Capitulo 5 Gobernanza Introduecién La gobernabilidad tenia rasgos peculiares durante el perfodo de democracia de partidos, Los redactores de la Constitucién pretendian establecer un régi- men presidencial fuerte, En Ja préctica, sin embargo, el régimen que emergié era un hibrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo, en el cual los partidos politicos tenfan voz en el proceso de armar y desarmar gabinetes. No obstante, aunque la autonomia del presidente fe restringida significativa- ‘mente, hubo, al mismo tiempo, una dramética expansidn de los poderes regu- ladores del ejecuitivo en todas las éreas de la politica piblica, especialmente en reterias relacionadas con las reglas de ka economia, Pero la expansidn de los poderes del ejecutivo no fue levada a cabo exclusivamente por el presidente Fue principalmente el resultado de una accién concertada entre el presidence y el Congreso, Aun mas, este proceso fue ejecutado con poca 0 ninguna con- sideracién por la Constitucién o los procedimientos legales, desmintiendo ast Ia petcepcién general de que la legalidad era uno de los principales atributos de la gobernabilidad bajo la democracia de partidos. EL objetive de este capitulo es desenmarafiar el laberinto de estos rasgos aparentemente contradictorios. La primera seccién explica cmo los partidos politicas domesticaron el presidencialismo y por qué, a pesar de la enorme cexpansién del poder ejecutivo, los lideres politicos crefan que el cargo del presidente necesitaba un mayor fortalecimiento, La segunda seccién examina cl proceso que condujo a la expansién del ¢jecutivo en las éreas del control de precios y de la seguridad del Estado, La tltima seccién se concentra en el procedimiento de control de la legalidad ~toma de raz6n~ administrado por la Contraloria y explica cémo y por qué Ilegé a ser considerado como una sestriccién efectiva sobre al gjercicio del poder ejecutiv.126 ‘Moderando el presidencialismo Reviviendo el parlamentarisma El principal objetivo de los redactorcs de la Constitucién de 1925 fue esta- blecer un régimen presidencial fucrte, basado en la Constitucid ién de 1833. De acuerdo con esto, el ejecutivo fue investido en la persona del presidence, quien ra la cabeza del gobierno y la principal autoridad administrativa. El pres dente era clegido por un perfodo de seis afios por votacién popular ditecta y 40 ella no podta ser reelegiclo. Los aniembros del gabinete eran nombrados por el presidente y eran directamente responsables ante él. No podian ser removidos de sus cargos por el Congreso, por motivos politicos. Los miem- bros del Congreso no podfan tener puestos en el gabinete, y esto resaltaba su independencia del ejecutivo, El régimen establecido por la Con de este modo claramente presidencial, En la prictica, sin embargo, el sistema de partidos lo transformé en un hibrido que tenia muchos rasgos dela antigua repiiblica parlamentaria, Los pattidos politicos durante este perfodo tenfan vor y voto respecto a la composicida y estabilidad de los gabinetes. Los miembros de pattidos polti- 0s no podian aceptar cargos en el gabinete sin el acuerdo de sus partidos. Del mismo modo, podian permanecer en su cargo slo mientras sus colectividedes apoyaran al gobierno. Un reconocimiento temprano de que los presidentes no podan permitirse desconocer los puntos de vista de los partidos en el Congreso vino precisamente del presidente Areuro Alessandri, quien, en la década de 1920, habla sido el principal promotor del presidencialismo. Dixie giéndose al Congreso en 1936, admitié que, aunque la Constitucién le daba el poder exclusivo para clegir a su gabinete sin intervencidn del Congreso, su administracién siempre habja querido asegurar que aquellos nombrades para el gabinete fueran aceptables para los partidos que conerolaban la mayo- a de los puestos en el Congreso, “como si atin viviéramos bajo un régimen parlamentario” (Donoso 1976: 336). El enfoque de Alessandri fue adoprado ¥ desarrollado por las administraciones de Aguirre, Rios y Gonzéler, Ini mente, el presidente Aguitte intenté imponer su prersogativa constitucional de nombrar y remover ministros de sus cargos, pero no tenfa el apoyo de su propio partido. Ast, finalmente, después de que el Partido Radical diera instrucciones a sus miembros para que se retiraran del gabinete, el presidente Aguirre no ruvo otra alternativa que aceptar sus renuncias, El presidente Rios, quien estaba més preocupado de la supervivencia de su administracién que de Ja integridad del regimen presidencial, bused activamente el apoyo de los par- tidos politicos a cambio de puestos en el gabinete. Sus ideas sobre la materia cidn era J0UO ONDEE DEMOCRANEACIN, DEAROLLO ¥EEGALIDADquedan claramente expresadas en su declaracién ante el Congreso: “Desco y espero el apoyo de todos los partidos politicos, y estoy dispnesto, a cambio, a ~yeoonocer ese apoyo con puestos en el gabinete” (Rios 1943: iv). El presidente Gonziler siguié una polftica similar. Como habia obtenido solamente una mayoria simple de los votos y quedé en manos del Congreso elegir entre él y el candidaro con la segunda mayorfa, se vio forzado a pactar con el Partido Liberal. A cambio de su apoyo cn el Congreso, Gonzalez. les dio a los liberales ‘tres puestos en el gabinete (Loveman 1976: 124). 1a intensa participacién de los partidos politicos en la conformacion y re- ‘mocién de los gabinetes indudablemente contribuyé a dar un nuevo impetu al sistema de coaliciones politicas. Sin embargo, también conllevé una per- ‘manente inestabilidad en el gabinete que debilitsignificacivamente el rol del presidente dentro del sistema politico (Abbott 1951: 450-451), Entre 1942 y 1952, los gabineces duraban un promedio de seis meses. La administracién de Aguirre (1938-1941) tuvo 44 ministros; la de Rios (1941-1946), 84; la de Gonzalez (1946-1952), 73, y la de Ibdfiez (1952-1958), 75 (Valenzuela 1994: 128), La absuda pelea por puestos en el gabinete también trajo consigo una peligrosa fragmentacién de los partidos, El premio de obtener un puesto en el sgabinete animé a faeciones disidentes en cada una de las colectividades prin pales a formar partidos mintsculos, Los enfrentamientos entre ks distintas facciones fueron estimulados y promovides por el presidente de turno, quien generalmente recompensaba a los Iideres de pequefias facciones con puestos en cl gabinetc. Sin embargo, su permanencia en el cargo era invatiablemente breve, ya que las coaliciones eran inestables y habfa grupos disidentes en otros partidos listos para reemplazar a los ministros en cuestién, De este modo, la estabilidad en ef gabinete y la feagmentacién del sistema de partidos pare- cian ir de la mano. Exigiendo un presidente fuerte “Amedida que el periodo de democracia de partidos llegaba a su fin, la per- cepcién de los dirigentes politicos era que el ejecutivo era débil y que, si debta jorarse la calidad de la gobemabilidad, se requeria una reestructuracién fundamental del rol del presidente de la republica, Esta percepcién resulta sorprendente, considerando que en la década de 1940 ~como se explica en la seccidn siguiente habfa tenido lugar una enorme concentracién de poder en el cjecutivo, Sin embargo, parece que lo que le dio credibilidad a esta percep- cién fucron los decepcionantes resultados de las politicas econdmicas imple- smenitadas en la década de 1950 y el surgimiento de la movilizacién popular a 1comienzos de la de 1960. De este modo, haciendo eco de la nocidin de que no estaba todo bien en relacién a la gobernabilidad, Jorge Alessandsi, justo antes de dejar su cargo, presents al Congreso una enmienda constitucional disefada para forcalecer los poderes del presidente (Alessandci 1964). Aunque est en. mienda no tenfa ninguna posibilidad de ser aprobaday, de hecho, no lo fe, le dio a Alessandri la oportunidad de expresar formalmente su opinidn sobre las Aebilidades del sistema politico. Esta enmienda merece atencién no sélo por, ue contiene as ideas de Alessandt, sino porque tales ideas cran compaitias or Eduardo Frei, su suoesor Bfetivamente, poco después de asumir su cargo en 1964, Frei propuso una enmicnda constitucional la cual también fite re- chazada~ que en muchos aspectos era similar a la de Alessandri (Frei 1964) Las enmiendas constitucionales propuestas por los dos presidentes estae ban de acuerdo en el punto fundamental, que era fortalecer los poderes del «jecutivo para revtalizat el sistema politico. Segiin Alessandki, la presidencia debia ser fortalecida porque s6lo los presidentes eran capaces de salvaguardar los intereses de la nacién, pues ellos tenfan la perspectiva adecuada sobre el bien comin dea nacién. Bl Congreso, segtin Alessandti, carecia de esta pers- pectiva, porque era dominado por intereses regionales mezquinos. Mlessandri tambicn crefa que era indispensable fortalecer los poderes del residence para poder contener y canalizat las crecientes demandas de cambio social y econd- mico (Alessandri 1964: 1158). Frei, quien en 1964 estaba a punto de lanzar tun programa general de reformas sociales y econsmicas, compartta la idea de Alessandri de que era necesario fortalecer los poderes del presidente. Sin ‘embargo, su objetivo cra diferente. Consideraba que una presidencia fuerte cra indispensable no para contener sino para responder efectivamente a las ‘Los defensores de la acusacién constitucional alegaban que el concralor ge netal no habfa cumplido con su deber de controlar la legalidad de los decretos del gobietno, En relacién con los asf llamados decretos de reanudacién de fuenas, alegaban que el contzalor general simplemente les habia estampado su firma, sin pedir al gobierno que presentara evidencias de que las huelgas cn cuestién de hecho pontan en peligro la salud piiblica y el bien comin. Un alegato similar se hizo respecto del decreto que establecia un sistema de con- tol de attiendos, En este caso, los defensores de la acusacién constitucional alegaban que la Contraloria debié haber determinado sila accién del gobierno cera en bien del “interés general”, como lo establecfa la ley. En su defensa, el contralor general argumenté que la decisidn sobre sil interés general requerfa Ia aplicacidn de dectetos de reanudacién de faenas recaia exclusivamente den- two de la jurisdiccién de la administracién.* El gobierno, segiin el contralor ge- ncral, cra el inico al que le correspond juzgar si, en bien del interés general, cera necesatio emitir un decreto de reanudacién de faenas, Sobre este asunto, el gobierno tenia libertad de decisién absoluta y, consecuentemente, la Contra- Toria no podia reemplazar su punto de vista respecto del interés general por el del gobierno,’ El concralor general planted un argument similar en respuesta al reclamo de que debié scr més riguroso en su escrutinio del decreta que es- tablecta un plan de control de arriendos. Segtin los defensores dela acusacién constitucional, este plan constitufa una expropiacién inconstitucional, ya que cexcedia los poderes delegados por el estatuto vigente. A modo de defensa, el contralor general sostuvo que la Contraloria no podia cuestionar la inverpre- tacidn del gobiemo, porque el estaruto vigente le habla dado al presidente el 143