del resto de grupos y (ii) la presencia dominante de tal grupo en las diversas comisiones y drganos del Congreso; no obstante tal situacién no debe Mevar — "Diario La Republica, Now de 7 de agosto de 2019, ver larenublica efpoiies2019187icongreso-78-fuorela jones generals. 2020-segundatum- PONPE. Lista de Adheretes, Ver: hsv google conviid/IyVCLsdUCesBLndhg2SCrVCESWaBIZ8 6 Pagina 2de 9 CONGRESIS TA PATRICIA DONAYRE PASQUELigus: Ee CONGRESO. REPUBLICA “Ao de a lucha contra la corrupei yl impuniéad necesariamente- a una situacién de ingobernabilidad y de dominancia de un partido o grupo parlamentario sobre toda la labor congresal. En ese sentido, tal escenario no siempre deberia llevar al absurdo del indebido funcionamiento del Estado, originado por la dictadura de las mayorias en el seno del Congreso. Sobre tal situacién, el profesor Rodriguez. Ortega ~siguiendo a Waldron y pensando en una dictadura popular- ha precisado que es posible usar mecanismos demoeraticos para encubrir la existencia real de una dictadura: El desdén de la mayoria, en los sistemas que fungen como democraticos destruye el fundamento de la comunidad politica, y aunque pretenden hablar en nombre de la sociedad en su conjunto estn negando en el fondo la democracia. Lo que esté en discusién es la legitimidad del mayoritario popular porque puede produeir un impacto injusto sobre determinados individuos 0 grupos cuando toman decisiones sobre derechos de millones de personas sobre la base de las voces y los votos de unos pocos. Por encontrarnos en un contexto sin legitimidad, se puede afirmar que una teoria de los, procedimientos de decisiones legitimas que funciona bajo el presupuesto de una preocupacién por la justicia y los Derechos, pueden de todas maneras discrepar acerca de lo que estos implican’ No obstante, en caso se dé una situacién en la que en el propio Congreso de la Repiblica haya un grupo dominante que no permita el desarrollo de un buen gobierno, la posibilidad de evaluar su disolucién resulta una opcién de suma importancia, sobre todo cuando se han agotado —de forma razonable- varios mecanismos para el didlogo y el consenso. No obstante, en el escenario juridico actual ello solo puede ocurrir por voluntad del Presidente de la Repiiblica en caso se haya censurado o denegado la confianza a dos gabinetes, siendo indispensable que se agregue una nueva causal que pueda ser activada por el propio Congreso, para que no aumente la falta de legitimidad que este pueda generar en la poblacién peruana sobre el funcionamiento de sus instituciones. El articulo 1° de la Constitucién Politica de! Perd establece que Ia defensa de la persona humana y su dignidad son el fin supremo del Estado y la sociedad, En ese sentido, el Estado peruano tiene razén de ser en la proteccién de la persona humana y sus derechos fundamentales. Sobre ello, vale precisar que el Estado es un ente sumamente complejo, cuya distribuecién de competencias permite que no exista la concentracién del poder en una sola persona o grupo. RODRIGUEZ, Julio. EI paradigna de la demoerseia ha mera, Revista CUS Derecho 2014. Pp. 184-185. Ver: Inui eel org col ce Sn= 4312305. 4 Pagina 3de9Gea aae REPUBLICA pelony| — He de ahi que en el marco del funcionamiento del mismo, existen los tres poderes del Estado, diversos entes adscritos «l Poder Ejecutivo, organismos constitucionalmente auténomos, ademas de la existencia de una distribucién de competencias entre los niveles de gobierno nacional, regional y local, para la debida atencién de las necesidades de la poblacién, En lo que respecta al Poder Legislativo, es importante tomar en consideracién que su debida operatividad implica un correcto desarrollo no solo de la labor de legislar sino de fiscalizacién y de representacién de la poblacién en el Estado, lo cual no solo permite el desarrollo del buen gobierno, sino también del ejercicio del derecho a Ia participacién ciudadana y el principio democritico. Al respecto, el in participacién pol 17) del articulo 2° de la Constitucién Politica reconoce el derecho a la ica tanto activa como pasiva, bajo los siguientes términos: Articulo 2°.- Toda persona tiene derecho: [1 17. A participar, en forma individual o asociada, en la vida politica, econémica, social y cultural de la Nacién, Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de leccién, de remocién 0 revocacién de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum, [J Asimismo, de forma mas detallada, el articulo 31° de la Norma Suprema, precisa diversos mecanismos por medio de los cuales la ciudadania interviene en asuntos pil los niveles de gobiernos: Participacién ciudadana en asuntos piblicos Articulo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pliblicos ‘mediante referéndum; iniciativa legislativa; remocién 0 revocacién de autoridades y demanda de rendicién de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgénica. Es derecho y deber de los vecinos participar en ef gobierno municipal de su jurisdiccién. La ley norma y promueve los mecanismos directos ¢ indirectos de su participacién Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su cepacidad civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. EL voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta afios. Es facultativo después de esa edad. Pagina 4de9mae ] aan: CONGRESISTA PATRICIA DONAYRE PASQUEL eile CONGRESO REPUBLICA ‘Ao de a lucha conta la corrupein yl impunidad” La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participacién ciudadana, Es nulo y punible todo acto que prohiba o limite al ciudadano el ejer derechos. Sin petjuicio de lo seftalado, es importante tomar en consideracién que las disposiciones antes indicadas ~conforme lo precisa la Cuarta Disposicién Final y Transitoria de la Constitucién Politica del Peri y el articulo V del Titulo Preliminar del Cédigo Procesal Constitucional’- tienen que ser interpretadas conforme a la Declaracién Universal de los Derechos Humanos, otros tratados sobre la materia que vinculan al Estado peruano y los pronunciamientos sobre tales tratados de parte de los tribunales internacionales con competencia para los casos peruanos. Sobre ello, el articulo 25° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos, ha desarrollado los alcances del derecho a la participacién ciudadana dentro de cada Estado mbro del Sistema Universal de Proteccién de Derechos Humanos, de la siguiente forma: Articula 25 Todos los ciudadanos gozarin, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el articulo 2, y sin restrieciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la direccién de los asuntos piblicos, directamente 0 por medio de representantes libremente elegidos; b) Votar y ser elegidos en elecciones perisdicas, auténticas, realizadas por suftagio universal ¢ igual y por voto seereto que garantice la libre expresién de la voluntad de {os electores; ©) Tener acceso, en con: pais, jones generales de igualdad, a las funciones piiblicas de su Lo propio precisa la Convencién Americana sobre Derechos Humanos en su articulo 23°, dispositivo que -adicionalmente a lo dispuesto en el instrumento precitado- establece los aspectos y sub-materias que puede desarrollar la normativa nacional en lo que concierne al recho a la participacién politica: Articulo 23. Derechos Politicos 1. Todos los citudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: = Las normas relativas 2 los derechos y a is libertad que fs Constiicion reconnce se interpreta de conformidad con la Declaaeion Universal de Derechos Humans y con los tatades y aeverdos interacial sobre ls mismas materia raifiados por el Pei ln Vn Interpretacion de los derechos constitucionaes El confenioy aleances de ls derechos eonstteionales preegidos po los process regula eel presente Codigo debe interpreta {de conforma eon a Deslracin Unversal de Derechos Humans, los tatados sobre derechos humans, a8} ono de Tas deeissones aoptadas por los tribunals ineracionalas solve derehos humana consitudes segundos de los quel Peri es pate Pagina Sde9 s& pigs: eeasacvalinuienernaeeeea” ‘CONGRESO. REP “ato dea lucha contra la corrupeién la impunidad” BLICA, a) de participar en la diteccién de los asuntos piblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos: b) de votar y ser elegidos en elecciones periddicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresién de la voluntad de los electores, y ) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones piblicas de su pais 2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instruccién, capacidad civil o mental, 0 condena, por juez competent, en proceso penal. Como puede evidenciarse hay mandatos expresos y amplios hacia el Estado peruano respecto al derecho a la participacién politica, permitiendo que las disposiciones de la Constitucién Politica de! Peri sobre tal derecho fundamental puedan ser aplicadas en su integridad. No obstante, toda vez que aparte del derecho a la participacién politica -sin negar su importancia- existen otros que el Estado debe también atender, es indispensable que sus institueiones funcionen de manera adecuada, estando acorde con el principio de buen gobierno. Sobre ello, el profesor Alberto Castro ha indicado que el buen gobierno junto con el Estado de derecho y el valor de la democracia es uno de los tres pilares dle! Estado modemo, término cuyo significado no es estitico, encontrandose vinculado al surgimiento y a la evolucién misma del Estado®. De forma complementaria, respecto al desarrolio del buen gobierno, bien precisa el profesor César Landa que definitivamente no puede limitarse al llamado “gobierno de las mayorfas”, sefialando: En consecuencia, estos dos principios (la divisién de poderes y Ia igualdad ante la ley) son las columnas vertebrales que sostienen el edificio de nuestro Estado democritico constitucional. Sin embargo, el desarrollo de este modelo de Estado de Derecho basado en el principio democratico de la voluntad popular ha sido insuficiente a lo largo de la primera centuria como principio independiente. Y es precisamente ante esa insuficiencia que se puede decir que el Parlamento ha dejado de tener la legitimidad o capacidad de representacién de la voluntad popular en la cual se sostiene el Estado democritico constitucional’. CASTRO, Albero. Legalidad, buenas practica adminisratvesy eficaciaenel sector publi un aniisis desde a perspectiva juries el "buen gobiemo. En” Buen gobiema derechos” humanos. Pagina 244. Ver" Ip Zishpucp poep edu pep ‘onteniplonds2014/ 10 hro-Buen- Cob uos-Humanos pil LANDA, César, Los prineipos de buen gobi en la jurispeudencs del Tribunal Constiticional. En: Buen gobierno y derechos humanos. Lina-2014 Pp. 47-48, Ver. ip ichpce pcp cd peop sone ros Buer-Gobyemess-Dereehos- Humans pf Pagina 6 de 9CONGRESO REPUBLICA "Aho de a lucha conta a corrupeln yl impunidad” Sin perjuicio de ello, el constitucionalista en mencién bien advierte que la falta de legitimidad se puede traducir tanto en la falta de representatividad y legitimidad para resolver problemas, nndo dar lugar a la béisqueda de un liderazgo caudillista: Esta crisis de representatividad o legitimidad para resolver los problemas a través del debate piblico y de los partidos ha dado lugar a que en los paises de la regién se busque resolver los problemas fundamentales mirando hacia otra institucién: el Poder Ejecutivo. En el Pert, bajo el liderazgo caudillista de quienes han sido lideres militares 0 civiles, se ha gestado un presidencialismo como forma de gobierno legitimada por eleccién popular directa, donde el Jefe de Estado es el Presidente de la Republica y también es el Jefe de Gobiemo, ademas de director de la politica exterior. Es decir, es lun modelo que tiene un fundamento casi mondrquico de carécter civil porque el presidente es elegido por el pueblo pero con unos poderes de los que hoy no gozan ni Jos actuales monarcas del sistema europeo'. Conforme a todo lo precisado, si bien el ordenamiento nacional y supranacional reconoce el derecho a la participacién politica tanto pasiva como activa (ser elegido y elegir), es importante tomar en consideracién que como todo principio no es absoluto pudiendo ser delimitado por otros principios como el de buen gobierno, que implica el debido funcionamiento del Congreso de la Repiblica. Sin perjuicio de lo sefialado, no hay que dejar de lado que el cargo de congresista también es un empleo, uno de los de mayor jerarquia al servicio de la Nacién, el mismo respecto del cual con ciertos matices- se la aplica los alcances de los derechos a la libertad de trabajo y al trabajo en estricto. Sobre ello, el Protocolo Adicional a la Convencién Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econémicos, Sociales y Culturales ~Protocolo de San Salvador, ha precisado en su articulo 7°, lo siguiente: Articulo 7 Condiciones Justas, Equitativas y Satisfactorias de Trabajo Los Estados partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el articulo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones Justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizardn en sus legislaciones nacionales, de manera particular: Pop cic P48, Pagina 7 de 9 aes Penn tu solace wastes: xes Caer uia das CONGRESO REPUBLICA "Aho dela lucha contra corruplén y la Impunidad b. el derecho de todo trabajador a seguir su vocacién y a deciicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, de acuerdo con la seglamentacién nacional respectiva; Lal En ese sentido, si bien en lo que corresponde al ejercicio del cargo de congresista debe tomarse en consideracién el derecho a la participacién politica y los prineipios democritico y de buen gobierno, también hay que tomar en consideracién el derecho a la libertad de trabajo. B. Conformidad de la presente iniciativa En el siguiente cuadro, puede evidenciarse con mayor claridad los aleances de la modificatoria constitucional que se propone con la presente iniciativa legislativa. ‘Texto vigente Modificatoria que se propone “Trrenunciabilidad al cargo y vacancia Articulo 15. El cargo de Congresista_ es irrenunciable. Sélo vaca por muerte, inhabilitacién fisica 0 mental permanente que impida ejercer la funcién y por inhabilitacién superior al perfodo parlamentatio o destitucién en aplicacién de lo que “Renuneia al cargo y vacancia Articulo 15. El cargo de_Congresista_es renunciable, para lo cual solo _basta Ia expresién_indubitable de tal decision ante el Presidente del Congreso_de_la_Reptblica. Asimismo, el_cargo_de Congresista_de_Ia cestablece el articulo 100 de la Constitucién Politica.” Repiiblica vaca por muerte, inhabilitacion fisica 0 ‘mental permanente que impida ejercer la funcién por inhabilitacién superior al_periodo parlamentatio o destitucién en aplicacién de lo {que establece el articulo 100 de la Constituctén Politica, (Gongresista de la Republica. Asimismo, el presente proyecto de ley se encuentra “~Antimamente vinculado con otro de mi autora, que busca reformar los articulos 95° y 134° de la Constitucién para permitir la renunciabilidad de los congresistas e introduce una nueva causal para la disolucién del Congreso de la Repiiblica. Al respecto, es del caso precisar que el cargo de congresista en la actualidad no es renunciable, No obstante, ello es una interferencia intensa al derecho a la libertad de trabajo el mismo que tiene no solo reconocimiento constitucional sino supranacional en diversos tratados internacionales sobre derechos humanos, entre los que se encuentran los convenios especializados sobre la materia, expedidos por la Organizacién Internacional del Trabajo. Se ha alegado en el discurso juridico politico, que la irrenunciabilidad de tal cargo tiene sustento en que la decisién del pueblo debe ser cumplida. No obstante, es importante tomar Pagina 8de9 q5 REPUBLICA “aio dea lucha contra la eorrupeién yl impunidad en consideracién que en nada contribuye a la optimizacién del principio democritico y de buen gobierno el hecho de que un congresista que quiere renunciar siga ejerciendo tal cargo, por fuerza de una norma, Por el contrario, es mejor para la democracia y el buen gobierno, que el Congreso de la Repiblica opere con congresistas y con los accesitarios que obtuvieron tal condicién (de congresistas), es decir con parlamentarios que deseen ejercer debidamente su funcién. Conforme a ello, resulta adecuado que se permita la renuncia al cargo de congresista de la Republica. 1. EFECTOS DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACION NACIONAL La presente iniciativa legislativa introduce modificaciones al articulo 15° del Reglamento del Congreso y se encuentra vinculado a otra propuesta de mi autoria de reforma constitucional las cuales se presentan de manera conjunta, respondiendo a la necesidad de que no haya situaciones de dominacién total de una amplia mayorfa en el Congreso de la Repablica que impida su debido funcionamiento y permitiendo la optimizacién de la libertad de trabajo. IV. ANALISIS COSTO-BENEFICIO La aprobacién del presente proyecto no demandara gastos adicionales al erario piblico. El beneficio que introducira radica en que con su aprobacién se promoverd el mejor desarrollo de la labor congresal a favor de la poblacién peruana. V. _ RELACION DE LA INICIATIVA CON LAS POLITICAS DE ESTADO ta iniciativa esta vinculada al Segundo Eje de la Politica General de Gobierno al 2021 ferente al “Fortalecimiento institucional para la gobernabilidad” en base al linea re construir consensos politicos y sociales para el desarrollo en democracia. ® Decreto Supremo N* 056.2018-PCM, Deetetn Super que sprue ls Politica General de Gobierno al 2021 Pagina 9 de 9 Mensa Wa ildiaataouadec ess