Prawo administracyjne, czyli mie˛dzy
obywatelami a władza˛ publiczna˛
Prawo administracyjne reguluje stosunki mie˛dzy organami władzy publicznej a obywatelami w ta-
kich dziedzinach jak podatki, cła, zagospodarowanie przestrzeni, budownictwo, ochrona środo-
wiska. Organy administracji moga˛ działać tylko w obre˛bie ustanowionych przepisów (zasada pra-
worza˛dności), natomiast obywatele moga˛ robić wszystko, czego im przepisy nie zakazuja˛. Lekcja
pokazuje, jaki jest przebieg poste˛powania administracyjnego, uczy, jak dochodzić swoich praw
wobec organów państwa i samorza˛du.
Cele
Po zaje˛ciach uczniowie powinni umieć:
✓ określić dziedziny, którymi zajmuje sie˛ prawo
administracyjne, oraz podać przykłady spraw
przez nie regulowanych;
✓ podać przykłady organów wydaja˛cych orze-
czenia administracyjne;
✓ napisać skarge˛, wniosek lub odwołanie od de-
cyzji administracyjnej;
✓ określić różnice w uprawnieniach obywatela
w przypadku stwierdzenia przez niego naru-
szenia prawa w czasach PRL-u i obecnie.
Środki dydaktyczne
1. Tekst „Do czego służy prawo administra-
cyjne?”.
2. Wzory pism wykorzystywanych w poste˛po-
waniu administracyjnym.
3. Ćwiczenie „Obywatel pisze skarge˛”.
Przebieg zaje˛ć
1. Poproś uczniów, by podali znane im przy-
kłady sporów pomie˛dzy organami administracji
publicznej a obywatelami — wypiszcie je na ta-
blicy. Zapytaj, czy wiedza˛, w jaki sposób moga˛być
regulowane te spory. Wyjaśnij, że stosunki mie˛dzy
administracja˛ a obywatelami reguluje prawo ad-
ministracyjne. Poproś, aby uczniowie zastanowili
sie˛, dlaczego w przypadku prawa administracyj-
nego decyzje nie sa˛ wydawane przez sa˛dy, lecz
przez urze˛dników różnych szczebli, dysponuja˛-
cych określonymi kompetencjami, w tym możli-
wościa˛ uchylenia lub utrzymania w mocy decyzji
organu niższego szczebla. Poinformuj, że od de-
cyzji administracyjnej organu najwyższego szcze-
bla przysługuje obywatelowi prawo zaskarżenia
do Naczelnego Sa˛du Administracyjnego.
2. Podziel uczniów na trzy grupy i poproś o za-
poznanie sie˛ z materiałem pomocniczym nr 1
(wszystkie grupy otrzymuja˛ cze˛ść wste˛pna˛ oraz
odpowiednie fragmenty A, B i C tekstu). Poproś
przedstawicieli grup o krótkie zrelacjonowanie
289
opisanych w nich sporów obywateli z organami
władzy.
3. Rozdaj uczniom wzory pism zawarte w ma-
teriale pomocniczym nr 2. Poproś, by dokład-
nie przestudiowali wzory skargi i odwołania,
a zwłaszcza sposób formułowania uzasadnień.
4. Podziel klase˛ na sześć grup i każdej z nich po-
leć wykonanie jednego z zadań opisanych w ma-
teriale pomocniczym nr 3. Naste˛pnie poproś se-
kretarzy poszczególnych grup o przedstawienie
rezultatów pracy. Pozostali uczniowie be˛da˛ mieli
za zadanie ocenić sposób przygotowania pism:
ich klarowność, zastosowana˛argumentacje˛ i inne
jego elementy (pismo sporza˛dzone przez grupe˛ I
oceniaja˛ uczniowie z grupy II, pismo grupy II —
uczniowie z grupy III itd.).
5. W trakcie krótkiego wykładu omów różnice
mie˛dzy możliwościami kontroli decyzji admini-
stracyjnych, jakimi dysponowali obywatele w Pol-
sce przed rokiem 1980, w latach 1980–1989 i po
roku 1989. Poproś uczniów o skomentowanie
zmian, jakie nasta˛piły w prawie administracyj-
nym, i wymienienie korzyści, jakie przyniosło
to obywatelom. Wyjaśnij, że w nowej konstytu-
cji znalazł sie˛ zapis umożliwiaja˛cy uzyskanie od-
szkodowania od organu władzy publicznej, który
wyrza˛dził szkode˛ obywatelowi przez działanie
niezgodne z prawem (art. 77.1). „1. Każdy ma
prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została
mu wyrza˛dzona przez niezgodne z prawem dzia-
łanie organu władzy publicznej. 2. Ustawa nie
może nikomu zamykać drogi sa˛dowej dochodze-
nia naruszonych wolności lub praw”. Dodatkowo
NSA może ukarać organ grzywna˛ do wysoko-
ści 10-krotnego przecie˛tnego miesie˛cznego wyna-
grodzenia. NSA, dawniej nieche˛tnie korzystaja˛cy
z tego uprawnienia, ostatnio znacznie cze˛ściej za-
cza˛ł zasa˛dzać takie grzywny.
Poje˛cia i terminy
•prawo administracyjne •decyzja administra-
cyjna •Naczelny Sa˛d Administracyjny •prawo
celne •prawo podatkowe •prawo budowlane
•skarga •odwołanie od decyzji administracyjnej
•odszkodowanie •grzywna
MATERIAŁ POMOCNICZY NR 1
Do czego służy prawo administracyjne?

Zakres tematyczny prawa administracyjnego jest bardzo szeroki — należy do niego np.
prawo celne, podatkowe, budowlane, ustawa o samorza˛dzie terytorialnym, prawo wywłasz-
czeniowe, przepisy o ochronie środowiska i przepisy prawa wodnego.
Sprawy administracyjne nie sa˛ rozstrzygane przez sa˛dy, lecz przez organy administracji
publicznej (państwowej i samorza˛dowej). Takimi organami niższych szczebli sa˛ przykładowo:
urza˛d celny, wojewódzki konserwator zabytków, urza˛d skarbowy, natomiast organami wyż-
szych szczebli: wojewoda, minister, premier, Generalny Konserwator Zabytków, Główny Urza˛d
Ceł, izba skarbowa. Do 1980 roku nie istniała sa˛dowa kontrola poste˛powania administracyjnego,
to znaczy nikt nie sprawdzał prawidłowości decyzji wydanych przez organy administracji pań-
stwowej i zaakceptowanych przez właściwe urze˛dy wyższego szczebla. Od 1980 roku kontrole˛
taka˛ sprawuje Naczelny Sa˛d Administracyjny, do którego można złożyć skarge˛.
W odróżnieniu od prawa karnego i cywilnego, w których istnieje tendencja do zebrania
przepisów prawa materialnego w jednolitych kodeksach, normy prawa administracyjnego za-
mieszczone sa˛ w różnych aktach prawnych. Jest to spowodowane rozmaitościa˛ dziedzin życia
społecznego regulowanych przez te˛ gała˛ź prawa. Ustawodawca zmierza raczej do tego, by
wszystkie przepisy dotycza˛ce np. prawa wodnego (oboje˛tnie, czy maja˛ charakter norm ad-
ministracyjnych, czy nie) znalazły sie˛ w jednym akcie prawnym, stanowia˛cym jakby „mała˛
konstytucje˛” w danej dziedzinie. Natomiast sama procedura administracyjna uje˛ta została
w jednym kodeksie poste˛powania administracyjnego. Opiera sie˛ ona na takich samych zasa-
dach jak poste˛powanie cywilne i karne, z tym że organami rozstrzygaja˛cymi i wydaja˛cymi
decyzje sa˛ urze˛dnicy państwowi i samorza˛dowi. Podstawowym aktem wydawanym przez
organy administracji jest tzw. decyzja administracyjna, pełnia˛ca w poste˛powaniu administra-
cyjnym taka˛ sama˛ role˛ jak wyrok sa˛dowy. Decyzja administracyjna tworza˛ca pewien stan
prawny lub potwierdzaja˛ca istnienie takiego stanu podlega zaskarżeniu w cia˛gu 14 dni do
organu nadrze˛dnego. Na przykład decyzja urze˛du skarbowego o odmowie rozłożenia na raty
zobowia˛zania podatkowego może być zaskarżona do izby skarbowej. Kontrole˛ sa˛dowa˛ nad
prawidłowościa˛ wydawania decyzji pełni Naczelny Sa˛d Administracyjny. Obywatele w cia˛gu
trzydziestu dni od otrzymania decyzji ostatecznej wydanej przez najwyższa˛ instancje˛ admini-
stracyjna˛ moga˛ kierować do niego skargi, jeśli uznaja˛, że decyzja jest niezadowalaja˛ca. Wyrok
NSA jest ostateczny, może zostać zmieniony tylko przez Sa˛d Najwyższy w drodze rewizji
nadzwyczajnej.

Grupa A. Na terenie obozu koncentracyjnego w Gross Rosen, w tzw. Dolinie Śmierci, jedna
z warszawskich spółek postanowiła wydobywać grafit. W tym celu przywieziono tam różne
specjalistyczne urza˛dzenia i sprowadzono ekipy robotników. Z przyzwoleniem lokalnych
władz rozpocze˛to prace wydobywcze, które praktycznie rzecz biora˛c uniemożliwiły zwie-
dzanie obozu. Wywołało to protest Towarzystwa Opieki nad Byłym Obozem w Gross Ro-
sen, zrzeszaja˛cego głównie byłych wie˛źniów, które zaża˛dało zaniechania prac wydobywczych.
W ostatniej instancji sporna sprawa dotarła do Generalnego Konserwatora Zabytków, który
miał zadecydować, czy teren dawnego obozu koncentracyjnego należy uznać za miejsce pa-
mie˛ci narodowej, a w zwia˛zku z tym odpowiednio go chronić. Generalny Konserwator Zabyt-
ków nie uznał jednak za zasadne chronienia terenu. Towarzystwo Opieki nad Byłym Obozem
w Gross Rosen wniosło wie˛c skarge˛ na decyzje˛ konserwatora do Naczelnego Sa˛du Admini-
stracyjnego. NSA rozstrzygna˛ł ostatecznie spór, stwierdzaja˛c, że cze˛ść obozu, zwana „Dolina˛
Śmierci”, czyli miejsce kaźni wielu tysie˛cy ludzi, należy uznać za zabytek.

Grupa B. Prywatna klinika „Korvita” w Poznaniu słynie z tego, że przeprowadza niezwykle
trudne zabiegi okulistyczne. Wielu pacjentów, którym polscy lekarze nie byli w stanie pomóc,
dzie˛ki zatrudnianym przez nia˛rosyjskim specjalistom odzyskało wzrok. Wojewoda poznański,
powołuja˛c sie˛ na odpowiednie przepisy ustawy o zawodzie lekarza, zakazał zatrudniania cu-
dzoziemców na stanowiskach lekarzy w polskim szpitalu bez uzyskania przez nich specjalnego
zezwolenia. Ponieważ „Korvita” mimo ostrzeżeń nie zaprzestała takiej działalności, wojewoda
wykreślił szpital z rejestru i zakazał prowadzenia dalszej działalności. Szpital odwołał sie˛ do Mi-
nisterstwa Zdrowia i Opieki Społecznej, powołuja˛c sie˛ na inny przepis, dopuszczaja˛cy prowa-
dzenie bez zezwolenia zabiegów pokazowych przez lekarzy cudzoziemców. Minister zdrowia
odpowiedział jednak, że szpital nie ma prawa działać, gdyż został zarejestrowany jako pla-

290
 cówka ginekologiczno-położnicza, a tymczasem rozpocza˛ł działalność okulistyczna˛. Stwierdził
ponadto, że powoływanie sie˛ na przepis zezwalaja˛cy na operacje pokazowe jest nadużyciem
prawa. „Korvita” nieprzychylna˛ dla siebie decyzje˛ zaskarżyła do NSA. W swej skardze zarza˛d
„Korvity” podkreślał zasługi szpitala w terapii chorób oczu, wysokie umieje˛tności rosyjskich
specjalistów. Zwracał uwage˛ na to, że wysta˛pił o zalegalizowanie oddziału okulistycznego i za-
trudnionych w nim cudzoziemców, gdy tylko zapoznał sie˛ z zastrzeżeniami wojewody. Ten
wniosek nie został jednak rozpoznany, gdyż wojewoda wydał wcześniej decyzje˛ o likwidacji
kliniki. Sa˛d orzekł, że mimo dobrych wyników działalności medycznej szpital powinien zostać
wykreślony z rejestru, ponieważ nie dopełnił koniecznych formalności. W wyniku wniesienia
rewizji nadzwyczajnej wyrok NSA został zmieniony przez Sa˛d Najwyższy. Sa˛d ten uznał, że
wojewoda, kieruja˛c sie˛ dobrem pacjentów, powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wnio-
sek o rejestracje˛ oddziału okulistycznego, a dopiero później rozpatrywać możliwość likwida-
cji szpitala. Oznaczało to, że klinika okulistyczna mogła wznowić działalność po spełnieniu
wszystkich wymogów prawnych. Warunek ten został spełniony i klinika ta działa do dzisiaj.

Grupa C. Zaraz po wojnie pałac w Wilanowie, stanowia˛cy własność rodziny Branickich, zo-
stał przeje˛ty przez Skarb Państwa. Razem z pałacem władze odebrały właścicielom wszystkie
cenne ruchomości, a przede wszystkim dzieła sztuki — kolekcje˛ obrazów, rzeźb i porcelany.
Po wielu latach wnuczka nieżyja˛cego już dziś właściciela pałacu, pani Anna Branicka-Wolska,
zwróciła sie˛ do ministra rolnictwa o zwrot bezprawnie zagarnie˛tych przedmiotów, stanowia˛-
cych obecnie wyposażenie muzeów, urze˛dów państwowych lub prywatnych rezydencji. Kiedy
minister odmówił zwrotu ruchomości, Anna Branicka-Wolska zaskarżyła jego decyzje˛ do NSA.
Po rozpoznaniu sprawy sa˛d stwierdził, że minister rolnictwa i reform rolnych, który w 1948 r.
orzekł przepadek hrabiowskich dóbr, dokonał tego bezprawnie, jako że nie miał kompetencji
do podje˛cia takiej decyzji.

MATERIAŁ POMOCNICZY NR 2

Wzory pism w poste˛powaniu administracyjnym

A) Skarga do NSA
Warszawa, dn.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jan Kowalski Do
zam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naczelnego
................................ Sa˛du Administracyjnego
SKARGA
na decyzje˛ Prezesa Głównego Urze˛du Ceł z dn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . o sygnaturze

Na podstawie art. 196 kodeksu poste˛powania administracyjnego zaskarżam powyższa˛ de-

cyzje˛ i wnosze˛ o jej unieważnienie.
Zarzucam jej naruszenie przepisów kodeksu poste˛powania administracyjnego, a mianowi-
cie art. 7 i 77, a także art. 14 prawa celnego.

UZASADNIENIE
Urza˛d celny wydał decyzje˛ nakładaja˛ca˛ na mnie obowia˛zek zapłaty cła za przewożone
przeze mnie rzeczy osobistego użytku. Od decyzji tej napisałem odwołanie do Prezesa Głów-
nego Urze˛du Ceł, ale zostało ono odrzucone. Uważam, że organ I i II instancji naruszył zarówno
przepisy prawa celnego, które mówia˛, że rzeczy osobistego użytku nie podlegaja˛ obowia˛z-
kowi ponoszenia opłaty celnej, jak i przepisy procedury administracyjnej, które wymagaja˛
dokładnego zbadania sprawy i wyjaśnienia wszystkich zwia˛zanych z nia˛ okoliczności. W tym
przypadku tak sie˛ nie stało. Prosze˛ wie˛c Naczelny Sa˛d Administracyjny o uwzgle˛dnienie mojej
skargi i unieważnienie obu decyzji — zarówno urze˛du celnego, jak i Prezesa Głównego Urze˛du
Ceł.
Podpis

291
 B) Odwołanie od decyzji administracyjnej
Warszawa, dn.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jan Kowalski Do
zam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ministra Gospodarki
................................ Przestrzennej i Budownictwa
w .............................
za pośrednictwem
Urze˛du Wojewódzkiego
w .............................

ODWOŁANIE
od decyzji Urze˛du Wojewódzkiego w . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . z dn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
w sprawie odmowy unieważnienia decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości mieszcza˛cej sie˛
przy ul. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . w . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . sygn. akt . . . . . . .
Na podstawie art. 155 kpa wnosze˛ o uchylenie ba˛dź zmiane˛ powyższej decyzji. Stwierdzam,
że decyzja narusza przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
Ustawa ta nakazuje wypłacenie odszkodowania ba˛dź przekazanie innej nieruchomości wła-
ścicielowi wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Urza˛d Wojewódzki decyzja˛ z dn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . odmówił wypłaty odszkodowania za

wywłaszczona˛ nieruchomość, twierdza˛c, że nasza rodzina ma wystarczaja˛co dużo pienie˛dzy.
Jest to sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomo-
ści, która nakazuje wypłate˛ odszkodowania niezależnie od tego, ile pienie˛dzy ma właściciel
wywłaszczonej nieruchomości. Nasza rodzina nie dostała ani pienie˛dzy, ani żadnej innej, za-
ste˛pczej nieruchomości i obecnie nie mamy gdzie mieszkać.
W zwia˛zku z tym prosze˛ o uchylenie podje˛tej przez Urza˛d Wojewódzki decyzji o wywłasz-
czeniu lub o nakazanie Urze˛dowi wypłacenia mi należnego odszkodowania.

Podpis

MATERIAŁ POMOCNICZY NR 3

Obywatel pisze skarge˛

I Napisz odwołanie od decyzji urze˛du celnego do prezesa Głównego Urze˛du Ceł. Wyobraź
sobie, że przewoziłeś przez granice˛ swój osobisty bagaż, a urze˛dnik stwierdził, że kilka rzeczy:
laptop, kamera wideo i kurtka podlega opłacie celnej. Pamie˛taj, że musisz swoje odwołanie
uzasadnić.

II Wyobraź sobie, że izba skarbowa nie uwzgle˛dniła twojego odwołania od decyzji urze˛du
skarbowego i kazała ci zapłacić podatek za duży w stosunku do zarobionych pienie˛dzy. Zaskarż
te˛ decyzje˛ bezpośrednio do Naczelnego Sa˛du Administracyjnego. Musisz w niej sprecyzować,
o co prosisz sa˛d — o uchylenie lub unieważnienie bezzasadnej decyzji — i dlaczego.

III Napisz skarge˛ do Naczelnego Sa˛du Administracyjnego na decyzje˛ ministra gospodarki

przestrzennej i budownictwa, który nie chce ci zwrócić domu twoich rodziców. Rodzice twoi,
dzisiaj już nieżyja˛cy, dostali pozwolenie na odbudowanie doszcze˛tnie zburzonego w czasie
wojny domu. Kiedy dom był już niemal gotowy, zwrócili sie˛ do władz administracyjnych
o przyznanie im prawa własności do niego. Prezydium Rady Narodowej, a naste˛pnie Urza˛d
Wojewódzki w Warszawie w 1953 r. odmówili i dom przeszedł na własność Skarbu Państwa.

292
IV Wyobraźcie sobie, że jesteście mieszkańcami jednego z warszawskich osiedli, na którym
zacze˛to budować wielkie centrum handlowo-usługowe. Wzniesienie przed waszymi oknami
kilkudziesie˛ciu pawilonów oznacza hałas, brud, tłumy ludzi, a także niebezpieczeństwo wła-
mań i kradzieży. Jesteście wie˛c bardzo przeciwni tej inwestycji i zawia˛zujecie Stowarzyszenie
Mieszkańców Osiedla, które domaga sie˛ najpierw od burmistrza, a potem od wojewody wstrzy-
mania inwestycji. Tymczasem dowiedzieliście sie˛, że inwestor centrum handlowego — spółka
„Feniks” — nie uzyskał żadnego pozwolenia budowlanego, a poza tym sporny teren w pla-
nach zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony wyła˛cznie na cele rekreacyjne.
Napiszcie do burmistrza dzielnicy albo do wojewody wniosek o wstrzymanie rozpocze˛tej już
inwestycji.

V Wasza grupa stanowi wspólnote˛ lokatorów zamieszkuja˛cych budynek, którego administra-

cja zaniedbuje swoje obowia˛zki. Nie sa˛ wywożone śmieci, nie przeprowadza sie˛ remontów.
Budynek stanowi własność gminy, ta jednak pozostaje głucha na wasze skargi. Napiszcie do
Naczelnego Sa˛du Administracyjnego skarge˛ na bezczynność Urze˛du Gminy.

VI W 1980 r. dostałeś zawiadomienie z Wydziału Architektury Urze˛du Wojewódzkiego, że

przez działke˛, na której stoi twój dom, ma przebiegać ulica. W zwia˛zku z tym dokonano
tzw. wywłaszczenia, tzn. twojej rodzinie kazano sie˛ wyprowadzić z domu do mieszkania
w bloku, które przyznano ci z zasobów Urze˛du Wojewódzkiego. Mine˛ło już jednak osiemnaście
lat i ulicy nie wybudowano, zaś przepisy prawne stanowia˛, że można unieważnić decyzje˛
o wywłaszczeniu, jeżeli cel tego wywłaszczenia nie został zrealizowany. Napisz wniosek do
ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa o unieważnienie decyzji o wywłaszczeniu,
zaznaczaja˛c, że — prócz zwrotu zniszczonego już domu rodzinnego — domagasz sie˛ także
odszkodowania.

293