Jelaskan skop dalam undang’’ pentadbiran dan apakah faktor yang membawa

kepada perkembangan undang’’ pentadbiran di Malaysia.

 a) PENGENALAN

Undang-Undang Pentadbiran adalah sebahagian daripada undang-undang awam. Undang-

undang awam merujuk kepada undang-undang yang mengawal hubungan antara individu dan
negara. Ia terbahagi kepada undang-undang jenayah, perlembagaan, industry dan
pentadbiran. Uandnag- undang pentadbiran dikhususkan kepada pentadbiran dan
perlaksanaan kuasa eksekutif dalam menjalankan pentadbiran negara. Secara dasarnya adalah
merupakan satu himpunan peraturan-peraturan yang dapat membentuk sebuah pentadbiran
yang baik dan adil. Ia memastikan ketelusan serta konsep akauntabiliti atau tanggungjawab
yang patut diamalkan di dalam proses pentadbiran sesebuah negara. Wujudnya Undang-
Undang Pentadbiran menunjukkan bahawa badan pentadbiran juga adalah tertakluk kepada
kawalan undang-undang, terutama kawalan oleh badan kehakiman. UndangUndang
Pentadbiran juga memberi penjelasan tentang kuasa-kuasa pentadbiran dalam setiap aspek
pentadbiran.Cara ini dapat mengelak pentadbir tersebut dari melaksanakan perkara yang
bukan berada di dalam bidang kuasa yang diperuntukkan. Ini dapat mengelakkan dari
berlakunya ultra-virus dalam pengurusan pentadbiran.

Menurut Prof. Madya Abdul Samat Musa, menyatakan bahawa definisi undang-undang
pentadbiran ialah undang-undang berkaitan dengan organisasi, kuasa, dan kewajiban pihak
berkuasa pentadbiran. Jelasnya undang-undang pentadbiran akan memastikan bahawa kuasa-
kuasa awam akan membuat sebarang tindakan atau keputusan mengikut undang-undang. Ia
juga memperkenalkan tanggungjawab kuasa-kuasa awam dilaksanakan selaras dengan
undang-undang disamping melindungi penglibatan orang-orang awam dalam membuat
keputusan. (musa, 2002)

Undang-undang pentadbiran adalah penting bagi orang awam kerana melaluinya mereka
boleh membuat tuntutan ganti rugi kerana kesalahan-kesalahan yang dilakukan oleh mana-
mana pegawai kerajaan atau birokrasi-birokrasi yang berkuasa. Semakan kehakiman akan
dibincangkan seiring kerana ia berfungsi untuk menyemak serta mempertimbangkan
tindakan-tindakan badan kerajaan bagi memastikan samada ia dilaksanakan mengikut
undang-undang atau menyalahi undang-undang (ultra vires). ( Prof. Madya Abdul Samat
Musa. 2002. 350)

Kajian semula kehakiman adalah suatu unsur penting dalam undnag-undang pentadbiran
kerana ia merupakan saluran yang digunakan oleh undang-undang dan mahkamah untuk
menyemak segala kerja-kerja pentadbiran. Semakan pula menjurus kepada persoalan
tindakan yang dilaksanakan oleh mana-mana badan pentadbiran. Parlimen juga mengawasi
agar kuasa-kuasa tersebut tidak disalahgunakan. Ia berkaitan dengan Doktrin Ultra Vires
yang menjadi sandaran kepada mana-mana semakan kehakiman. Antara kesalahan yang
dikenalpasti dalam konteks semakan kehakiman adalah seprti bercanggah dengan undang-
undang induk, bercanggah dengan prosedur, melanggar hak-hak asasi, menyalahgunakan
kuasa, tindakan yang tidak munasabah dan sebagainya (Prof. Madya Abdul Samat Musa,
2002.351).

Sumber-sumber perundangan terbahagi kepada enam iaitu perlembagaan persekutuan,

statut-statut dan perundangan-perundangan kecil, kes-kes yang berkaitan, konvensyen-
konvensyen, arahan-arahan kementerian dan surat-surat pekeliling berkenaan pentadbiran.

Perlembagaan persekutuan. Perihal perkhidmatan awam dan anggotanya telah disebut

dalam Perlembagaan Persekutuan melalui bahagian 10 perkara 132 sehingga Perkara 148.
Misalnya, perkara 135(2) berkenaan tiada seorang anggota mana-,mana perkhidmatan yang
tersebut di atas itu boleh dibuang kerja atau diturunkan pangkat dengan tidak diberi peluang
yang munasabah untuk didengar.

Statut dan perundangan kecil. Sebagai contoh, undang-undang persekutuan boleh

membuat peruntukan bagi mana-mana suruhanjaya yang ditubuhkan bagi mentadbir hal-
ehwal perkhidmatan awam. Ia merujuk kepada seksyen 18 Akta Acara Kewangan(akta 61)
yang memberi kuasa kepada mana-mana suruhanjaya mengenakan bayaran kepada seorang
pegawai kerajaan yang bertanggungjawab terhadap kehilangan orang awam. Perundangan
kecil contohnya kuasa yang diberikan oleh Parlimen kepada menteri atau pihak berkuasa
tempatan. Menurut seksyen 3 Akta Tafsiran 1967 (Akta 388) perundangan kecil didefinisikan
sebagai “ apa-apa perisytiharan, kaeda, peraturan, perintah, pemberitahuan, perundangan
kecil atau suratan lain yang diperbuat mengikut mana-mana ordinan, enakmen, atau kuasa sah
yang lainnya dan mempunyai kuatkuasa perundangan”.

Kes-kes yang berkaitan. Dalam kes Pengarah Tanah dan Galian Wilayah Persekutuan,
Kuala Lumpur lwn Sri Lempah Enterprise Sdn.Bhd(1979) 1 MLJ 135. Hakim Raja Azlan
menegaskan bahawa setiap kuasa perundangan mesti tertakluk kepada undang-undang untuk
mengelakkan sebarang kuasa pemerintahan yang diktator.
 Konvensyen. Perkara 55(1) menyatakan bahawa Jemaah menteri adalah tanggungjawab
kolektif dalam Parlimen. Perkara 43(2)(a) berkenaan menteri-menteri lain dalam cabinet
adalah dilantik oleh YDPA atas nasihat perdana menteri dan mereka mestilah samada ahli
dewan rakyat atau ahli dewan negara.

Arahan kementerian. Kuasa dan tanggungjawab yang diberikan kepada mana-mana

kementerian lazimnya dijalankan oleh para pegawai yang bertanggungjawab di bawah
kementerian berkenaan. Justeru itu, tindakan pegawai kerajaan berkenaan dianggap sebagai
mewakili kementeriannya. Malah kementerian berkenaan juga mesti membela pegawai
tersebut jika mereka bertindak jujur mengikut polisi yang ditetapkan oleh kementerian.

Surat-surat pekeliling berkenaan pentadbiran. Dalam menentukan bidang kuasa sesuatu

kementerian perkataan “shall” dan “may” yang dinyatakan dalm peruntukan-peruntukan
perundangan memainkan peranan yang penting kerana ia akan menentukan samada kuasa
yang diberi itu adalah tanggungjawab yang perlu dipatuhi atau hanya terpulang kepada budi
bicara kementerian tersebut untuk melaksanakannya. Penggunaan perkataan “shall” adalah
merujuk kepada tanggungjawab atau kewajiban untuk melaksanakan arahan tersebut.

Ramedi terbahagi kepada empat iaitu Certiorari, Prohibition, Mandamus dan Quo
Warranto. Certiorari ialah remedy apabila Mahkamah Tinggi memerintahkan keputusan
mahkamah bawahan, tribunal, dan pihak berkuasa pentadbiran di bawah kepadanya dan
dibatalkan jika terdapat ultra vires atau memperlihatkan kesalahan undang-undang atau telah
melanggar prinsip asasi atau berlaku kesilapan semasa mentafsirkan undang-undang.
Prohibition ialah suatu larangan, ramedi ini mengkehendaki Mahkamah Tinggi
memerintahkan mahkamah rendah, tribunal atau penguasa pentadbiran untuk tidak
menjalankan tindakan ultra vires seperti membicarakan kes di luar bidang kuasanya dan ia
digunakan untuk sesuatu kes di mana sekiranya tindakan itu telah dilaksanakan ramedi
sepatutnya ialah certiorari dan ia dkehendaki mengikut peraturan-peraturan yang sama.
Mandamus atau perintah mandamus ialah perintah prerogatif (hak khusus atau istimewa yang
diberikan kepada pemerintah atau penguasa suatu negara) daripada mahkamah tinggi
mengarahkan suatuu tribunal (badan pengadilan) bawahan, pegawai awam, perbadanan dan
lain-lain lagi untuk menjalankan tugas-tugas awam. Sebagaimana perintah-perintah prerogatif
yang lain, ia diperolehi melalui kuasa budi bicara mahkamah dimana pemohon mempunyai
hak terhadap perlaksanaan tersebut menurut undang-undang dan cara melaksanakannya
melalui perintah mandamus sahaja. Seksyen 44 specific relief act 1950 menyatakan keadaan
yang membolehkan mahkamah mengeluarkan perintah tersebut dan memperluaskan bidang
kuasa tersebut dengan membenarkan tindakan menahan seseorang daripada berbuat sesuatu.
Di negara kita perintah mandamus telah dikeluarkan untuk mengarahkan tribunal mendengar
rayuan dan ianya juga dikeluarkan untuk mengarahkan pesuruhjaya awam mendengar
permohonan secara rundingan bagi pihak perayu. Quo warranto pula adalah satu ramedi yang
khusus dalam undang-undang di Malaysia dan ia berfungsi untuk menjelaskan mengenai
kuasa dan bidang kuasa yang membenarkan atau membolehkan seseorang itu bertindak.

Undang-undang pentadbiran bertujuan untuk mengawal kuasa disamping menggariskan

tanggungjawab yang mesti dipatuhi oleh setiap anggota perkhidmatan awam. Undang-undang
pentadbiran juga membela pegawai perkhidmatan awam dengan meletakkan perlindungan
oleh kementerian yang terlibat. Malah ia juga penting untuk memastikan jentera kerajan
terutama yang menguasai tampok pemerintahan dapat berfungsi dan dapat menjalankan
kewajiban masing-masing secara sistematik dan adil. Undang-undang pentadbiran juga
menyediakan peluang dan saluran yang sah kepada rakyat yang diperintah untuk
mempersoalkan tindakan-tindakan atau arahan-arahan yang dikeluarkan oleh pemerintah jika
dirasakan melanggar hak mereka. Persoalannya, apakah

2 Undang-Undang Pentadbiran

ini amat penting kepada semua pihak lebih-lebih lagi kepada rakyat di dalam sesebuah negara
kerana hanya Undang-Undang Pentadbiran yang dapat menyelesaikan ketidakadilan yang
berlaku di dalam negara tersebut. Antara sebabnya ialah amalan birokrasi dan kuasa
budibicara yang luas telah diberikan kepada pihak pentadbiran dalam melaksanakan tugas
mereka. Walaupun Undang-Undang Pentadbiran akan terus berkembang dari semasa ke
semasa, semakan kehakiman terhadap tindakan pentadbiran ini juga akan terus berkembang
seiring dengan perkembangan pesat yang berlaku di dalam aktiviti-aktiviti pentadbiran itu
sendiri

1.2 FAKTOR-FAKTOR YANG MENYUMBANG KEPADA

PERKEMBANGAN UNDANG-UNDANG PENTADBIRAN

Undang-Undang Pentadbiran telah berkembang dengan pesatnya dalam kurun ke-20 di

negara-negara demokratik termasuklah di Malaysia sendiri. Perkembangan yang berlaku
dikira agak lambat berbanding dengan perkembangan cabang perundangan lain.
Perkembangan tersebut berlaku atas sebab keperluan dan bukan seperti Undang-Undang
Perlembagaan yang berlaku atas satu gubalan. Pertumbuhan dan perkembangan tersebut
berlaku dalam aspek kuantiti, kualiti dan kepentingan-kepentingan yang ada kaitan (relative
significance) bersesuaian dengan peredaran masa dan zaman. Contohnya, pemakaian atau
aplikasi Prinsip Keadilan Asasi serta Remedi yang diperkenalkan pada abad ke-17 adalah
terhad dan ia hanya giat di aplikasikan dalam sistem pentadbiran apabila Kerajaan menggubal
polisi dengan melibatkan diri dalam urusan sosioekonomi rakyat. Di sinilah pentingnya
Undang-Undang Pentadbiran kerana ia dapat mengawal tindakan serta perkembangan kuasa
yang berlaku kepada pihak pentadbiran. Kita akan lebih memahami Undang-Undang
Pentadbiran apabila kita mengetahui apakah faktor-faktor yang menyumbang kepada
perkembangan Undang-Undang Pentadbiran itu sendiri. Berikut merupakan faktor-faktor
perkembangan Undang-Undang Pentadbiran (MP Jain,1997):
3

1. Perkembangan dalam jentera, fungsi dan kuasa pihak

Pentadbiran Kerajaan mana-mana negara pun tidak akan teragak-agak untuk mendapatkan
lebih kuasa bagi mempertahankan negara disebabkan adanya ancaman dari dalam atau luar
negara yang boleh mengancam keselamatan negara. Selalunya pihak pemerintah akan
menggunakan undang-undang untuk tujuan tersebut. Kuasa-kuasa yang diperuntukkan
undang-undang tertentu mengekalkan keamanan dan menjamin ketenteraman di dalam
negara lebih-lebih lagi dalam mengawal sesuatu yang di luar jangkaan. Bagi mengatasi
keadaan serta ancaman tersebut kuasa-kuasa yang diperolehi boleh menyebabkan berlakunya
perkembangan dalam jentera, fungsi serta kuasa pihak pentadbiran. Sebagai contoh, keadaan
kacau bilau yang berlaku pada tahun 60- an menyebabkan kerajaan menggubal Undang-
Undang Darurat di bawah Perkara 150 Perlembagaan Malaysia dan juga Akta Keselamatan
Dalam Negeri (ISA) 1960 sebagai langkah keselamatan. Undang-undang ini memberi kuasa
budibicara kepada pemerintah untuk menghalang kebebasan asasi seseorang serta
membolehkan kerajaan menahan seseorang tanpa bicara dalam tempoh tertentu bagi
mengekalkan keamanan dalam negara.

2. Perubahan di dalam peranan dan fungsi negara

Dalam abad ke-19, negara lebih menumpukan tentang keselamatan dari ancaman luar,
bagaimana mengekalkan keamanan, bertindak adil dalam sebarang tindakan atau pertikaian
peribadi yang dikemukakan oleh mana-mana individu serta kutipan cukai untuk
mengendalikan urusan asas mereka. Aktiviti ekonomi dikendalikan mengikut prinsip ‘laissez
faire’ atau ‘free enterprise’. Ia lebih menekankan prinsip ‘individualism’, ‘individual
enterprise’ dan ‘self- help’. Falsafah ini akhirnya memberi kesan negatif terhadap kebajikan
orang ramai dan kebanyakan rakyat tidak berpuas hati kerana ia hanya menguntungkan pihak
yang berada dan berkemampuan. Atas sebab di atas negara telah mula berubah dan
memainkan peranan aktif dalam aktiviti ekonomi dengan mewujudkan falsafah

‘state collectivism’. Falsafah ini merupakan asas kepada sesebuah kerajaan yang berbentuk
‘social welfare state’.
3. Perspektif baru pentadbiran negara moden memerlukan penglibatan negara secara positif
dalam semua aspek kehidupan rakyat dan menguruskan kehendak sosioekonomi rakyat
Kerajaan sekarang lebih terlibat dalam semua aspek kehidupan rakyat. Penglibatan ini
merupakan instrumen untuk memperkembangkan lagi kebajikan sosio-ekonomi rakyat sendiri
seperti dalam memberi kemudahan awam, membina jalanraya, perkhidmatan kesihatan,
perkhidmatan kebajikan dan moral rakyat serta menyediakan kemudahan infrastruktur atau
fasiliti dalam perkhidmatan pelajaran. Dalam memperkatakan tentang negara moden,
Friedman dalam bukunya ‘The Rule of law and The Welfare State’ membahagikan

fungsi kerajaan moden kepada lima bahagian, iaitu

(i) Negara sebagai pelindung (protector) - Bermaksud

untuk melindungi dan mempertahankan negara dari

ancaman musuh luar dan dalam negara.

(ii) Negara sebagai penyumbang (provider) -

melaksanakan konsep ‘social welfare state’ iaitu

memastikan supaya semua orang menikmati

sekurang-kurangnya taraf minima dalam kehidupan dengan memberi perkhidmatan sosial dan
kebajikan kepada rakyat. Contohnya sumbangan berbentuk pencen kepada pesara dan juga
perkhidmatan kesihatan atau perubatan.

(iii) Negara sebagai pengawal (regulator) - Bermaksud

negara bertindak mengawal beberapa aktiviti

masyarakat seperti pembangunan dan perancangan

Bandar atau kampung dan mengawal persekitaran.

(iv) Negara sebagai pengusaha (entrepreneur) -

Bermaksud negara terlibat dalam beberapa aktiviti

komersial dengan mewujudkan perbadanan tertentu.

(v) Negara sebagai pengadil (umpire) - Bermaksud

negara mengadili kepentingan mana-mana sektor yang

bersaing dalam masyarakat dengan adil dan saksama.

4. Penglibatan negara secara aktif untuk memperbaiki

moral, fizikal dan aktiviti sosio-ekonomi menambahkan

fungsinya

Fungsi yang semakin luas memerlukan tiga badan utama kerajaan, iaitu perundangan,
eksekutif dan kehakiman diberi lebih kuasa. Penggubalan undang-undang yang banyak bagi
membolehkan negara melaksanakan fungsinya boleh membawa kepada banyak pertikaian.
Badan Kehakiman juga tidak dapat menyelesaikan pertikaian yang terjadi. Disebabkan itulah
badan separa kehakiman diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut. Penyerahan
tugas-tugas oleh badan separa kehakiman bermaksud perlaksanaan atau pengambil alihan
kuasa oleh peringkat pentadbiran dalam melaksanakan fungsi yang semakin bertambah. Oleh
kerana itulah wujudnya Perundangan Kecil, Tribunal dan juga

beberapa Perbadanan Awam bagi memenuhi fungsi-fungsi negara

yang semakin berkembang.

5. Perluasan kuasa pihak pentadbiran

Ia tidak dapat dielakkan kerana kebanyakan masalah sosio-ekonomi yang kompleks

memerlukan penyelesaian segera, ringkas, terbaik dan praktikal. Penyelesaian ini tidak dapat
dilaksanakan melalui proses biasa oleh badan perundangan dan kehakiman. Badan
Perundangan tidak mempunyai cukup masa, teknik dan kepakaran bagi menyelesaikan segala
masalah yang timbul secara terperinci dan segera kerana ia harus mengikut polisi-polisi
tertentu yang telah ditetapkan. Begitu juga dengan badan kehakiman yang mengambil masa
yang lama untuk menyelesaikan sesuatu kes. Ia harus mengikut prosedur formal mahkamah
dan memerlukan kos yang tinggi. Pentadbiran moden perlu lebih dinamik. Ia memerlukan
pengetahuan teknikal, ujian yang berterusan serta penyesuaian yang lebih terperinci. Bagi
memenuhi keperluan di atas, tugas-tugas tersebut dirasakan dapat dilaksanakan hanya oleh
badan pentadbiran. Badan pentadbiran dapat menyelesaikan masalah dalam keadaan semasa
dengan mengutarakan teknik-teknik, prosedur dan instrumen yang baru. Mereka juga dapat
bertindak dengan cepat tanpa melalui prosedur formal seperti di mahkamah. Khidmat pakar
serta memperolehi teknik serta pengetahuan dalam bidang pengkhususan tertentu juga dapat
disediakan oleh pihak pentadbiran.

6. Wujudnya pelbagai fungsi atau jentera pentadbiran untuk

menjalankan fungsi negaraKepelbagaian fungsi negara telah mewujudkan pelbagai badan

atau jentera pentadbiran seperti Suruhanjaya, Tribunal, Lembaga, jabatan, direktorat dan
sebagainya bagi melaksanakan fungsi-fungsi tersebut.

7. Keperluan untuk mengawal kuasa supaya tidak

Disalahguna ‘State activism’ telah menyebabkan timbulnya empayar baru bagi kuasa
birokrat. Telah wujud hubungan kompleks antara individu dan pihak pentadbiran.
Perlaksanaan kuasa budibicara oleh pihak eksekutif memberi kesan terhadap hak, kebebasan
dan harta individu. Oleh kerana itu perlulah ada kawalan terhadap tindakan pihak pentadbiran
bagi mengelakkan salah guna kuasa di dalam melaksanakan tugas mereka sehingga boleh
menjejaskan hak atau kebebasan seseorang.

Locke pernah berkata dalam kurun ke-17: “ Wherever law ends, tyranny begins.” Di sinilah
Undang-Undang Pentadbiran boleh memastikan agar sebarang keputusan dan tindakan yang
diambil berlandaskan undang-undang. Kita juga boleh katakan di sini Undang-Undang
Pentadbiran ialah undang-undang mengenai kawalan kuasa kerajaan seperti apa yang
diperkatakan oleh Wade (Administrative Law, 1994): “ A first approximation to a definition
of administrative law is to say that it is the law relating to the control of governmental power.
This, at any rate, is the heart of the subject.”

Wade seterusnya berkata: “The primary purpose of administrative law, therefore , is to keep
thepowers of government within their legal bounds, so as to protect the citizen against their
abuse. The powerful engines of authority must be prevented from running amok….Abuse is
therefore inevitable, and it is all the more necessary that the law should provide means to
check it….Subject as it is to the vast empires of executive power that have been created, the
public must be able to rely on the law to ensure that all this power may be used in a way
conformable to its ideas of fair dealing and good administration.”
8. Keperluan untuk mengimbangi hak-hak individu dan tuntutan pentadbiran Dalam konteks
ini Undang-Undang Pentadbiran perlu memperseimbangkan antara tuntutan hak individu
(private right) dan kebajikan orang awam (public good). Hal ini telah diperjelaskan lagi oleh
Griffith and Street (Principle of Administrative Law, 1973): “Administrative law poses that
most important problem of our time: the relationship between public power and personal
right. We are concerned, then, not merely with the powers and processes of the
administration, but with the controls of the administration, legal and political, without which
that essential balance between individual liberty and public good is impossible.”

9. Menentukan keperluan dan tindakan kerajaan adalah mengikut landasan undang-undang

Dalam sistem pentadbiran sesebuah negara demokratik sekarang ini, cara kawalan dan
pengurusan kuasa kerajaan merupakan satu masalah besar yang prlu diberi perhatian. Dalam
hal ini UndangUndang Pentadbiran memainkan peranan penting bagi memastikan agar
keperluan dan tindakan kerajaan tidak terkeluar dari landasan undang-undang. Undang-
Undang Pentadbiran juga perlu mewujudkan mekanisma kawalan yang lengkap bagi
memeriksa sama ada wujud penyalahgunaan kuasa tanpa mengganggu kelancaran urusan
kuasa mereka.

1.6 KESIMPULAN

Sebagai kesimpulan, dapat kita katakan bahawa Undang-Undang Pentadbiran akan terus
berkembang dari masa kesemasa berdasarkan keperluan negara pada waktu tersebut.
Walaupun tidak ada satu definisi yang khusus berkenaan apakah itu Undang-Undang
Pentadbiran tetapi dengan merujuk kepada definisi-definisi yang diberikan oleh ahli undang-
undang dapat dijadikan garis panduan tentang skop Undang-Undang Pentadbiran itu sendiri.
Kepentingan untuk mengetahui Undang-Undang Perlembagaan juga tidak di nafikan kerana
terdapat pertalian yang rapat antara kedua undangundang tersebut kerana ianya saling
lengkap melengkapi antara satu sama lain.