: j | 138 Politica. Cuestiones y problemas ‘Y nuevamente: el requisito de la unanimidad [...] se ha fundado en la suposicion de que contribuirta a la seguridad. Pero su efecto verdadero es el de entorpecer la administracién, des- truir la energfa del gobierno [...] (XII [1787], 1994: 89). Las expresiones de El Federalista (1787) revelan la inestabilidad de las confederaciones ‘como modelos de distribuci6n del poder y organizacién del gobierno. En general, los paises que adoptaron estos disefios se han disgregado o bien han entrado en una fase de transiciGn hacia modelos de mayor grado de integracién. Dos ejemplos histéricos confirman esta titima tenden- cia. El primero est representado por los Estados Unidos, que a partir de su independencia en 1776 adopté una organizaci6n confederal. Sin embargo, al momento de su constitucionaliza~ cin (1787-88) privilegié un esquema federal de distribuci6n vertical del poder. El segundo es el caso suizo, cuyo nombre Confederacién Helvética remite al modo de organizacién original. No obstante, en 1848 decide transformarse en un gobierno federal. 6. Las formas de gobierno El estudio de las formas de gobierno requiere analizar la evolucién hist6rica que han teni- do, asf como rastrear la manera en que los cientistas y filésofos politicos han concebido estos procesas de evotucién organizativa. Reconacer que las instituciones de gobierno se desarrollan hist6ricamente requiere precisar que cada una de las formas presenta rasgos nuevos y distinti- vos a la vez que conserva estructuras y modos de relacién anteriores (Orlandi, 1998), Los vin- culos que las configuraciones organizativas contempordneas mantienen con modelos precxis- tentes son notorios. Reconocer sus transformaciones y mutaciones permite establecer el proceso de evolucién genética de las modernas estructuras de gobierno. La emergencia de los gobiernos modemos puede situarse a partir del desarrollo y transfor- macién de los modelos de las monarquias europeas anteriores al siglo XIX. Orlandi sostiene que en efecta, existen vinculos notables entre los modelos institucionales del gobierno de~ mocrdtico modemo y los que exhibe la experiencia mondrquica que los ha precedido, y gradualmente, generado, Las formas de gobierno democrittico han estailo mas fuer- temente condicionadas por las que son propias de la monarguia de la que habitual- mente advertimas {...], por haberse ido configurando, no de un modo absolutamente independiente sino dentro del propio dmbito de las regimenes mondrquicos (1998: 39). El modo en que fueron percibidos por el pensamiento politico los cambios y continuidades de las formas de gobierno puede ser sistematizado a partir de distintos desarrollos te6ricos. La construccién de una Ifnea histérica permite otorgar relevancia a las més reconocidas tipologias hasta arribar a las distinciones entre las modernas formas de gobierno? ‘Como se mencion6, los primeros planteos sobre los disefios gubernamentales aparecen aso- cciados al pensamiento clisico de Aristételes. La tipologia que aporta en Politica (322 a.C.) se convertiré en una de las més influyentes y reconocidas, La construcci6n se realiza a partir de dos criterios diferenciadores: uno cuantitativo, que remite a la cantidad de personas a cargo del ‘gobierno, y otro cualitativo, dado por la orientaci6n asumida por los mismos. El primer parmetro establece si el gobierno seré ejercido por una persona (en cuyo caso se denominard monarqufa), pocas (aristocracia) o por la mayoria de ellas (replica). El segun- do criterio permite evaluar si lo que se busca es el bien de toda la comunidad o el beneficio pro- pio, dando pie a la distinciGn entre formas de gobierno “buenas” y formas “corruptas”. Arist6- teles define una concepcién tripartita que opone a la monarquia, Ia aristocracia y la repablica a sus tres contrapartes desviadas: la tiranta, la oligarquia y la democracia, respectivamente,Gobierno 189 Los cinco siglos comprendidos entre la Alta y Baja Edad Media representan una desviacién respecto de los planteos aristotélicos, sin llegar a constituir una ruptura en términos analiticos. En este periodo se asiste a un cambio més profundo que excede las formas de gobierno, pero que no por ello deja de contenerias. Con la fe y 1a religién como focos centrales de andlisis, el problema politico se ubica en la distinciGn, separaci6n o eventual integraci6n entre el poder tem- poral y el poder espiritual. La desviaci6n respecto del modelo aristotélico se ubica en los escritos de San Agustin de Hipona (426) para quien toda estructura politica es contingente. Prevalece una concepcién del gobierno construida a iriagen y semejanza del ordenamiento divino donde impera un solo Dios. Segtin el pensador, el modelo de gobierno terrenal deberfa ser el monfrquico, sin mds funda- ‘mento que la imitacién al gobierno divino, ‘Santo Tomas de Aquino (1272), en cambio, reintroduce el debate presentado por Arist6te- les. La forma de gobierio mondrquica no se presenta como un sucedéneo imperfecto, sino co- mo el producto de una derivacién I6gica: “en politica, como en la naturaleza, lo muiltiple pro- cede de lo uno, del Dios creador y gobernador de todas las cosas; un solo jefe es, entonces, la mejor solucién” (Colombo, 2003: 48). Con el Renacimierso y el consecuente antropocentrismo, las consideraciones medievales serén dejadas de lado. Zn los desarrallos teéricos de Nicolés Maquiavelo puede ubicarse una primera ruptura respecto de la tipologia de Arist6teles. En El principe (1513) introducira una ‘nueva categorizaciGn de las formas de gobierno, Al criterio numérico de los clfsicos le agrega una distinci6n fundamental: cuén concentrado o disperso se encuentra el poder. Remarca asi la separaci6n entre monarqufa y replica, opacando la importancia de las formas intermedias —aristocracia, oligarqu’a— que serén evaluadas como meros esquemas de transicién de una ha- cia la otra, Los pensadores de la Inglaterra del siglo XVII serdn quienes provoquen la segunda ruptu- raen esta linea te6rica. Estarén influenciados por las discusiones de su época acerca de la titu- laridad de la soberanfa, ios conceptos de representacién y los poderes constitucionales. Enel Leviatén, Thomas Hobbes (1651), un espectador privilegiado de la guerra civil, apun- ta fundamentalmente 2 justificar el poder absoluto, argumentanda que éste es construido artifi- cialmente a partir del consentimiento de individuos o sibditos, cuya voluntad s6lo emerge a tra- vvés de Ia voz de su representante, John Locke (1690), al mirar los efectos del enfrentamiento y aproximarse a los episodios de ta Gloriosa Revolucién, en su Segundo tratado sobre el gobier- zo civil no busca ya la argumentacién del poder soberano sino, por el contrario, fundamentar la necesidad de su limitaci6n, A partir de la discusién entre estos dos autores surge la fundamen- tal diferenciacién entre gobierno absoluto y gobierno limitado, que luego ser retomada y re~ conceptualizada. La tercera ruptura t2drica se da a partir de los escritos de Montesquieu (1748) quien, en El espiritu de las leyes, retomna el contenido de las dos rupturas antes mencionadas e identifica tres nuevas formas. Estas formas son la repiiblica —aquella forma donde el poder reside en el pue- blo—, la monarquia —donde un solo hombre gobierna concentrando todo el poder— y por dl- timo, el despotismo —donde también la soberanfa reside en slo un hombre pero que no se ajus- ta a ninguna ley, actuando de acuerdo con su propia voluntad—. Esta tercera ruptura hace hincapié en evitar la concentracién del poder, el peligro de la tiranfa y el despotismo. Conduce alla teorfa de la separac:6n de poderes y remite directamente a la estructuraciGn moderna de las formas de gobierno. Cabe resaltar que el pensamiento politico sobre las formas de gobierno ha estado marcado por dos controversias que responden a diferentes momentos hist6ricos. La primera de ellas, pro- pia de la Antigedad, se debate acerca de 1a existencia de formas “buenas” de gobierno. La se- gunda, més actual, se concentra en analizar cudl seré la forma de gobierno més estable, y qué forma de gobierno se adapta mejor al contexto en el que actiia o pretende ser instaurada, Esta vvisién coiidera supersda la discusién anterior, asumniendo el hecho de que no existen formas de gobierno buenas 0 n:alas per se.140 Politica. Cuestiones y problemas La evoluci6n de las instituciones de gobierno ha estado condicionada por el pasaje de la ‘monarquia a los regimenes democraticos. Ese pasaje se ha visto a:ravesado por tres procesos: 1, Lacentratizaci6n del poder y la instauracién de monarquias absolutas; 2. El desarrollo de un sistema articulado de controles y el surgimiento de un cuerpo téc- nico que asiste al rey, que da lugar a las monarquias limitadas, y 3. El cambio en ias fuentes de legitimidad y de soberanfa, que pasan de lo sacro-tradicio- nal a fo racional-legal. Solo a partir de que los tres procesos se hayan completado podré hablarse de regimenes de- mocriticos. La distinci6n entre ellos responde a tres criterias: 1, La naturaleza de fa legitimidad, relacionada con la modalidad de acceso al cargo; 2. El cardcter del Grgano ejecutivo, y 3. Larelacién entre las diferentes estructuras de toma de decisiones. Se itega asf a las clasificaciones modernas, que a partir de estos elementos distinguen tres formas de gobierno democréticas: los parlamentarismos, los presidncialismos y los semipresi- dbncialismos. 6.1. Parlamentarismo 6.1.1. DEFINICION ‘Segdin Lijphart (1987) los parlamentarismos se caracterizan por: a) el jefe de Gobiemo y su correspondiente gabinete son responsables ante el legislativo, cen el sentido en que dependen de la confianza del mismo y pueden ser destituidos de sus funciones en una votacién de no confianza o censura; b) 10s primeros ministros son formalmente siempre elegidos por el legislativo, y ©) el poder ejecutivo es colectivo 0 colegiado, por lo que la toma de decisiones recae en todo el gabinete, Para Sartori el principio fundador de los parlamentarismos es cue el parlamento es sobera- no, Esto significa que zo existe una separacién del poder entre el gobierno y el parlemento: su caracteristi- ca primordial es que el poder ejecutivo-legislativo se compartc. Esto equivate a decir que todos los sistemas que tiamamos parlamentarios requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y segtin sea el caso, destituidas, merced al voto del parlamenio (1994: 116). Puede decirse, entonces, que la naturaléza de la legitimidad en esta forma la eleccién del gobiemo es indirecta, en tanto que el parlamento es elegido de mia era directa por el voto po- pular. El drgano ejecutivo presenta una estrilctura de tipo dual y colegiado, mientras que entre las diferentes estructuras de toma de decision existen medidas de intervenciGn recfprocas. 6.1.2. EVOLUCION HISTORICA El advenimiento del parlamento como espacio de atraccién politica enfrentado al monarca encuentra su antecedente histérico en los protoparlamentos de representacién estamental con- vocados por la monarquia. Estos estamentos eran el clero, la nobleza y la burguesfa. La intro-Gobierno: 144 ducci6n de este titimo le permitié al rey controlar a los otros dos a la vez que adquirir mejor fi- nanciamiento para sus empresas de conquista. En Gran Bretafia, el creciente poder del Parla- ‘mento se cristaliza en la Carta Magna de 1215 exigida a Juan Sin Tierra, al establecerse que “el monarca debta obedecer la ley y la obligatoriedad para él de someter cada tributo al asenti- miento del Consilium convocada at efecto y el derecho de peticién para los hombres libres det reino” (Orlandi, 1998: 55)..El progresivo incremento de poder de la institucién partamentaria obedece a la exigencia por parte de sus miembros de garantfas a sus privilegios, junto con el re- clamo sobre ¢l control del reclutamiento de tropas y las contribuciones financieras. De esto'dl- timo se deriva el principio “no taxation without representation” (ninguna tributaci6n sin repre- sentacién). " El desarrollo de controles y restricciones sobre las acciones emprendidas por los monarcas produce una jerarquizacién de la instituci6n parlamentaria. Bsia, en tanto 6rgano dotado de le- gitimidad popular, iré adquiriendo un status equiparable al de la corona y asumiré la funcién de aprobar 0 desaprobar las iniciativas por ésta propuestas. El pasaje del absolutismo mondrquico hacia monarquias de tipo constitucional implica un enorme impulso hacia la instauracién de los modernos parlamentarismos. Los poderes burocréticos adoptaron 1a forma de Consejos de Estado fntegrados por minis- tos sobre quienes recafa la doble funcién de asesorar al rey y ejecutar su decisién. Estos con- sejos se constituyen luego en gabinetes del monarca, al tiempo que surge una figura que deten- ta poderes ministeriales cualitativa y cuantitativamente diferentes a los de sus pares: los primeros ministros. El rey ejerce entonces sus funciones de gobierno apoyado en el primer ministro y el gabinete, y cuenta todavfa con una facultad decisiva: la posibilidad de disolver el parlamento. Este posee funciones legislativas y un papel trascendental: ratifica las decisiones reales y apo- ya la propuesta del monarca para que el primer ministro pueda entrar en funciones. En el transcurso de la monarqufa constitucional la dinémica de la relacién entre el monar- cay el parlamento ird'sufriendo modificaciones, cuyo corolario serd la instauraciGn definitiva enel siglo XVIII de la monarquia parlamentaria. Ei monarca ird as{ perdiendo cada vez més po- der hasta legar a situarse en una posiciGn meramente simbdlica como Jefe del Estado, mientras que un primer ministro terminard asumiendo la totalidad de las funciones gubernamentales y reafirmando su dependencia y responsabilidad frente al parlamento. Este es ef modo en que las instituciones parlamentarias se desarrollaron histGricamente en Gran Bretafia, hasta asumir su forma actual. Luego de su afianzamiento, el modelo se difundi- 14 por toda Europa que, con diversas modificaciones, adoptaré esta forma de gobierno a partir del siglo XIX. Es posible demostrar a partir del desarrollo institucional inglés que ta adopeiGn del parlamentarismo no es producto de un hecho deliberado, sino que es el resultado de un tar- 20 proceso hist6rico que comienza a tomar forma a partir del siglo XVII y que s6lo mucho tiem- po después tendré su correlato a nivel te6rico. 6.1.3. CARACTERISTICAS En funci6n de lo antedicho, las principles caracterfsticas distintivas de los sistemas parla- mentarios son: 1. La legitimidad indirecta del gobierno; 2, Bl eardcter colegiado del érgano ejecutivo; 3. La fusién de poderes entre los 6rganos ejecutivo y legislativo; 4, Lacleccién directa, y por un perfodo flexible, del parlamento. El Poder Ejecutivo En ei parlamentarismo, el poder ejecutivo es dual: se encuentra integrado por el gobierno Y por la jefatura del Estado. Las dos instituciones presentan una diferenciacién de tipo funcio- nal, siendo el jefe del Gobierno quien se encarga de la orientacién politico-administrativa, mien-242, Politica. Cuestiones y problemas tras que la representacién bdsicamente simb6lica y de corte ceremonial queda a cargo del jefe del Estado, El Grgano ejecutivo es colegiado, ya que est conformado por un primer ministro y otras ministros que tienen a su cargo la administraci6n de las distintas reas de gobierno. El primer ministro, cuya denominacién varia segiin el pais, se coloca en el vértice de ese cuerpo, que se denomina gabinete. Todos tos integrantes de éste, incluido el primer ministro deben ser al mis- mo tiempo miembros del parlamento* La jefatura del Estado también presenta variaciones de acuerdo con el pats que se analice, siendo un cargo ocupado en las monarquias parlamentarias por el rey, mientras que en los paf- ses republicanos ese Iugar simbélico lo ocupa un Presidente, Este dltimo accede al cargo a tra- vés de una eleccién del parlamento —o de un colegio electoral— y lo ostenta durante un perfo- do fijado de antemano. En lo‘que respecta a la eleccién y duracién del mandato, en los sistemas parlamentarios los gobiernos son siempre designados, apoyados y destituidos merced al voto de! parlamento. En este sentido, la eleccién del primer ministro es de tipo indirecta. La forma que el proceso asu- ‘ma dependerd de dos condiciones: el papel que tenga en cada caso el Jefe dei Estado y la exi- gencia o no de una ratificacién parlamentaria explicita. La investidura del primer ministro puede, en funcién de esto adoptar cuatro configuracio- nes. La primera de ellas se da cuando el monarca propone el ocupante del cargo y es el parla mento a través de un voto de confianza quien ratifica la designacién, En la realidad ocurre que la funcién del Jefe de Estado es meramente formal, puesto que su propuesta tendré una corres- pondencia total con los resultados electorales, como es el caso de la mayorfa de las monarqufas, parlamentarias. En la segunda de ellas, se lo elige a propuesta del Rey, pero sia necesidad de voto expiicito de confianza, lo que permite el surgimiento de gobiernos minoritarios, como ha ocurrido y ocurre en los paises escandinavos. Estos gobiemnos son aquellos cuyo apoyo efecti- vo no llega a constituir una mayorfa absoluta del parlamento, De acuerdo con la tercera moda- lidad, el presidente es quien propone y el parlamento ratifica explicitamente, como en la mayo- ria de las repdblicas parlamentarias. Por dltimo, puede ocurrir que sea el propio parlamento quien eleva la propuesta y la designacién, sin intervencién del jefe det Estado, La designacién del resto de los miembros del gabinete también presenta variaciones de acuerdo con los casos, aunque de manera genérica suele producirse a propuesta del jefe del go- bierno con una posterior ratificacién parlamentaria. En cuanto a la duracién del mandato del jefe del gobierno puede decirse que la responsa- bilidad parlamentaria se vuelve bisica, ya que es también Ia instituci6n parlamentaria quien po- see la facultad de proceder a la destitucién de aquél. El proceso puede asumir dos formas dife- rentes: una de ellas, a partir de un pronunciamiento contrario al jefe del gobierno, desaprobando un pedido de confianza por parte de éste, Segtin la otra modalidad, el parlamento expide un vo- to de desconfianza o censura hacia el primer ministro a instancias de sus propios miembros. ‘A partir de esto se deduce claramente que el mandato del ejecutivo en esta forma de gobier- ‘no no se halla sujeto a ningtin tipo de plazo y su duracién depende de la conservacién del apo- yo parlamentario. La pérdida de este aval implica consecuentemente la cafda del gobierno. El Poder Legislativo El parlamento es el dnico de tos érganos del gobierno con posibilidad de reclamar una le- gitimidad democrética directa a partir de su eleccién popular. Pese a su origen, los parlamenta- rios en esta forma de gobierno no poseen mandatos fijos, ya que a su poder de investir, apoyar y destituir gobiernos se le contrapone la facultad de éstos de disolver el cuerpo parlamentario, El primer ministro cuenta con la posibilidad de apelar al Jefe del Estado para solicitarle di- solver el parlamento, lo que implica un consiguiente llamado a elecciones para lograr una nue- va conformacién del cuerpo, y en consecuencia, la designacién de un nuevo gobierno, En la ma- yorfa de los casos, este mecanismo no suele ser puesto en préctica, y acta solamente como un elemento de cardcter disuasorio ante posibles censuras por parte del parlamento.