Professional Documents
Culture Documents
Što Se Misli Pod Implementacijom Javnih Politika?
Što Se Misli Pod Implementacijom Javnih Politika?
odlukom vlasti definiraju ciljevi, a istraživanje implementacije nja unatrag (backward mapping) usredotočio na pojedinačno
usmjerava se na rad administracije i razmatranje čimbenika koji djelovanje koje vidi kao polazište u proučavanju problema, rje-
otežavaju postizanje utvrđenih ciljeva. Budući da se naglašava šenja i ishoda javnih politika. Otvorenost metodološkog pristu-
odvojenost faza oblikovanja i implementacije, a zanemaruje pa zagovaraju Hjern i Porter (1981), predlažući suzdržavanje od
njihova interaktivnost, istraživanja se usredotočuju na formuli- iznošenja pretpostavki o strukturama koje provode implemen-
taciju i proučavanje empirijskih mreža unutar kojih djeluju akte-
ri na terenu. Baret i Hill (1981) podržavaju izlazak iz preskriptiv-
Koncept implementacijskog deficita nog okvira usmjeravanjem na kompleksne i dinamične odnose
aktera koji u proces implementacije ulaze s različitim ciljevima,
ima središnje mjesto u pristupu interesima, strategijama i mrežama. Pristup "odozdo prema
"odozgo prema dolje" gore" razmatra uloge različitih aktera, uključujući aktere koji
provode politiku, i aktere na koje utječe implementacija. Imple-
mentacija se konceptualizira kao proces interakcije, nagodbi,
ranje prijedloga koji su upućeni donositeljima odluka i tvorcima kompromisa i povratnih utjecaja. Napušta se hijerarhijski slijed
politika, a koji se odnose na sprečavanje ili smanjenje imple- aktivnosti i pozornost se usmjerava na formalne i neformalne
mentacijskog deficita. Van Meter i Van Horn (1975), kao i Saba- odnose (Howlett i Ramesh, 1995).
tier i Mazmanian (1979, 1980), modeliraju skupove varijabli koji Rasprava zagovornika dvaju pristupa otpočetka je bila žu-
utječu na implementacijski proces i njegove ishode, a Hogwo- stra, rasvijetlila je mnoge aspekte implementacije i bila je vrlo
od i Gunn ( 1984) kreatorima javnih politika nude preporuke o intenzivna sve do kraja osamdesetih godina. Danas se proces
tome kako otkloniti implementacijska ograničenja. implementacije uglavnom sagledava iz perspektive koja sin-
Dok je vezivanje za hijerarhijsku logiku faznog modela nor- tetizira oba pristupa. U takvom razumijevanju implementacija
mativno privlačno zato što omogućuje da se faze povežu s se ne svodi na fazu koja slijedi nakon formuliranja i usvajanja
postupcima procesuiranja i rješavanja problema (Howlett i Ra- prijedloga javne politike nego se osvješćuje isprepletenost tih
mesh, 1995), kritičari pristupa "odozgo prema dolje" ukazuju dviju faza (Sabatier, 2007; Hill i Hupe, 2009). Fazni model javnih
na rizik od "fijaska javne politike" ako se ona promatra samo iz politika nadograđuje se otvorenijom konceptualizacijom koja
perspektive ostvarenja ciljeva formuliranih u prethodnim faza- smanjuje rizik svođenja implementacije na dihotomnu opreku
ma policy procesa (Hill i Hupe, 2003). Mnoge studije implemen- uspjeha ili neuspjeha u ostvarenju zacrtanih ciljeva, nego se
tacije tako postaju "istraživanja jada i bijede" (Rothstein, 1998: istodobno razmatra i kao proces, to jest niz odluka i aktivnosti
62-63), a krajnji im je doseg refleksija o tome da se ono što je u provođenju odluke (Hill i Hupe, 2009). To konceptualno otva-
propisano uglavnom ne uspijeva ostvariti. Na taj je način teško ranje pokazatelj je sve prisutnijeg konsenzusa o lošim ishodima
sagledati implementacijsku praksu koja često uključuje uspješ- potrage za općom implementacijskom teorijom koja je, kako
no ostvarenje formuliranih ciljeva, ali i djelovanje kroz prilagod- tvrdi Winter (2003, 2006), neostvariv utopijski cilj koji negativ-
bu, modifikaciju, pregovaranje, zamjenu, pa i suprotstavljanje no utječe na kreativnost. Autori "sintetskog" pristupa stoga se
zadanim ciljevima. Autorima koji implementaciju svode na fazu usmjeravaju na formuliranje parcijalnih teorija i identifikaciju
policy procesa kritičari zamjeraju da zanemaruju važnost admi- ključnih elemenata koje je važno analizirati u proučavanju im-
nistracije kao interesne skupine. Važnost uloge administracije plementacije, a iz kojih razvijaju analitičke okvire kao alternati-
ističe Michael Lipsky (1980), koji analizom utjecaja neposrednih vu faznoj heuristici.
provoditelja (street level bureaucrats) na proces implementacije
stvara podlogu za razvoj alternativnog pristupa "odozgo pre-
ma gore" (bottom-up). On se usmjerava na povezanost procesa Danas se implementacija ne svodi na
oblikovanja i implementacije javnih politika te tvrdi da odluke
neposrednih provoditelja, rutine koje uspostavljaju i instru-
fazu koja slijedi nakon formuliranja
menti koje inoviraju kako bi se mogli nositi s nepredvidivošću i i usvajanja prijedloga javne politike
radnim pritiskom efektivno postaju javne politike koje provode.
Djelovanje u pravcu preoblikovanja javne politike nije primar- nego se osvješćuje isprepletenost tih
no motivirano razvojem novih rješenja za javne politike nego
je izraz prilagodbe i rutinizacije svakodnevnih praksi i zadataka
dviju faza
u uvjetima visokog pritiska u kojima djeluju službenici. Kako bi
odgovorili na različite potrebe korisnika, oni u svakodnevnoj Među alternativnim analitičkim okvirima za proučavanje im-
praksi primjenjuju diskrecijske postupke kojima uvelike utječu plementacije zanimljiv je Hillov i Hupeov (2006, 2009) okvir više-
na tijek i ishode implementacije. Pokušaji da se ojača hijerar- strukog upravljanja (multiple governance framework). On imple-
hijska kontrola u konačnici rezultiraju jačanjem sklonosti da se mentaciju vidi kao operativno upravljanje procesom ostvarenja
koriste stereotipi, kao i opasnosti da se zanemare potrebe ko- kolektivno postavljenih namjera i ciljeva javnih politika, koje
risnika. uključuje aktivnosti na razini sustava, organizacije i pojedinca.
U pristupu "odozdo prema gore" umanjuje se uloga hijerar- Na razini sustava implementacija se odnosi na upravljanje po-
hijskih struktura i lanaca implementacije, a naglasak se stavlja licy procesom kroz razvoj upravljačkih instrumenata i stvaranje
na pojedince i organizacije. Elmore (1980) se modelom kartira- okvira za djelovanje svih formalnih i neformalnih aktera uključe-
66 POLITIČKE analize
Anka Kekez Koštro: Što se misli pod implementacijom javnih politika?
nih u provedbu politike. Srednja organizacijska razina odnosi se Hill, M., Hupe, P. (2003). The Multy-layer Problem in Implementa-
na upravljanje međuorganizacijskim odnosima, što uključuje i tion Research. Public Management Review. (5) 4:471-490.
vertikalne smjernice i usklađivanje horizontalnih odnosa među Hjern, B., Porter, D. O. (1981). Implementation structures: A
organizacijama koje nisu u hijerarhijskom odnosu. Aktivnosti na new unit of administrative analysis. Organization Studies. (2)
razini pojedinca odnose se na unutarnje i vanjsko upravljanje 3:211–227.
međuljudskim kontaktima, što uključuje interno upravljanje Hogwood, B. W., Gunn, L. (1984). Policy Analysis for the Real
djelovanjem neposrednih provoditelja politike i eksternu in- World. Oxford: Oxford University Press.
terakciju provoditelja i korisnika politike. Hupe i Hill razvili su Howlet, M., Ramesh, M. (1995). Studing Public Policy: Policy Cycles
okvir višestrukog upravljanja kako bi pridonijeli specifikaciji and Policy Subsystems. Toronto: Oxford University Press.
istraživačkih pitanja i identifikaciji kontekstualnih odnosa, što Hupe, P. L., Hill, M. J. (2006). The Three Action Levels of Gover-
ne isključuje sagledavanje namjera kreatora politike, ali izlazi nance: Re-framing the Policy Process Beyond the Stages Mo-
iz okvira normativnog vrednovanja "neuspjeha ili uspjeha" im- del. U: Peters, B. G., Pierre, J. (ur.). Handbook of Public Policy.
plementacije. Tako su osigurali da se istraživanje implementa- London: Sage, str. 13-31.
cije, koja se definira kao "ono što se događa između očekivanja Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Indi-
od javnih politika i (percipiranih) rezultata javne politike" (Hill i vidual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.
Hupe, 2009:2), primarno usmjerava na razumijevanje, a ne na Pressman, J. L., Wildavsky, A. (1984³). Implementation. Berkeley:
preskripciju onoga što se događa. U takvu istraživačkom sklopu University of California Press.
analitičko žarište može se protezati od proučavanja implemen- Rothstein, B. (1998). Just Institutions Matter: The Moral and Poli-
tacijskog procesa i ponašanja aktera preko analize rezultata i tical Logic of Universal Welfare State. Cambridge: Cambridge
ishoda tog procesa do potrage za uzročnim vezama u imple- University Press
mentaciji. No ključna je usmjerenost implementacijskih studija Sabatier,P. A. (2007). The Need for Better Theories. U: Sabatier, P.
na opisivanje i objašnjenje empirije te na razvoj teorija i njihovo A. (ur.). Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press,
testiranje. str. 3-19.
Sabatier, P. A., Mazmanian, D. A. (1979). The conditions of effec-
Literatura tive implementation: A guide to accomplishing policy objec-
tives. Policy Analysis. (5) 4:481–504.
Anderson, J. E. (1975). Public Policy-Making. New York: Praeger. Sabatier, P. A., Mazmanian, D. A. (1980). The implementation of
Barrett, S. M., Hill, M. J. (1981). Report to the SSRC Central Lon- public policy: A framework of analysis. Policy Studies Journal.
don, Methuen. (Local Government Relations Panel on the (8) 538–560.
"core" or theoretical component of the research on imple- Van Meter, D., Van Horn, C. E. (1975). The policy implementation
mentation. Neobjavljeno). process: A conceptual framework. Administration and Soci-
Elmore, R. F. (1980). Backward mapping: Implementation re- ety. (6) 4:445–488.
search and policy decisions. Political Science Quarterly. (94) Winter, S. C. (2003). Implementation perspectives: Status and
4:601–616. reconsideration. U: Peters, B. G., Pierre, J. (ur.). Handbook of
Hill, M. (2010). Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet Public Administration. London: Sage, str. 210 -222.
političkih znanosti. Winter, S. C. (2006). Implementation. U: Peters, B. G., Pierre, J.
Hill, M., Hupe, P. (2009). Implementing Public Policy. London: (ur.). Handbook of Public Policy. London: Sage, str. 151 – 166.
Sage.