超高强度开发 CBD 新区的 TOD 模式实践

——以前海合作区为例

杨万波 杨宇星 田锋 叶道均

【摘要】TOD 是一种城市发展模式，通过一体化协调土地与交通的关系，促进公共交通发展、减少对
小汽车的依赖，实现土地集约利用、生态环境良好、交通系统高效。研究表明，相较于旧城改造，在新区
建设中更容易实现 TOD 模式。前海从规划至实施始终遵循 TOD 理念 3D 原则，从规划编制、规划管控等方面
进行了探索，包括创新规划编制体系落实开发强度管控与土地混合使用模式、协调轨道与地块开发时序实
现站城一体化、打造小尺度密路网体系保障慢行优先行、构筑多层次立体步行系统降低对小汽车依赖等。
【关键词】TOD 模式；交通规划；城市规划；轨道交通

1 引言
公共交通引导城市发展（TOD）起源于上世纪 80 年代，在美国经历小汽车主导、城市

无序蔓延、人口郊区化、土地利用率低以及资源环境等问题的背景下，由建筑师彼得·卡尔

索尔普提出。TOD 是一种城市发展模式，通过一体化协调土地与交通的关系，促进公共交

通发展、减少对小汽车的依赖，实现土地集约利用、生态环境良好、交通系统高效。业内普

遍认为 TOD 为解决我国大城市病提供新的思路，北京、上海、深圳等城市在旧城改造、新

区建设方面进行了有益的尝试。国内外实践经验表明，实现 TOD 模式是个长期的发展过程，

需在规划、设计、建设、体制机制等多个环节长期保障，相较于旧城改造，在新区建设中更

容易实现 TOD 模式。前海合作区成立之初基本为一张白纸，正按照国家对前海的要求稳步

推进城市开发建设，从规划协调、实施、管理以及体制机制等方面进行了探索，促进土地与

交通协调发展。

2 前海基本概况
前海深港现代服务合作区（下称前海）规划面积 14.92 平方公里，位于珠江入海口东岸，

深圳南山半岛西侧，是深圳市双中心之一，采取高强度开发模式，开发总量约 2400 万平米。

2010 年国务正式批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，确定深港现代服务业创

新合作示范区的战略定位，2012 年十八大之后习近平总书记离京调研前海指出“一张白纸

画出最美好的图画”。深圳市委市政府高度重视前海发展，通过地方立法的形式成立“深圳

1
市前海深港现代服务业合作区管理局（下称前海管理局）”
，全面负责前海的规划编制、开发

建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。为打造宜居宜业现代化滨海名城，

前海管理局将 TOD 模式作为城市发展的重要理念贯穿于规划、设计、管理各个环节，同时

前海范围内轨道交通工程与地块开发项目在建设时序上的一致性也为实施 TOD 模式提供了

良好的契机。

图 1 前海区位图

3 前海 TOD 规划设计实践
推行 TOD 发展模式需要遵循著名的 3D 原则，即土地混合开发（Diversity）、高密度

（Density）和宜人的空间设计（Design），而保证 TOD 模式实施效果的关键于两个方面：一

是在城市规划设计的各层次工作中始终贯彻 TOD 发展理念，明确实施要点；二是政府高度

重视并采取有效的管理、体制机制以及政策引导保障落实 TOD 模式[1]。基于此，前海从交

通发展模式、土地开发模式、规划管控手段三方面进行探讨。

3.1 确立轨道+慢行的交通发展模式
3.1.1 打造高密度轨道交通系统，支撑新区超高强度开发
前海高强度开发带来大规模短时聚集的潮汐交通成为对外交通面临的主要挑战。据测算，

高峰小时对外机动化出行需求高达 30 万人次，机动化平均出行距离约 15km[2]。前海对外通

道极为有限，以小汽车为主导的交通方式显然无法适应前海发展的需求。参考纽约、伦敦等

高密度开发 CBD 的发展经验，前海确立以轨道+慢行为主导的交通发展模式，打造高密度

轨道交通系统，提出高峰小时轨道交通分担率不低于 85%的发展目标，并围绕轨道站点、

地块、城市公共空间等构筑全天候风雨无阻慢行交通系统，更加强调出行品质。

经过多轮规划，前海形成 13 条轨道线路，包括 4 条城际线，2 条轨道快线，7 条轨道干

2
线。总长度约 62km，轨网密度为 4.2km/km2，已经超过伦敦中心区、曼哈顿，确立轨道交

通主导片区发展的总体方向。

图 2 前海轨网规划图
3.1.2 围绕轨道站点构建多层次立体步行系统，提升通达性、舒适性
TOD 社区以人为本的价值理念主要体现在两个方面，第一是高度的开放性和可达性，

第二是倡导慢行和公交的优先性[4]，本质上是在轨道站点与周边地块、地下空间、城市公共

开放空间之间提供多样化、舒适的通行空间，降低对小汽车的依赖，使得轨道站点成为集聚

城市活力的中心。

图 3 轨道站点周边慢行规划示意
前海规划了地下、地面、空中三层立体化的步行系统，串联了轨道站点、地块、城市公

共空间，构建了风雨无阻、寒暑无畏多层次的网络化步行系统[6]。以轨道站点为中心，向周

边地块发散，构筑了近 25 公里地下步行通道系统。将轨道站点传统的 4 个出入口，扩展到

了 15-20 个，服务前海可开发建设总用地面积的 64%。规划约 20 公里二层空中步道步行系

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统，串联了各个地块与水廊道、滨海休闲带、城市带状绿地等公共开敞空间，同时兼顾行人

的立体过街功能。

图 4 前海慢行系统规划总体思路
3.1.3 打造小尺度细密路网格局，提升步行与非机动车网络灵活性
推行 TOD 模式的目的之一即为提供更加灵活和舒适的步行和非机动车使用环境，提升

社区活力。传统宽大马路格局主要强调小汽车的机动性，被分割的大街区往往加剧了道路拥

堵、降低了路网的灵活性以及会牺牲行人和自行车交通的舒适性和安全感，间接影响社区人

行的活力和公共交通的效率[5]，不利于 TOD 模式的实现。

前海以骨干路网为基底，规划安排了高密度的支路网体系，密度达到 11.98km/km2，与

曼哈顿地区相近，是深标 1.3 倍、国标 1.5 倍。道路设计融入宁静交通理念，强调以人为本、

低碳生态，全面保障慢行空间，提升慢行品质并可同时满足公交、自行车、步行等多样化出

行选择。

4
 图 5 前海小街区-密路网规划图
3.2 协调轨道与土地的开发模式，合理安排开发时序
3.2.1 围绕轨道站点落实开发强度分层递减的混合土地开发模式
TOD 强调在轨道站点影响区域采用开发高密度住宅、商业、办公用地，同时开发服务、

娱乐、体育等公共设施的混合用地模式，并根据站点的功能与交通承载力的分析，确定开发

量以及采取何种土地混合开发模式。基于 TOD 价值理念，前海创新规划编制体系，形成综

合规划-单元规划（专项规划同期编制）的，依据轨道交通走廊及站点分布，落实密度递减

的混合土地开发模式，在单元规划中落实导控要素，包括容积率指标，办公、商业、公寓以

及公共服务设施的开发规模等，实现轨道站点 500 米覆盖约 83%的人口和就业岗位。

图 6 部分轨道站点与开发密度协调
3.2.2 合理安排地块开发项目建设时序，实现站城一体化
新区建设便于实施 TOD 模式的主要原因在于政府可以合理协调轨道工程与地块项目开

发建设的时序，实现站点出入口、轨道站点接驳慢行通道与地块的地下空间一体化衔接。前

海主要开展两方面工作。

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 1)实施轨道交通土建预留工程。前海启动城市建设之初，前海范围内的地铁 5 号线二期、

9 号线二期工程尚未列入轨道近期建设规划，无法按正常程序启动立项建设等工作。为支撑

前海城市发展，推动基础设施建设，前海将 5 号线二期、9 号线二期工程作为市政交通工程

配套土建预留工程先期启动建设工作，保障轨道交通工程建设时序与地块开发项目同步。

2)合理安排在建轨道站点周边地块出让时序。前海综合考虑土地整备、产业发展、轨道

交通建设等因素先期出让在建轨道站点周边地块，并在土地出让、规划用地许可等阶段要求

地块落实 TOD 发展要求。截止 2016 年底，轨道站点周边 500 米范围内出让地块占比高达

80%以上。

图 7 前海部分出让土地分布图
3.3 落实有效规划管控体系
国外 TOD 实践经验表明，政府部门的高度重视、建立有效的规划管控以及体制机制等

政策保障是 TOD 成功实施并取得预期成效的关键，为此前海进行了初步探讨。

3.3.1 创新规划编制体系，多专业团队共同参与，将 TOD 要点落实到法定规划

前海遵循系统性、前瞻性、实用性和实效性的原则，建立“1（主干体系）+6（支干体

系）+3（基础研究）”的规划编制体系[3]，其中综合规划是由市政府批复的惟一的法定规划，

编制深度在片区规划与法定图纸之间，主要对产业布局、功能、规划、规划布局、公共空间

等做出刚性规定和总体框架搭建；而单元规划是借鉴法定图则编制方法，在深度上比法定图

则更为细致，强调规划的可实施性，编制方法上建立多团队互动协商同期开展工作的方式，

改变常规的以城市规划为主导、市政交通为配套的编制方法。通过同期编制，建立工作坊的

模式，将 TOD 模式对用地混合比例的要求、容积率控制要求、交通组织要求等转化为单元

规划的导控要素，以指导地块开发与市政交通基础设施建设。
6
 [3]
图 8 前海“1+6+3”规划编制体系
3.3.2 全流程规划管控，保证规划可实施性
对于轨道站点影响区的地块开发项目实施全流程的规划管控，保证规划可实施性。土地

出让阶段，根据综合规划、单元规划要求，在土地合同中明确 TOD 开发的原则性要求，并

将单元规划确定的导控要素作为用地出让条件与潜在开发商沟通；用地规划许可证阶段，将

道路系统、轨道出入口、公交场站、地下步行通道、二层连廊系统等控制要点写入用地规划

许可证的控制要点，作为地块开发的强制要求。方案设计核查阶段与工程规划许可证阶段，

也对地块建筑方案是否落实 TOD 导控要素进行审查，包括规划符合性审查、规范符合性审

查以及方案优化审查。

3.3.3 引入第三方技术咨询团队，全程参与协调基础设施建设
据不完全统计，前海编制完成或者正在编制规划达 40 余项，内容涉及空间、功能、道

路、轨道、市政等，各个规划在实施过程中需要相互衔接与沟通。为实现规划之间相互衔接

和沟通，前海聘请参与编制规划的多家单位负责规划落实中的技术指导和协调工作，形成规

划统筹平台、交通统筹平台、市政统筹平台等多个技术统筹协调团队。同时聘请国际知名咨

询机构，以各项规划为基础，重点研究空间开发、基础设施的实施安排等。通过技术统筹平

台和建设时序协调平台，
实现 TOD 规划要点落地，
其中极为重要的工作是协调地块落实 TOD

导控因素，如负责修建地块内部的地铁通道及出入口、预留二层连廊系统接口等。

4 存在不足
TOD 开发项目涉及的客体包括土地、公共交通、建筑物，涉及到的主体包括政府、共

众和开发上，三者的利益诉求有差异，获取自身利益的手段和能力也所不同，TOD 是协调

土地、交通、建筑物之间的空间关系，平衡政府、公众、开发商的利益，实现系统综合最优

而非偏向某一方的利益最大化。往往由于公众在获取自身利益的手段和机会有限，很难实质
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性的参与到 TOD 工作中，仅能依靠政府与开发商的协调被动实现利益，而推行 TOD 涉及到

规划管理、行政审批、责权利划分、资金安排、运营维护、体制机制、政策保障等多个环节，

客观上增加了设施的难度。前海在实施 TOD 的过程中仍有需要改进和优化的地方：1）轨道

站点影响区建筑停车位配建指标缩减尚未落实。TOD 社区希望通过围绕轨道站点构筑舒适

的公共空间，实现轨道+慢行的出行方式，减少对小汽车的依赖，根据《轨道沿线地区规划

设计导则》、《深圳市城市规划标准与准则》（下称深标）的要求，轨道站点周边停车位需要

折减，深标即要求按停车位下限配建。但由于种种原因，前海当前允许开发商采取深标中限

配建停车位，与依靠公共交通引导城市发展，降低对小汽车依赖的初衷相悖。2）地铁空间

与物业开发空间建设标准、装修标准、指引系统尚未统一，影响出行体验。地铁红线范围内

的地下步行通道深圳地铁集团负责建设，地块红线内通道由地块主体负责建设，按照现有的

管控要求，即保证两个开发主体建设通道在接口位置、坡道、宽度实现对接即可，并未对通

道建设标准、装修标准作出统一规定，导致通道建成后的使用体验不佳，如通道灯光的照度

不统一、采用两套人行指引标识等。

5 结语
落实公共交通引导城市发展是一项复杂的系统工程，需要政府部门高度重视，在规划设

计、建设时序安排、运营管理、体制机制以及政策保障等方面持续改善工作。前海作为高强

度开发建设的新区，实施 TOD 模式成为必然选择，在规划至实施的各个阶段，从创新规划

编制体系、确立站城一体化开发、协调开发建设时序、塑造舒适慢行空间、搭建有效规划管

控体系等方面进行了实践，希望可以为我国正在开发建设的新区提供参考与借鉴。当然，下

一步前海仍需在政策引导方面持续优化。

参考文献

[1] 陈莎，殷广涛等.TOD 内涵分析及实施框架[J].城市交通，2008.

[2] 杨宇星，吕北岳等.中国（广东）自由贸易试验区前海蛇口片区综合交通系统规划[R].深圳市城市

交通规划设计研究中心，2017.

[3] 叶伟华，黄汝钦.前海深港合作区规划体系的探索与创新[C].中国城市规划年会论文集，2013.

[4] 韩松，龙俊仁等.以价值取向为导向的 TOD 规划-以虎门南站为例.中国城市交通规划年会论文集，

2017.

[5] 周峰越，韦庚男.TOD 模式下的昆明呈贡新区实践[J].昆明理工大学学报（自然科学版），2017.

8
 [6] 田锋，孙正安等，前海合作区慢行系统专项规划[R].深圳市城市交通规划设计研究中心，2014.

作者简介

杨万波，男，硕士，深圳市城市交通规划设计研究中心（深圳市交通信息与交通工程重

点实验室），工程师。电子信箱：290546782@qq.com

杨宇星，男，硕士，深圳市城市交通规划设计研究中心（深圳市交通信息与交通工程重

点实验室），副总经理，高级工程师。电子信箱：yyx@sutpc.com

田锋，男，博士，深圳市城市交通规划设计研究中心（深圳市交通信息与交通工程重点

实验室），党委副书记，高级工程师。电子信箱：tf@sutpc.com

叶道均，男，硕士，深圳市城市交通规划设计研究中心（深圳市交通信息与交通工程重

点实验室），主任工程师，工程师。电子信箱：tf@sutpc.com