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    Vilà, A.) El Derecho A Los Servicios Sociales

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    [x J Debat A\vrAven ws de Servets Socar W*du: Dre Aga EI derecho a los servicios sociales: émito o realidad? «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, asi como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentacién, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios...» (Declaracién universal de derechos 1. Presentacién Es oportuno y necesario aprovechar la celebra- cién del medio siglo de la aprobacién por las Naciones Unidas de la Declaracién de los dere- chos humanos para reflexionar y debatir sobre tas cuestiones relacionadas con el derecho a los servicios sociales. Durante los iltimos afios, en nuestro pais se hia dado por supuesto dicho de- echo, debido posiblemente al entusiasmo de- mocritico de la transicién, al voluntarismo de Jos profesionales y/o a las retdricas declaracio- nes legales, pero en momentos de crisis se des- cubre la endeblez de sus fundamentos y la insu- ficiencia de los mecanismos de garantias, como intentaremos demostrar en este escrito. Para abordar adecuadamente cl tenia, consi- deramos que es imprescindible analizar el con- Jumto de mecanismos que operan sucesivamen- te en la tarea de los servicios sociales, que en esencia no es otra que Ia de satisfacer o al me- nos paliar determinadas necesidades. En con- creto, pensamos que deben tenerse en cuenta seis elementos: a) tas necesidades, 6) los dere- I No existen derechos sin deberes | chos y libertades, c) los deberes y responsabili- dades, d) la financiacién, e) los servicios y /) los proveedores. Se trata de una propuesta abierta al debate' que demanda nuevas aporta- ciones y reflexiones para avanzar en el conoci- miento de estas cuestiones. humanos, art. 25.1) Enel cuadro | presentamos la propuesta glo- bal, basada en un esquema de las fases sucesi- vas que intervienen en el proceso generador de servicios, prestaciones o actividades dirigidas a la satisfaccién de necesidades, en la que asigna- mos el papel central, de motor del proceso, a los derechos y libertades. A continuaci6n, ana- lizamos brevemente cada uno de los elementos, especialmente los relacionados con los dere. chos, que constituye el objeto de nuestra apor- tacion. 2. Necesidades sociales La determinacién de las necesidades sociales constituye el origen de este proceso, que de- beria culminar con su satisfaccién. Suelen dis- tinguirse las necesidades humanas basicas (co- mer, vestir, dormir, cobijarse, etc.) de otras de tipo emocional, cultural, etc. La composicién es muy amplia: parte de las carencias mas ele- mentaies y aleanza ef maximo desarrollo huma- no; por tanto, la gama de necesidades que cu- brir es inmensa y depende, en tltima instancia, de donde se sitia el umbral de una vida digna y de quién lo decida, Estas necesidades humanas individuales tienen a menudo raices sociales que nos permiten llegar a la nocién de proble- mas sociales e incluso cabe la posibilidad de hablar de necesidades sociales (CASADO, D., 1994: 61) que, por otra parte, varian en funcién del tiempo y el lugar. Por ello, el reconocimien- to de la existencia de un problema social tam- poco es facil, ya que, si bien puede definirse a Partir de la constatacién de las earencias objeti- vas de una sociedad, intervienen también deci- siones subjetivas de aquellos que en nombre de la sociedad catalogan determinadas carencias como problemas sociales. Asi, se sefiala que la carencia de la necesidad debe situarse en la es- fera de la politica (MONTAGUT, T., 1994: Tyy que en una sociedad demoeritica deberia des. frollarse una concepcién activa y participativa de la ciudadania en la definicin y jerarquiza- cién de las necesidades (CoMISiON EUROPEA, 1996: 29). Una parte de estas necesidades so- ciales configura el objetivo de las actividades de ayuda en que consisten los servicios socia, les, como veremos mas adelante. 3. Derechos y libertades 3.1. Evolucién Enel iltimo siglo, sc ha producido un importan- te avance en el reconocimiento de los derechos humanos (GARCIA D., 1993). Una primera ge- neracién reconoce los derechos y libertades civiles, establecidos por el Estado liberal, que incliia los ambitos de libertad-autonomia, in. ‘muunes a la injerencia de los podetes politicos, de los grupos sociales y de los demas indi- viduos; por otro lado, ei sistema democritico facilita la plenitud de los ambitos de libertad. ‘Cuadio 1, Planteamiento Participacién, en los que se manifiesta y hace efectiva la voluntad consciente de influir y deci. ir sobre el destino de la comunidad en Ia que el hombre se integra, La segunda generacidn co- tresponde al llamado Estado social de derecho, que asume la procura cxistencial de los clude, anos y establece los ambitos de libertad que se expresan en términos de derechos a prestacio. nes, por los que cl hombre queda investido de ti. tulo para recabar del Estado ayuda, cobertura de riesgos y prestaciones asistenciales (LAVILLA, L. 1997: 52). Actuaimente, se habla del nach, miento de una nueva generacién que podria in. cluir nuevos derechos, como el de insercion 0 integracion social y el de participacion de los «excluidos», también podria incorporar la regu. lacién de los problemas emergentes derivados de la aparicién de Ias nuevas teenologias o los relacionados con el ambito de la bivética; pero, sobre todo, estaria formada por los derechos de Jas generaciones futuras derivados de una in Prescindible solidaridad intergeneracional co. lectiva (medio ambiente, recursos naturales, ¢tc., y también valores, cultura, etc.).? 3.2, Los derechos y libertades civiles Los paises que se inscriben en el modelo de Es- tado social,” aunque con distintas intensidades, se distinguen por haber asumido responsabili, Gades colectivas frente a las necesidades y las aspiraciones de sus ciudadanos, sin eliminar los ro SERVICIOS ¥ PROVEEDORES Sener ACTIVIDADES Personas fisteas 0 Para preven a entidoces, pubicas 0 ceclusién sci, bivadas “de ricaiva Bromoveria reswcion | | Socal overnite so2al 3¢ apoyo brestanconvecos 6 personal, norma, featzan acideces satendery ayudar tings oes pecans, todosiescudadanos | | gupesy colecmos as acrodoes detest | | meester colectvoy soldare FINANCIACION Aportar recursos para crea, fomertar 0 sutager los | esos de una acted | __beoenes vnesPoNsAsiioApes Pllbiicas / pavadas /famikares /indivicuales + & 2 o a Ié Iepbat derechos y libertades reconacidos por el pensa- miento liberal. Este conjunto de derechos, que constituirfan la base de la ciudadania,* se com- pone, pues, de dos grupos: a) los derechos civi- les y politicos; ) los derechos sociales. En el primero se inscriben basicamente los derechos protectores de los ambitos reservados a la liber- tad y autonomia de los individuos y a la accién libre de la sociedad (libertad de expresién, de circulacién, de residencia, de reunién, de aso- cién, etc.), de las injerencias no sélo del Es- tado, sino también de los poderes sociales y econémicos no estataies. Por otro lado, no po- demos exigir solamente una obligacién negati- va del Estado de no lesionar la esfera individual © institucional protegida por los derechos fun- damentales, sino también la obligacin positiva de contribuir a la efectividad de tales derechos y de los valores que representan (RODRIGUEZ BE- REUO, A., 1997: 32). Aunque los servicios so- ciales se inscriben en los derechos sociales, su prestacién debe respetar escrupulosamente to- dos los derechos civiles citados y establecer me- didas que garanticen su efectividad, especial- mente cuando afecten a personas vulnerables. 3.3, Los derechos sociales A este grupo pertenecen la mayoria de los Ila- mados derechos prestacionales (salud, servi- cios sociales, educacion, formacién, etc.), de- nominados asi porque normalmente suponen algin tipo de prestacién, (ya sea monetaria 0 mediante la atencién directa de un servicio) y, por tanto, conllevan costes econdmicos y la consiguiente necesidad de financiacién pabli- ca, ya sea total o parcial, Por ello, muchas ve- ces, algunos de estos derechos sociales (dere- cho ala vivienda, al pleno empleo, a pensiones adecuadas, etc.) se convierten a menudo en ples declaraciones programaticas, buenas intenciones u objetivos de aplicacién diferida en funcién de las politicas sociales y de las po- sibilidades econémicas. Las reflexiones del comité de sabios, en su informe «Por una Europa de los derechos civi- cos y sociales» (COMUNIDAD EUROPEA, 1996: 32, 33, 43, 47), relativas a la aplicaci6n prictica de estos derechos ponen de relieve algunas cuestiones de gran interés que nos pueden ayu- dar en el conocimiento de su vigencia y avata- res actuales. A continuacién sefialamos las més importantes relacionadas con los servicios so- ciales: @, Politica social, La aplicacién de muchos de los derechos sociales depende en gran medi- da de que las politicas sociales lo permitan. 5. Derechos-deberes, Las politicas sociales deben estar respaldadas por un compromiso de Ja sociedad civil: sin unas relaciones interper- sonales y una impticacién solidaria no es posi- ble la puesta en prictica de los derechos; no existen derechos sin deberes, I La determinacién de las necesidades sociales constituye el origen de este Proceso, que deberia culminar con su satisfaccion I ¢, Finaneiacién de la proteccién social. El sistema actual basado en el trabajo no parece el mis idéneo y deberian buscarse otras formulas, utilizando otras bases imponibles (capital, tran- sacciones financieras, impuesto sobre recursos naturales escasos 0 productos contaminantes, etc.). 4. Competitividad. Para mejorar la competi- tividad deberia invertirse mas en tos derechos sociales y en proteccién social (educacion y formacién permanente, atenciGn a personas de- pendientes, lucha contra la exclusién,’ servi- cios sociales, etc.). En este sentido el comité sugiere que se estudien los costes que signifi- caria una Europa no social. e. Elaboracién participativa. En una demo- cracia social es imprescindible te elaboracién de los derechos mediante un proceso democra- tico de consulta y didlogo social, a partir de la légica de ciudadania activa, especialmente si tenemos en cuenta que su proclamacion impli- ca normalmente importantes costes. Ff Evolucién. No se trata de derechos inmuta- bles, sino que estén en continua evolucion; por tanto deberia mantenerse abierto un debate per- manente. 3.4, Los derechos fundamentales en la Constitucién espafola La Constitucién espafiola (CE) de 1978 se in- serta claramente en un modelo de Estado social («Espafia se constituye en un Estado social y democritico de Derecho...», art. 1 CE), exi- giendo, para ello, a los poderes pblicos que to- men las medidas necesarias para promover las condiciones que permitan que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas, que remuevan los obstaculos que impidan o dificulten su ple- nitud y faciliten la participacién de todos los ciudadanos en la vida politica, econémica, cul- tural y social (art. 9.2). Es, sin embargo, el ar- ticulo 10.1 CE el que establece Jas bases del Es- tado social, ya que ademds del principio de favor libertatis, contiene el de dignidad de ta ‘persona, que puede constituir por si mismo el fundamento ideolégico no sélo de los derechos de libertad civil -o sea, del Estado de derecho-, no s6lo de los derechos de participacién —o sea de Estado democratico-, sino también de las iniciativas de intervencién publica para la co- rreceién de los desequilibrios implicitos en el sistema social, a las que se alude cuando se ha- bla de Estado social (BASILE, S., 1980: 274- 275). Ast, este precepto,? de gran trascenden- cia, conjuga «como fundamento del orden politico y de la paz sociaby Ja dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes en su doble dimensién, individual (libre desarrollo de la personalidad de cada uno) y social (respecto a Ia ley y a los derechos de los demas) (LAVILLA, L., 1997: 41). Por otro lado, fa Constitucién clasifica el con- junto de los derechos fundamentales en tres blo- ques y establece para cada uno de ellos un nivel distinto de protecci6n (ver cuadro 2}. El primer grupo lo integran los lamados «derechos fundamentales y libertades pibli- cas» (titulo I, capitulo segundo, seccién prime- tay articulo 14), que incluyen los llamados de- rechos civiles y politicos, aunque también algunos sociales, como el derecho a la educa- cin (art. 27 CE), la libertad de sindicacién o el derecho de huelga (art. 28 CE). Estos derechos tienen el mayor nivel de proteccién: a) vincu- lan a todos los poderes piblicos; 6) son inme- diata y directamente exigibles por los ciudada- nos; ¢) estén sometidos a reserva de ley orgénica (su aprobacién requiere mayoria ab- soluta), que deberd respetar su contenido esen- cial; d) la revision de estos derechos supone una reforma esencial de la Constitucién, y, por otro lado, la jurisdiccién constitucional tutela estas garantias a través del recurso y Ja cuestion de inconstitucionalidad.* Ademés, cualquier ciudadano podra solicitar la tutela ante los tri- bunales ordinarios mediante un procedimien- to basado en los principios de preferencia y su- mariedad y, en su caso, con el recurso de ampa- 10 ante el Tribunal Constitucional. Estos dere- chos gozan, pues, de una proteccién excepcio- nal. El segundo grupo se refiere a los «derechos y deberes de los ciudadanos» (titulo 1, capitulo segundo, seccién segunda) e incluye también algunos derechos sociales, como el deber y el derecho al trabajo (art, 35 CE) o los convenios y conflictos laborales (art, 37 CE). Este conjun- to de derechos goza de las siguientes garantias: a) vinculan a todos los poderes publicos; b) son. inmediata y directamente exigibles por los ciu- Gadanos; c) estin sometidos a reserva de ley or- dinaria, que deberd respetar su contenido esen- cial. Sin embargo, no estan tutelados por el procedimiento preferente y sumario ni hay po- sibilidad del recurso de amparo constitucional, a excepciin de la objecién de conciencia. El Gltimo grupo se denomina «Principios rectores de la politica social y econdmica» (ti- tulo I, capitulo tercero) y contiene la mayoria de los derechos sociales. La consideracion constitucional de estos principios se reduce a sefialar que informaran la legislacion positiva, Ja prdctica judicial y la actuacién de los poderes piiblicos -pero no los vincula~ ya que no son directa ¢ inmediatamente exigibles, sino que su I Actualmente, se habla del nacimiento de una nueva generacién que podria incluir nuevos derechos, como el de inserci6n o integracién social y el de participacién de los «excluidos» I plena eficacia depende de las leyes que los de- sarrollen. Tampoco gozan del procedimiento preferente y sumario ni del recurso de amparo: s6lo podran ser alegados ante la jurisdiccién or- dinaria de acuerdo con fo que dispongan las le- yes que lo desarrollen. Tienen, pues, una pro- teccién minima en relacién con los derechos civiles.* La necesidad de leyes de desarrollo para dar vida y lenar de contenido a los derechos sociales sitiia en primer plano las reglas de distribucion competencial de nuestro Estado autonémico, ya que su aplicacién nos permitiré determinar los poderes piiblicos competentes en estas funcio- nes. Los criterios para establecer el reparto com- petencial vienen determinados basicamente en los articulos 147 al 152 del titulo VIII de la CE. % 4 . 1 Cuadro 2 DERECHOS SOCIALES Y SUS GARANTIAS. sEsparia se constituye en un Estado social y demoeritico de Derecho... (art. 1 CE). ‘La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le Son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el res- peto ala ley ya los derechos de fos demas son fundamento del orden politico y de la paz sociale (art. 10.1 CE). sCorresponde a los poderes publicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los gru- | pos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que imoidan o dificulten su plenitud y faciltar la participacién de todos los ciudadanos en la vida poitica, econdmica, cultural y socials (art. 9.2. CE). 108 poderes pibicos: | Son inmediataly directamente exigbies!) |" * Sometidos'a rosea de ley (orgie), ue deters respetar | ‘8 contenido posh aren de'éstos derechos supone una reform esencial de la Constitueign, Ant los tibunales ddin@tosrhetante un procedimiento, preferente y sumario. = Reolrs de amo ate ef YebunelConstuconal quota ante a ley (art. 14); derecho a tri ebro seg ot 17); derecho a la in- ‘timidad (art. 18); derecho de residencia y 19); libertad de expresion (art. 20); derecho de reunion’ (art: 21); derecho de asociacién (art: 22);'¢ fie ponelbaadi att 25h otoconia ks derechos (ort. 24) titan i baer hee oc einer or ala educacién (att..27):: (de sindiéacion y.derecho ide huelga (art. 28); derecho de peti- DERECHOS V DEBERES | Vinoulan @ todos los poderes pulicos. DE LOS. 4 ‘Som inmadiata y directamente enigibes.. >< | Conti rears ‘Sometidos a reserva de ley (ordinara), que deberd de respe- ‘tar su contenido esencial. La revisién de estos derechos supone una reforma esencial cde la Constitucién, Tutela: 15" Solo la objecién de conciencia (art30) esté protegida por ef procedimiento preferente y sumarto y el recurso de amparo. |__ Servicio military objecion de coriclencia (art. 30); sistema tributario (art. 31); matrimonio (art. 32); derecho de | | propiedad (art. 33); derecho de fundacién (art. 24); deter y derecho af trabajo (art. 35); colegios profesionales {art. 36); convenlos y confllctos laborales (at. 37); libertad de empresa y economia de mercado (art. 38). \/PRINCIPIOS RECTORES GARANTIAS —Informardin la legilacién positiva, la practica judicial y la ac- "/DE-LA POLITICA SOCIAL ‘uacién de tos poderes puibicos. | 'y ECONOMICA ‘Su plena eficacia depende de las leyes que los desarrollen. Capitulo tercero “Proteccién a ts familia y a la infancta (ait. 39); Redistribucion de la renta y plena ocupacién (art. 40); Se- | \ calurkigd Social (er. 41); Emigrantes (er. 42); Protecelén de la salud (art. 43); Acceso a fa cultura (ar. 44); Y calidad de vida (ar, 45); Conservacién del patrimonlo (ar. 46); Derecho a la vienda y ‘del suelo (ait. 47); Partlelpaci6n de te Juventud (ert. 48); Atencién @ los disminuldos (ar. 49); ‘edad (or. 50): Defensa de los consumidores (at 1; Organtzctones profesionates (rt. 62). I5 [ebat Del planteamiento de dichos preceptos debemos resaltar-con referencia a los servicios sociales ‘que: a) el Estado tiene competencia exclusiva en «da regulacién de las condiciones basicas que icen la igualdad de todos los espafioles» (art. 149.1.1°CE) y «a legislacién basica y régi men econdmico de ta Seguridad Social» (art. 149,1.17* CE), b) entre las materias reservadas al Estado no figuran la asistencia social ni los servicios sociales, y, por tanto, «podrén corres- ponder.a las Comunidades Auténomas, en vir- tud dé sus respectivos Fstatutos» (art. 149.3). Los citados estatutos concretan el quantum competencial autonémico y determinan el tipo de competencias: exclusivas (asistencia y servi- cios sociales)" 0 compartidas (seguridad so- cial). Actualmente, a partir de las iltimas refor- mas de los estatutos de las comunidades y de las transferencias efectuadas, todas tienen compe- tencias en servicios sociales, aunque con distin- to nivel, segtin sean o no de la seguridad social. La asistencia social y Los servicios sociales constituyen, pues, una de las materias para- digméticas en el conjunto competencial auto- némico, debido al alto nivel de competencias (competencia exclusiva, excepto en los proce- dentes de la Seguridad Social, que es comparti- da)y al dinamismo del sector, que permitio que ya en la década de los ochenta nacieran los ser- Vicios sociales autonémicos, mediante leyes promulgadas entre los aiios 1982 y 1992.!' Es- fas normas autonémicas son las que intentaron crear el derecho a los servicios sociales. En to- das ellas se reconoce enfaticamente el derecho a un sistema de servicios sociales de responsa- bilidad piiblica, aunque después ni la propia ley nj las normas de desarrollo ni los planes de ac~ tuacién articulan mecanismos reales y eficien- B La asistencia social y los servicios sociales constituyen una de las materias paradigmaticas en el conjunto competencial autonémico I tes para hacerlos efectivos (aleance de las res- ponsabilidades, medios humanos, técnicos y financieros, garantias de los ciudadanos, etc.), dejando los derechos en manos de las disponi- bilidades presupuestarias: se supeditan los de- rechos a los recursos econémicos” y no al revés, como corresponderia si se tratara de de- techos subjetivos. En este sentido el Sindie de Greuges de Catalunya sefialaba claramente que «seria necesario que para articular el sistema de servicios sociales, se definieran por parte del legislador qué servicios son esenciales, es de- cit, cudles servicios todo ciudadano tiene dere- cho a recibir, con independencia de si teniendo en cuenta sus circunstancias debe abonar 0 no una contraprestacion econémicay."” En estos momentos, parece emerger con fuerza el debate sobre la posibilidad de esta- dlecer mediante ley estatat una declaracién de derechos esenciales de servicios sociales, ba- sindose en el citado art. 149.1.1° CE, con el fin de concretar un conjunto de derechos subjeti- vos tminimos, garantizados mediante dotacio- nes presupuestarias estatales y que podrian ser compiementados a nivel autonémico. Tampoco debemos olvidar las posibilidades que pueden ofrecer los servicios sociales de la Seguridad Social,”* cuya regulacion basica corresponde también al Estado. 4. Deberes y responsabilidades El conjunto de poderes y competencias que la Constitucién y las normas juridicas otorgan al Estado, asi como los derechos y libertades que reconocen a los ciudadanos generan un haz. interrelacionado de obligaciones recipro- cas. Como hemos visto, los principios funda- mentales contienen derechos subjetivos de los individuos que constituyen la pieza fundamen- tal del ordenamiento demoeratico del Estado de derecho, en el cual dichos derechos fundamen- tales acttian como limites del poder estatal y de su ejercicio. Desde la dimension objetiva, com- prende ademas de una funcién negativa (de no hacer) una obligacién positiva’’ de garantia, apareciendo el Estado como garante del orden de convivencia, desenvolviéndose con aguzada conciencia de sus limites y de la naturaleza de esa funcién de garantia, de medo que no incu- ra en un ditigismo sin continencia que, so pre- texto de la encamacién del interés pablico y de la preservacién de orden, invada —para «garan- tizarlos»— ambitos que deben permanecer in- munes a fa injerencia del poder (LAVILLA, L., 1997: 42), Referente a los derechos sociales re- cordemos nuevamente que los principios que sefiala la Constitucién no crean de por si dere- chos tutelables, ‘inicamente seitalan ta direc- cién por donde deben caminar éstos, dejando I- Epebat Ik Ivebat en manos de los poderes legislativos competen- tes (estatales 0 autonémicos) la facultad de es- tablecerlos y de determinar su contenido. S6lo podra exigirse después de la aprobacién de la ley reguladora y a tenor de su contenido.'* Las obligaciones de los individuos y de las familias constituyen temas de gran interés y ac- tualidad. La familia ha experimentado en los iiltimos afios cambios profundos que ponen en entredicho el contenido y alcance de algunas de sus obligaciones legales tradicionales (por ejemplo, obligacién de alimentos); sin embar- g0, en contra de las opiniones que se expresan a menudo, debemos destacar que esta institucion contintia desempefiando su papel como amorti- guador social principal, especialmente como cuidadora de sus miembros necesitados,"” Referente a las obligaciones de las entidades de iniciativa social relacionadas directamente con la proteccion de los derechos de los ciuda- danos, seran aquellas que ellas convengan vo- luntariamente, de acuerdo con los fines y obje- tivos acordados 0 establecidos para la entidad €n sus estatutos. Los especialistas en estos te- mas (JARRE, D. 1994; Casapo, D., 1995; Ramirez, J.M., 1998) destacan el valor de las aportaciones que realizan estas entidades: representacién (portavoz y representante de co- lectivos); deteccién de necesidades (identifica- cidn de necesidades, definicin de las necesi des reales); innovacién (respucstas nuevas y originales, utilizacién de instrumentos y méto~ dos nuevos); complemento y optimizacin de recursos (adaptacién del usuario y su familia a los establecimientos y servicios, mejora de la humanizacién de los servicios y establecimicn- tos); grupo de presién (perro guardidn: defien- de intereses de un grupo, reformador: lucha contra determinadas actitudes); garantiza valo- res (escuela de valores democriticos: iniciati- va, voluntariado, participacién, respeto a las minorias, pluralismo, ete.); ayuda mutua (infor- macién y asesoramiento: apoyo a la familia, etc.); sensibilizacién (mentalizacién y divulga- cidn social); captacién de recursos (economi- cos, humanos, materiales); mediacion (entre el individuo y las complejas instituciones socia- les, estimula actitudes positivas de participa- cidn); prestacién de servicios (para cubrir ca- rencias de servicios, posibilitar la eleccién de servicios, estimular la competencia, ya sea de forma temporal —hasta demostrar la necesidad Y conseguir que se cubra— 0 como funcién pro- pia). Actualmente, esta altima funcién dificulta el desarrollo de las otras, seguramente més ge- nuinas y propias, debido a las dificultades de compatibilizar simultineamente los. diversos Papeles que comporta el desarrollo arménico de este conjunto de funciones. Con ello, no se propugna que estas entidades dejen de prestar servicios, sino poner en evidencia la necesidad de cambiar la regulacién de los sistemas de fi- nanciacién de los servicios, con el fin de evitar el llamado mecenazgo politico" y ia posibili- dad de que una creciente dependencia econd- mica respecto a la administracién ponga en pe- ligro sus perfiles propios y su capacidad de analisis critico."” Por otra parte, parece impres- cindible sebajar los niveles de intervencionis- mo pablico, evitando el actual reglamentaris- mo, que ahoga cualquier tipo de innovacién, ¢ iniciar una nuevas formas de relaciones basa- das en el consenso. 5. La financiacién La financiacién es fundamental para la garantia de los derechos sociales, si tenemos en cuenta que su satisfaccién (prestaciones) origina un coste, ya sea en especie (tiempo dedicacin, etc.) 0 en metdlico, que debe sufragarse, Los insuficientes recursos asignados dificul- tan la realidad de los derechos sociales e inci- den en la propia legitimacién del sistema de- mocritico,® provocando fuertes criticas, que estén trasladando el centro de gravedad de lo formal a lo material, de la declaracién y reco- nocimiento a la efectividad y garantia (Lavi LLA, L. 1997: 54). Se trata, pues, de uno de los temas clave, cuya solucién dificilmente puede imponerse desde arriba y que exigiré una cla- boracién democratica, mediante amplias deli- beraciones que comprendan los derechos, de- beres y responsabilidades. Este debate libre y abierto deberia servir para conocer los derechos percibidos por los ciudadanos como necesita- dos de cobertura, pero también para identificar los deberes que estan dispuestos a asumir, indi- vidual y colectivamente, entre los cuales deben figurar los relativos a la financiacién. Debemos insistir en que los recursos para afrontar las ne- cesidades sociales son aportados mayoritaria- mente por el llamado sector informal (especial- mente la familia) que, como hemos indicado, es atin el principal financiador de la cobertura de dichas necesidades.” Existe una diversidad de fuentes (particula- res, administraciones publicas, empresas, orga- nizaciones no lucrativas) y formas (donaciones, , convenios, conciertos, etc.) de Teoursos para la prestacién de implan- “de ‘servicios sociales. Sin embargo, la ‘amodalidad paradigmdtica de financiacién pi ica ¢s ain la subvencién, que se esta convir- tiendo en un instrumento a través del cual los P Pablicos transforman los derechos de ~ loa ciudadanos en una simple oferta contingente y discrecional, ya que las administraciones pue- den establocer y modificar los criterios y requi- s{tos o'incluso suprimir las subvenciones, sin que asistan a los presupuestos beneficiarios po- sibles derechos adquiridos. Las otras dos moda- fidades més usuales son los convenios’? (acuer- dos o pactos entre la Administracién y las entidades, en el cual se concretan los derechos y obligaciones de las partes y en los que se esta- blece su'duracién) y Ia accidn concertada (la Administracién contrata una actividad o unas plazas a entidades piblicas 0 privadas que ¢jer- cen funciones andlogas, con el fin de completar la oferta de prestaciones y servicios que debe prestar la Administracién piblica cuando no los puede ofrecer con medios propios), que es la modalidad apta para garantizar los derechos. En a prictica, al no existir una regulacién general de estas modalidades, se aprecia una gran con- fusién entre todas estas figuras (VILA, A. 1996). Para las entidades de iniciativa social, su gra- do de independencia econémica determina en gran medida su capacidad de autonomia, im- prescindible para poder cumplir la misién que I La financiacién es fundamental para la @arantia de los derechos sociales | se haya impuesto a entidad; por ello, debe tra- tarse este aspecto con gran cuidado, como parte del proceso de planificacién estratégica que se establece para determinar los objetivos genera- les o metas y el modo de conseguirios (MoNT- SERRAT, J., 1996: 24). EI esfuerzo necesario en la captacién de re- cursos y {a indispensable diversificaciéa de las fuentes de financiacién no debe suponer una re- nuncia a la tutela pablica de los derechos (al menos de los esenciales). Pero el estableci- miento de garantias piblicas tampoco significa la gratuidad de los servicios y actividades ne- cesarios para hacerlos efectivos, sino Ia res- Ponsabilidad real del acceso a los servicios. En ‘una sociedad democritica esta responsabilidad debe ejercerse a través de un didlogo con parti- cipacién civica en busca de pactos sobre las formas de cubrir los costes, entre las distintas fuentes pablicas (via seguridad social o via im- puestos), as aportaciones personales y/o farni- liares ~si los recursos disponibles lo permiten- y otras procedentes de la sociedad civil. 6. Los servicios sociales EI término servicios sociales tiene distintas acepciones:”* una amplia, que engloba las seis. ramas sociales del sector servicios (1. sanidad 0 salud, 2. educacién, 3. proteccién social del tra- bajo, 4. seguros y subsidios de renta, 5. protec- cin social de la vivienda, y 6. servicios socia- les) y otra restringida (Ia sexta rama del sector) que ‘normalmente es la utilizada en Espaia (Casabo, D., 1994: 36). Las cinco primeras responden a demandas universales (problemas que afectan a toda la colectividad de forma per- Manente) que exigen respuestas estables, en cambio los servicios sociales se refieren a nece- sidades circunstanciales, aunque cada vez més las ramas universales exigen el concurso de ésta mas especifica para poder actuar eficaz- mente." Tampoco ayuda al desbroce seminti- co, sino todo lo contrario, la Constitucién, que slo menciona los servicios sociales al tratar de la tercera edad con un contenido ambiguo que no se ajusta a ninguno de los significados sei lados y que, por otro lado, se refiere a otro tér- mino préximo, asistencia social, aunque sin definirlo. Por ello, proponemos utilizar a los efectos de este trabajo la siguiente definicion operativa: conjunto de actividades de ayuda humana, técnica ¢ incluso material, que ¢s par- ticularmente, aunque no exclusivamente, de- mandada por colectivos demogrificos 0 cate- gorias sociales diferenciadas: familia, infancia, ancianos, personas con discapacidad, toxicé- manos, emigrantes, etc. debiendo precisar, ade- més, que dichos servicios no abrazan toda la atencién social que demandan estos colectivos, ya que no consumen sélo accién social o servi- cios sociales, sino también servicios de sani- dad, educacién, proteccién de ocupacion, man- tenimiento de rentas 0 vivienda y, por otro lado, los servicios sociaies no tienen solo a estos co- leetivos como usuarios potenciales, sino que se offecen a tada la poblacién (CASADO, D., 1994: 1745-1746). Todas las comunidades autonomas en sus le- yes de servicios sociales definen y estructuran Hc [pebat Ws [vebat el sistema en dos niveles: uno de cardcter pri- mario” que tiene un ambito de actuacién local ¥ presta una atencién polivalente y multidisci plinaria, atribuyéndole normalmente funciones de informacion, orientacién y apoyo, deteccién y evaluacién de necesidades, desarrollo de la accién comunitaria, promocién y cooperacién social, fomento y apoyo del asociacionismo y el voluntariado, servicio de ayuda a domicilio, convivencia ¢ ‘integracién social y familiar, programas de sensibilizacién y gestién de algu- hos servicios. Et nivel secundario® se dirige a la atencién de colectivos con necesidades es- pecificas (familia, infancia, discapacidad, ve- jez, toxicémanos, minorias étnicas, etc.) y dis- Pone de equipamientos para ateneién diuma y residencial. 7. Los proveedores de servicios Por iltimo, nos referimos a los proveedores de servicios como aquellas personas fisicas o juri- dicas, publicas o privadas, de iniciativa social 0 mercantil, que realizan actividades 0 prestan sus servicios a las personas que los precisan y/o los solicitan, bien sea por cuenta de éstos o de otros (administraciones publicas, mutualida- des, aseguradoras, etc.). No debemos confun- dir, aunque en algin caso puedan coincidir, a éstos con los sectores o entidades responsable de la cobertura de determinados derechos. Po- demos clasificar los proveedores a partir de los cuatro grandes «sistemas de cobertura de nece- sidades» (ARTELLS, J.J., 1987): a) sector infor- mal (conjunto de atenciones derivadas del apo- yo familiar y del entorno social mas proximo a la unidad de convivencia; incluye un conjun- to de interacciones entre miembros de una es- tructura de relaciones basada en el parentesco, la amistad y la vecindad); 4) iniciativa social (conjunto de formas institucionalizadas y arti culadas, a partir de las cuales se organiza el es- fuerzo colectivo de la iniciativa privada sin fi- nalidad lucrativa, mediante la combinacién de recursos voluntarios y economicos para la iden- tificacién y respuesta a necesidades sociales); c) iniciativa mereantil 0 comercial (conjunto de instituciones y agencias que proveen servi- cios a partir de planteamientos que incluyen los mecanismos basicos del mercado, provecho y precio) y d) sector piblico (conjunto de presta- ciones y servicios provistos por las administra- ciones piblicas bajo regimenes de cobertura y de acceso més 0 menos universales o selecti- vos). Ultimamente, el debate relativo a estas cues- tiones se centra cada vez més en el qué (la pres- tacién) que cn el quién (ente publica o priva- do): se trata de que el ciudadano reciba un servicio eficiente. Este planteamiento supone una redistribucién de funciones, en que a la Ad- ministracion publica le corresponderia la reali- zacién de un buen control, no solo de los aspec- tos cuantitativos del gasto, sino sobre todo de control de la calidad de la prestacién (SUBI- RATS, J., 1991), Con ello no se ptetende soca- var el poder de la Administracién, sino cambiar sus funciones, primando las dirigidas a impul- sar de forma participativa el disenio de las poli- ticas sociales (prioridades, programas, presu- Puestos, etc), al ejercicio de su capacidad para establecer fas reglas de juego (condiciones mi- himas y garantias de los servicios y prestacio- nes) y jas citadas de control. 8. Epilogo La cuestién del derecho a los servicios sociales es un tema complejo que debe abordarse global- mente y con amplia participacién de las instan- Cohetlbn Social y Ciudadenia Europea: Haveclons, butdacin ‘da Cates, 1994 EAVIELA,L. ‘i dlignided det persons y os derechos fundamentals». Min shartdic, nite, 132. Barcelona: marzo-abril 1997, Montnavera,1..y VLA, A. «Corresponsabilided, subsidiariedad y_autononi ‘municipal [jos dg los interrelaciones administativasn, Congreso ce Servi os Sociales Municipals. Conferenciasy Ponenciss, atceloe nt: Ministerio de Asuntos Sociales. Vederacion Espaiola de Munisipios y Provinias y Diputieisde sree, 1 Monrsearar, J Técnicas de Gestiin Feonémica para entdades sin dmimo de be ‘ero, Barcelona: Editorial Haver, 1996 Mowracur, T. Democriieia iServets Socials Bareclona: Luitovial Haver, 1994 Ramine,.M. (coord) Plade Servis Saniiaris i Sociasanitars. 1. aportac ti de ke Come itaten a PrestaciSde Servels Santarist Nuevas. areeknia- Grup de Teoball 5, Comssié Assessors, Served Catal efx Salut, 1998 Ropalaviay BEaH9, A. «Tutela eonstitucional de los derechos funirmentalesn. Afi Juric, riny 132. Rarectona 1997 Ropaicinz Cannino G. ‘Familia y Dependencian, Jormuadas tnvernactomales sodve ds proteccitin social de fa dependeneta. Madrid: INSERSO. 29 1 30 de septiembre de 1997 RUBIOL, G. fis servets sucials: organitcacte i funeloncment Gran tretamea, Iugostavia, Israel. Paison Balgos, Batcelona anda Joure Bafitl, 1980 SuaiRars,J «

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