Capitulo 4 Gobierno Mara Pegoraro y Florencia Zulcovsky 1. Presentacion La idea de gobie:no ha estado presente tanto explicita como implicitamente en todos tos estudios sobre la poli.ica y el poder, Bsta presencia obedece al hecho de que es impensable el cjercicio del poder y ‘2 accién politica si se carece de alguna estructura que pueda denominar- se gobiemo, Por esta :az6n éste ha sido, y continda hoy siendo, e! elemento constante en todos los sistemas politicos. Durante siglos numerosos pensadores han procurado rastrear las caracteristicas que adop- taron y adoptan los distintos gobiernos en el tiempo y el espacio. En virtud de tal pretensién han ‘emergido, entre otras, cuestiones como los diferentes grados de legitimidad, eficiencia, gober- idad, o responsabilizaciGn existente en las diversas formas de gobierno que se conocen. A rafz de la complejidad sefialada este capftulo se propone estudiar al gobierno como un fendmeno politico me tidimensional, procurando responder al desafio de encontrar una defini ci6n que evite la vaguedad conceptual, al tiempo que permita desentrafiar algunas de las cues- tiones més importantes de su naturaleza. Para ello se encuentra dividido en seis apartados. Bl primero explora el entramado semén- tico que el concepto de gobierno encierra, y la consecuente dificultad de prover de una defini- cin precisa del mismo. En respuesta a ello se procurard aportar una que intente contemplar to- as las dimensiones que subyacen a él. El segundo apartado analiza la cuestiGn de la legitimidad, en un intento por sefialar e6mo se construye el poder del gobierno y sobre qué bases se susten- ta. En tercer término, se aborda el estudio del gobierno a partir de la caracterizaciGn de tres aris- tas presentes en todo orden politico: actores, funciones ¢ instituciones. En cuarte lugar, se deli- nearfn las distintas modalidades de distribucién territorial de pader, al tiempo que se describe cl papel que juegan las constituciones en ellas, La quinta seccién se abocard a describir los di- versos disefios gubernamentales, poniendo especial énfasis en los debates desencadenados ha- cia los afios ochenta. luego de que el advenimiento de la tercera ola democratizadora pusiera ‘nuevamente de reliev la importancia de conocer las particularidades de las interacciones entre ‘cuerpos representativos y 1a ciudadanfa representada. Por diltimo, se intenta establecer la vincu- laci6n entre los conceptos de gobierno, gobernabilidad y gobernanza (governance), los cuales arrojan luz a la hora de evaluar las capacidades, rendimientos y caracterfsticas de los procesos de toma de decisién cn ta arena polftica. 2. Lineas de desarrollo, definicién y concepto ‘Una adecuada eproximacién analitica al concepto de gobierno requiere identificar las principales Ifneas de desarrollo que pueden trazarse sobre el mismo a través del tiempo. En este esfuerzo, se po'rd ver que distintas vertientes de pensamiento se retrotraen hasta la mis-124 Polit Guestiones y problemas ma Grecia antigua para aludir a este fenémeno en el marco de construcciones politicas mis amplias, En sus obras mds difundidas, autores como Aristételes (322 a.C.) 0 Maquiavelo (1513) aso- ciardn la idea del gobierno al disefio que adoptan las configuracioxes politicas particulares, ad- hiriendo a una concepcién mds bien formalisia. Este enfoque es, e:: parte, compartido por algu- nos cientistas politicos modernos como Karl Loewenstein (1957), Maurice Duverger (1981) y Giovanni Sartori (1994), A diferencia de los anteriores autores mencionadas, Gaetano Viosca (1896), se concentra- ‘en estudiar los rasgos sustantivos y generales de la clase dirigenie y no su modalidad de ejer- cicio de gobierno, La idea de gobierno resulta entonces accesoria, al ser slo uno de los tantos mbitos donde la clase politica se manifiesta y dirime sus intereses. ‘Otra perspectiva de andlisis entiende al gobierno como un aspecto intr{nseco del Estado, al punto de llegar a solapar ambas nociones y utilizarlas indistintamente, Las contribuciones de Marx (1867) y Weber (1922) se presentan como las principales exonentes de esta corriente, Las ideas del gobierno como un esquema representativo y equi librado de poder surgen con los desarrollos te6ricos del liberalismo del siglo XVII, a partir de los escritos de John Locke (1690), el Barn de Montesquieu (1748) 0 incluso El Federalistc (Hamilton, Madison y Jay, 1787). Esta doctrina identifica al gobierno como la Grbita en ta que se interrelacionan los pode- res ejecutivo, legistativo y judicial que hoy se conocen. ‘Abordajes contempordneos como los de David Easton (1953) y Leonardo Morlino (1985) pasan a enmarcarse en la teorfa general de los sistemas, entendiendo que el gobierno es un com- ponente més de una entidad més amplia y abstracta que es el régimen politico. Estas distinciones revetan que la busqueda de una definicién univoca del concepto es una tarea por demas compleja. En vistas a ello se apelara aqui a la breve consideracién metodolégi cade contemplar que se trata de un concepio emplrico, pues es fac:ible identificar sus referen- tes, y por ello sefialar sus atributos. Simulténeamente posee tal flexibilidad que puede “viajar” allo largo de una escala de abstraccién conceptual, pudiendo aplicarse a entidades con atributos diferentes y abarcar, en consecuencia, una mayor o menor cantida.! de casos segdn su utiliza- ciGn (Sartori, 1984: 293), Esto hace del gobierno un concepto genérico pero no vacfo, o bien un ‘concepto concreto sobre el cual se describen caracteristicas exclusivas y excluyentes. El origen etimol6gico puede situarse en el yocablo griego kubernao, el cual refiere al ins- trumento con el que se dirige una embarcacién: el timén (Colombo, 2003: 15). Es asf que go- biemno nace indisociablemente unido a la idea de conduccién, Paracéjicamente, el consenso en relaci6n con el origen de Ia voz gobierno genera un debate sobre su significado, La discusién surge a partir de la formulacién de una metéfora en la cual el sentido originario de 1a palabra ‘kubernao (timGn) sufre una modificacién, pasando a ser interpretada como timonel: el encarga- do de maniobrar el timén. A partir de aqut, el estudio del gobierno se concentra en las acciones de Ia dirigencia y ya no exclusivamente en sus formas de organizacién. En esa linea, una primera definicién de gobierno serfa indefectiblemente tautolégica, es de- cir, una repeticién de un mismo pensamiento expresado de diferentes maneras, ya que gobier- no seria “la accién de gobernar”, Gobernar se refiere a la administracién, al mando, a la deci- sin, ala gufa, ala definicién del puerto al que debe arribar una nave. Sin embargo, siel gobierno es el timonel, el eje se coloca en los actores, o sea en ia red de funcionarios que intervienen en €l disefio y la ejecucién de las politicas, ‘Una vez asentada esta particularidad persiste avin el problema de formular una enunciacién ‘que contemple todas las dimensiones del concepto. Aquf se presenta una que se propone sortear esta dificultad: se entiende al gobierno como el lugar 0 dmbito donde individuos e instituciones poseen autoridad para tomar decisiones, formular politicas piblicas y conducir una sociedad. De esta manera, el gobierno expresa una relacién entre dos sujetos colectivos: los gobernantes y los gobernados. Al mismo tiempo, el gobierno se encuentra relacionado de modo directo con otros tres con- ceptos: el poder, la legitimidad y 1a politica, Por un lado, ta relaci6n entre gobernantes y gober-Gobierno 125 nados existe slo en.la medida en que existe poder. Este implica una relaci6n triddica entre el grupo que lo retiene, el que se encuentra sometido a él y Ia esfera de actividades que orbitan al- rededor de ambos. A su vez, la autoridad de los gobernantes emana de la legitimidad de un go- bierno, entendida como su capacidad para transformar la obediencia en adhesin voluntaria (We- ber, 1997: 85). Pero fundamentalmente el gobierno se encuentra fuertemente vinculado a la politica. Se hace referencia a esta tiltima como el conjunto de las decisiones “sustraidas a la competencia de cada individuo como tal y que alguien adopta por algiin(os) otro{s)” siempre y cuando ellas sean 4) soberanas —anulan cualquier otra norma—; 4) sin escapatoria —porque se extienden hasta las fronteras que definen territorial- mente la ciudadanta—, y ¢) sancionables —estén respaldadas por el monopolio legal de la fuerza. El gobierno es entonces el lugar donde se toman esas decisiones y a partir del cual se ejer- cen (Sartori, 1990). E] acuerdo técito en torno a que el gobierno es un espacio, un “locus” determinado, per- mite entenderio como el centro desde el cual se ejerce el poder. Desde !a politica, el gobierno ¢s el espacio por excelencia donde se desarrolla esta actividad, el mbito sin el cual parece di- ficil pensar la dimensi6n propia de lo politico (Cotta, 1988: 311). Los elementos identificados en la relacién entre gobierno, legitimidad, poder y politica han sido objeto de reconceptualizaciones por parte de perspectivas més modernas dentro de la cien- cia politica. Esencialmente, la idea de gobierno asociada a instituciones y actores ha sido deja- da de indo en favor de una concepei6n centrada exclusivamente en la accién de gobierno. En es- talfnea, un aporte relevante ¢s el que proporciona Michael Laver (1983) quien define al gobierno como el conjunto de acciones tlevadas adelante entre la caoperaci6n y el conflicto, cuya admi- nistraci6n entiende como la esencia de Ia politica. Laver reconoce que para que pueda darse esa adecuada combinaciGn de cooperacién y conflicto deben existir estructuras de aplicacién de la ley (enforcement), aquellas que garanticen su cumplimiento por parte de la sociedad. Cabe acla- rar que las estructuras no son fo central en la definicién del autor sino solamente un elemento histOricamente asociado a este concepto (Laver, 1983: 1-5). Mas atin, esta perspectiva cuestio- na la idea de gobierno identificado con érganos o estructuras determinadas, de la misma mane- Ta que pone en duda el papel jerdrquico que éste tiene en relacién con otros actores. Se ve entonces que este concepto ha atravesado diferentes etapas, pasando de ser meras alu- siones un tanto imprecisas hasta ser definiciones taxativas desde los mas diversos enfoques. No obstante, una caracteristica resulta insoslayable: el gobierno es un elemento constante del sis- tema politico y en consecuencia merece ser estudiado por fuerza propia. 8. La legitimidad del gobierno Un estudio sobre el gobiemo debe necesariamente ocuparse de la cuestiGn de la legitimi- dad, Esta se convierte en un elemento ineludible a la hora de responder quién debe gobernar y a quién se le reconoce ese derecho, El término legitimidad puede adoptar dos significados diferentes. Uno es de corte genéri- co, ya que la concibe como sinénimo de las nociones de justicia o razonabilidad, Otro, més pro- pio de las disciplinas estrictamente politicas, remite a la transformaci6n de la obediencia cn ad- hesién, entendiendo que el elemento esencial de la legitimidad es el consenso. Debe existir consentimiento de una gran parte de la ciudadania para que los gobiernos puedan ejercer sus funciones sin recurrir para ello a la violencia, salvo en casos extremos. El abordaje propuesto obliga a recurrir a las construcciones teéricas de uno de los méximos pensadores sobre la cuestién de la legitimidad: Max Weber (1997 [1922)). A partir de su idea i i { ! i {126 Polftica, Cuestiones y problemas de que ésta es la justificaci6n interna de la dominaci6n, realiza una tipologfa para caracterizar los diferentes tipos de legitimidad. La primera de ellas es la legitimidad tradicional. Se trata “de la costumbre, consagrada por su inmemorial validez y por la consuetudinaria orientacién de os hombres hacia su respeto” (Weber, 1997: 85). Esta conceptualizaci6n encontraré en las mo- narquias su ejemplo hist6rico més exacto. En segundo lugar se encuentra ata legitimidad caris- matica, Ellaes “la autoridad de ta gracia, personal y extraordinaria, la entrega puramente per- sonal y la confianca, igualmente personal, en la capacidad para las revelaciones, el herotsmo u otras eualidades de caudillo que un individuo pose” (Weber, 1997: 85). Este tipo se asocia principalmente con gobernantes plebiscitarios o demagogos. En tiltima instancia, la legitimidad racional-legal es aquélla “basada en la ‘legatidad’, en la creencia en la validez de preceptos legales y en la ‘competencia’ objetiva fundada sobre normas racionalmente creadas, es decir, en la orientacién hacia la obediencia a las obligaciones legalmente establecidas” (Weber, 19 85). Probablemente los sistemas politicos modernos son un buen ejemplo en este sentido. La legitimidad del gobierno puede analizarse también a partir de sus dimensiones. En pri- mer lugar, la dimensién genética esté relacionada con la forma en que los gobernantes acce- den al poder. Los gobernados prestan obediencia al reconocer como legitimos los medios de £230 a los cargos de gobierno, por lo que aquf no interesa la naturaleza de los mecanismos, sino su aprobaci6n o no por parte de la sociedad. Para Deutsch (1976) ia legitimidad tendré lugar cuando tos procedimientos y los valores de los gobernados sean compatibles. Igualmente, no importan tanto aqut tas acciones que se emprendan en el ejercicio del cargo sino ta forma en que se leg a él. Segtin esta concepcién, por ejemplo, seré igualmente legftima la designaci6n de reyes por parte de los Papas durante el Absolutismo como la celebracién de elecciones en las democracias contemporéneas. En segunda instancia, la legitimidad por resultados o de ejer- cicio se encuentra relacionada con la capacidad de tomar e implementar decisiones, con el vel de eficacia y eficiencia que un gobierno sea capaz. de demosirar. Dos aspectos centrales sus- tancian este tipo de legitimidad: en primer lugar, el grado de capacidad que un gobierno tenga para dar respuestas satisfactorias a las demandas de la comunidad, y en segundo, el grado en que la sociedad perciba que no se violan sus valores basicos, Deutsch sostiene que “en virtud de que la legitimidad promete una compatibilidad de valores y aeciones en la biisqueda de los mismos, también promete conipatibilidad de las objetivos y précticas piiblicas con los valores privados y las personalidades de tos individuos” (1976: 29). La ltima de las dimensiones es la asociada a la legalidad, Se trata de aquella que guarda estrecha relaci6n con el tipo puro de: le- gitimidad racional-legal weberiana, Este tipo de legitimidad se expresa juridicamente. Final- mente, Deutsch agrega otra dimensién denominada legitimidad por representacién. El con- senso reside en la identificaci6n de los representados con sus representantes, y en tal sentido las, decisiones adoptadas por estos tiltimos serdn vistas como propias y consecuentemente legiti- mas. Esta dimensi6n supone aceptar el principio del gobierno representativo. En resumen, la legitimidad se presenta como un concepto relativo que suele cambiar con- forme lo hacen los distintos contextos hist6ricos. Ideas o nociones diferentes acerca de la legiti- midad pueden acarrear conflictos entre grupos heterogéneos o exacerbar los ya existentes. Si la falta de legitimidad o la ausencia de consenso sobre aquelio que es legitimo tiende a romper los acuerdos, e! gobierno funcionard peor en tanto esos acuerdos no puedan lograrse 0 permaniccer. 4. El gobierno: perspectivas para su estudio Con el fin de continuar analizando progresivamente las complejidades del estudio del go- biemo, se adoptarin tres aristas para abordarlo camo objeto de estudio: los actores, las funcio- nes y las instituciones (Orlandi y Zelaznik, 1997). Su andlisis implica entender al gobierno co- ‘mo fenémeno politico, pues siempre se podré distinguir en él un conjunto de individuos que ejercen la autoridad a través del cumplimiento de actividades especificas ¢, incluso, a través de diversas estructuras de toma de decisién politica.Gobierno 327 4.1, Un conjunto de actores Resulta claro que este eje de andlisis pretende dilucidar cules son jas caracteristicas de los actores en el gobierno. Ahora bien, zquién es el sujeto que ostenta este poder politico? En esta acepci6n, el gobierno refiere a aquel conjunto de personas que poseen el poder de autoridad en un determinado orden politico, es decir los gobernantes. Identificado este niicleo especifico, la noci6n de gobierno a'ude a los miembros del poder ejecutivo, adoptando asi una definicién de sentido estricto (Orlandi y Olivieri, 1998: 24). El gobierno se vuelve “una red de funcionarios piblicos intimamente ligadas al ejecutiva, que participan en las procesas de diseiia y ejecucidn de poltticas como miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable del ejecutivo” Baloyra, 1987). El gobierno como conjunto de actores parte de una noci6n subjetiva del poder, y encuentra alli su fundamento y por ende la raz6n de la obediencia. Estos actores son aqui quienes ocupan puestos de autoridad en un orden politico, y actéan sobre un conjunto determinado de indivi- duos que por definicidn los supera en némero. Segiin palabras de Bobbio “en toda sociedad, el poder politico, o sea el poder de tomar e imponer, aun recurriendo en iiltima instancia a la fuer- 20, decisiones valederas para todos los miembros del grupo, le pertenece siempre a un circulo restringido de personas” (1998: 519). Lo determinante del poder subjetivo es quién ocupa el ‘cargo y no tanto las caracteristicas del cargo en sf mismo. El acto de gobierno se ejerce en nom- bre propio y Ia obedicncia depende mds de las cualidades asignadas a los dirigentes que de nor- mas impersonales y universalmente validas, Existe un amplio consenso respecto a que en la modernidad el poder de gobierno pierde su cariz personal para insertarse en una matriz més compleja ¢ institucionalizada. De aqui emerge una distinci6n que pasa a separar estructuras de autoridad y titulares de los roles de autoridad. El poder yace en el cargo y se trasiada a Ia persona s6lo en la medida en que lo ocupa, volvién- dose entonces objetivo por definicién. Son ahora las instituciones las que imponen los limites dentro de los cuales los gobernantes pueden moverse, y la idea de gobierno se asocia a la de es- tructura, en detrimento de ta idea de conjunto de actores, Dos fenémenos de la préctica politica parecen, sin embargo, poner en duda esta pérdida de centralidad. En primera instancia, la reconocida crisis de los partidos politicos y ta consecuen- te personalizacién de la politica no permitirfan realizar un estudio acabado del gobierno sin pres- tar atenci6n a las caracteristicas de los sujetos que lo integran, Fundamentalmente porque seré en funci6n de las cus idades personales “la extensién en que los poderes institucionalizados son efectivamente instru:nentados. Puede hacerse uso de todas los poderes adscriptos al cargo 0, por el contraria, pueden usarlos de manera parcial” (Zelaznik, 2005: 248). En segunda instzncia, el fen6meno de la mediatizacién politica y el consecuente poder de Ja imagen tornan difisa la separaci6n existente entre el cargo y la persona que lo ocupa. Podria decirse que se asiste a un nuevo proceso de subjetivacién del poder de autoridad abjetivado en Jos roles, y entonces la concepcién de los actores como una arista del gobierno, conserva ain su utitidad analitica 4.2, Un eonjunto de funciones Dado que la po'‘tica consiste en la toma de decisiones por medios puiblicos y se ocupa de la direccién y autodireccién de grandes comunidades, es posible sefialar que el gobierno tendrd “una funcién identificadora de la actividad politica” (Cotta, 1988: 311). Esta afirmaciGn permite sos- tener entonces que ls imagen conereta y tradicional del gobierno como timonel de la nave resul- ta adecuada, ya que el gobierno tiene por funcién dirigir politicamente a una sociedad. Sin,embargo, un acercamiento realista al campo de acci6n del gobierno, obliga a precisar Jas funciones 0 actividades a partir de las cuales se ejerce esa direcci6n. En la busqueda de pre- cisién, los estudioscs del fenémeno se han enfrentado a la imposibitidad de hallar funciones co-Fs eer 128 Politica, Cuestiones y problemas ‘munes a todo momento hist6rico y lugar. No obstante, el surgimiento y consolidacién del Esta- do modemo ha permitido sortear esta dificultad, ya que se lozran identificar dos responsabili- dades exclusivas y constantes: la tutela de la comunidad politica frente al exterior y el manteni- iento de la unidad de la comunidad politica hacia e! interior. El ejercicio de estas dos funciones supone por parte del gobierno acciones negativas de coer- ciGn, asf como también acciones positivas relativas a la previsidn y provisiOn de bienes y servi- ios piblicos. No por ello debe caerse en el error de asumir que las funciones comunes a todos los gobiernos sean necesariamente violentas, pero tampoco s= debe subestimar el papel de la fuerza como tiltima garantia para el pleno ejercicio del gobierno, Segin Cotta “es tfpico del go- bierno en todas sus formas el control de los instrumentos de coercidn, de la fuerza interna o de la fuerza externa (policta por un lado; fuerzas armadas, por o:ro) tanto que en ausencia de es- te control se habla de anarquta, de ausencia de gobierno” (1588: 313). El equilibrio entre la fuerza y el consenso es una condicién necesaria pero no suficiente pa- a la existencia del gobierno politico, puesto que no permite identificar la funcién de toma de decisién y su implementacién. Para ello sera necesario recurri: a la clsica dicotomfa entre po- Iitica y administracién (Lasswell, 1951).! De acuerdo con esta diferenciacién, es posible extracr Ja naturaleza de la funcién de gobierno segtin se corresponda més estrechamente con la prime~ ra 0 con la segunda. Mientras el primer caso estaré caracterizado por la innovaci6n, la subjeti- vidad, la eleccién, la discrecionalidad y el seguimiento de patrones ideol6gicos, el segundo adop- tard un cariz técnico, rutinario, y pretendidamente neutral. La escisién politica-administracion Temite a la idea weberiana de dos extremos con funciones precisas y complementarias. Weber identifica por un lado una buroeracia que aporta una imprescindible racionalidad, donde las ru- tinas de alta calidad y 1a previsibilidad son las metas a conseguir, y por el otro ua émbito polf- tico, con la capacidad de fijar lineas y objetivos claros, y verificar su cumplimiento. Ast, se de- ja sentada una separaci6n tajante eritre el ambito de la formulacién de los rumbos y de la ¢jecuciGn de las decisiones. En contraste, andlisis mas recientes propios de las politicas puiblicas admiten que la politi- ca no queda acotada s6lo al momento de la formulacién sino que impregna también su proceso de ejecucién (Lindblom, 1993; Lipsky, 1999). La politica y Ix administraci6n son entendidas aqui como mutuamente dependientes y su separaciGn ¢s una herramienta més metodolégica que otra cosa. La administracién permitiré el desarrollo concreto de la direcciGn, al garantizar ta imple~ mentacién de las decisiones politicas. Aunque ta capacidad de la toma de decisiones es propia de los funcionarios del gobierno, ella incluye la garantia de ir: plementacién por parte de quie- ‘nes conforman los cuadros de la burocracia. AA partir de esta relacién es posible construir una nueva imagen segéin la cual la politica se- 14 asociada al gobierno clecto y ta administraci6n al gobiernc permanente. Desde un andlisis histérico comparado, se han propuesto dos perspectivas para evaluar las funciones de gobierno en relacién al desarrollo y los cambios que éstas han sufrido, La primera de ellas se concentra en analizar el quantum o cantidad de gobierno en relacién al nivel de intervencién sobre 1a s0- ciedad. Para ello se considera que el presupuesto paiblico se revela como el indicador mis apro- piado: “el presupuesto no es sino la traduccién en términos de recursos monetarios de la ac- cién de gobierno, y de este modo, el principal espla de ta intervencién de la politica sobre la sociedad y sobre la economia, en sus das aspectos de la extraccién y de la distribucién de re- cursos” (Cotta, 1988: 318-19). Las asignaciones presupuestarias constituyen la unidad de me- dicién de la direccién politica, y su lectura permite identificar las prioridades de un gobierno. El presupuesto constituye su herramienta més politica, al plasmar mateméticamente la relaci6n entre gobierno y sociedad, y entre sus diferentes Srganos y niveles. Este tipo de mediciones, sin embargo, no alcanzan para identificar con claridad con qué eri- terios se procede a la toma de decisién. Seri necesario pasar a la dimensién cualitativa de las funciones de gobierno, no ya para evaluar la extensiGn sino para lograr identificar la composi- ccién de sus funciones. En este sentido, existe unanimidad con respecte a reconocer como comGobierno 129 ponentes fundamentales de esta dimensi6n a la educaci6n, la provisin de servicios sociales, el mantenimiento del orden, la defensa y el desarrollo econémico. Las diferencias en la asigna- ci6n de prioridades permitirén establecer una relacién entre el tipo de gobierno y los madelos de Estado conocidos. En el Estado mfnimo, tal cual lo indica su denominacién, las funciones de gobierno serén reducidas a su expresién ms limitada, priorizando su dedicacién a las actividades tradiciona- les: defensa extetior y consecucién del orden interno. El Estado productor, por su parte, se ca~ racterizaré por la intervencién econémica y la provisiGn de servicios piblicos a la sociedad que, summados, superardn a las actividades tradicionales antedichas. A su turno, en el Estado benefac- tor los servicios sociales se constituyen en la prioridad del gobierno, con el consiguiente au- mento de peso relativo en térmninos presupuestarios. Finalmente, en las tiltimas décadas se asis- te.a.una significativa alteraci6n de los objetivos y responsabilidades asumidas por los gobiemnos. El equilibrio fiscal se convierte en una prioridad constante, supeditando a su consecucién cual- quier tipo de funcién que el gobierno esté dispuesto a asumir. Este Estado, al que podria deno- minarse neoliberal, no deberia ser considerado como una versi6n moderna y remozada del Es- ado minimo, sino que se constituye en un nuevo tipo al identificar en el equitibrio fiscal su objetivo especifico, su guia. En conclusi6n, desde una perspectiva cualitativa, e] tipo de funciones que el gobierno ad- quiera guarda estrecha relacién con el nivel de responsabilidad que esté dispuesto a asumir en el ejercicio de la direccién politica de una sociedad. tra manera de aportar precisién respecto a las funciones de gobierno podria hallarse en la revisiOn de las cartas constitucionaies. En ellas, cada érgano encuentra establecidas sus freas de competencia y la modalidad de relacién que deben establecer. Sin embargo, esta mirada exce- sivamente jutidica implica reducir la actividad del gobierno a la relaci6n entre legislaci6n y ¢je- cucién de las decisiones (Lleixa, 1999: 430). Establece un orden jerdrquico entre poder ejecu- tivo y legislativo, al tiempo que prioriza la actividad de este diltimo y acota excesivamente al primero, Sélo un andlisis de las decisiones tomadas en ambos espacios podri clarificar el “quan- tum” y la calidad de las funciones de gobierno. Este acercamiento puede resultar dtil al trabajar con una nocién de gobiemo en sentido am- plio pero necesariamente trasiada el andlisis a un debate previo sobre la morfologia de! gobier- no, Las prescripciones constitucionales s6lo servirén para identificar las funciones en la medi- dda en que sean analizadas de conformidad con las caracteristicas especificas de cada disefio. Finalmente, una critica que con frecuencia se realiza a a perspectiva del gobierno como con- {Junto de funciones se ubica en los problemas de sobrecarga, entendida ésta como el exceso de de- mandas y la incapacidad del gobierno de procesarlas y generar politicas piblicas que sean perci- bidas como suficientes para satisfacer los requetimientos formaulades. Dos miradas analiticas se han desarrollado en torno a jos problemas de sobrecarga: aquellas que analizan sus consecuencias y las que buscan identificar las causas, Entre las primeras se puede situar a Niklas Luhman, para ‘quien la consecuencia de la sobrecarga serfa una crisis en las capacidades gubernamentales para irigir las muy diversas decisiones adoptadas por los poderes piblicos. Desde esta mirada se sos- tiene Ia existencia de una “do nothing posture” gubernamental o el también llamado non facere del gobierno (Lleixa, 1999: 430-1). Desde la segunda perspectiva, autores como Huntington, Cro- Zier y Watanuki (1975) identifican como causa de la sobrecarga al exceso de participacién ciuda- dana en los asuntos piblicos. El aumento de canales de participaci6n, sumado a las riiltiples fun- iones que el gobierno ha ido asumiendo con el surgimiento del Estado de bienestar, producen un exceso de demandas que ingresan por diferentes y ahora mdltiples vias. El gobierno tiene una ca- pacidad muy limitada para agregarlas y producir en consecuencia respuestas suficientes. No obstante, los problemas de sobrecarga remiten a las funciones ampliadas del gobierno, es decir, a aquellas que se han ido incorporando con el paso del tiempo. Nunca se ponen en du- da sus dos.responsabilidades elementales —defensa exterior y orden interno—, que permane~ cen invariables ¢ independientes del tipo de Estado. En este aspecto, la mirada del gobiemo des- de la perspectiva de la acciGn/actuacién conserva entonces su utilidad y validez.