Capitulo 3 O sistema eleitoral brasileiro JAIRO NICOLAU Sistema eleitoral 6 o conjunto de regras que define como, em uma determinada elei- 40, 08 eleitores podem fazer as suas esco- Ihas e como as votos s4o somados para se- rem transformados em mandatos (cadeiras, no Legislativo ou chefia do Executivo). Os governantes brasileiros sdo eleitos pelo sis tema proporcional e por variantes da repre- sentagio majoritaria. O propésito deste tex- to é apresentar uma descrigdo do funciona- mento do sistema eleitoral no Brasil. 1, © sistema proporcional © Brasil elege representantes para a Ca- mara dos Deputados desde 1824. Durante 0 Império os deputados eram escolhidos por intermédio de diferentes modelos de repre- sentagéo majoritéria, Avé 1880, o sistema de votacio era feito em dois niveis: os votantes clegiam 0s eleitores (primeiro nivel), que, por sua vez, escolhiam os representantes para a Camara dos Deputados (segundo nivel) Em 1881, as eleigdes para a Camara dos Deputados passaram a ser diretas. Na Pri- meira Repiblica (1889-1930), trés sistemas eleitorais foram utilizados; todos eles varia- gées do modelo majoritario. O mais dura- douro (1904-1930) dividia os estados em distritos eleitorais de cinco representantes; o eleitor podia votar em até quatro candida- tose ainda podia vorar no mesmo candidato mais de uma vez. Nesse periodo, as eleigdes para presidente e para a Camara dos Depu- tados eram marcadas por fraudes em larga escala e por reduzida participagio eleitoral Em 1932, foi adotado um novo cédigo ele! toral que modernizou o processo de votacao no pais, sendo o primeiro passo para a con- solidago de uma democracia cleitoral: as mulheres passaram a ter 0 direito do voto; foi criada a Justica Eleitoral —que ficou com a responsabilidade de organizar o alistamen- 10, as eleig6es, 2 apuracio dos votos ¢ a pro- clamagio dos eleitos; foram tomadas medi- das para garantir 0 sigilo do voto. ‘Até a década de 1930, nenhum partido ‘ou movimento politico com alguma expres- séo defendeu a introdugao da representagao proporcional no pais. Tal tarefa deveu-se basicamente ao trabalho de alguns poucos intelectuais, dois deles (Assis Brasil ¢ Joao Cabral) participavam da redagao do Cédigo Eleitoral de 1932, Na realidade, 0 Cédigo adotou, para a eleigao para Camara dos De- putados, um sistema misto (com parte dos representantes eleita pelo sistema proporcio- nal), cuja operacio era bastante complexa Tal sistema foi utilizado em apenas duas ele!- ¢6es (1933 ¢ 1934), pois o Golpe de Estado, liderado por Getilio Vargas em 1937, sus- penden as eleigdes, fechou os pattidos ¢ 0 Congtesso. As eleig6es voltariam em 1945, com 0 processo de democratizagao do pais. 293O sistema eleitoral brasileiro 294 ‘Naquele ano, o sistema proporcional foi in- tegralmente adotado nas eleigdes para Ca- mara dos Deputados. Desde entdo, poucas mudangas foram feitas na forma como de- putados sao eleitos no Brasil Awalmente, 4 representago proporcional é usada nas eleigdes para a Camara dos Deputados, As- sembléias Legislativas e Camara dos Verea- dores. A escolha do eleitor é simples: ele deve digitar 0 mimero do candidato, ou alternat vamente, do seu partido na urna eletrénica A seguir, sio discutidos quatro aspectos. fundamentais do sistema usado nas eleigbes para a Camara dos Deputados: as regras para distribuicio das cadeiras, as coligagées, alista aberta, + adistorgdo na representagio dos estados na Camara dos Deputados. 1.1 As rogras para distribuigso das cadeiras Para ilustrar como é feita a distribuicio de cadeiras entre os partidos (e coligagées) no Brasil, utilizarei os resultados das elei- Ges para Camara dos Deputados realizadas no Estado de Sao Paulo em 1986. Compate- ceram para vorar 15.452.508 eleitores. Des- tes, 3.545.914 anularam ou deixaram a cé- dula em branco.? Assim o total de votos v. lidos (comparecimento - brancos e nulos) foi de 11.906.594. O ntimero de cadeiras dis- putadas era de 60. Passo 1: CAlculo do quociente eleitoral © quociente eleitoral 6 0 resultado da divisdo do total de votos vilidos pelo niime- 10 de cadeiras em disputa: 11.906.594 / 60 = 198.443 Passo 2: Divisdo dos votos de cada partido pelo quociente eleitoral Os votos de cada partido sio divididos pelo quociente eleitoral. O niimero inteiro derivado da divisio € o ntimero de cadeiras que cada partido obtera. Por exemplo, no caso do PMDB, a divisio dos votos (5.274.397) pelo quociente (198.443) éigual 26,578; por essa conta, o partido recebe 26 cadeiras Os partidos que nao conseguem atingir © quociente eleitoral sio excluidos da distri buigao das cadeiras. Na Tabela 1, do PCB para baixo, todos os partidos sio exclutdos Assim, o quociente eleitoral funciona como uma cldusula de barreira nos estados (Ca mara dos Deputados e Assembléias Legislativas) e municipios (Camara dos Ve- readores). Passo 3: Distribuigso das cadeiras do preenchidas (sobras) Observe-se que, apés a distribuicéo pelo ‘quociente eleitoral, nem todas as cadeiras io ocupadas, Foram preenchidas 54, faltando, assim, seis, Essas cadeiras sio preenchidas pelo método de maiores médias: o total de votos de cada partido é dividido pelo nimero de 1, De li para cé, apenas duas mudancas significativas foram feitas: a do exitério para distribuigdo de cadeicas ro ocupadas em primeira alocagio (1950); e a da exclusio dos votos em branco do céleulo do quoc eleitoral (1998) 2. No exemplo, se a regra atual, que nao inclui os votos em branco no eéleulo do céleulo do quociente cleitoral. Na realidade, em 1986 0s votos em branco eram inclufdos.TABELA 1 PMDB Distribuigdo de votos pelo quociente eleitoral. Eleigéo para Camara dos Deputados, S40 Paulo, 1986 PTB-PSC-PL 2024412 10,201 10 PDS-POC-PFL 2.011.280 10,135 10 PT 181.237 7,968 07 POT 389520 1,98 or Pca 121231 PsB 120364 PH 94.093 PCdoB 91.188 PMC-PCN 68.954 PMB 68364 PPB 50525 PND 11.068 Total 11,906.56 54 cadeiras obtidas pelo quociente eleitoral na divisio anterior, acrescido de um. Por exem- plo, 0 PMDB obteve 5.274 397 votos que so divididos pelas cadeiras obtidas pelo ‘quociente (26) + 1 = 275 0 resultado é a maior média do pattido: 195.348. Essa média & cotejada com a dos demais partidos, levando a cadeira 0 que tiver a maior dessas médias (no exemplo, o PT ob- tém a primeira cadeira). Procede-se, entio, a uma outra rodada de distribuigao das ca- deiras restantes, Em cada rodada, o partido que conquistou a cadeira nela distribufda tera seu total de votos divididos novamente, ago- ra pela soma de uma unidade ao niimero de cadeiras que ja obteve. O procedimento é repetido até que todas as cadeiras sejam pre- ‘enchidas. Observe-se que 0 PMDB obteve uma cadeira a mais (na segunda rodada), pois sua segunda maior média foi superior & ob- tida na primeira rodada por alguns partidos. total de cadeiras obtidas pelos parti- dos (ou coligacdes) é 0 somatério das cadei- tas distributdas nos passos 2 ¢ 3. A distribui- io final de cadeiras ficaria assim: PMDB (26); PTB-PSC-PL (11); PDS-PDC-PFL (11); PT (8); PDT (2) 1.2 A lista aberta ‘Apés a distribuigao de cadeiras entre os partidos (e coligagées), é preciso saber quais nomes da lista de candidatos apresentados sero eleitos. No Brasil, os nomes mais vo- tados de cada lista ocupam as cadeiras. No exemplo acima, o PDT elegeu trés cadeiras; 2950 sistema elcitoral brasilexro 286 TABELA 2. Distribuigéo das cadeiras nao preenchidas (sobras) Partido \Votagao final Votagio final ‘Votagao final Total do dividida pelo dividida pelo dividida pelo” cadeiras obtidas + ndimero de nGimero de niimero de nas sobras cadeiras da Fase 1 cadeiras da Fase 1 cadeiras da Fase 1 1 42 43 PMDB 195 348 (8) 188.371 (D} 181.875 2 PTB-PSC-PL 184.037 (E) 1 PDS-PDC-PFL 182.840 (F) 1 PT 197.654 (A) 1 Por. 194.750 (C) 1 Total 6 Nota: As otras entre parbatotes indicam a ordem ne qual as eadoras das sobras foram preanchidas assim, os trés candidatos mais votados so aleitos (independentemente dos votos dos nomes que concorteram por outros parti- dos). Este modelo é conhecido como de lista aberta. Em alguns patses (como Portugal, Espanha, Argentina e Africa do Sul), a lista de candidatos é ordenada antes da eleigao € 608 eleitores voram apenas na legenda (lista fechada). Em outros patses (Bélgica, Holanda, Dinamarca, Suécia), os partidos ordenam a lista de candidato, mas os eleito- res, caso discordem do ordenamento, podem ainda votar especificamente para um dos nomes da lista - em cada pats hé uma pon- derago que determina em que condigdes um candidato, que obteve muitos votos nomi- nais e esta mal posicionado, pode se eleger: A lista aberta esta em vigor no Brasil desde 1945. J nos anos 50, alguns poli cos, tais como Carlos Lacerda e Milton Cam- pos, chamaram a atencZo para o fato de a lista aberta incentivar a competicdo entre os candidatos de uma mesma legend, 0 que enfraqueceria os partidos Este foi o princi- pal argumento apresentado pelos criticos da lista aberta até recentemente, quando outros pontos passatam a ser salientados, O princi- pal deles refere-se a transferéncia de votos entre os candidatos de um mesmo partido ou coligagio. A eleigao de Eneas Carneiro (2002) e Clodovil Hernandez (2006), am- bos como deputados federais por Séo Paulo, é apresentada como casos exemplates dessa tendéncia. Os dois concorreram por micro- partidos, obtiveram mais votos do que 0 ‘quociente eleitoral e ajudaram os seus parti- dos a eleger deputados com reduzido niéme- ro de votos. Na realidade, o espanto frente a ‘casos como esses deriva do desconhecimen- to de como ¢ feita a conta para distribuir as cadeitas na disputa para deputado federal Os eleitores, em geral, votam em um nome de sua predileca0, mas no sabem que, no proceso de apuracéo, os votos desse candi- dato serdo somados 20s de outros (lembre- se de que a distribuigio das cadeiras é feita apartir dos votos totais obtidos por uma le- genda on coligacio). Se o candidato tiver mais votos do que o quociente eleitoral, ele ajuda outros nomes da listaa se elegerem; se tiver menos, ser ajudado pelos votos de outros candidatos 1.3 Coligagées ‘Como vimos anteriormente, um partido pode concorrer sozinho ou coligado nas elei ¢6es proporcionais. Para efeitos de distribu gio de cadeiras, os votos dos partidos coli gados sao somados e as cadeiras so conquis- tadas pela coligagio como se ela fosse um ‘inico partido (nao existe um segundo movi- mento de distribuigao das cadeiras da coli- gacdo proporcionalmente a votagéo de cada Jegenda em seu interior). Assim, importa para cada partido tentar fazer com que 0s seus candidatos ocupem os primeiros nomes da lista da coligago. Um pequeno partido, por exemplo, pode receber um nimero reduzi do de votos, mas pode conseguir garantir que um (ou mais) dos seus candidatos esteja(m) entre os primeiros ¢ se eleja(m). Essa caracteristica tem produzido algu- mas distorgées na representasio dos patti: dos. A Tabela 3 ilustra os resultados da dis puta para a Camara dos Deputados no Esta- do de Minas Gerais, em 1998 Um partido (PSDB) e quatro coligacées conseguiram ultrapassar 0 quociente eleito- ral de 1,849 dos votos. Quando o percentual de votos de cada partido/coligagdo € compa- rado com o percentual de cadeiras, observa- se uma distribuigio bastante equilibrada. Os problemas aparecem quando se analisa 0 desempenho de cada partido. O PSB e 0 PPS, com mais votos do que 0 PCdoB, nao elege- ram deputados, enquanto este elegeu um re- presentante. © PL, apesar de ter tido menos votos do que o PTB, conquistou mais cadeiras do que este, enquanto 0 PPB, com votacio um ponco superior 20 mesmo PTB, ficou com um nfimero mais de trés vezes maior de cadeiras (sete contra duas). Dois parti- dos, o PCdoB (0,6%) e 0 PST (1,69) elege- ram representantes mesmo recebendo me- nos votos do que o quociente eleitoral. PDI (4,096) ¢ 0 PC do B (0,6%), com vora goes bem diferenciadas, ficaram cada um com uma cadeiza O tamanho da bancada dos partidos na ‘Camara dos Deputados ¢ influenciado pelos diversos mecanismos do sistema eleitoral. ‘Um partido que se apresenta sozinho nas elei- Ses em um determinado estado necessita atingit o quociente eleitoral para eleger um deputado. Ja um partido coligado pode ga- rantira eleigio de um candidato, mesmo que tenha individualmente votagio inferior a0 quociente. A formula usada no Brasil favo- rece o maior partido no estado (0 PMDB no exemplo apresentado}; portanto, um patti- do que é o mais votado em um niimero ex- pressivo de estados, acaba ficando com uma bancada sobre-representada no ambito nacio- nal. Também ficam sobre-representados no Ambito nacional os partidos com voragio concentrada nos pequenos estados da Regio Norte. Em contraste, ficam com bancadas sub-representadas nacionalmente as legendas com votagio concentrada em Sao Paulo 2, © sistema majoritario Os chefes do Executivo no Brasil séo elei- tos por intermédio de duas segras diferentes. O presidente, os governadores e os prefeitos de municipios com mais de 200 mil eleitores sio escolhidos pelo sistema de dois turnos. O candidato necessita obter a metade dos votos vilidos mais um no primeizo turno, Se este 297if 0 sistema eleitoral brasi 298 Distribuigao de votos e caceiras dos partidos e coligagées, Eleigdes para a Camara dos Deputados, Minas Gerais, 1998 TABELA 3. Total 239 321 v PMDB, 168 70 8 Pst 18 19 Total 132 189 10 PT 115 132 7 POT 40 19 1 PCdoB os 19 1 PSB 08 00 ° Pce on 09 ° Pv 02 00 ° Total 172 170 10 mL 52 57 3 PPS 08 00 ° PSL 00 x ° Total 63 52 3 Outros Portidos 42 . Total 1009 100.0 4 * quociente elvitorat: 1,84% dos votos patamar nao é atingido, um segundo turnoé realizado entre os dois mais votados. Esse processo garante que o eleito sempre rece- ber 0 apoio de mais de 50% dos eleitores que compareceram para votar. Os prefeitos dos municipios com menos de 200 mil elei- tores sio eleitos pelo sistema de maioria sim- ples: 0 mais vorado na disputa elege-se, sem «que seja realizada uma nova disputa A primeira Constituigao da Reptblica (1891) estabelecia que o presidente € 0 vice- presidente seriam escolhidos diretamentepela populagio, em pleitos independentes e deveriam ter maioria absoluta dos votos Caso isso no acontecesse, 0 Congresso de- veria escolher entre os dois mais vorados nas urnas ~ fato que ndo ocorreu uma vez se- quer, pois todos os presidentes foram elei- tos com larga margem de votos, em eleighes pouco competitivas. Os mandatos do presi- dente e do vice duravam quatro anos, sem a possibilidade de reeleigéo para o mandato seguinte. Entre 1891 € 1930 foram eleitos ‘onze presidentes. As eleig6es presidenciais 36 voltariam com a redemocratizacio do pats, em 1945 No perfodo 1945-1964, o sistema ado- tado nas eleigdes para presidente foi o de maioria simples. © mandato durava cinco anos. As eleig6es para o cargo de vice-presi- dente continuaram a ser realizadas separa- damente da do presidente Gracas a esta re- ‘gra, era possivel, por exemplo, eleger um candidato situacionista para presidente e um oposicionista para vice-presidente, Em trés das quatro eleigGes presidenciais disputadas, © eleito recebeu menos de 50% dos votos validos: Getalio Vargas (PTB) foi eleito com 479 em 19503 Juscelino Kubitschek obteve apenas 34% em 1955 e Janio Quadros (PDC/ UDN) recebeu 45% dos votos em 1960. A tinica excegao foi Eurico Dutra (PSD) que ‘obteve 52% dos votos em 1945, Em que pese ‘sistema adotado pela Constituigdo de 1946 ser 0 de maioria simples, esses resultados produziram criticas freqtientes quanto a sua legitimidade. Em 1950 ¢ 1955, a UDN (par- tido de centro-direita) fez campanha contra a posse de presidentes eleitos por outros partidos com o argumento de que estes ndo atingicam maioria absoluta nas urnas, Quando o Brasil retomou a democracia ‘em 1985 — apés vinte e um anos de regime autoritério (1964-1985) -, a decisio a res- peito de quais regras seriam adotadas para as eleig6es presidenciais entrou na agenda politica. A Constituigao de 1988 optou pela zegra dos dois turnos na disputa presidencial A Carta proibiu a reeleigao e definin que 0 mandato do presidente duraria cinco anos As criticas a0 sistema de maioria simples durante a sua vigéncia no periodo 1946-1964 (a possibilidade de presidentes eleitos por uma parcela minoritdria do eleitorado) cons- timufram uma forte raz4o para que os consti- tuintes optassem pelo sistema de dois turnos Houve necessidade de realizagio de se- gundo turno em trés das cinco eleigées presi- denciais realizadas desde a redemocratizacio Em 1989, Fernando Collor (PRN) obteve 3196 Luiz Inicio Lula da Silva (PT) recebeu 17%. No segundo turno, Collor foi eleito com 53% dos votos. Em 1994 e 1998, Fernando Henrique Cardoso venceu no pri- meiro turno, respectivamente, com 54% e 53% dos votos. Nas eleigdes de 2002, 0 can- didato Luiz Inacio Lula da Silva (PT) rece- beu 46% dos votos no primeiro tumno, e 62% no segundo, Em 2006, os percentuais obti- dos por Lula foram semelhantes: 48% dos votos no primeiro turno e 62% no segundo. Duas emendas a Constituigéo de 1988, aprovadas na década de 1990, modificaram as regras do presidencialismo brasileiro. A primeira, sancionada em junho de 1994, re- duziu 0 mandato presidencial para quatro anos. Com essa medida, procurava-se aumen- tar a conexo entre a votacio obtida pelo partido (ou coligacao) do presidente e a re- presentagio dos partidos na Camara dos Deputados. A experiéncia de eleigao de dois presidentes com fraca vinculagio a partidos politicos (Janio Quadros em 1960 Fernando Collor em 1989) em eleigées “sol- teiras”, com bases parlamentares frdgeis, foi uum forte estimulo para que os legisladores reduzissem 0 mandato presidencial. A partir de entio, as eleigdes presidenciais passaram 2990 sistema eleitoral bras 300 a ocorrer simultaneamente as eleig6es para 0 Congresso Nacional, governos estaduais e Assembléias Legislativas. Uma segunda ‘emenda constitucional, sancionada em junho de 1997, permitiu que 0 chefe do Executive (presidente, governadores e prefeitos) con- corresse por mais um mandato consecutivo. Com isso, foi aberta a possibilidade de o entio presidente Fernando Henrique Cardo- s0 ¢ dos governadores eleitos em 1994 se recandidatarem nas eleig6es de 1998 Os 81 senadores (trés representantes por Unidade da Federagao) tém mandatos de oito anos e sfo eleitos alternativamente: em uma eleigdo & eleito um senador, na seguinte, dois Acleigo 6 realizada segundo a regra de maio- ria simples: no ano em que apenas um can- didato concorre o mais yotado ¢ eleito, na eleigao seguinte, os dois mais votados sio eleitos. 3, Os caminhos da reforma eleitoral Desde 0 comego da década de 1990, a reforma politica aparece como um tema im- portante na agenda politica brasileira. Entre ‘outros tépicos, a reforma do sistema eleito- ral ocupa um lugar privilegiado no debate ‘Varias propostas tém sido apresentadas, par- ticularmente para aperfeigoar ou substituir a representacao proporcional. Todos 0s as- pectos analisados neste artigo ja foram alvo de projetos ¢ discussées. Abaixo segue uma lista breve de algumas propostas de reforma leitoral que tém sido apresentadas: + férmula eleitoral: adogio de um novo sistema eleitoral (majoritério, conhecido no Brasil como distrital; ou de um siste- mamisto, conhecido como distrital-mis- to); introducio de uma cléusula de bar- reita nacional (um percentual de votos abaixo do qual um partido nao pode ele- ger deputados para Camara dos Deputa- dos); fim da cléusula de barreira nos esta- dos ¢ adogio de uma nova f6rrmula mate- :mitica para distribuicdo das cadeiras lista aberta: inteodugio do sistema de lista fechada coligagio: proibigao das coligagbes; dis- tuibuigio das cadeitas obtidas pela coli ‘gagdo proporcionalmente aos votos de cada partido coligado. representagio dos estados: corregio in- tegral (ou parcial) da distorgio da repre- sentagio dos estados na Camara dos De- putados. Discutir essas propostas esta além dos objetivos deste artigo. O intuito aqui foi sim- plesmente o de apresentar as principais ca- racteristicas do sistema eleitoral em vigor no Brasil, chamando a atenclo para alguns de seus efeitos. O leitor interessado no tema da reforma deve se preocupar com trés ques- tes: 0 que no esté funcionando a contento em nosso sistema eleitoral? Que altern vas temos para aperfeicod-lo? Que efeitos negativos essas mudangas podem introduzie?Sugestées de leitura Escrevi dois pequenos livros que podem ser consultados para aprofundar as informagoes aptesentadas neste artigo. Sistemas Bleitorais (FGY, 2004) discute os principais sistemas elei- torais em vigor (proporcional, majoritério e misto). Histéria do voto no Brasil (Jorge Zaha, 2002) mostra a evolucao do processo de voragio e das regras utilizadas pata eleger repre- sentantes no Brasil. Para quem se interessa pela discusséo sobre a reforma politic, trés coleta- neas sao Gtimas fontes: BENEVIDES, Maria Victoria, VANNUCHI, Paulo, KERCHE, Fabio (Eds). Reforma Politica e cidadania. Sio Paulo: Editora Perseu Absamo, 2003 AVRITZER, Leonardo, ANASTASIA, Fétima (Eds), Reforma Politica no Brasil Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2006 SOARES, Gliucio Ary Dillon, RENNO, Licio (Eds ), Reforma Politica: ligbes da histria recente. Rio de Jancivo: FGY Edirora, 2006. Alguns trabalhos que escrevi sobre o sistema eleitoral brasileiro esto dispontveis em: http:/jaironicolau iuper.be 301