4, Disposisi BAB 4 Disposisi Pada bab-bab sebelumnya telah diketahui bahwa implementor mesti tahu apa yang harus dilakukan dan miliki kemampuan melakukan bal ini jika kebjakannya harus diimplementasikan secara efektif, Dalam bab ini ‘aktor ketiga dengan konsekuensi penting bagi implementasi: disposisi implementor. Jika para implementor memperhatikan terhadap suatu kebijakan khusus, maka dimungkinkan bagi implementor untuk melakukan sebagaimana yang dimaksudkan para pembuat keputusan. Namun ketika sikap atau perspektif implementor ini berbeda dari para pembuat keputusan, proses mengimplementasikan sebuah kebijakan menjadi secara pasti lebih rumit. Mereka yang mengimplementasikan kebijakan di dalam berbagai cara yang independen dari atasan nominalnya yang secara langsung berpartisipasi di dalam keputusan kebijakan asli, Sebagai hasil dari berbagai macam program hibah dan pembagian laba dan sifat dari sistem pengadilan, maka banyak kebijakan nasional di Amerika Serikat dan negara bagian terutama diimplementasikan oleh para pejabat atau hakim dati yurisdiksi lain. Hal ini memperbesar independensi dari para implementor, dan independensi ini memberikannya dengan berbagai kesempatan untuk pemakaian diskresi. Karena para implementor ini pada umumnya memiliki diskresi, sikapnya terhadap kebijakan mungkin merintangi terhadap implementasi kebijakan yang efektif, Richard Nixon sadar akan hal ini ketika ia merubah keputusannya untuk meluncurkan rencana rahasia untuk berhubungan dengan pembangkang domestik yang melanggar. Ia tahu bahwa jika ia memberikan Direktur FBI J. Edgar Hoover sebuah perintah langsung untuk membantu mengimplementasikan kebijakan, Hoover akan melakukan perintah dalam formulir. Presiden juga tahu, bagaimanapun juga, bahwa direktur FB akan melihat kepadanya bahwa ia menjadi salah satu penyebab untuk melawan dirinya sendiri, Mengapa banyak birokrat memandang kebijakan dari sebuah perspektif berbeda bukan dari para pembuat keputusan? Dalam bab ini 90 |Implementasi Kebijakan Publik ‘Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi dicoba untuk menjawab pertanyaan ini dan menguji berbagai cara dimana disposisi implementor, termasuk yang ada dalam sektor swasta, mempengaruhi implementasi, Juga akan dipertimbangkan berbagaialasan mengapa para pejabat puncak terbatas dalam kemampuannya untuk menggantikan personalia yang ada dengan staf lebih responsif terhadap keinginannya. Dalam membicarakan maaslah staffing, maka akan diuji janji eksekutif, pelayanan sipil dan sistem personalia pengadilan, dan metode penjauhan personalia. Pada bagian akhir akan diselidiki pertanyaan perubahan disposisi implementor melalui pemakaian insentif. Akan terlebih dahulu ditunjukkan cara insentif mempengaruhi perilaku implementor, dan kemudian diuji potensi dan batasan memanipulasi penghargaan, EFEK DISPOSISI Banyak kebijakan jatuh dalam “sone apathi.” Kebijakan ini kemungkinan akan diimplementasikan secara meyakinkan karena para implementor tidak memiliki perasaan kuat mengenainya. Kebijakan lain, bagaimanapun juga, akan mengalami kenflik langsung dengan tinjauan kebijakan atau kepentingan implementor secara pribadi atau organisasional Ketika orang-orang ini diajak untuk mengamalkan peraturan dengannya mereka tidak setuju, penyimpangan yang tidak terelakkan lagi terjadi diantara keputusan kebijakan dan kinerja. Dalam kasus demikian impementor akan mengamalkan seleksinya, kadang dalam berbagai cara yang mendiskriminasikan, untuk menunda implementasi. Sumber-Sumber Propinsial Meskipun hakim dan warga negara private juga mengimplementasi- kan kebijakan, para pejabat dalam birokrasi publik adalah implementor yang paling umum, dan adalah penting, dimana dipahami beberapa dari pengaruh khusus dalam disposisinya atau sikapnya. Agen-agen pemerintah memiliki sebuah tendensi terhadap perhatiannya. Perekrutan selektif staf baru membantu untuk mengembangkan_ sikap homogen. Mercka yang tertarik untuk bekerja bagi agen-agen pemerintah adalah memungkinkan untuk mendukung kebijakan yang dilakukan oleh agen-agen itu, apakah mereka ada di bidang kesejahteraan sosial, pertanian, atau pertahanan nasional, Secara alami, berbagai dinas memilih untuk merekrut orang-or- ang yang berpiliran atau berpandangan sama. Semua yang terjadi di dalam suatu lingkungan yang relatif seragam dimana pengambilan kebijakan terjadi. Lebih umum lagi, para birokrat yang melayani dalam pemerintah nasional, negara bagian, dan lokal di Amerika Serikat cenderung memiliki sikap yang lebih liberal menyangkut kebanyakan isu kebijakan daripada publik umum dan sering daripada perwakilan yang berhubungan dengan- nya. Implementasi Kebijakan Publi Transfarmasi Pikian George Edwards ot4, Disposisi Sebagaimana juga perekrutan awal personalia yang berpandangan sama, berbagai aspek lain dari kehidupan organisasional mendorong, pandangan propinsial diantara banyak birokrat: Beberapa pembuat kebijakan tingkal tinggi menghabiskan karirnya di dalam satu dinas atau departemen. Karena orang ini ingin mempercayai apa yang mereka lakukan untuk penghicupan, asosiasi panjang ini secara kual mempengaruhi sikap birokrasi. Sebagai contoh, afiliasi dinas adalah sebuah prediktor yang lebih baik dari kebanyakan sikap kebijakan pegawai sipil tingkat atas daripada Jatar belakang pribadinya, Salah satu hasil dari kaitan eratini adalah bahwa komunikasi intra organisasional terutama sekali lewat diantara orang-or- ang yang berbagi bingkai referensi sama dan yang mendukung propinsialisme birorkasi dengan asosiasi yang berkesinambungannya. Berhubungan dengan palayanan waktu lama dalam sebuah agen adalah deretan sempit setiap tanggungjawab agen, Para pejabat dalam Departemen Pendidikan, sebagai contoh, jangan berhubungan dengan anggaran untuk keseluruhan pemerintah nasional, namun hanya dengan bagian tertentu saja. Terserah yang lain untuk merekomendasikan kepada presiden dan Konggres apa yang paling baik untuk pertahanan nasional, kesehatan, atau perumahan. Dengan setiap unit birokrasi yang, berfokus pada programnya, ada sedikit orang untuk melihat program ini dari sebuah perspektif yang lebih luas. Sebagai contoh, seorang ahli menemukan bahwa tanggungjawab untuk mengembangkan prasarana transportasi udara Negeri ini ada di tangan birokrat yang konsepsi pra-dominan barang publik adalah sebuah kualitas pelayanan yang tinggi untuk persentase kecil dari perjalanan publik melalui udara. PerspeKtif pejabat ini adalah sempit; pergantian yang terlibat di dalam pelayanan udara yang disempurnakan, semacam biaya yang lebih tinggi dan kerusakan lingkungan meningkat, yang ditanggung oleh keseluruhan publik, diabaikan olehnya. Dampak perekrutan diri dan pengalaman jasa yang sempit serta tanggungjawab yang sempit didukung oleh dua faktor lain. Di dalam setiap dinas distribusi penghargaan menciptakan tekanan lebih lanjut untuk meninjau kembali berbagai hal dari persppektif status quo. Persenalia yang tidak mendukung tujuan dan pendekatan organisasional yang terbentuk dalam menemukannya adalah tidak memungkinkan dipromosikan pada posisi yang penting. Pengaruh dari luar sebuah dinas juga mendorong pandangan paro- chial diantara birokrat, Ketika kelompok kepentingan dan komite kongresional mendukung sebuah dinas, mereka breharap dukungan birokatik yang berkesinambungan sebagai balasannya. Karena orang luar ini pada umumnya menghargai kebijakan yang birokrasi sedang lakukan selamanya (yang orang luar kemungkinan bantu awali), apa yang benar- benar mereka inginkan adalah “kurang lebih sama.” 92 |Implomentasi Kebijakan Publik | Transformasi Pikican George Edwards OO! ee4, Dispostst Pengaruh propinsialis (parochialism) adalah cukup kuat yang bahkan ada beberapa pejabat politik, yang aca di kantor untuk hanya periode waktu. singkat, mengadopsi pandangan sempit berbagai unit birokrasinya, Gedung, Putih pada pemerintahan Nixon merasa bahwa bahkan rekan dekat presiden, semacam jaksa Agung John Mitchell dan Menteri Luar Negeri William Rogers, “ditangkap” oleh birokrasi, Mitchell dan Rogers dianggap lebih responsif untuk pandangan bawahannya daripada kepada presiden. Ketergantungan pejabat semacam ini pada bawahannya untuk informasi dan nasehat, kebutuhan untuk mempertahankan moral organisasional dengan dukungan sudut pandang yang mantap, dan tekanan dari pelanggan dinasnya mengkombinasikan untuk mendorong pejabat peringkat tinggi dari mempertahankan pandangan luas kepentingan publik, Sebagai hasil dari kekuatan ini, maka birokrat akan. sering tidak berharga disesuaikan dengan implementasi antusiastis dari kebijakan yang dibentuk oleh para pejabat lebih tinggi . Lagi pula, para implementar akan cenderung melihat kesehatan organisasinya sebagai suatu prioritas tinggi. Tidak terelakkan lagi, akan ada perbedaan di dalam sudut pandang kebijakan dengan para pembuat keputusan puncak, perbedaan di dalam sudut pandang kebijakan diantara unit-unit birokrasi, dan upaya untuk memberikan kepentingan organisasional yang sempit. Semua dari faktor ini akan mempengaruhi proses implementasi. Disposisi Yang Merintangi Implementasi Para implementor mungkin menentang kebijakan, dan oposisinya bisa mencegah opsi kebijakan dari yang pernah dicoba, Kadang telah ada debat kebijakan mengenai apakah scharusnya ada persyaratan kerja bagi mereka yang menerima pembayaran kesejahteraan dan mampu untuk bekerja. Selama pemerintahan Nixon, bagaimanapun juga, banyak pejabat puncak: menyimpulkan bahwa administratur kesejahteraan tidak akan mem- berlakukan ketentuan persyaratan kerja, bahkan di dalam menghadapi persuiasi presidensil dan permintaan konggres. Dengan demikian, mereka harus kembali pada alternatif lain, semacam insentif pajak, untuk men- dorong kesejahteraan yang penerima kerjakan. Oposisi pada sebuah kebijakan mungkin juga mengalahkan beberapa tujuan langsung setelah menjadi undang-undang. Undang-Undang Reklamasi tahun 1902 membatasi jumlah tanah yang seorang petani bisa miliki dan aliri dengan air dari proyek air federal, Para petani juga diwajibkan untuk tinggal di tanahnya, dan jika mereka memtiliki lebih dari jumlah tanah yang diperbolehkan, mereka harus membuat kontrak tercatat yang berjanji untuk menjual kelebihan di dalam suatu periode waktu yang finci, Para pejabat Departemen Dalam Negeri melawan hukum, bagaimanapun juga. Mereka tidak memberlakukan batasan dacrah ini dan Implomentasi Kebijakan Publik| g3 Transformasi Pikiran George Edwardsketentuan kontrak yang tercatat, dan mereka memisahkan (sebaliknya dengan hukum) persyaratan domisili Bidang pendidikan memberikan berbagia contch keengganan para implementor untuk menjalankan kebijakan yang telah dibuat pada tingkat atas. Upaya federal untuk mengevaluasi berbagai program pendidikan gagal jika para pejabat pendidikan lokal tidak cenderung untuk mengumpulkan data syaratnya. Sering kali mereka tidak begitu. Salah satu alasan dimana banyak dana dari Undang-Undang Pendidikan Dasar dan Menengah tahun 1965 tidak dihabiskan untuk anak-anak yang tidak beruntung (sebagaimana undang-undang ini syaratkan) adalah bahwa kebanyakan dari administratur di atas para pejabat Dinas Pendidikan Amerika Serikat bertanggungjawab untuk memonitor kepatuhan dengan tidak tertarik di dalam memberlakukan undang-undang ini, Pokoknya, beberapa dinas pendidikan negara bagian dan lokal secara empalik mengawasi pelanggaran dan mencakupinya. Sebagaimana telah diduskusikan pada Bab 2, para pembantu Gedung Putih kadang tidak menghargai komando presiden yang kurang diterima, bila dikeluarkan dalam kemarahan. Penolakan untuk mentransmisikan komando sering menguntungkan untuk keduanya baik, presiden maupun, negara Amerika Serikat. Ketika mereka yang secara langsung mengimplementasikan kebijakan dan mengabaikan komando atasan, hasilnya bisa juga menguntungkan. Sebagai contoh, para pejabat dalam Dinas Pendapatan Internal menolak untuk mengikuti komanmdo dari Gedung Putih Nixon untuk menyelenggarakan audit pajak pada lawan politik presiden, Negara jelas untung dari tampilan tulang punggung birokrasi ini. Bersaing untuk kepentingan kebijakan implementor mungkin merintangi upaya-upaya implementasi. Selama tahun 1973 Perang Yom Kippur Arab-Israel, Presien Nixon memberikan komando bahwa persediaan dikirimkan ke Israel. Komando ini memakan empat hari untuk dijalankan karena tarikan (langkah) kaki oleh Pentagon, yang khawatir dengan persekutuan negara-negara Arab dan Uni Soviet, Pentagon ingin memakai pesawat terbang sipil sebagai ganti dari pesawat terbang Israel di markas besar militer Amerika Serikat untuk mengangkut persediaan, namun pesawat-pesawat sipil ini belum tersedia. Penolakan karenanya pesawat terbang militer harus digunakan, Akhirnya, presiden harus menelpon departemen pertahanan dan menuntut tindakan segera. Kadang para implementor secara selektif menerima berbagai perintah yang meteka terima dan nantun demikian mengabaikan perintah yang tidak santa dan sebangun dengan disposisi kebijakannya, Pada tahun 1970 dan 1971 Korps Insinyur Tentara tidak antusiastis dalam percobaannya untuk mengimplementasikan Undang-Undang, KebijakanLingkungan Nasional g4 |!mplementasi Kebijakan Publik Translormasi Pitiran George Edwards SR eee4. Disposist (NEPA). Korps ini melepaskan pernyataan dampak lingkungan meskipun ketidakpatuhan dengan pedomannya dan mereka dari Dewan Kualias Lingkungan. Beberapa prayek sumber air dimodifikasi dalam hubungannya dengan perhatian lingkungan, dan Korps tidak meminta atau memakai semua bantuan profesional baru yang diperlukan untuk mengevaluasi perhatian ini Sama halnya, Jasa Konservasi Tanah (SCS) melanggar keduanya baik pesan maupun semangat NEPA. SCS tidak mengembangkan sepenuhinya deretan perhatian lingkungan yang dipertimbangkan di dalam evalu jasa proposal proyek air, dan hal ini menjauhi persiapan pernyataan dampak Jingkungan jika mungkin. Tidak ingin merubah baik prioritasnya maupun proyek jika staf dan sponsor proyek lokalnya tidak ingin melakukan demikian juga. SCS menginterpretasikan NEPA sebagia suatu ancaman faksional sempit terhadap proyek penyaluran panasnya serta tidak kepada proyek konservasi tanahnya. Namun demikian, hal ini menekankan sifat komplementer kepentingan lingkungan dan kenservasi tanah serta menjelaskan melalui inkonsisensi diantara kepentingan lingkungan serat beberapa dari proyek sumber airnya, (Biro Perikanan Olahraga dan Kehidupan Liar melihat banyak efek lingkungan yang, tidak bersahabat dari proyek air ini, dan diskusi proporsional secara obycktif dari derotan alternatif yang tersedia. Mereka secara konsisten menggantikan tuntutan dan keputusan yang tidak dipertahankan atas kesimpulan yang diduleung, secara faktual, Para hakim juga secara selektif menerima keputusan pengadilan yang lebih tinggi serta terkait dalam penarikan kaki (foot-d ragging) pengadilan dalam mengimplementasikannya. Berbagai nilai oleh para hakim memainkan sebuah peran penting dalam keputusannya, khususnya dalam kasus dimana model dan hukum adalah mendua. Dalam kasus ini para hakim memiliki lebih banyak diskresi. Hakim negara bagian atau hakim pengadilan distrik federal sering telah memakai diskresinya untuk menolak tunduk dengan keputusan Mahkamah Agung pada isu-isu kontroversial seperti halnya diskriminasi rasial, atau mereka harus melindungi secara rinci untuk menjauhi kepatuhan ini. Perbedaan di dalam sudut pandang organisasional_mungkin juga mencegah kerjasama diantara dinas-dinas yang sering begitu perlu dalam implementasi kebijakan, Pada awal tahun 1970-an Departemen Luar Negeri dan Biro Narkotika dan Obat Berbahaya (Bureau of Narcotics and danger- ous Drugs / BNDD) tidak bekerja sama dengan baik untuk mengonirol obat-obatan yang tidak menurut hukum (tidak syah), Penekanan terakhir pada kasus individual bukan pada keseluruhan strategi untuk membanta negara lain mengontrol abat-obatan, telah mengacaukan para pejabat Negara Bagian karena mereka kadang, menyebabkan pertempuran senjata, kekacauan para pejabat asing, dan penderitaan warga Amerika Serikat yang, Implementasi Kebijakan Pubitk | os ‘Transtormasi Pikiran Goorge Edwards4, Disposisi secara marjinal terlibat di dalam pembelian obat, Namun demikian, negara (federal) menahan ekspansi program asing BNDD dan mencoba untuk | mempertahankan agen-agennya di bawah kontrol ketat. Hal ini, pada dasarnya, membuat agen-agen BNDD dalam keadaan frustrasi. Para pejabat dalam dinas dan adminisrasi Makanan dan Obat (Food | and Drug Administration / FDA) juga konflik melalui pengawasan obat Mereka bertempur melalui penjadwalan obat semacam ganja baru dan ) amphetamine sebagai bahan terkontrol dan pembentukan quota produksi baginya. FDA curiga dengan kemampuan ilmiah BNDD untuk | memperkirakan potensi penyalahgunaan obat dan memperkirakan pemakaian medis legitimate untuknya. BNDD, pada sisi lain, curiga dengan komitmen FDA untuk mengontro! obat-obatan yang disalahgunakan. Sebagai hasil dari antagonisme ini, obat baru sering dijadwalkan hanya setelah sebuah epidemik penyalahgunaan telah memuncak, dan quota dibentuk untuk secara bebas terbentuk, dan bukan produksi, inventori, | maupun resep yang dikeluarkan secara terbatas. Dinas regional Oakland dari administrasi perkembangan ekenomi (economic Development Administration / EDA) juga mengilustrasikan bagaimana perspektif berbeda unit-unit birokrasi mempengaruhi implementasi. Program Oakland tidak diimplementasikan secara berhasil bahkan meskipun hanya ada satu agen federal mengawasi kebijakan dan \ menyebarkan perjanian dalam tujuan program dan alat dasar menciptakan pekerjaan melalui hibah pekerjaan umum. Program menjadi tidak serasi dengan beberapa dari komitmen-komitmen agen nasional dan lokal. Departemen keschatan, Pendidikan dan Kesejahteraan, sebagia contoh, melihat percobaan EDA untuk melatih masyarakat untuk industri jalur udara sebagai yang bersaing dengan pusat ketrampilannya untuk dana langka. Agen-agen lain dengan tujuan serasi kekurangan arti mendesak mengenai proyek itu, yang diutamakan untuk melihat fungsi EDA didalam berbagai daerah bukan perkotaan, atau memiliki komitmensimultan untuk proyek lain yang merusak waktu dan perhatiannya. Dengan demikian, mereka juga tidak berkeinginan untuk membantu di dalam meng- implementasikan program ini. Akhirnya, ada perbedaan melalui masyarakat dan unit-unit organisasional yang seharusnya menjalankan program itu. Mungkin ada juga perbedaan di dalam sudut pandang di dalam sebuah dinas diantara mereka dengan tanggungjawab program berbeda. Ada konflik intra-dinas karena implementasi Undang-Undang kebijakan Lingkungan Nasional (National environmental Policy Undang-Undang / NEPA). Departemen transportasi, sebagai contoh, mempunyai waktu sulit untuk mendapatkan dinas-dinas yang berorientasi pembanguhan dalam departemen, semacam Administrasi Jalan Raya Federal, untuk mempertimbangkan secara serius konsekuensi lingkungan proyeknya. Implomentasi Kebijakan Publik Transtormasi Pikican George Edwards4, Disposisi Seorang ahli menemukan bahwa pernyataan dampak lingkungan Administrasi Jalan Raya dalam proyek jalan raya perkotaan adalah atgumen bukan penenuan, pendapat bukan studi, dan gagasan bukan kenyataan.” Frase standar digunakan untuk mengabaikan kerusakan lingkungan yang secara potensial serius, Para perencana jalan raya baru mengasumsikan bahwa jalan raya yang lebih aman, lebih efisien memiliki efek positif pada lingkungan manusia Sama halnya, kon‘lik intra-dlinas dalam Depertemen Perumahan dan Pengembangan Kota (Housing and urban Development / HUD) menunda implementasi NEPA. Sekitar 20 persen dari departemen ini berhubungan dengan disain perumahan, dan hal ini merupakan personalia yang nenerima tanggungjawab untuk mengimplementasikan undang-undang ini. Namun dengan berhubungan bersama produksi perumahan tnendominasikan HUD, dan namun demikian departemen adalah perlahan untuk mengimplementasikan kebijakan lingkungan nasional, Di dalam Kkebanyakan unit organisasional, ada sebuah pendapat dominan mengenai misi sentral organisasi, Meskipun kelompok berbeda di dalam sebuah organisasi memiliki fungsi primer yang berbeda, kebanyakan organisasi memiliki beberapa fungsi yang jelas mereka anggap sebagai supplemen, Pata umumnya, berbagai dinas mengalokasilan lebih sedikit sumber dan lebih sedikit waktu untuk berbagai fungsi itu yang mereka terima sebagai marjinal. Sebagai contch, para pejabat puncak di dalam Departemen Pertanian Amerika Serikat (Amerika Serikat Depart- ment of Agriculture/USDA) tidak memberikan sumberdaya atau Kepemimpinan untuk pemberlakuan legislasi hak sipil berkenaan dengan 'sudiskriminasi dalam pekerjaan dan distribusi keuntungan program. Hak sipil_menerima prioritas lebih rendah ketika percobaan ini dibuat untuk menjauhi pemberlakuan, melemahkan inisiatif staf untuk meng- implementasikan undang-undang hak sipil, dan menghancurkan Dinws Hak Sipil. Posisi direktur dinas ini dibiarkan tetap kosong selama 27 bulan. Dengan memenuhi kebutuhan para petani adalah lebih penting daripada mendukung undang-undang hak sipil di mata kebanyakan para pejabat USDA. Unit-unit birakrasi biasanya mencari fang gungjawab untuk program- Program baru yang mereka rasakan akan mendorong berbagai aspek esensial misi kebijakannya. Hal ini mungkin terjadi dalam penawaran intemnasional dan saingan yang mungkinmencegah implementasi, Beberapa Pejabat pendidikan negara bagian mengalokasikan dana federal yang tepat di bawah Bab V dari Undang-Undang Pendidikan Dasar dan Menengah untuk program dengan pengacara yang paling kuat (atau “roda squeaky”) bukan untuk program-program yang dipilih setelah analisis diteliti dan pembentukan prioritas. Lagi pula, banyak program baru menjadi permanen setelah pernah menerima dana karena berhubungan dengan kesehatan 'mplamontasi Kebijakan Publik | gz Transtarmasi Pikiran Genrge EdwardsA, Disposisi organisasi yang menerapkan setiap program yang mengarah pada para pejabat di dalam unit birokrasi ita: untuk membawa beberapa program di Inar, dan hal ini memberikan keuntungan melebihi biayanya. Sama halnya, komponen Departemen Pendidikan Massachusetts telah dituduh menjadi pembangun kekaisaran, yang menjaga program-program federalnya dan jarang bekerja dengan masyarakat dalam unit lain dari departemen ini, Perhatian utama nampaknya menjadi-persaingan untuk berbagai dana bukan pemakaian yang paling efektif dari dana itu. Unit birokrasi juga menahan secara kuat upaya-upaya lain untuk memisahkan atau menganut sumber yang dianggap perlu untuk menyelesaikan misinya. Berjuang melalui tanggungjawab alas suatu aktivias sering telah merintangi implementasi kebijakan. Pada pertengahan tahun 1970-an kurangnya kerjasama diantara Biro dan Cukai serta Dinas Pemberlakuan Hukum Obat Bius (Drag Enforcement Agency / DEA) mengindari upaya-upaya untuk menurunkan persediaan narkotika dan obat-obatan berbahaya masuk Amerika Serikat. Biro cukai tidak bersahabat kepada DEA karena marah dengan kurangnya fungsi dan personalia untuk dinas baru. Sebaliknya, DEA mencoba untuk memonopoli_narkotik dan pemberlakuan hukum serta tidak memasukkan Cukai, meskipun kemudian Dinas Cukai bisa memberikan bantuan yang berharga. Konflik di dalam Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan diantara Dinas untuk Hak Sipil dan dinas Kesempatan Sama melibatkan percobaan departemen ini untuk mengimplementasikan Bab Vi dari Undang-Undang Hak Sipil tahun 1964, Bab ini melarang pemakaian dana federal dalam program-program diskriminasi. Setiap dinas khaw. kerancuan dalam programnya, dan hal ini mencegah kerjasama yang perlu untuk implementasi efektif J. Edgar Hoover mengarahkan Biro Investigasi Federal dengan gagang, besi (iron fist) dari tahun 1924 hingga 1972. Menurut Richard Nixon : Hoover telah menjadi teritorial secara tetap ketika hal ini menjadi berfungst dan prerogratif FBI. ja secara totel menghancurkan dinas-dinas inteligensia Iain, dan jika mungkin, melawoan percobaare untuk bekerja sama dengan mereka, Pada tahun 1970 direktur FBI memotong semua aktivitas hubungan dengan dinas-dinas intelegensia lain, semacam Dinas Inteligensia Pusat, Dinas Inteligensia Pertahanan, dan Dinas Keamanan Nasional, Hal ini menghalangi upaya Presiden Nixon untuk mengontrol perbedaan di dalam negeri. Hoover juga menarik kakinya dalam menyelidiki Daniel Ellsberg, seorang aktivitas anti-perang yang menyediakannya untuk salinan pers “Berita Pentagon,” sebuah sejarah keterlibatan Amerika Serikat dalam perang Vietnam berbasis sebagian pada informasi yang diklasifikasikan, gg |!mplementasi Kebijakan Publik “Transformasi Pikiean George Edwards ane adie Sa iavik EE eea ie eo ee 4. Disposisi Hoover tidak suka kenyata an bahwa dinas- Ellsberg; dinas lain juga menyelidiki ja tidak ingin berbagi wilayakmya di lengan siapapun juga, Unit-unit birokrasi mencoba untuk mencapai otonomi dalam melakukan tanggungjawabnya, Mereka memikitkan bahwa mereka tahu paling banter cara menampilkan misi pentingnya, dan mereka tidak ingin dikontrol oleh para pejabat di luar organisasinya atau harus berkoordinasi Secara erat dengan organisasi lain. Sebagai contoh, kepercayaan dalam iengewasan pendidikan lokal adalah begitu kuat di Amerika yang bahkan departemen pendidikan negara hagian dengan kemampuan bantuan teknis yang balk sering telah membatasi dampak pada sistem teknol ogi sekolah okal, Pata pejabat sekolah lokal pada umumnya terlalu khawatir dengan sampur tangan pihak luar untuk menjadi amat responsif. Pada tahun 1969 Menteri Kesehatan, Pendidikan dan kesejahteraan Robert Finch menyetujui sebuah rencana untuk mendefinisikan pedoman dan kriteria lebih rinci lagiatas hibah untuk pusat-pusat keschatan mental Komunitas dan untuk mendelegasikan kewenangan dalam memberikan hibah kepada pejabat kesehatan puncak dalam masing-masing dari 10 dinas tegional HEW, Keputusan g paling dekat dengannya, dan menurut pendapat sekretaris, paling mampu unutuk mengevaluasi, kebutuhan lokal, dan waktu yang diperlukan untuk berbagai komunitas mendapatkan hibah harus dikurangi banyak. Berbagai hal tidak bekerja dengan cara ini, bagaimanapun juga. Lembaga Nasional Keschatan Mental (National Institute of Mental Health / NIMM) secara kuat menahan Petunjuk implementasi departemen ini. Direktur NIMH merasa bahwa dinasnya seharusnya memiliki diskresi untuk membuat keputusan dalam hibah ini, sehingga ia membuat pintu belaka 18 memohon kepada sub- . komisi kongresional yang mengadopsi dan: intuk NIMH. Subkomite bretanggungjawab atas keinginan dircktur dan menulis ke dalam rekening alokasi tahun yang akan datang sebuah persyaratan yang semua hibah staff. ing harus menerima Puisetujuan komite penasehat bermarkas di. Wash- _ ington. Meskipun Fine mentransfer direktur NIMH unt Aotpengawasan dimana ia tidak bisa mence! dipecat), undang-undang baru memblokir metubah program tahun itu, uk sebuah peran k kebijakan (ia tidak bisa kesempatan apapun untuk Sikap individu yang secara pribadi ini mungkin juga mempengaruhi Sttara signifikan proses implementasi kebijakan publik. Individu dengan Pertimbangan pribadi dapat memakai atau menjual gas utama, dan bisa Menyebabkan kemunduran jelas kepada upaya-upaya antipalusi Pemerintah; hal ini hanya terjadi dua atau tiga tank bahan bakar utama dalam sebuah kendaraan bermotor untuk meruntuhkan perubah (conver ter) Kablis. Sama halnya, disposisi individu yang secara pribadi membuat Perpaduan, rasial dalam perumahan, dan memiliki sebuah pengaruh besar Implementasi Kebijakan Publik 99 Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi dalam menguji apakah proses transaksinya terjadi diskriminasikan atau tidak. Kadang disposisi pewaris potensial sebuah kebijakan mencegahnya dari eksploitasi keuntungan yang fersedia. Berbagai upaya untuk membentuk dan mengoperasikan asosiasi kesehatan koperasi untuk beberapa komunitas berbahasa Spanyol pedesaan di Amerika Serikat gagal, meskipun kebutuhan besar untuk perawatan kesehatan, sebagian besar karena anggota asosiasi tidak terbiasa dengan tanggungjawab partisipasi di dalam organisasi formal. Mereka tidak suka sifat dingin organisasi for- mal koperasi dan menemukannya terlalu menuntut dalam waktu dan usaha. Dengan demikian, mereka tidak mengerjakan bagiannya untuk membantu program ini berhasil. STAFFING BIROKRASI Disposisi implementor menimbulkan rintangan serius terhadap implementasi kebijakan. Namun jika personalia yang ada tidak mengimplementasikan kebijakan dengan cara dimana para pejabat puncak kehendaki, mengapa mereka tidak digantikan dengan orang-orang yang, lebih responsif terhadap para pimpinan? Pada bagian ini akan dicoba untuk menjawab pertanyaan ini dengan mempertimbangkan pengangkatan eksekutif, sistem palayanan sipil, sisem personalia pengadilan, dan metode menjauhi personalia yang tengah ada. Pengangkatan Seorang presiden dan delegasi (designee) presidensial mem kewenangan untuk menunjuk kira-kira 2,600 pejabat waktu penuh dalam cabang eksekutif. Presiden sendiri memiliki kewenangan untuk mengangkat sekitar 650 orang, Jumlah ini termasuk staf Gedung Putih, dianlara 15 dan 20 individu masing-masing dari bagian tingkat kabinet, sekitar 10 persen dalam masing-masing dari dinas-dinas independen utama (semacam Administrasi Veteran dan Administrasi Aeronautika dan Ruang Angkasa Nasional), kepala dari beberapa dinas (agen) yang lebih kecil, dan komisioner dari dinas-dinas peraturan indepednen (seperti istilah penghentian), Dalam keseluruhan cabang eksekutif pemerintah federal, ada secara kasar lima juta pegawai. Jauh lebih kurang dari satu persen diangkat oleh presiden dan delegasinya (designee). Hal ini merupakan sebuah kendala yang nyata dalam kemampuan administrasi apapun untuk merubah personalia. Bagaimanakah orang-orang yang diangkat untuk pemerintah fed- eral diseleksi? Apakah mereka disaring secara seksama schingga hanya individu yang paling kompeten saja diangkat untuk dinas politik? Salah 400|!mpiomentasi Kebijakan Publik ‘Transformasi Pikican George Edwards4, Disposisi satu mantan penasehat personalia Gedung Putih melaporkan bahwa kebanyakan pengangkatan pada awal beberapa administrasi baru (ketika kebanyakan pengangkatan dibuat) adalah hasil dari pendekatan BUGA (bunch of guys around the table [sekelompok pria di seputar meja]) bukan pencarian bakat yang lebih sistematis dan komprehensif. Setelah terpilih, seorang presiden memiliki lebih sedikit dari tiga bulan untuk mencari atas sebuah tim baru untuk mengambil-alih_pemerintah. Lagi pula, hal ini mesti dilakukan oleh presiden terpilih dan pembantunya yang lelah dari kampanye pemilihan yang panjang, sulit dan memiliki banyak permintaan lain kadang, semacam mempersiapkan anggaran belanja dan program legislatif, Para anggota kabinet dan orang-orang yang diangkat (appointee) biasanya memilil ft catatan maju atas seleksinya dan sibuk membungkus tanggungjawabnya dan melakukan pekerjaan rumahnya atas isu-isu relevan dengan posisi barunya sebelum pada audiensi konfirmasinya. Dengan demikian, mereka juga, sering berharap dapat secara kebetulan merekrut berbagai teknik ketika mereka membuat pengangkatannya. Para presiden juga terhalang secara politis dalam pengangkatannya. Biasanya mereka merasa bahwa pengangkatan ini mesti menunjukkan keseimbangan geografi, ideologi, etnisitas, jenis kelamin, dan karakteristik demografis dan penting pada waktu itu, Ribuan orang diperdebatkan karena sebuah administrasi oleh dirinya, anggota Konggres, atau masyarakat pada pihak presiden. (Salah seorang pembantu Nixon menempatkan jumlah pada 500 per minggu.) Beberapa dari orang ini berkualitas untuk pekerjaan yang tersedia, namun discbabkan oleh kepentngan politik, maka lebih banyak dari beberapa yang diangkat. Penghargaan politi mungkin memuaskan para pendukung politik, namun mereka tidak perlu memberikan basis untuk administrasi suara. Lagi pula, pengangkatan semacam ini mungkin terjadi di dalam ketidakserasian dengan presiden yang mengarah kepada pembebasan yang mahal secara politis. Kelompok kepentingan dimana pengangkatan ini dirancang untuk memuaskan agar terus mamasang mata waspada melalui jabatan seorang presiden di kantor pada siapa yang diangkat kepada apa posisinya “Perimbangan” adalah penting bukan saja pada awal administrasi baru, melainkan tetap menjadi kendala dalam presonalia perekrutan, Dengan demikian, pada pertengahan dari sebuah istilah pembantu (aide) Gedung: Putih mungkin dikomando untuk mencari wanita Mexieo-Amerika untuk mengabdi sebagai Bendahara Amerika Serikat. Seorang presiden juga mungkin berkehendak untuk menghargai kelompok baru. Setelah pemilihan presiden tahun 1972, Richard Nixon menginginkan kabinet dan sub-kabinet untuk menampilkan koalisi elektoral yang lebih diperluas secara akurat. Hal ini menyebabkan pada penekanan yang diperbaharui Implementasi Kebijakan Publik | 44 Transtormasi Pikiran George Edwards4. Disposisi dalam karakteristik orang yang diangkat demografis, penundaan dalam pengisian posisi pada Departemen Tenaga Kerja untuk memuaskan konstituensi "topi sulit (liard haf)” baru presiden. Hal ini juga mengarah pada insiden humor dimana Claude Brinegar terpilih sebagai menteri transportasi sebagian atas dasar latar belakang Katolik Inlandianya, Gedung Putih melakukan kesalahan, bagaimanapun juga. Brinegar benar-benar merupakan seorang Protestan Jerman. Sebuah tipe berbeda dari kendala “politik” ini mungkin muncul jika seorang anggota yang kuat dari sebuah administrasi melawan seseorang, yang presiden ingin angkat, Biasanya presiden bisa mengatasi oposisinya di dalam peringkat ini, namun kadang harga mungkin terlalu tinggi. Dalam syarat kedua Presiden Nixon ingin mengangkat John Connally menteri luar negeri, namun tidak melakukan begitu sehingga karena oposisi dari penasehat pimpinannya dalam persoalan keamanan nasional, Henry Kissinger. Sebagai gantinya, maka kissinger disebutkan untuk mengepalai Departemen Luar Negeri. Sebuah hal yang mengejutkan namun batasan riil dalam seleksi personalia adalah bahwa para presiden sering tidak tahu individu yang berkualitas bagi posisi-posisi yang harus mereka isi. Berikut pemilihannya pada tahun 1960, John F. Kennedy mengatakan kepada seorang pem- bantunya: Selania enspat taliun terakhir saya menghabiskan begits banyak waktu untuk mengetahui ssyarakat yong bisa membantu saya terpilih menjadi Presiden, dan saya tidak miliki waktue untuk mengetahui orang-orang yang bisa membantct say, setelah saya dipilih, untuk menjadi seorang presiden yang baik. Presiden sering kali mengangkat orang-orang yang mereka tidak tahu untuk posisi tertinggi dalam pemerintahan federal, Sementara itu Presiden Nixon benar-benar terlibat di dalam memilih menteri luar negeri, ia belum pernah mendengar pemilihannya untuk mengepalai Departemen perdagangan dan Transportasi hingga para penaschatnya menganjurkan nama-nama kepadanya, dan ia tidak pernah menemuinya hingga mereka melancong ke Camp David dimana ia secara pribadi menawarkan pekerjaannya. Tindakan semacam ini tidak unik bagi Presiden Nixon; semua presiden baru telah membuat beberapa pemilihan kabinet dengan pengetahuan pribadi yang kecil tentang para calon. Awalnya kadang presiden-presiden yang baru memerintah biasanya belum menduga diskresinya atas pejabat tingkat kabinet karena mereka yang kepadanya mereka angkat untuk mengepalai departemen dan dinas. Hal ini tidak ragu lagi secara parsial disebabkan oleh kurangnya organisasi di dalam sistem personalia. Sebagai tambahan, bagaimanapun juga, telah 402|I!mplementasi Kebijakan Publik ‘Transtormasi Pikiran George Edwards. een ee reer4. Disposisi ' ada suatu perhatian bahwa karena para pejabat puncak akan tetap bertanggungjawab atas kinerja dinas, mereka seharusnya mampu mengangkat bawahan yang kepadanya menyelesaikan pekerjaannya, Secara alami, para pejabat puncak pada umumnya menyarankan kebebasan ini Para pejabat tinggi juga memperjuangkan untuk menyebutkan bawahannya karena jika mereka meninggalkan untuk Gedung Putih pada persoalan Personalia, pertahanannya di dalam departemennya akan jatuh Sebagaimana waktu presidensil berkemban dan tahun, perspektif Gedung Putih ini kadang berubah, Sering masalah yang menjengkelkan dalam implementasi kebijakan mengarah pada Presiden dan stafnya untuk mengambil kepentingan yang lebih langsung dalam persoalan personalia di bawah level departemen dan kepala dinas. Sebagai contoh, pada pertengahan tahun 1978 administrasi Carter mulai tnembuat sebuah tinjauan luas pejabat subkabinet dengan obyek pemindahan mereka yang tidak kompeten atau tidal loyal. Tim Kraft sipromosikan pada posisi asisten untuk urusan politik dan personalia (yang menunjukkan apresiasi untuk hubungan diantara kedua). Kraft dan stafnya mulai mengambil lebih banyak kepentingan pada orang yang diangkat: g dari minggu ke bulan Kami telah mengatakan kepada orang-orane personalia dalam departemen yang kami ingin dikonsultasikan atas semua pengaugkaten, apakah Pengnngkatan presidensil atau perigangkatan pada posisi CS (peguroai sipii) yang tinggi. Meskipun pemakaian seringnya, pemecatan politis sering menjadi sebuah proses yang kasar. Banyak ke ijakan memandang cocok sestiai dengan label partai, Demokrat berderet dari yang amat liberal hingga yang amat konservatif, dan deret untuk kaum republik hampir sebesar itu, L: Pula, orang yang diangkat politis tidak perlu responsif terhadap presicen, Mereka mungkin termotivasi oleh tujuan materialistis atau epoistis, Semacam donor kucing gemuk dalam pencarian keperwakilanan atau Pengacara muda yang mencari pengalaman dalam Departemen Kehakiman atau sebuah agen peraturan dalam harapan aset cair masuk di dalamnya kemudian selama pekerjaai i Sebaliknya, jika oran, 8 yang diangkat politis dipandang sebag, tetlalu dekat dengan Ge ai yang dung Putib, mereka mungkin “ditutup” dalam departemennya dan dari kelompok klien departemennya dan dengan ‘tlemikian menjadi bagian dari kegunaan yang terbatas bagi presiden. Tidak Menajdi soal betapa loyal ba gi orang yang diangkat Presiden, mereka harus Wapa yang harus dikerjakan dan bagaimana untule mengerjakannya mereka mendapatkan posisinya, Masyarakat dengan kemampuan Implementasi Kebijakan Publik 403 Transformasi Pikiran George Edwards i4, Disposisi ini, sebagaimana dapat diamati, tidak mudah untuk ditemukan. Lagi pula, terlalu banyak politis dalam suatu departemen mungkin memisahkan eksekutif puncak dari birokrasi dan pelayanannya. Mereka mungkin juga menurunkan kesempatan eksekutif untuk membangun dukungan personalia di dalam birokrasi melalui komunikasi, konsultasi, dan akses. Para jaksa agung Amerika Serikat menampilkan berbagai masalah khusus untuk implementasi kebijakan. Sementara mereka memperselisih- kan atas dasar pemerintah federal dan orang yang diangkat politis, mereka tidak bisa ditelak oleh jaksa agung Amerika Serikat. Sebagaimana orang yang diangkat presiden langsung, mereka memiliki ketergantungan yang hebat dan merupakan sebuah sumber frustrasi kesinambungan untuk para pejabat Departemen Kehakiman mencoba mengkorodinasikan litigasi. Masalah staffing pemerintah negara bagian dan daerah juga substansial dari sudut pancang yang mempengaruhi disposisi implementor. Para gubernur sering memiliki sedikit pengangkatan terbuka baginya. Karena kepala departemen tingkat negara bagian semacam pendidikan dan pertanian sering kali dipilih secara independen dari gubernur dan mungkin menjadi bagian dari pihak yang berbeda, seorang, gubernur bahkan tidak bisa bergantung paca seorang kabinet yang koperatif. Gubernur dan pejabat negara bagian puncak lainnyajuga menghadapi kendala sama yang, persiden hadapi dalam membentuk pencarian bakat komprehensif dan dalam memuaskan para pendukung elektoralnya. Lagi pula, mereka pada umumnya mesti menggantungkan pada penduduk negara bagian untuk mengisi posisi-posisi yang ditunjuknya, sementara presiden bisa memakai seluruh negeri sebagai suatu pool bakat. Walikota, manajer kota, para eksekutif negeri, direktur sekolah, dan para eksekutif pemerintah daerah lainnya, bahkan menghadapi masalah yang lebih besar di dalam pencariannya bagi orang-orang yang berbakat untuk mengisi posisi. Mereka menarik dari sebuah pool individu yang lebih terbatas dan sering memiliki beberapa sumber daya dengannya untuk menyaring para pelamar. Tentu saja, para pejabat ini juga mesti memuaskan koalisi elektoralnya. Dengan demikian, meskipun para eksekutif pemerintah lokal memiliki sejumlah pengangkatan yang hebat pada diskresinya, mereka tidak perlu mampu untuk menggunakannya untuk memperbaiki kesempatan kebijakannya yang diimpelentasikan sebagaimana mereka kehendaki Pelayanan Sipil Para pejabat yang diangkat di bawah ini dalam hirarkhi federal) memperingkatkan kebanyakan pegawai cabang eksekutif, Hampir semua pegawai sipil tercakup dengan proteksi sistem pelayanan sipil, Sistem ini dirancang untuk mengisikan posisi atas dasar pelayanan jasa dam 404|'mpiomentasi Kebijakan Publik ‘Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi melindungi pegawai terhadap pemindahan atas berbagai alasan politik dan partisan, (Dinas-dinas militer dan beberapa sipil semacam FBI dan Departemen Luar Negeri memiliki sistem personalia terpisah yang dirancang untuk mencapai tujuan yang sama.) Secara tradisional, telah ada ketidakpercayaan yang substansial diantara para eksekutif” politik” dan bagian lain dari birokrasi ini Keraguan upaya implementasi birokrasi federal ini khususnya telah menjadi penting dalam administrasi presiden Republik. Pimpinan staf Gedung Putih Nixon, HR. Haldeman, mengeluh bahwa keputusan kebijakan riil dibuat oleh para pegawai sipil yang memandang sebuah administrasi Republikan sebagai suatu “fenomena singkat.” Pada salah satu sisi pejabat karir dalam Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan diiringi atas Kunjungan Capito! Hill (Ruangan Di Gedung Putih Amerika Serikat) untuk mencegah mereka dari penampilan pelestarian mengenai usulan administrasi. Praktek ini berakhir ketika Senator Russell Long mengeluh, Riset tentang birokrat tingkat tinggi selama presiden Nixon mendukung pandangan ini sebagai cabang eksckutif antagonistis. Ada beberapa kaum Republik dalam pegawai sipil senior, khususnya dalam dinas-dinas kesejahteraan sosial semacam Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan dan Perumahan dan pengembangan Kota, dan Demokrat cenderung memberikan lebih banyak dukungan bagi kebijakan domestike liberal daripada Republik (atau presiden Republik). Dengan demikian, canda dimana “bahkan paranoid mungkin memiliki musuh riil” khususnya bisa diterapkan kepada pemerintahan Nixon. Sementara adalah memungkinkan bagi pegawai pelayanan sipil yang tidak kompoten atau yang tidak patuh untuk dipecat, hal ini jarang terjadi, Dalam konferensi pers tahun 1978 Presiden Carter mengumumkan bahwa “abun terakhir .. hanya 226 pegawai kehilangan pekerjaannya karena inefisiensi.” Lebih dramatis lagi, menteri pers Jody Powel kemudian menjelaskan,,“Adalah benar-benar (terkutuk) hampir tidak memungkinkan untuk memecat seseorang dari pemerintahnya karena kegagalan melakukan pekerjaannya.” Begitu saja memakan lebih banyak waktu, keahlian, dan modal politik untuk memecat pegawai neger’ sipil daripada kebnyakan pejabat dapatkan atau berkehendak untuk berinvestasi di dalam Suatu upaya semacam inj, Kesadaran yang baik dari situasi ini, para pejabat tinggi federal mesti mencari alat lain untuk memindahkan birokrat tidak tesponsif dari possisinya dimana mereka bisa merusak implementasi Kebijakan presiden Kedua frustrasi yang presiden sering alami sebagai suatu hasil dari Kelergantungannya dalam birokrasi ditangkap dalam pemyataan sebagai berikut oleh Presiden Nixon untuk direkturnya Dinas Manajemen dan Anggaran, Goerge Schultz: Implomentasi Kebijakan Publik ‘Transformasi Pikiran George Edwards 1054 isposist | | ‘Anda telah harus mendapatkan kita beberapa disiplin, Goerge Kalign harus mmendapatkannya, day hanya satu-salinya jalan anda bisa mendapatkanny4, adalah ketika birekrat mentbaca sekilas argannya, kami akan Tmendapatkannya ... Mercka haris tal, bala jika mereka melakcskan hat ini, seswatu yang ferjadi kepadanys, diniana apapten bisa terjadi, Saye tale tekarian Pegawai Sipil. Namun anda bisa melakukan banyak di sana, Ada banyak tenrpat yang tidak menyenangkan dimana orang-orang Pegavont Sipil bisa dikirin, Kaiti baru saja tidak mentiliki disiplin apapwn dalam pemeriniah. Hulah gangguart Kita... kat hanes mendapatkenmya dalant Vdepartemen inf ... Begitu juga apa sajz anda ~ brik, muneghive ie ada di dalam kantor regional, Baik. Pecatlal: atau kirimkan ke Kantor regional Guam. Ada cara. Kirimkan ke neraka. Dengan mentransfer personalia dak dijamin pada posisi terganggu yang kurang merupakan salah satu darialat yang paling umum pengecekan birokrat bertentangan. Menurut kata Presiden Carter, adalah “lebih mudah untuk mempromosikan dan mentransfer para pegawai tidak kompeten daripada menariknya.” Dengan mentransfer personalia yang tidak dikehendaki jauh lebih muciah ketika pegawai sipil dalam pertanyaan memilih untuk tidak memakai permainan dan perlindungan sistem pelayanan sipil atau rekanannya dalam Konggres dan kelompok kepentingan. Ironisnya, ada tipe orang, mesti memungkinkan untuk diabdikan pada gagasan sebuah layanan sipil dan namun demikian satu- satunya yang seorang, eksekutif kemungkinan akan paling kurang berkeinginan untuk menggantikan. Dengan mentransfer personalia adalah bukan sebuah obat mujarab bagi masalah-masalah disposisi implementor karena tidak memecahkan masalah; hanya sekedar memindahkannya. Dan beberapa birokrat berhasil menentang transfer. Dalam perbedaan tahun 1966 diantara asisten Menteri Luar Negeri Abba Schwartz dan Direktur Passport Frances Knight diakui Knight menentang interpretasi yang lebih liberal atasannya dari kebijakan passport dan visa Departemen Luar Negeri. Tidak mampu untuk memecat Knight, Schwartz, mencoba untuk mentransfer nya di dalam departemen ini. Namun Knight memperbaharui kembali dukungan kepada pertahanannya dalam Konggres. Kontroversi dipecahkan dengan reorganisasi departemental yang dirancang untuk menghilangkan posisi yang, dipegang oleh Schwartz sendiri, Berbagai teknik Iain, semacam pensiun dini, mungkin juga digunakan, namun mereka tidak terelakkan lagi merupakan bagian dari utilitas terbatas. Dalam hubungannya dengan permintaan Presiden Carter, Konggres yang dibentuk pada tahun 1978 Layanan Eksekutif Senior relawan suntuk para eksekutif pelayanan (pegawai) sipil puncak. Para pejabat akan lebih Fradah untuk mentransfer dan menurunkan, namun mereka akan juga berkualitas bagi kenaikan pembayaran bonus dan pembayaran substansial jo6|implementasi Kebijakan Publik Transtormasi Pikiran Gearga Edwards4. Disposisi jika kinerja ini terkenal. Pada bulan September tahun1979 pemerinta hfederal mengumumkan bahwa 5.619 eksekutif peringkat puncak yang dicakup oleh pelayanan (pegawai) sipil yang diberikan kesempatan, setidaknya 96 persen memilih meninggalkan perlindungan pegawai sipil tradisional dan bergabung Pegawai Eksekutif Senior baru. Kebanyakan dari mereka yang tidak hampir pensiun, Sementara kebijakan ini secara langsung hanya mempengaruhi sebuah persentase kecil dari pegawai sipil, mereka yang kepadanya hal ini terapkan ada diantara anggota yang paling kuat dari irokrasi karir, dan bal ini mungkin membantu upaya presiden untuk mempengaruhi implementasi birokrasi kebijakan federal, Pemerintahan Nixon menyalahgunakan sistem pelayanan sipil. Unit- unit komunikasi politik dalam departemen ini dibentuk, prosedur untuk “mendapatkan" musuh dipertimbangkan, sebuah petunjuk untuk pelatihan eksekutif politik dalam manipulasi sistem jasa dipadamkan oleh Gedung Putih, dan pengangkatan untuk posisi pelayanan sipil kunci mendapatkan pemecatan jabatan politik dari Gedung Putih. Meskipun penyalahgunaan ini lebih menyebar dan sistematis daripada di dalam administrasi sebelumnya, hal ini merupakan suatu kulminasi dari kecenderungan terhadap politisasi birokrasi, sebuah kecenderungan yang menekankan kontrol operasional dari birorkasi eksekutif, bukan patronase tradisional. Karena Nixon tidak juga memiliki karisma Kennedy maupun program inovatif dengan pekerjaan baru Johnson untuk menyebabkan loyalitas kebijakan Gedung Putih, ia dan letnan lebih banyak menggantungkan pada percobaan untuk membawa cabang eksekutif di bawah kontrol manajerial komprehensif presiden. Upaya ini tidak secara seragam berhasil, Salah satu alasan adalah ketahanan dari para eksekutif politik. Hugh Heclo menyimpulkan petunjuk komunikasi politik Gedung Putih Nixon dan “mesti merekrut” sebaliknya beragam dengan keinginan para eksekutif yang menerimanya untuk bertahan atas prerogati€ dan melindungi prosedur personalia dinas- dinasnya. Sebuah masalah tambahan adalah periode waktu yang panjang (sering berbulan-bulan) diperlukan untuk mendapatkan orang luar dipecat karena Komisi Pelayanan Sipil untuk sebuah posisi karir, dan semakin tinggi posisi semakin panjang waktu pembebasan yang terlibat. Undang-Undang Reformasi Pelayanan Sipil tahun 1978 mendelegasikan untuk kepala dinas kewenangan untuk menguji dan merekrut para pegawai dinas sipil potensial. Apakah hal ini akan secara signifikan mempercepat proses tetap menjadi terlihat Strategi Nixon adalah bukan suatu kegagalan total. Dengan membandingkan 1976 hingga 1970, dua sarjana menemukan lebih sedikit Demokrat dan lebih Indepencen dalam keduanya baik karir maupun posisi Implementasi Kebijakan Publik | 497 Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi manzjerial yang secara potensial diangkat, dan Indepednen adalah lebih memungkinkan untuk menggantungkan terhadap identifikasi dengan ‘kaurn Republik, Lagi pula, kedka semua kelompols ekeckulit federal pumcals memiliki sikap yang layak terhadap kebijakan domestik administratur Republik, mereka yang diseleksi selama tahun-tahun gedung Putih republik adalah, sebagai suatu kelompok, paling positif. Jika data ini tersedia selama awal tahun 1969, hasil ini mungkin bahkan telah menjadi lebih menyolok. Namun demikian, jumlah lowongan yang administrasi Nixon mampu isikan adalah terbatas. Setelah delapan tahun partai Republik dalam Gedung, Patih, hampir 70 prsen dari karir puncak dan para eksekutif politik yang tengah ada telah mengasumsikan posisinya sebelum administrasi Nixon. (Angka untuk para eksekutif karir sendiri adalah 85 persen.) Dengan demikian, pengisian lowongan tidak memungkinkan untuk menjadi sebuah strategi yang cukup untuk merubah sikap di dalam birokrasi. Presiden ini mesti juga mempengaruhi mereka yang telah memegang pekerjaan ini. Presiden ini mungkin memiliki berbagai teknik pengaruh yang ada lainnya melalui staffing birorkasi. Menulis tentang militer, Arnold Kanter memperdebatkan bahwa presiden bisa secara tidak langsung menentukan kepatuhan dengan kebijakan-kebijakan presiden dengan memanipulasi persepsi pelayanan dari berbagai masalah dan kesempatan organisasional. Dengan merubah lingkungan dimana pelayanan beroperasi, bisa direalokasikan di dalam pelayanan kepada mereka yang lebih simpatetis kepada pandangan presiden, Kanter menemukan bahwa rasio kesempatan promosi intraservis merespon terhadap perubahan di dalam doktrin militer strategis sebagaimana yang dioperasionalisasikan dalam hal alokasi anggaran (faktor lingkungan yang dimanipulasi). Berikut kepentingan diri organiasionalnya, pelayanan ini mempromosikan para pejabat untuk posisi tinggi yang lebih memungkinkan untuk merefleksikan pandangan presiden dalam kebijakan keamanan nasional. Strategi semacam ini terbatas dengan jumlah faktor. Presiden terbatas dalam deretan peran dan misi atenatif dimana pelayanan militer bisa memenuhi, dan mungkin tidak ada kelompok petugas yang perspektif profesionalnya adalah sama dan sebangun dengan pejabat_ dari Gedung Putih, Berbagai tindakan semacam anggaran yang tidak dikompensasi dan pengurangan personalia mungkin dicapai dengan ketahanan yang disetujui Lagi pula, proses promost ini tidak terelakkan lagi merupakan sebuah proses Jamban. Namun demikian, Kanter memperdebatkan, dengan memakai otoritas formal untuk mengalokasikan sumberdaya anggaran dalam dukungan kinerja politik, presiden bisa menggerakan defini: tugas-tuga: pelayanan a dan tanggungjawabnya lebih dekat dengan dirinya. Kelanjutan dari cakupan pelayanan sipil dalam pemerintah negara bagian dan daerah banyak beragam, dan tidak ada seorangpun nampak untuk mengetahui agar pasti siapa yang tidak tereakup dan apa yang tidak | 40g/Implementasi Kebijakan Publik ‘Transformasi Pikiran George Edwards| 4, Disposis tercakup. Kemungkinan aman untuk mengatakan bahwa kebanyakan para pegawai negara bagian dan para pegawai distrik sekolah memiliki petlindungan sebuah sistem jasa seleksi dan bisa dipecat karena “sebab” saja. Perbedaan kebijakan dengan pejabat puncak biasanya tidak membentuk sebab aats pemindahan. Kebebasan para eksekutif untuk mengisikan posisi dalam birokrasi kotamadya dengan mereka yang membagi disposisi kebijakannya adalah juga terbatas dengan selanjutnya melalui sistem jasa ini, Serikat agresif yang menampilkan para pegawai publik selanjutnya membatasi kemampuan para eksekutif untuk memindahkan para pegawai negara bagian dan daerah yang disposisinya mencegah implementasi kebijakannya. Pengadilan Pengadilan memiliki masalah staffing unik. Sementara dalam teori Amerika Serikat memiliki sistem pengadilan yang berhubungan, pengadilan federal sebenarnya belum mempengaruhi dalam seleksi keputudan untuk menyatakan dan pengadilan lokal serta sebaliknya. Semua hakim federal diangkat oleh presiden dan dikonfirmasikan oleh Senat, sementara hakim negara bagian dan daerah juga dipilih atau diangkat oleh para pejabat negara bagian dan daearh atau komite khusus yang dibentuk untuk seleksi pengadilan. Bahkan di dalam. sistem federal atau sebuah sistem negara bagian, hakim pengadilan yang lebih tinggi memiliki kontrol kecil melalui yang menempati posisi dalam pengadilan yang lebih rendah. Karena kebanyakan hakim federal memiliki masa bakti dan hakim negara bagian serta daerah biasanya bisa dipindah hanya karena pemilih (voter) atau Karena gagal untuk mendapatkan pengangkatan kembali pada akhir masa yang pada umumnya lama, hakim pengadilan yang lebih tinggi sebenarnya tidak memiliki alat pemindahan hakim lebih rendah yang tidak memuaskan, Sekali lagi kami menemukan bahwa pengadilan adalah lemah dalam kemampuannya untuk mengontrol proses implementasi. Mengesampingkan Personalia Salah satu cara untuk meningkatkan berbagai kesempatan bahwa kebijakan akan diimplementasikan secara tepat adalah memilih implementor yang bernilai yang memungkinkan terhadap kebijakan itu, Dengan kata lain, mengesampingkan personalia yang tengah ada yang, mungkin menolak terhadap sebuah kebijakan dan memakai yang lain. Sebuah contoh sederhana dari hal ini terjadi ketika presiden mengesampingkan Departemen Luar Negeri dan menggantungkan pada sebuah perwakilan (kedutaan) khusus untuk melakukan misi diplomatik. Sebuah agen baru mungkin terbentuk - kadang dalam Dinas eksekutif Presiden - untuk mengimplementasikan kebijakan sebagaimana para Implomentasi Kebijakan Publik | 499 ‘Transformasi Plkiran George Edwards4. Disposisi pejabat puncak inginkan. Presiden Johnson menempatkan Dinas Kesempatan Ekonomi ini di dalam Dians Eksekutif, dan Presiden Kennedy melakukan hal sama untuk Korps Kedamaian dan Kontrol Senjata dan Dinas Perlindungan (Disarmament) Amerika Serikat. Berbagai tindakan ini mendramatisir perhatian pribadi presiden untuk program ini dan memfokuskan perhatian nasional padanya. Lagi pula, teknik ini memberikan kontrol langsung, presiden melalui program yang berharga ini, dan dukungan Gedung Putih membantu mengisolirnya dari awal erosi di dalam kesejahteraan birokrasi. Dinas-dinas negara bagian dan daerah baru terbentuk atas kebijakan pembaharuan kota dan perumahan publik, dan unit-unit pemerintahan dikesampingkan dalam pembentukan program-program tindakan komunitas Dinas Kesempatan Ekonomi serta pusat-pusat pelatihan pekerjaan daerah di bawah Act Pekerjaan dan Pelatihan Komprehensif. Para pejabat federal kemudian mencoba untuk membentuk nilai dan konsepsi personalia yang terlibat menjadi konsisten dengan maksud para pembuat keputusan federal. Dalam musim gugur tahun 1969, administratur pendidikan secara empatik mengalami kepedihan untuk: mengesampingkan Biro Pendidikan Dasar dan Menengah tradisionalis untuk menjamin perlakuan berbagai masalah Bab I dari Undang-Undang Pendidikan Dasar dan Menengah pada suatu tingkat pertimbangan yang lebih tinggi. la berharap dapat meningkatkan pemberlakuan ketetapan Bab I melalui sarana ini. Meskipun daya tarik pengesampingkan personalia yang ada, para pejabat puncak biasanya tidak memiliki diskresi dalam mengalokasikan implementasi pada sebuah dinas tertentu. Dalam kebanyakan contoh yurisdiksi departemental yang tengah ada menentukan dinas mana yang, menangani masalah tertentu, Sama halnya, pengadilaan tinggi (appellate) sebenarnya tidak memiliki diskresi untuk implementasi. Mereka mesti mengembalikan pada pengadilan darinya kasus diawali, Lagi pula, badan pembuat undang-undang tidak memungkinkan untuk mendukung proliferasi berbagai agen untuk menangani kebijakan baru. Sebagaimana kami akan Jihat di dalam bab berikutnya, dinas-dinas baru hanya meningkatkan fragmentasi pemerintah dan mungkin mengganggu perimbangan kekuatan yang ditampilkan oleh yurisdiksi komite pada badan pembuat undang-undang (legislature). Berbagai agen baru juga memungkinkan untuk meningkatkan biaya kepemerintahan. INSENTIF Dengan perubahan personalia dalam birokrasi pemerintah adalah sulit, dan hal ini tidak menjamin bahwa proses implementasi akan 419)!mplementasi Kebijakan Publik ‘Teanstormasi Pikiran George Edwards4, Disposisi berlangsung lancar. Teknik potensial lainnya untuk berhubungan dengan masalah dispopsisi implementor adalah untuk merubah disposisi implementor yang tengah ada melalui manipulasi insentif. Karena orang, pada umumnya bertindak dalam kepentingannya, manipulasi insentif oleh pembuat kebijakan tingkat tinggi mungkin mempengaruhi berbagai tindakannya. Dengan meningkatkan keuntungan atau biaya perilaku Khusus mungkin membuat para implementor lebih atau kurang memungkinkan untuk memilihnya sebagai suatu cara memajukan kepentingan kebijakan pribadi, organisasional, dan substantif, Pada bagian akan diilustrasikan bagaimana insentif mempengaruhi perilaku implementator, dan akan diuji keuntungan dan kesulitan memanipulasi insentif untuk mempengaruhi implementasi. Insentif dan Perilaku Para Implementor Dalam studi Dolbeare dan Hammond respon komunitas untuk keputusan ibadah sekolah Mahkamah Agung, mereka tidak menemukan bahwa elit sekolah daerah adalah antagonistis bagi keputusan ini, Namun elit ini tidak patuh. Para pejabat daerah, yang menimbang diskresinya terhadap biaya kepatuhan, menyimpulkan bahwa bagaimanapun juga konflik melalui kepatuhan dengan keputusan pengadilan seharusnya dijauhi. Yang, bisa dimengerti, mereka tidak ingin membahayakan soal prioritas semacam ini sebagaimana perubahan konsolidasi, bangunan, perpajakan, dan perubahan kurikulum, Para pendukung keputusan Pengadilan kurang terorganisir, kurang aktif, atau takut dicap deserter. leh karenanya ada sedikit tekanan pada pejabat sekolah dari komuniasnya untuk mematuhinya, Para pejabat sekolah tidak juga dihargai atau dihukum atas tindakannya. Karena tidak ada seorangpun yang bertahan untuk mendapatkan dengan kepatuhan ini, tidak ada seorangpun bertindak. “Para pejabat pada semua level,” menurut Dolbeare dan Hammond, “beroperasi di bawah persamaan biaya-keuntungan (cost-benefit) pribadi, yang hanya mencari tujuan yang dinilai paling tinggi dan mengorbankan lainnya.” Pada daerah kepatuhan penyatuan, individu juga mencoba untuk meningkatkan keuntungannya dan menurunkan biayanya. Sering kali peraturan akomodasi publik dipatuhi begitu saja karena mereka bagus untuk bisnis. Dalam bidang perpaduan lain, bagaimanapun juga, para pimpinan yang bertanggungjawab untuk implementasi harus menghadapi konflik, pemisahan (ostracism) sosial, dan oposisi kuat dari lawan hukum. Hal ini membuat implementasi lebih sulit. Para pejabat Departemen Kehakiman dan para jaksa Amerika Serikat sering berada dalam loggeread. Dibebani dengan formulasi kebijakan nasional koheren, departemen ini merasa perspektif para hakim Amerika Serikat sebagai yang terlalu propinsian (parochial). Para pejabat Departemen Implomentasi Kebijakan Publik | 444 ‘Tranatormasi Pikiran George Edwards4, Disposisi Kehakiman menunduh para jaksa Amerika Serikat melawan petunjuk departemen dengan menggagalkan untuk memperselisihkan berbagai kasus pada waktu yang benar atau gagal untuk memperselisihkan kasus yang akan membentuk model yang paling baik. Inti dari masalah ini adalah bahwa jaksa Amerika Serikat kurang tanggungjawab khusus untuk formulasi kebijakan nasional dan namun demikian memiliki beberapa insentif untuk mengikutinya. Lagi pula, para jaksa dalam dua kelompok memiliki ambisi karir berbeda, Para jaksa Amerika Serikat tidak adalah bukan careerist sementara mereka di dalam Departemen Kehakiman sering begitu. Dengan demikian, yang, pertama tidak ingin mengambil kasus yang akan membuatnya kelihatan buruk sementara yang, terakhir ingin mengawasi untuk memperbaiki catatan pribadi ataui departemennya. Dengan mengkaji implementasi Undang-Undang Kebijakan Lingkungan Nasional (National Environmental Policy Undang-Undang / NEPA) dalam tahun 1970 dan 1971, seorang abli menemukan bahwa proyek Korps Insinyur Tentara jarang tertunda, tertinggal, atau secara signifikan berubah sebagai suatu hasil dari evaluasi internal oleh Korps atau komentar- komentar oleh agen-agen federal lain. Sebagia gantinya, tekanan politik, ancaman khusus, dan kontroversi yang berhubungan dengan proyek tertentu membawa kebanyakan dari berbagai perubahan. Sama hainya, beberapa perubahan signifikan terjadi langsung dari keputuasn hukum, Hanya ketika proyek ini terancam dengan penundaan atau kepunahan memungkinkan, dan Korps Insinyur memiliki insentif yang penting untuk menerapkan prosedur NEPA. Karena Korps ini terlihal dengan jelas, adalah rentan untuk kekuaan politik yang menuntut implementasi ke! lingkungan dan dengan mudah terbebani dengan penarikan dukungan oleh gubernur atau anggota Konggres atau oleh oposisi publik Abli dari studi lain menemukan bahwa pelayanan pegawai negara bagian telah menekan Departemen Tenaga Kerja Amerika Serikat menempatkan lebih sedikit penekanan dalam melayani kum miskin dan lainnya dengan masalah khusus dalam mencari pekerjaan dan kembali pada perhatian lamanya memenuhi konsumen majikannya dengan memberikan masyarakat “tertarik” untuk mengisikan pembukaan. Sehingga Dinas Kesempatan Ekonomi (Office of Economic Opportunity /OEO) dan dinas- dinas tindakan masyarakat setempatnya untuk mienerapkan tekanan yang saling mengimbanginya dalam Departemen Tenaga Kerja, dan untuk mempertahankan penekanan dalam menciptakan kesempatan untuk kaum miskin, yang menempatkan dinas pekerjaan dalam perkampungan kumuh, dan mengembangkan jenis program baru, Dengan mengancam kesejahteraan arganisasional jasa pekerjaan, OEQ dan berbagai dinas daerahnya mampu untuk meningkatkan biaya dari biaya tidak membantu orang miskin, 112|!mplomentasi Kebijakan Publik _ | Teanslocmasi Pisiran George Edwards ee4, Disposisi Berbagai contoh sebelumnya bukan saja mengilusrasikan bahwa insentif mempengaruhi implementasi, namun juga yang menekankan eksternal untuk birokrasi bisa dan benar-benar memberikan insentif untuk mengimplementasikan kebijakan dalam berbagai cara tertentu. Berbagai aktivitas konggres khususnya perkecualian di dalam hal ini. Konggres secara berkesinambungan mengantarai dalam implementasi kebijakan, biasanya di dalam bentuk anggota individual yang menyarankan perlakuan khusus untuk berbagai partai yang tertarik di dalam konstituennya. Di belakang kebanyakan dari saran ini adalah yang tidak dibicarakan akan tetapi namun demikian sanksi potensial yang amat jelas pemo tongan dana dinas atau kewenangan jika saran initidak dipenuhi. Penghargaan dalam Sektor Publik Kebanyakan tekanan yang didiskusikan di atas ada di luar kontrol pejabat puncak yang kemampuan untuk mengamalkan sanksi benar-benar sangat trebatas. Penghargaan adlah sisi lain dari koin insentif, namun bahkan lebih sulit bagi para eksekutif untuk menyelenggarakan daripada penalti. Dalam semua level eksekutif dan cabang pengadilan pemerintah lainnya, kinerja individual adalah sulit untuk menghargai dengan kenaikan. gali, Pada tahun 1978 Presiden Carter mengeluh bahwa “lebih dari 99 persen semua pegawai fedearl mendapatkan apa yang disebut rating ‘jasa’.” Peningkatan hampir selalu diberikan “lintas dewan,” dengan setiap orang dalam kategori yang sama dari pekerjaan yang menerima kenaikan persentase sama dalam gaji tanpa memperhatikan perbedaan di dalam kinerjanya. Undang-Undang Reformasi Pelayanan Sipil tahun 1978 yang diberikan untuk kenaikan upah tunjangan untuk berbagia manajer, super. visor, dan para eksekutif punak dalam pelayanan sipil federal, namun dampak dari perubahan ini tetap terlihat, Biasanya kinerja pribadi hanya bisa dihargai oleh promosi, dan mereka perlu tidak sering. Dalam berbagai senioritas birokrasi publik yang penting Dalam berbagai senioritas birokrasi publik penting - bukan kinerja — ada basis promosi. Promosi otomatis karena senioritas sulit merupakan sebuah insentif. Bagi para hakim begitu saja tidak ada sistem promosi dari dalam pengadilan, Kebanyakan hakim tidak pernah pindah karena level yang mereka terlebih dahulu capai Para pejabat yang menentang atau yang mengabaikan terhadap suatu kebijakan adalah tidak memungkinkan untuk menggunakan insentif untuk memajukan implementasinya. Petugas kepolisian jarang dihargai atas kepatuhannya dengan keputusan hak pembelaan terdakwa Mahkamah Agung, tidak juga ada beberapa insentif untuk Departemen Pertahanan dan Energi untuk patuh dengan persyaratan atas pernyataan dampak pengawasan senjata, Departemen ini menerima anggaran belanjanya dari komite konggresional dengan kepentingan kecil di dalam pernyataan ini Implomentasi Kebijakan Publik | 443 ‘Transtermasi Pikiran George Edwards.4, Disposisi Efek penghargaan mungkin diringankan oleh tekanan kelompok tekan sebaya. Petugas kepolisian tidak akan ingin menjadi "pelanggar” dan mematuhi petunjuk Mahkamah Agung jika koleganya tidak melakukan demikian. Tekanan kelompok rekan sebaya khususnya kuat bagi kepolisian karena mereka bergantung pada petugas rekannya disebabkan oleh ketidakpastian dan kontradiksi yang melekat di dalam perannya, Hal ini mungkin mendukung padnangan Konflik poensial dengan otoritas luar semacam Mahkamah Agung dan juga mungkin menyebabkan para petugas untuk menjauhi keuntungan organisasional individu untuk menyesuaikan dengan pola-pola perilaku tradisional, Penghargaan suatu keseluruhan unit organisasional untuk Kinerja yang terkemuka adalah hampir memungkinkan, Setiap orang tidak bisa dipromosikan, tidak juga setiap orang menerima bonus khusus. Penghargaan apa yang sistem sebuah sekolah ini raup untuk memadukan atau sebuah dinas sumberdaya air untuk mematuhi dengan persyaratan perlindungan lingkungan? Paling banter mereka menjauhi masalah. Mereka tidak menerima kesempatan tunjangan ekstra atas kinerjanya. Beberapa upaya dalam memakai penghargaan untuk mendoreng, implementasi dibuat, bagaimanapun, Program subsidi sering kali secara legislatif dikemas dengan program-program kontroversial lebih selera. Sebagai contoh, di dalam Undang-Undang Pendidikan Dasar dan Menengah tahun 1965, Bab V, yang mengalokasikan dana kepada departemen pendidikan negara bagian, dimasukkan dalam rancangan undang.undang sebagian untuk memenuhi para pejabat sekolah yang kacau Karena beberapa bab lain. Sama halnya, Bab iii menganugerahkan di dalam Undang-Undang Perencanaan Sumberdaya Air federal tahun 1965 digunakan sebagai“ pemanis” bagi pemerintah negara bagian sebagai anti untuk kerjasama di dalam mengimplementasikan Bab IT yang lebih kontroversial, yang membentuk komisi landasan sungai regional, Mantan Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan membentuk kembali proses tulisan pengaturannya dan beberapa peraturan untuk memfasilitasi perjanjian diantara kewenangan federal, negara bagian dan daerah yang. bersaing karena implementasi program kesehatan Penghargaan dalam Sektor (Swasta) Private Sebagaimana telah diperlihatkan bahwa warga negara dan organisasi swasta (private) memiliki tanggungjawab untuk mengimplementasikan berbagai kebijakan publik. Insentif ekonomi positif semacam laba memainkan peran yang kuat di dalam mempengaruhi perilaku di dalam sektor swasta. Pemerintah membuat beberapa pemakaian tipe insentif ini, semacam penawaran pengurangan pajak kepada sebuah perusahaan untuk memindahkan pabriknya ke komunitas atau bisnis atau individu yang 4414|!mplomentasi Kebijakan Publik Teonsfornasi Pikiran George Edwards4, Dispostsi berinvestasi di dalam produksi barang atau jasa tertentu. Lebih khusus, bagaimanapun juga, pemerintah mengantungkan pada sanksi-sankel negatif, semacam denda untuk yang tidak mematuhi dengan undang- undang. Sejumlah pengamat telah menyarankan bahwa pemerintah membuat lebih banyak penggunaan insentif positif untuk mendorong aktiviats pribadi (private) konsisten dengan tujuan publik. Mereka memperdebatkan, bahwa Pemerintah harus membayar bisnis bukan untuk melatih orang karena pekerjaannya melainkan hanya jika orang yang dilatih (trainee) mengakuisisi ketrampilan, Atau bahwa daripada memberikan modal yang tidak mahal (murah) untuk bisnis di dalam bidang pengangguran tinggi untuk menciptakan pekerjaan, pemerintah harus membayar sebagian dari biaya untuk bisnis pekerja minoritas sebenarnya sewa, Proposal lain akan memberikan pajak para pegawai untuk berbagai kecelakaan industri bukan Percobaan untuk mengatur kondisi kerja secara kamprehensif, Beberapa menyarankan bahwa sebagia ganti dari membayar sektor private dalam sebuah basis cost-pl;us atau sebuah basis buka-tutup, semacam untuk tank dan Perawatan medis, secara berurutan, pemerintah seharusnya melakukan Kontrak di muka untuk apa yang akan mreka bayar dan apa yang akan mereka terima untuk mendapatkan uang, Untuk memahami lebih jauh pendekatan insentif, marilah kita Uji sebuah bidang kebijakan dimana insentif ekonomi telah ditentukan paling kuat: perlindungan lingkungan, Hal ini diperdebatkan bahwa kamu harue memberikan pengurangan pajak kepada industri-industri yang membatasi polusi, membebankan biaya untuk polusi yang dibebaskan, atau menjual hak-hak untuk polusi yang kemudian bisa ditransfer diantara berbagai Perusahaan, bukan membentuk standar dan menguatkannya dengan sanksi-sanksi negatif, Di sini, sebagaimana bidang lain dimana kebijakan ditujukan dalam pengurangan efek samping yang membahayakan dari aktiviats-aktivitas private, kepentingan private akan memiliki isnentif berkesinambungan (untuk mempertahankan pengurangan pajaknya, sebagai contoh) dan bukan menghentikan dalam memperbaiki lingkungan ketika standar tertentu telah dipenuhi. Berbagai perusahaan swasta akan juga memilild suatu insentif untuk melakukan sebagaimana juga mereka dapat, bahkan jika mereka tidak bisa memindahkan semua efek samping yang membahayakan, Namun daripada gagal untuk memenulti sata standar tertentu “semua atau tidak ada pendekatan” - mereka akan melakukan yang terbaik yang mereka dapat lakukan dan menerima keuntungan ekonom sesuai dengannya. Lagi pula, insentif akan memungkinkan industri fleksibilitas untuk menggunakan sarana yang paling efektif dan efisien untuk menyelesaikan ‘tujuan-tujuan lingkungan, Dan karena tujuan akhir bukansarana dirineikan, biaya memberlakukan wu indang-undang akan lebih sedikit, Informasi akan Implementas! Kebijakan Publik | 445 Transfarmasi Pikiran Geerge Edwards |4, Disposisi harus dikumpulkan hanya atas hasil upaya perlindungan lingkungan dan bukan pada berbagai cara dimana hasil ini diselesaikan. Pada tahun 1978 Dinas Perlindungan Lingkungan memulai beberapa cksperimen terbatas memakai insentif ekonomi untuk mengontrol polusi udara. Dengan menjalankan proposal semacam ini secara berhasil akan menjadi sulit, bagaimanapun juga. Pertama, masalah memonitor pembebasan polutan tetap di bawah pasar atau sistem bebas, sebaliknya terhadap tuntutan beberapa pengacara. Sesungguhnya, hal merupakan masalah yang lebih besar karena kepatuhan mesti diukur pasti supaya bisa menghitung keuntungan pajak untuk didistribusikan, biaya untuk diperkirakan, atau jumlah hale polust- yang digunakan, Di bawah sistem sekarang sebuah industa mempolusikan atau tidak. Dengan demikian, pengawaasn berkesinambungan dan rinci adalah kurang penting. Adalah lebih mudah untuk memakai insentif ketika pelanggaran meninggalkan jejak kertas di belakangnya; mereka bisa ditemukan lebih gampang lagi. Masalah kedua dengan sebuah sistem insentif adalah bahwa pada umumnya tidak diketahui hubungan antara insentif dan perilaku yang diinginkan untuk diderong terus, Jika ditentukan biaya atau pajak terlalu tinggi, mungkin memaksakan berbagai perusahaan untuk membelanjakan sejumlah wang untuk mengeliminir pembebasan, sambil meloloskan biaya kepada konsuman, Level kualitas udara atau air ini mungkin lebih banyak ketimbang kualitas karenanya kami sedang ingin baya, bagaimanapun Atau kami mungkin menentukan biaya atau pajak terlalu rendah, dengan demikian membuatnya berharga untuk berbagia industri membayarnya dan terus membuat polusi. Jika kesalahan dibuat, mereka mungkin sul untuk dibenahi di dalam sistem yang berorientasi status quo. Berbagai insentif tidak akan mudah atau cepat bisa disesuaikan. Tipe masalah yang berhubungan dengan insentif muncul di dalam sebuah kebijakan semacam kinerja kontrak untuk pendidikan dimana perusahaan-perusahaan swasta direkrut oleh sistem-sistem sekolah untuk mengajarkan para siswanya. Berbagia perusahaan dibayar dalam skala Tuncur, bergantung pada kinerja para siswa dalam uji standarisasi pada akhir tahun, Suatu pendekatan semacam ini dicoba dalam beberapa eksperimen. namun tidak membuahkan hasil yang diaksudkan, yakni, pra siswa yang berpendidikan lebih baik. Salah satu alasan untuk ini adalah tidak ragu lagi Karena kurangnya pengetahuan umum untuk memperbaiki pendidikan. Meskipun batasan lain dalam pemakaian insentif pasar untuk mengatur pembuat polusi (polluter) adalah bahwa berbagai industri akan tetap sebagaimana terorganisir dan sebagaimana secara politis kuat seperti semula. Kemampuannya untuk mempengaruhi keputusan legislatif atau untuk “menangkap” dinas-dinas pengadilan akan tidak berkurang karena kepercayaan pada alat pemberlakuan atau lainnya. 416\|mplementasi Kebijakan Publik Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposist ! Secara ringkas, ada skeptisisme mengenai utilitas insentif di dalam setidaknya beberapa bidang yang membutuhkan implementasi scktor pri- vate dari kebijakan publik. Hingga perhatian ini terpenuhi, kami kemungkinan akan terus menggantungkan banyak kepada pednekatan tradisional mencoba untuk mempengaruhi perilaku sektor private melalui pembentukan tugas kewajiban yang dibarengi dengan penalti, jika gagal mematuhinya. Penggantian Sasaran Berbagai insentif bisa menyebabkan pada penggantian sasaran. Para birokrat yang diberikan berbagai insentif untuk mengimplementasikan kebijakan mugkin mulai untuk mengejar saasaran lain daripada yang dimaksudkan oleh atasannya, Sasaran yang janggal dan berbeda, ukuran kinerja yang kurang, dan petunjuk implementasi yang tidak jelas membuatnya sulit untuk mengevaluasi keberhasilan berbagai kebijakan. Ketika kriteria keberhasilan dikembangkan untuk sebuah kebijakan, para birokrat mungkin mencoba untuk menerapkan sistem dengan menekankan kebanyakan pada apakah diukur oleh supervisor, independen dari apakah tindakan memajukan sasaran kebijakan atau tidak. Sebagai contoh, jika kriteria keberhasilan di dalam program pelatihan sumber tenaga kerja adalah penempatan pekerjaan, para pegawai mungkin mencoba untuk menempatkan sebanyak mungkin orang yang dilatih (trainee) dalam pekerjaan, tanpa memperhatikan kecocokkannya atau gaji, stabilitas, dan kemungkinan kemajuan pekerjaannya, Jika, pada sisi lain, kinreja implementasi dievaluasi atas dasar potensi untuk meningkatkan. pendapatan orang yang dilatih masa depan, personalia program ini mungkin berkonsentrasi pada yang muda, yang memiliki lebih banyak pendapatan tahun-tahun sebelumnya, dan atas dasar ketrampilan lebih (adept), yang bisa dilatih untuk mencapai tingkat ketrampilan yang paling tinggi. Kriteria untuk kinerja berhasil ini harus mengukur kombinasi sasaran dengan dihubungkan pada kesulitan tugas implementasi, namun adalah tidak mudah untuk melakukan hal ini, Penggantian tujuan khususnya adalah memungkinkan terjadi ketika kien potensial sebuah agen pelayanan disaring dan beberapa bisa tidak dimasukkan dari penerimaan pelayanan yang agen berikan oleh personalia dengan diskresi yang luas. Bahkan ketika para pembuat keputusan nampaknya harus sensitif dengan masalah-masalah ini maka penggantian sasaran mungkin masih terjadi, Dalam suatu upaya untuk membuat pelayanan pekerjaan lebih responsif dengan kebutuhan orang miskin, para eksekutif dalam Departemen Tenga Kerja memberikan resep sebuah formulit mingguan yang baru untuk diisi oleh masing-masing pelayanan pekerjaan lokal. Sebagai ganti dari pelaporan seberapa banyak orang, tanpa memperhatikan Implomentasi Kebijakan Publik | 447 ‘Transformasi Pikivan George Edwards4, Disposisi latar belakangnya, telah melayani bulan sebelumnya, pelayanan pekerjaan lokal diwajibkan sesuai dengan sistem baru untuk memberikan informasi saja dalam penempatan pekerjaan hard-cor imemployed (mereka yang telah keluar bekerja selama 18 bulan dan membuat penghasilan $3.000 setahun), Dengan kata lain, departemen tenaga Kerja mencoba untuk memberikan insentif untuk menempatkan orang miskin dalam pekerjaan ini. Malangnya, teknik insentif dalam contoh ini menjadi bumerang, Pegawai daerah yang terlalu antusias mulai memakai pembayaran di muka untuk menarik kecanduan obat, penjeblosan penjara, dan siapapun lainnya yang bisa mereka temukan ke dalam program pelatihan. Program di bagian Cardozo di Washington, D.C, terdiri dari lebih 50 persen kecanduan heroin. Direktur program ini tahu namun tidak bisa secara publik menerimanya karena kekhawatiran melukai kesempatannya untuk menhibahkan pada tahun berikutnya, yang bersaing sebagaimana ia dengan program-program lokal lain. Para eksekutif dalam Departemen tenaga Kerja tahu apa yang sedang berlangsung juga, nanun mereka ada di dalam persaingan atas dana dengan Departemen Kesehatan, Pendidikan dan Kesejahteraan melalui siapa yang paling baik membantu orang miskin. Dengan demikian, mereka tidak secara publik mencoba menjalankan perubahan, Ketika rekan Gedung Putih Dopris Kearns mengatakan kepada Presiden Johnson tentang situasi ini, ia menyabut bahwa jika Konggres tahu hal ini, maka akan memotong dananya tahun berikutnya. Hal ini lebih baik untuk meloloskan dalam laporan sebagaimana adanya dan mereka harus membawa perbaikan dari dalam Salah satu jaksa agung negara bagian mengeluh bahwa Dinas Perlindungan Lingkungan (Environmental Protection Agency / EPA) tidak mengacu pada kasus-kasus ketidakpatuhan dengan undang-undang polusi dalam wilayahnya bagi para jaksa agung negara bagian atau jaksa-jaksa Amerika Serikat untuk bretindak, namun mengeluarkan komando admin- istratif sebagai gantinya. Menurut pendapatnya prosedur ini melanggar reneana implementasi negara bagian. EPA mengeluarkan perintah admin- istratif, yang ia rasakan, karena (1) meningkatkan keterlibatan birorkasi federal, dan (2) masing-masing mengeluarkan perintah yang diperhitungkan sebagia suatu “penurunan (bean) di bawah sistem penghargaan dinas. Dinas regional tidak mendapatkan penghargaan jika kasus ini diacukan pada jaks agung negara bagian, namun benar-benar menerima penghargaan untuk setiap perintah yang dikeluarkan kepada sumber ketidakpatuhan, bahkan jika masing-masing dari perintah ini hanya mengembangkan jadwal kepatuhan dari yang terakhir. Sebagai contoh yang khususnya jelas dari penggantian tujuan ini disebabkan oleh sistem insentif sebuah dinas tersingkap ketika ditemukan bahwa pejabat pengawasan obat federal menghabiskan terlalu banyak waktu menangkap penyerang (pusher) jalan raya dan mengumpulkan jumlah penangkapan dan terlalu sedikit waktu untuk mencari atas dealer 418|!mplementas! Kebijakan Publik | ‘Tranaformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi utama dalam menangkap pecandu narkotik, Penejlasan untuk aktivitas yang salah arah ini adalah bahwa agen-agen dinas Pemberlakuan Undang. Undang Obat fedearl menerima bahwa kemajuan karir berhubungan kuat dengan jumlah penangkapan yang mereka buat. Namun demikian, mereka melemahkan ksus Konspirasi yang kurang signifikan dimana bisa melemahkan pembeli obat bius utama serat sindikatnya, namun yang juga lebih mamakan waktu dan memiliki sedikit kesempatan mengarah pada penangkapan. Sama halnya, sistem evaluasi formal agen-agen Biro Narkotika dan obat Berbahaya memainkan penekanan berat dalam produktivitas kasus. Namun demikian, agen betmarkas di negeri lain mencoba untuk membuat kasus-kasus ini bukan memainkan peran staf di dalam pengembangan dan pelatihan angkatan kepolisian daerah yang efektif, atau berfungsi sebagai urusan efektif di dalam membuat kasus spesifik, mercka mencoba untuk beraperasi di dalam kotanya. Sistem monitoring kinerja di dalam Dinas Pemberlakuan Undang- Undang Obat memberikan penghargaan kepada sebuah wilayah hanya Karena sebuah kasus yang memuncak dengan penangkapan di daerah geografisnya. Jika penangkapan ini terjadi dimana saja, dinas regional lain menerima penghargaan. Pendanaan aturan ini biasanya memerlukan wilayah yang memunculkan (namun tidak memuncak) sebuah kasus untuk: menyerap biaya operasional kasus ini, Dengan emikian, karena salah satu wilayah bisa mengirimkan sebuah kasus dan penyelidikan ke dalam wilayah lain dan membayarkan semua biaya dan meskipun tidak menerima satupun dari keuntungan ini, kasus ini jarang brepindah diantara berbagai wilayah dan kerjasama interregional dalam kasus khusus ini adalah lemah. Implementasi efektif kebijakan obat federal frustrasi dengan sistem ini Insentif tidak efektif lainnya terjadi dari struktur penghargaan untuk personalia pemerintah dan organisasi pemerintah, Bitokrat memiliki insentif kecil untuk menghemat uang pemerintah; mereka tidak dihargai untuk itu. Mereka mungkin bahkan mendapatkan insentif untuk tampil kurang di dalam implementasi karena mungkin menunjukkan tugasnya memerlukan sebuah birokrasi meningkat, yang pada gilirannya memberikan anggotanya dengan suatu arti pentingnya lebih besar dan lebih banyak kesempatan, untuk promosi. Lagi pula, penghargaan yang benar-benar ada biasanya untuk kinerja program individual dan tidak untuk kontribusi kepada keseluruhan kinerja dari suatu agen meskipun koordinasi diantara pro- gram ini munglcin esensial untuk mencapai tujuan kebijakan yang luas. KESIMPULAN Implementasi memiliki diskresi yang hebat di dalam mengimplemen- tasikan kebijakan, Komunikasi dari atasan seringkali tidak jelas atau tidak Implementasi Kebijakan Publik | 449 Transtormasi Pikiran George Edwards |4, Dispesist konsisten, dan kebanyakan implementor menikmati ketergantungan substansial dari atasannya. Beberapa kebijakan jatuh di dalam “zona pengabaian” administratur; yang lainnya mendapatkan sambutan kuat. Kebijakan ini mungkin konflik dengan pandangan kebijakan subsantif implementor atau kepentingan personal atau organisasional. Ada di sini bahwa disposisi menimbulkan rintangan kepada implementasi. Beberapa kinerja birokrasi ini membatasi perspektif para pejabat pemerintah terhadap keduanya baik kebijakan substantif maupun Kesehatan organisasinya. Ada sebuah tendensi untuk orang-orang yang setuju dengan kepercayaan aktivitas sebuah dinas untuk ditarik bekerja karenanya dan untuk direkruit karenanya. Masyarakat yang disesuaikan, terhadap aktivias pemerintah secara umum cenderung bekerja dalam sektor publik. Sekali dalam sebuah dinas, masyarakat cenderung menghabniskan seluruh karirnya di sana , yang mengeluarkan tanggungjawab yang agak sempit dalam hubungannya dengan mereka dari keseluruhan pemerintah. Semua dari hal ini membantu untuk menghasilkan sebuah lingkungan yang, relatif homogen bagi pembuatan kebijakan yang pandangan propinsial (parochial) mudah untuk kembangkan dan pertahankan, Pemberlakuan kembali tambahan untuk parochialisme datang dari manipulasi penghargaan di dalam setiap dinas. Promosi berjalan hingga kepada mereka yang menerima tujuan dan pendekatan organisasional yang mantap dalam pencapaiannya. Kelompok kepentingan dan kamite legislatif kadang bekerja untuk mempertahankan status quo. Masyarakat di dalam posisi kewenangan lainnya juga sering menghendaki pelayanan untuk melanjutkan sebagaimana mereka dapatkan pada masa silam. Hal ini selanjutnya mendukung orientasi yang lebi hsempit diantara para birokrat. Tekanan dari pelanggan dinas ini dan pendukung lainnya, berpasangan dengan kebutuhan untuk mempertahankan moral pegawai dan menggantungkan pada keahlian pejabat karirnya, sering mengarah pada orang yang diangkat (appointee) politik jangka pendek untuk meninggalkan perspektif nasional dan untuk mengadopsi perspektif yang lebih parochial dari bawahan. Karena pengaruh ini, birokrat mungkin kurang cenderung mengharga terhadap kebijakan daripada mereka yang membuat kebijakan. Para implementor mungkin bereaksi terhadap kebijakan bukan hanya dari sudut pandang substantif parochial, namun juga dari sebuah sudut pandang melindungi kesehatan organisasinya. Kondisi ini menempatkan dasar bagi penyimpangan di dalam implementasi disebabkan oleh disposisi impiementor, penyimpangan yang muncul dalam berbagia bentuk. Disposisi mungkin merintangi implementasi ketika implementor begitu saja tidak setuju dengan bahan dari suatu kebijakan dan 6 sf y 5 1 penolakannya mengarahkan bukan untuk melakukannya, Dalam bebearpa Implementasi Kebijakan Publik 121 Transformasi Pikiran George Edwards4, Disposisi contoh pejabat puncak: mungkin cenderung dari pembentukan kebijakan karena mengantisipasi oposisi, (Kadang-kadang, penentangan demikian mungkin ada di dalam kepentingan publik ketika birokrat menolak untuk terkait dalam aktivias yang tidak tepat.) Kadang implementasi dicegah oleh situasi yang lebih kompleks, semacam ketika para implementor menunda di dalam implementasi kebijakan darinya mereka mungkin setujui secara abstrak supaya bisa meningkatkan kesempatan mencapai tujuan kebijakan lain dan yang bersaing. Sebagai tambahan, para implementor mungkin menjauhi dampak enuh dari sebuah kebijakan dengan secara selektif menerima per- syaratannya, mengabaikan setidaknya bebearpa dari mereka yang berada dalam keganjilan dengan pandangan mereka. Hal ini memungkinkan mereka untuk nampak ada dalam kepatuhan dengan hukum sementara menjauhi konsekuensi penuhnya. Hakim sering telah menampilkan perilaku demikian sebagaimana mereka nampaknya meninggalkan kepercayaan keputusan pengadilan yang lebih tinggi dan menerapkannya terlalu sempit atau berfokus pada prosedural bukan isu-isu substantif, Unit-unit birokrasi berbeda adalah mentungkinkan untuk memiliki pandangan berbeda dalam kebijakan. Penolakan intra dan interdinas menghalangi kerjasama dan merintangi implementasi, Di dalam bidang kebijakan tunggal, setiap agen relevan kemungkinan memiliki prioritas berbeda, komitmen berbeda, dan metode penanganan masalah yang berbeda, Perbedaan yang sama mungkin muncul diantara perbedan dengan tanggungjawab program berbeda di dalam suatu dinas. Perbedaan ini tidak kondusif untuk mencitpakan kepercayaan mutual dan hubungan kerja yang erat yang sering kali perlu untuk implementasi efektif, Kepentingan organisasional sebagaimana juga pandangan kebijakan mempengaruhi implementasi. Unit-unit birokrasi akan memberikan prioritas dalam waktu dan sumber untuk mengimplementasikan program yang mereka anggap menjadi primer, dan kebijakan yang mereka anggap sekunder mungkin segera dirubah (shortchanged). Organisasi akan juga mencoba untuk membangun dan memberlakukan kembali misi primemya. Hal ini mungkin mengarah pada distorsi dalam implementasi sebagai penawaran interorganisasional melalui sumber yang terjadi. Kadang keputusan bergantung lebih banyak pada ketrampilan dalam perjuangan birokrasi daripada dalam kriteria pemakaian sumber efektif dan efisien. Dinas juga melawan upaya lain untuk memisahkan, mengurangi, atau berbagi fungsi dan sumber daya primernya. Sama halnya, mereka menentang upaya pejabat lebih tinggi untuk berbagi dalam pembuatan keputusannya dan untuk mengkoordinasikan berbagai aktivitasnya dengan mereka dari agen-agen lain, Kepentingan organisasional ini mungkin merintangi implementasi ketika organisasi pagal untuk hekerjasama satu sama lain dan menghabiskan sumberdaya dalam perjuangan birokrasi Implementasi Kebijakan Publik | 494 ‘Transformasi Pikiran George Edwards |4, Disposisi Disposisi individu di dalam sektor private ini mungkin juga signifikan dalam implementasi kebijakan. Porsi besar dari penduduk ini terlibat di dalam implementasi dari satu atau lebih banyak kebijakan, dan upaya- upaya implementasinya pada umunmnya ticlak amat jelas. Dengan demikian, potensi atsa penyimpangan di dalam implementasi adalah substansial jika warga tidak menyetujui suatu kebijakan. Disposisi individu private terhadap tipe tertentu sistem pemberian pelayanan mungkin juga meneegah implementasi karena mungkin mencegah orang-orang ini dari mengambil keuntungan dari manfaat yang tersedia. Disposisi para implementor mencegah berbagai rintangan bagi implementasi kebijakan, namun para pejabat pnucak terbatas di dalam kemampuannya untuk menggantikan personalia yang tengah ada dengan orang-orang yang lebih responsif techadap kebijakannya. Hanya persentase yang amat kecil saja dari sebuah unit birokrasi khusus ditunjuk oleh eksekutif pimpinan sebuah yurisdiksi pemerintah, dan banyak dari pengangkatan ini dibuat tanpa sebuah pencarian bakat sistematis dan komprehensif. Biasanya ada sedikit waktu saja untuk mengalokasikan pada keputusan personalia, dan berbagai kendala politik membatasi kelompok (pool) orang darinya orang yang diangkat (appointee) ditarik. Hal ini meliputi permintaan atas “keseimbangan,” kepentingan memuaskan konstituensi, dan keinginan tidak untuk membagi orang-orang yang telah menempati dinas publik. Keputusan personalia juga terbatas dengan kurangnya pengetahuan pejabat puncak mengenai orang-orang yang berbakat dan oleh sekumpulan bakat kecil yang terseclia untuk pemerintah negara bagian dan daerah Presiden mungkin mencoba untuk mengontrol pengangkatan yang dibuat oleh orang yang diangkat (appointee) lainnya, semacam anggota kabinet, namun hal ini memungkinkan menjadi sebuah proses kasar dengan ruangan substansial atas kesalahan. Lagi pula, orang yang diangkat (apponitee) juga dekat dengan eksekutif pimpinan mungkin tidak mampu untuk bekerja dengan pejabat karir dan konsumen (clientele) dinasnya. Sejumlah besar orang yang diangkat (appointee) politik mungkin melindungi eksekutif pimpinan (administratur) dari birokrasi itu dan mengurangi kesempatan untuk membangun dukungan pribadi. Pada departemen pemerintah negara bagian dan daerah mungkin dipilih secara independen dari gubernur atau walikota, selanjutnya membatasi kemampuan administratur untuk mempengaruhi pengangkatan ini. Kebanyakan birokrat terlindungi oleh perlindungan layanan sipil dan, untuk semua tujuan praktis, adalah kebal dari penolakan. Kebebasan dari alasan nominalnya memberikan birokrat banyak kebcbasan di dalam implementasi, dan diskresi independensi ini_ memungkinkannya tidak 122||mplomentasi Kebijakan Publik Transformasi Pikiran George EowardsDisposisi selalu digunakan untuk memajukan tujuan pembuat keputusan tingkat tinggi. Ketidakpercayaan diantra para eksekutif pimpinan dan bagian lain dari birokrasi ini namun demikian tercipta, Dengan mentransfer personalia pada posisi lain di dalam pelayanan sipil_ merupakan salah satu teknik memperhatikan dengan implementor yang menentang, namun negativitas yang menjadi sifatmya semacam pendekatan dan kemampuan birokrat ini untuk berjuang transfer secara berhasil membatasi utilitasnya. Reorganisasi Presiden Carter tahun 1978. dari sistem pelayanan sipil federal dan kreasinya dari dinas Eksekutit Pimpinan mungkin memberikan eksekutif pimpinan fleksibilitas yang lebih besar dalam memakai pegawai sipil senior. Administratif Nixon memiliki beberapa keberhasilan dalam berdampingan dengan persyaratan pelayanan sipil dan menempatkan orang-orang yang secara politis dikeluarkan oleh Gedung Putih dalam posisi tingkat tinggi. Namun demikian, prosedur ini memakan waktu untuk dikerjakan, memenuhi dengan ketahanan dari kepala-kepala departemen yang ingin memilih bawahannya, dan tersedia untuk digunakan hanya di dalam persentase kecil semua posisi pelayanan sipil puncak. Sementara strategi lain untu mempengaruhi staffing dari birokrasi tersedia, tidak ada satupun darinya nampak telah memiliki banyak dampak. Pengadilan khususnya terbatas di dalam diskresi staf karena hakim memiliki amat sedikit dampak dalam seleksi hakim lain pada level manapun, Sistem pengadilan adalah terlalu desentralisasi bagi kontrol hirarkhis keputdsan personalia. Lagi pula, biasanya tidak ada eara bagi para hakim untuk mempengaruhi secara signifikan pemindahan kepulusan lain, Jika semua lainnya ini gagal, para eksekutif kadang bisa mengesampingkan personalia yang tengah ada dan memakai yang lain, khususnya ketika dinas-dinas baru terbentuk untuk menjalankan fungsi dalam sektor publik. Meskipun potensi suatu strategi semacam ini, pro- gram yang paling baru dipertalikan dengan kebijakan yang ada. Ketakutan biaya meningkat dan fragmentasi birokrasi serat keengganan untukmerubah yurisdiksi komite legislatif merintangi badan pembuat undang-undang dari pembentukan dinas-dinas baru. Pengadilan sebeniarnya tidak memiliki diskresi sebagaimana terhadapnya mereka akan mengirimkan perintahnya. Karena hal ini sering tidak mungkin untuk mengganti personalia yang mengimpelentasikan kebijakan, pertanyaan lalu timbul: Bisakah disposisi Personalia yang tengah ada dirubah? Individu dan organisasi merespon terhadap biaya dan keuntungan bertindak dengan cara tertentu. Ketika Implomentasi Kebijakan Publik | 493 Transformasi Pikiran Gooege Edwards |4. Disposisi tekanan ini dilerapkan kepada para implementor - apakah dari superior dalam sebuah dinas, organisasi lain, badan pembuat undang-undang, atau kepentingan yang terorganisir ~ mereka cenderung bertindak di dalam arah tekanan, Adalah namun demikian menjadi gagasan yang menarik untuk memberikan berbagai insentif kepada untuk memajukan implementasi. Akan tetapi, kebanyakan tekanan ada di luar kontrol langsung pejabat puncak yang kemampuannya harus mengamalkan sanksi terbatas. Penghargaan adalah sama-sama sulit untuk diselenggarakan, Kenaikan upah pada dasarnya lintas dewan (across-the-board), dan promosi tidak sering terjadi dan sering dilandasi pada senioritas. Dalam sistem federal, pertambahan upah jasa ini hanya ada di dalam realita selama_beberapa pegawai sipil tingkat tinggi. Tidak ada sistem promosi untuk hakim Keseluruhan organisasi tidak pernah secara langsung dihargai untuk kinerja yang, terkemuka : Efek penghargaan mungkin diringankan oleh kedua faktor, Pertama, mereka yang sebenarnya memiliki kontrol melalui distribusi dari penghargaan apa yang ada mungkin bertentangan atau mengabaikan pada kebijakan yang diperkirakan diimplementasikan, Kecua, tekanan kelompok sebaya mungkin membatasi lebih lanjut dampak penghargaan ketika implementor merespon terhadap mereka dengannya mereka bekerja dan karenanya mereka mungkin harus bergantung untuk melakukan pekerjaannya. Otoritas kadang memberikan “pemanis” dalam bentuk dana atau peraturan kehilangan secara moral untuk pemerintah tingkat yang lebih rendah atau jedah pajak (tax break) untuk mereka dalam sektor private untuk mendorong perilaku yang akan membantu implementasi kebijakan tertentu. Lebih khusus, bagaimanapun juga, sanksi negatif bergantung padanya, Beberapa pengamat mempertahankan bahwa pemerintah membuat pemakaian yang lebih besar insentif positif untuk mendorong efisnesi dan pemenuhan diantara implementor di dalam sektor private, Mereka menyarankan preubahan semacam penggantian peraturan dengan insentif pajak dan kontrak buka-tutup atau cost-plus dengan kontrak berdasarkan kinerja. Meskipun hal ini tidak jelas dimana proposal semacam ini akan menurunkan baik kebutuhan untuk memonitor implementasi maupun pengaruh kepentingan terorganisir pada pembuat keputuasn. Juga ada masalah mengetahui kemana harus menentukan tingkat insentif terbentuk. Sebuah isu penting dalam pemakaian insentif adalah pengukuran kinerja. Jika hal ini dilakukan tanpa sensitivitas pada tujuan kebijakan yang, 424 |mplementasi Kebijakan Publik | Transformast Pikan George Edwards4, Disposist berbeda dan kesulitan tugas ditampilkan, penggantian tujuan mungkin terjadi. Perkembangan kriteria keberhasilan adalah amat sulit karena tujuan, yang tidak jelas dan berbeda, ukuran output yang kurang, dan petunjuk implementasi kabur. Dengan demikian, ukuran yang digunakan kadang mendorong para implementor untuk mengejar tujuan lain daripada yang dimaksudkan oleh atasannya. Implementasi Kebijakan Publik | 495 Transfoemasi Pikiran George Edwards