ივანე ჯავახიშვილის სახელობის თბილისის სახელმწიფო

უნივერსიტეტის მაგისტრატურის საფეხური

იურიდიული ფაკულტეტი - საჯარო სამართალი

I კურსი

„ლობირების მბრუნავი კარის პრინციპის სამართლებრივი მიმოხილვა“

ავტორი: ვაჟა დათუაშვილი

თბილისი

2019 წ
 სარჩევი

შესავალი.............................................................................................................. 3

I. „მბრუნავი კარის პრინციპი“ ....................................................................... 4

II. ავსტრალიის პრაქტიკა ................................................................................ 4

III. ბრიტანული პრაქტიკა .............................................................................. 5

IV. ამერიკული პრაქტიკა ............................................................................... 6

V. მბრუნვი კარის პრინციპის საჭიროება!? ................................................... 8

VI. დასკვნა ....................................................................................................... 9

ბიბლიოგრაფია ................................................................................................. 10

2
 შესავალი

საკუთრივ ლობირება არის როგორც პოლიტიკური, ასევე სამართლებრივი

მოწესრიგების ობიექტი. იგი პრაქტიკაში ხორციელდება როგორც ცალკეული
ინდივიდიების, ასევე ორგანიზაციების მიერ, სხვადასხვა სოციალური კამპანიების
მეშვეობით, რომელიც მიზანდ ისახავს კონკრეტული საჯარო პოლიტიკის კურსის
განსაზღვრისას მთავრობაზე ზეგავლენის განხორციელებას. ლობირების ლეგალური
ხასიათი სხვადასხვა ქვეყნის კონსტიტუციიდან მომდინარეობის და ასევე მას
დემოკრატიულობის პრინციპის ერთ-ერთ განუყოფელ ნაწილადაც მიიჩნევენ.

ნაშრომის მიმდინარეობისას განხილული იქნება ავსტრალიის, ბრიტანეთისა და

ამერიკის პრაქტიკა, ლობირებასთან მიმართებით, მეტად საინტერესო ფენომენის
„მბრუნავი კარის პრინციპის“ ირგვლივ. ეს უკანასკნელი ნებას რთავს ლობისტებს
დაიკავონ სახელმწიფო სამსახურში კონკრეტული პოზიციები და პირიქით,
მაღალჩინოსნებს საჯარო სამსახურის დატოვების შემდგომ აქვთ შსაძლებლობა
განახორციელონ ლობირება სხვადასხვა ფირმების მეშვეობით. ხშირად ეს თემები
ფარულ პროცესებთან არის დაკავშირებული რაც წლების გასვლის შემდგომ
მჟღავნდება. სწორედ ამ მიმართულებით იქნება მსჯელობა წაყვანილი პირველ და
მეორე თავებში, სადაც ავსტრალიისა და ბრიტანეთის მაღალჩინოსნების შემთხვევებს
მიმოვიხილავ. მაგრამ სანამ უშუალოდ კონკრეტული შემთხვევების გაანალიზებას
შევუდგებით მანამდე კარგად უნდა გავითავისოთ „ბრუნავი კარის პრინციპის“ არსი.

მსჯელობის განმავლობაში კითხვაზე - საჭიროა თუ არა „მბრუნავი კარის

პრინციპი“ გაეცემა პასუხი და საბოლოო ჯამში დავაფიქსირებ საკუთარ პოზიციას
ლობიზმთან და სახელმწიფო პრაქტიკასთან მიმართებით.

3
 I. „მბრუნავი კარის პრინციპი“

მბრუნავი კარის პრინციპი პოლიტიკის მეცნიერებაში განმარტებულია როგორც

გზა, რომლის მეშვეობითაც მთავრობის წარმომადგენლები ტოვებენ საკუთარ
თანამდებობას, რათა გახდნენ ლობისტები და პირიქით. აღნიშნული ქმნის
სამართლებრივ პრობლემებს, ვინაიდან, ეს პროცესი ხშირ შემთხვეებში არის ფარული,
რთულად კონტროლირებადი და რეგულირებადი. საგულისხმოა აღინიშნოს, რომ
მაღალჩინოსნების მხრიდან ლობისტებად საქმიანობა მნიშვნელოვნად აკნინებს
დემოკრატიის ხარისხსს.

II. ავსტრალიის პრაქტიკა

ავსტრალიის და ამერიკის პრაქტიკის გათვალისწინებით „მბრუნავი კარი“

ჰქმნის კორუფციის დიდ საფრთხეს, გამომდინარე იქედან, რომ იგი წარმოშობს
პრობლემებს, რომლებიც მნიშვნელოვანწილად არ არის მოწესრიგებული კანონით.

ავსტრალიის 1995 წლის სისხლის სამართლის კოდექსის აქტის1 მიხედვით

მთავრობის წარმმადგენლებს ეკრძალებათ არაკეთილსინდისიერად რაიმე სარგებლის
თხოვნა, ან მიღება რომელიც ზეგავლენას მოახდენს საკუთარი უფლებამოსილების
განხორციელებაზე. მსგავსი ფედერალური რეგულაციების არსებობის მიზანი არის
„quid pro quo“2 ფორმის კორუფციის აღკვეთას. თუმცა, მიუხედავად იმ ამოსავალი
წერტილისა რაც კორუფციის წინააღმდეგ მიმართულებით კანონმდებლობას აქვს,
პრატიკულად ისინი იშვიათად ვრცელდება სახელწიფოს წარმომადგენლებზე.
საგამონაკლისო შემთხვევა არის ავსტრალიის ერთ-ერთი შტატის - ახალი სამხრეთ
უელსის შრომის მინისტრი ედი ობეიდის შემთხვევა, რომელიც სისხლის საართლის
წესით დაისაჯა კორუფციულ გარიგეგებში მონაწილეობის მიზეზით.3 აქ
გასათვალისწინებელია შედეგი ფაქტორები:

1 ავსტრალიის სისხლის სამართლის კოდექსი. იხ <https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00753>

ნახვა 22.06.2019
2 სამართლებრივი ლექსიკონის განმარტება: ლათინური სიტყვაა და ნიშნავს მსგავსი ღირებულების

ნივთების, სერვისის თუ პროდუქტის გაცვლას. იხ <https://legaldictionary.net/quid-pro-quo/> ნახვა

22.06.2019
3 იხ <https://www.smh.com.au/national/nsw/verdict-eddie-obeid-found-guilty-of-misconduct-in-public-office-

20160621-gpo8xz.html> ნახვა 22.06.2019

4
 1. თუ მინისტრი სარგებელს იღებს იმწუთიერად და ეს ეწინააღმდეგება
შინაგანაწესს და სხვადასხვა რეგუალციებს;
2. თუ მინისტრი გარკვეული დროს გასვლის შემდგომ იღებს სარგებელს იქ
უკვე რთულია სისხლის სამართლებრივი დანაშულის დამტკიცება და
სამართალწარმოება, ვინაიდან მაღალჩინოსანზე უკვე აღარ ვრცელდება
ზემოხსენებული შინაგანაწესი და სამთავრობო დებულებები.

მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ ყველა ყოფილი მაღალჩინოსონი სარგებლობს

უდანაშულობის პრზუმციით და ბევრი მათგანიც შესაძლოა დათანხმდეს კერძო
სექტორში კარიერის დაწყებას სვადასხვა უწყინარი თუ ალტრუისტული მიზნებით.
თუმცა, აღნიშნული სცენარიც შესაძლოა განვიხილოთ ინტერესეთა კონფლიქტის
ჭრილში. ეს განპირობებულია იმით, რომ მათ აქვთ წვდომა სხვადასვა სამთავრობო
უწყებებთან და თანამშრომლებთან და თავისუფლად აქვთ მათ საქმიანობაზე
ზეგავლენის მოხდენის დიდი შესაძლებლობა. თუმცა ეს ყველაფერი მაშინ ხდება
ნათელი, როცა კონკრეტული მაღალჩინოსნები ტოვებენ პოზიციას. ავსტრალიის
თავდაცვის მინისტრი Peter Reith პენსიაში გასვლის შემდგომ, 2002 წელს შეუერთდა
თავდაცვის და ლოჯისტიკის ფირმა Tenix -ს.4 ამ უკანსკნელმა ბევრი ტენდერი მოიგო
Peter Reith-ის მინისტრობის პერიოდში ჯერ კიდევ 2001 წელს.5 ეს კომპანია
აგრძელებდა სხვადასხვა ტენდერების მოგებას იმ პერიოდში როდესაც მინისტრი
ახორციელდებდა ფირმის ლობირებას.6 აღსანიშნავია, რომ მინისტრი კანონის
ჩარჩოებში მოქმედებდა. სწორედ ეს მიიჩნევა კანონის პრობლემად და მის მიმართებას
„მბრუნავი კარის“ პრინციპის ასეთი მაშტაბით დაშვებასთან.

III. ბრიტანული პრაქტიკა

რაოდენ რადიკალურადაც არ უნდა ჟღერდერს, თუ სახელმწიფო მიისწრაფვის

კორუფციის დონის შემცირებისკენ საჭიროა რომ „მბრუნავი კარის პრინციპი“
კანონმდებლობით იყოს აკრძლული, კონკრეტული მაღალჩინოსნებისთვის მაინც.
მინისტრები, რომლებსაც დიდი ხნით ირჩევენ, აქვთ მაღლი ლეგიტიმაცია. ისინი უნდა

4იხ: < https://www.smh.com.au/national/reith-joins-the-spin-doctors-20021219-gdfzrf.html> ნახვა 22.06.2019

5იხ. <https://www.mediastatements.wa.gov.au/Pages/Gallop/2005/02/Gallop-Government-congratulates-Tenix-
Defence-on-%2460million-contract.aspx> ნახვა 22.06.2019
6 იხ: <http://www.defense-aerospace.com/article-view/release/4536/tenix-wins-australian-ew-contracts-(feb.-

23).html> ნახვა 22.06.2019

5
ითვლისწინებდნენ მათ როლს საზოგადოების წინაშე და შემდგომ არ უნდა ირჩევდნენ ისეთ
სამსახურს, რომელიც შესაძლოა მიემართებოდეს ინტერესთა კონფლიქტს.

ბრიტანეთის ყოფილი პრემიერ მინისტრი დეივიდ კამერუნი პოსტის 2016 ში

დატოვების შემდგომ გახდა ფირმა Illumina-სა და ბრიტანულ-ჩინური საინვესტიციო
ფონდების თავმჯდომარის მოადგილე.7 ბრიტანული კანონმდებლობის მიხედვით, ე.წ
თანამდებობიდან წასვლის შემდგომ „watchdog”- ებმა მასზე გაავრცელეს ორწლიანი
შეზღუდვა ლობირებაზე 2018 წლის ივლისამდე. „Watchdog”- ებმა ასევე აღნიშნეს, რომ
კამერუნს, რომლის ვაჟი 2009 წლეს გენური დაავადების შედეგად დაიღუპა, შეეძლო
ზემოხსენებული თანამდებობების დაკავება მაგრამ არა უპირობოდ. მას აეკრძალა
გენურ საკითხებზე მინისტრებთან დიალოგში შესვლა და განხილა, თუ იგი
სპეციალურად ამ მიზნით არ იყო მიწვეული. პროცესები, რომლებშიც კამერუნი და
მაღალჩინოსნები იქნაბიან ჩართულები უნდა იყოს თავისუფალი პოლიტიკური
ზემოქმედებისგან, რომელიც ზემოხსენებული კომპნიებისთვის სარგებლობის
მოტანას ისახავს მიზნად.

ბრიტანული კანონმდებლოი ორწლიანი აკძალვა მიემართება ყველა ყოფილ

მინისტრს. „Watchdog”- ების განმარტებით ეს რეგულაცი უზრუნველყოფს ეჭვისა და
ინტერესთა კონფლიქტის გამორიცხვით ბალანსის დაცვას მაღალჩინოსნების საჯარო
მოღვაწეობის გაგრძელებასა და ახალი კარიერის დაწყებას შორის. მიუხედავად ამისა,
კრიტიკოსები მიიჩნევენ, რომ ეს სიტემა მაინც ვერ უზრუნველყოფს საფუძვლიან
დაცვს ბრუნავი კარის პრინციპისგან, რომელშიც მთავრობა და მსხვილი
კორპორაციები არიან ჩართულები.

IV. ამერიკული პრაქტიკა

მბრუნავი კარის პრინციპთან მიმართებით ამერიკაში მოქმედებს 1995 წლის

ლობირების გამჟღავნების აქტი8 და 2007 წლის გულახდილი ლიდერობისა და ღია
მთავრობის აქტი.9

ბარაკ ობამას გაპრეზიდენტების შემდგომ პირველი იყო ლობირების და ეთიკის

რეფორმა და მისი მკაცრი რეგულირება, უფრო კონკრეტულად კი „მბრუნავი კარის

7 იხ: <https://www.bbc.com/news/uk-politics-43308413> ნახვა 22.06.2019

8 იხ: <https://www.senate.gov/legislative/Lobbying/Lobby_Disclosure_Act/TOC.htm> ნახვა 22.06.2019
9 იხ: <https://www.congress.gov/bill/110th-congress/house-bill/2316> ნახვა 22.06.2019

6
პრინციპი.“ ამ პრინციპის მიხედვით, მაღალინოსნები პირდაპირ გაედინებოდნენ
მაღალანაზღაურებადიან პოზიციებზე იმ კომპანიებში, რომლებთანაც მათი
საქმიანობის პირობებში ჰქონდათ შეხება და თანამშრომლობა. აგრეთვე ლობისტების
მიერ მათზე საჩუქრების ჩუქებაც აიკრძალა.10 ამის გაგრძელებისას, უნდა აღინიშნოს
რამდენიმე შემთხვევა:

 2009-10 წლებში კონგრესმენი Charles Rangel მოეთხოვა

თანამდებობიდან წასვლა, ვინაიდან იგი თეთრი სახლის ეთიკის
კომიტეტის წინაშე 13 ბრალდებაში გამტყუნდა, რომელიც
უკავშირდებოდა გადასახადების დამალვასა და არგადახდას,
საჩუქრებსა და მოგზაურობას დაკავშირებული ლობისტურ
საქმიანობასთან.11

ამის მიუხედავად ობამას ადმინისტრაცია მაინც ჩავარდა მბრუნავი კარის

პრინციპის რეგულირებაში იმ მარტივი ფაქტის გათვალისწინებით, რომ 2014
წელს მისმა ადმინისტრაციამ 70-ზე მეტი ყოფილი ლობისტი აიყვანა
თანამდებობებზე. აღნიშნული ლობისტები იყვნენ სხვადასხვა წამყვანი
კომპანიებიდან როგორებიცაა: Microsoft, Fannie Mae, insurance giant Wellpoint,
AT&T, Verizon, Sprint, Monsanto, Yahoo, Google, Microsoft, Raytheon, and Goldman
Sachs. Obama has hired from the ranks of K Street firms Cassidy & Associates, Covington
& Burling, Heather Podesta & Partners, Akin Gump, Arnold & Porter, Winston &
Strawn, Timmons & Co. და სხვა.12

რა იყო ამის მიზეზი?

 ნებისმიერი ლობისტზე, რომელიც ასეთად არ იყო

დარეგისტრირებული ბოლო ორი წლის განმავლობაში
ამორიცხული იყო ზემოხსენებული კანონების მოქმედების
სფეროდან. აღნიშნული „ორწლიანი წესი“ არის მარტივი
მაგალითი იმისა თუ როგორ დაინიშნა ამერიკის ვიცე პრეზედენტ
Joe Biden-ის პერსონალის უფროსად Visa-ს წარმომადგენელი Alan
Hoffman.
 კანონში ხარვეზის დასანახად ასევე აღსანიშნავია Emily Burlij-ის
მაგალითი, რომელიც იყო ლობისტი კომპანია - Cassidy &

10 იხ: <https://www.nytimes.com/2009/01/22/us/politics/22obama.html> ნახვა 22.06.2019

11 იხ: < https://edition.cnn.com/2013/03/08/us/charles-rangel-fast-facts/index.html> ნახვა 22.06.2019
12 იხ: <https://www.washingtonexaminer.com/obama-administration-packed-with-lobbyists-he-vowed-not-to-

hire> ნახვა 22.06.2019

7
 Associates-ში. თუმცა შემდგომ იგი ბირთული რეგულირების
კომისიის პოლიტიკის მრჩეველად დაინიშნა. აღმოჩნდა, რომ
ახლანდელი ლობისტებზე, თუ მათი არეალი არ მიემართება მათ
სამთავრობო საქმიანობას მაშინ მათზეც არ ვრცელდება
შეზღუდვა.
 აგრეთვე ის ლობისტებიც ვინც აღარ რეგისტრირდებოდნენ
ლობისტებად გვერდი აუარეს ამ რეგულაციას. James Cole,
რომელიც მუშობდა ლობისტურ ფირმა - Bryan Cave- ში არ ყოფილა
ლობისტად რეგისტრირებული. შესაბამისად, მისი გენერალური
პროკურორის მოადგილედ დანიშვნაც არანაირ პრობლემას არ
წამოშობდა!?

V. მბრუნვი კარის პრინციპის საჭიროება!?

პოლიტიკოსების მხრიდან კანონების მიღება ვერ განხორციელდება ვაკუმში.

მათ სჭირდებათ სხვადასხვა ინდუსტრიებთან და სავაჭრო გაერთიანებებთან
კომუნიკაცია ეფექტიანი პოლიტიკის შემუშვების მიზნით. წარმოვიდგინოთ
საზოგადოების აღშფოთება თუ პარლამენტის წევრები უარს განახადებენ მცირე
ბიზნესის ან გარემოს დაცვის აქტივისტებთან შეხვედრაზე. ამდენად, ერთგვარად ამ
სისტემის არსებობა შეამცირებდა იმ რისკებს რაც უკავშირდება კანონის ვაკუმში
მიღებას, რომელიც რეალობას ნაკლებად მიესადაგება. თუმცა აქ არის მეორე მომენტი,
ბრიტანეთის პარლამენტის საჯრო ადმინისტრაციის კომიტეტის განმარტებით,
პრობლემას წარმოადგენს ის, რომ ბრიტანული ლობირება საიდუმლო საქმიანობაა,
რომელიც მეტწილად დახურულ კარს მიღმა მიმდინარეობს.13

თეთრი სახლის სპიკერ Brandi Hoffine-ის განმარტებით ობამას პრეზიდენტობის

პერიოდში ყველაზე დიდი ნაბიჯები გადაიდგა „მბრუნავი კარის პრინციპის“
საწინააღმდეგოდ ვიდრე რომელიმე პრეზედენტის პერიოდში. გათვალისწინებით
იმისა, რომ აღმასრულებელი ხელისუფლების წარმომადგენლებს ლობისეტებისგან
საჩუქრების მიღება აეკრძალათ და ყოფილ ლობისტებს ასევე აეკრძალთ იმ
საკითხებზე მუშაობა, რომელზეც ადრე ლობირებდნენ. 14

13 (Brian Wheeler , 2009) იხ: http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/7853945.stm> ნახვა: 22.06.2019

14 (JOSH GERSTEIN , 2015) იხ: <https://www.politico.com/story/2015/12/barack-obama-revolving-door-
lobbying-217042> ნახვა: 23.06.2019

8
 ამერიკის ახლანდელმა პრეზედენტმა „მბრუნავი კარის პრინციპის“ წინააღმდეგ
მიმართულ კამპანიას „ჭაობის დაშრობა“ უწოდა. მისი ხედვით, თუ გამოვდივართ
„ამერიკის დიდებულ ქვეყანად ქცევის“ მიზნიდან, მაშინ ინდივიდებმა ორიენტაცია
უნდა აიღონ არა იმაზე, თუ რამდენად მომგებიანი იქნება ლობირება, არამედ იმაზე,
თუ როგორ დაეხმარებიან მათი საქმით ამერიკელ ხალხსს. ტრამპმა დააწესა სამუდამო
აკრძალვა უცხო ქვეყნის სახელით ლობირებაზე და 5 წლიანი შეზღუდვა სხვა სახის
ლობირებაზე.15

გასათვალისწინებელია მეორე მომენტი, სახელწოდებით კორუფცია. როცა

ვსაუბრობთ მბრუნავი კარის პრინციპის საჭიროებაზე, აღსანიშნავია, რომ
ფაქტობრივად გვიწევს არჩევნის გაკეთება კანონის შედარებით ნაკლები დისკუსიის
შედეგად მიღებასა და კორუფციის რისკებს შორის. ახლებური მოცემულობით
კორუფციის შემცირების მაჩვენებელი ამერიკის, ბრიტანეთის და ავსტრალიის
მაგალითზე საკმაოდ დამაკმაყოფილებელია.16 შესაბამისად, ნათელი ხდება, რომ
ცივილიზებული საზოგადოება არჩევანს გამჭირვალე და ღია პროცესების
სასარგებლოდ აკეთებს.

VI. დასკვნა

პრაქტიკის ანალიზის საფუძველზე ირკვევა, რომ „მბრუნავი კარის პრინციპი“

მჭიდროდ უკავშირდება გასაიდუმლოებულ პროცესებსა და ფინანსურ მაქინაციებს. ეს
უკანასკნელი იწვევს კორუფციას, რომელიც არაერთი საერთაშორისო სამართლის
დოკუმენტით არის დასჯადი და პოსიტიურ-ნეგატიურად სახელმწიფო ვალდებულია
აღკვეთოს იგი. კორუფცია თავის მხრივ დაკავშირებულია ე.წ “Rule of Law” –ს
დაკნინებასთან და არაჯანსაღი სამართლებრივი სისტემის განვითარებასთან.
მაღალჩინოსნები უპირველესად უნდა იღვწოდნენ საკუთარი ინტელექტუალური და
ფიზიკური რესურსი მოახმარონ ჯანსაღი საზოგადოებრივი აზრის ფორმირებას და
არა სარფიანი გარიგებების წარმოებას.

ყოველივე ზემოხსენებულიდან გამომდინარე, თვასაჩინოა, რომ „მბრუნავი

კარის პრინციპის“ პოლიტიკური და სამართლებრივი საჭიროება დღის წესრიგში არ
დგას. პირიქით, სახელმწიფოები მიისწრაფვიან, როგორმე შეასუსტონ მისი ეფექტი და

15 იხ: <https://www.nbcnews.com/news/us-news/trump-sets-5-year-lifetime-lobbying-ban-officials-n713631>
ნახვა: 23.06.2019
16 იხ: <https://www.transparency.org/cpi2018> ნახვა: 23.06.2019

9
ფართო არეალი დაუთმონ ღია პროცესებს, რომელთა მიზანია ქვეყნის პოლიტიკური
გაჯანსაღება და საღი აზრის ფორმირება.

ბიბლიოგრაფია

Brian Wheeler . (2009). Lobbying and British politics. BBC News.

JOSH GERSTEIN . (2015). How Obama failed to shut Washington's revolving door. Politico.

Timothy P. Carney. (2013). Obama administration packed with lobbyists he vowed not to hire.
washingtonexaminer.com.

ავსტრალიის პარლამენტი. (1995). Retrieved from https://www.legislation.gov.au:

https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00753

ამერიკის კონგრესი. (2007, მაისი 15). ამერიკის კონგრესის ოფიციალური ვებ-გვერდი.

Retrieved from https://www.congress.gov: https://www.congress.gov/bill/110th-
congress/house-bill/2316

ამერიკის სენატი. (1995). ამერიკის სენატის ოფიციალური ვებ-გვერდი. Retrieved from

https://www.govinfo.gov: https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-902/pdf/COMPS-
902.pdf

10