244 CAD. XVIL“LA ACTIVIDAD DE ORDENACION 1. LA ORDENACION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS A) Administracién y actividades con incidencia en el interés general Desde una cierta perspectiva, bien podria decirse que toda la acti- vidad externa de la Administracién Pablica (esto es, la que no se refiere a su organizaci6n y funcionariento internos) es actividad de ordenacién. Toda organizacién politica se basa en la existencia de un conjunto de intereses generales predefinidos: esto es, en la existencia de una imagen predeterminada de cual sea la situacién considerada como Optima (0 meramente aceptable) en cada sector de la vida social y econémica, siempre desde el punto de vista del mayor nivel de bie~ nestar posible de la totalidad de los ciudadanos, Esto supuesto, es obvio que Ia actividad de la Administracién debe dirigirse a asegurar que la conducta de cualesquier 5 s¢ desarrolle de manera con- forme a dichos intereses generales; 0, al menos, que se realice sin cau- sar lesion. a los mismos. De entre todas estas conductas y actividades cabe identificar nn niicteo de ellas que poseen una incidencia especialmente intensa en la consecuci6n de los intereses generales, tanto en sentido positivo como negativo; es légico, por ello, que la Administracién tienda a colocarlas bajo su directa responsabilidad, asumiéndolas como propias y desempefiindolas por si (0 por otros, pero bajo su directo control) Estas actividades son calificadas, por esta raz6n, como servicios pa os (y, si se refieren a bienes especialmente sensibles desde esta pers- pectiva, el mecanismo es el mismo: e califican como bienes de tivula- ridad piblica y se gestionan directamente o bajo un régimen de con- trol muy estricto). Pero la mayor parte de las actividades que pueden incidir en el interés general no son abumidas directamente, claro esti, por la Admi- ristracion, siendo realizadas por los sujetos privados. De entre ellas, cabe separar un conjunto de actividades que, por su propia naturaleza, [LA ORDENACION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS 245, poseen una orientaci idente o paralela con el interés general: son actividades positivas desde esta dptica y, por lo mismo, la Admi~ nistracion se limita a estimuladas ya prevenir desviaciones en su reali zacién (p. @,]a actividad de una asociacién cultural, o de una ONG). La mayor parte, sin embargo, son cctividades que poseen una poten- “cialidad lesiva para el interés general: por ello, Ja Administraci6n las re a ordenaci6n, planificaciéa, organizacién, direccién, limita~ 3, control u orientécin: las condiciona, en una palabra, con el fin "evitar que produzcan perjuicio al interés general. Toda esta labor de condicionamiento de lzs conductas privadas es, precisamente, el contenido de la actividad administrativa de ordenacién. Este tipo de actividad administrativa es también conocida tradicio- nalmente entre nosotros, como antes sefialamos, como actividad de ica, sustantivo que, en el lenguzje usual, posee un campo semanti- ie mas restringido: hhace referencia, exclusivamente, 2 la actividad de mantenimiento del orden piblico y de indagacién y persecucién de las actividades ilicitas (policfa de seguridad) y, especificamente, a los “colectivos de servidores piblicos encargados de la misma (policia nacional, autonémica y local); una actividad que, ciertamente, se halla comprendida dentro de la nocién de actividad administrativa de cordenacién (la policia de seguridad es actividad administrativa de polici), pero que no la agota Esta polivalencia significativa del concepto de policia posee unas ‘causas historicas que es preciso resefias, y no por simple aficién erndi- ta:en el Derecho, las palabras y sus significados poscen habitualmente tuna funcién prictica capital; son vehiculos de expresién, pero son también armas 0, cuando menos, instrumentos disefiados © utilizados con finalidades pragméticas notorias. El que I actividad de ordena- cidn se conozca atin como actividad de poliefa ¢s un hecho que sigue teniendo consecuencias juridicas fandamentales; indagar en su evolu- cién es, pues, necesario.246 (CAP. XVIL—“LA ACTIVIDAD DE ORDENAGION B) La policia: evolucién de un concepto * La nocidn de policia en el marco del Estado absoluto a) El término «policiar y su significacién constitayen uno de los hallazgos expresivos mas importantes en toda la evolucién de la for- ‘ma estatal que describimos en el primer capitulo de esta obra 4) Ante todo, el término se utiliza originariamente para descrbir de forma orsnicomprensiva una situacién satsfatoria de todos los asuntos pilblices (policfa, no se olvide, proviene del griego polis) y, tasla- tivamente, toda la actividad estatal dicigida a dicha satisfaccién, Policia es, em definitiva, orden, situacién correcta de las cosas piiblicas (con este significado se utiliza en uno de los primeros documentos de los que se tiene constancia, la ordenanza de Carlos VI de 1415: «pour garder le bien publique [..] en tres bonne police»), asi como todo tipo de actividad piblica ditigida 1h consecucién de estos objetivos, tanto la de caraicter coactivo como la ditigida a fomentar la prosperidad y biencstar de la poblacién, ii) Pero el término policia, al hallarse dotado de una valoracién positiva, se convierte en algo mucho mis importante, un sifulo de intervencion que justifica, sin_necesidad de invocar regaltas 0 ‘ieulos patrimoniales de cualquier clise, cualquier tipo de inter vencidn piblica dirigida a lograr esa situacién satisfactoria de la cosa piblica. Los reyes utilizarin abundantemente esta formula para extender su actividad, que se justificari en las exigencias de Ja policia, b) El concepto de policia experimentaré, sin embargo, en los siglos xvity xvut, una reduccién sustancial de su significado, Este fend * BIBLIOGRAFIAWJ.L. Vine Pasi, Paderde pole y pre just. El poe. ina de a use de meeda RAP 16 (1935). 11 y 5s. Mowcnoa Loncn, Signe doy oven jin dela pla adninicrava, RAP 28 (1958), p51 y ms Nieto, Algwns prions be leomapte de pla, RAP 84 (1976), p. 38 y :}. L Canna Furnannez-Vacnivon, Pole dominio eminent come temas de itarenn om et Estado preontiuconl, REDA 29 (1981), p 287 y L_LA ORDENAGION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS 281 meno tiene lugar en los principados alemanes, en los que el término Polizei habia adguirido una relevancia singular, y se produce a medida 1 que la doctrina va identificando finciones piiblicas singulares: asi, t §) de esta nocién son extraidos en un primer momento Jos.asun- tos religiosos, (Sobre todo, en los Estados de religién reformada), os asuntos judiciales o Justiztachen (frente a los asuntos de poli- | cia 0 Polizesachen), la diplomacia, la Administeacion militar y la ciera; tras esta reduccién (que, claro esté, perseguia especia- lizar orginicamente el ejercicio de estas funciones, sacindolas de las manos de las autoridades que hasta entonices las desempe- iiaban), el vocablo policia termina convirtiéndose en una expre- sién que alude, residualmente, a todas las restantes fanciones y. _cometidos piblicos, a la denominada «A © innere Venwaltung; fi) a fines del siglo xvi se opera una ditima reduccién doctrinal del concepto de policia, por obra de dos influyentes autores: J. E VON SONNENFELS distinguiré en el mismo dos componentes Disicos: la_seguridad (Sicherieit) y la comodidad o bienestar_ (Bequemlicikeit), de los que J. S. PUTTER excluira el segundo: para él, la policia se reduce a la prevencién de la seguridad, a la ura advertendi mala fatura; en tanto que la consecucion del die- _nestar, la aura promovendae slut, no debe considerarse tal; la ppolicia seri, en Jo sucesivo, la accién péblica dirigida ala dete contra los peligros, la Abwehr von Gefahren, tesis ésta que termi- hard acogiéndose en el Allgenieines Landrecht Derecho general territorial prusiano. 2. La supervivencia de ta nocién de policia en el Estado constitucional * a) Dela evolucién descrita debemos retener no sélo la reduccién del significado del término polici, sino sobre todo su empleo sist * BIBLIOGRAFIA—E, Garcia ne Brevi, Sobre lines del oder de poli gerry del poder relamenars, REDA 5 (1975), p. 203 y a0; M. Reouio Puc, L249. CAP, XVIL-—LA ACTIVIDAD DE ORDENACION mitico como titulo de intervencién piblica. En el momento de extinguirse el Estado absoluto la policia eta, ante todo, un poder; un poder genérico, indeterminado y expansivo, que habilitaba sin mis ‘para adoptar cualquier medida limitativa sobre los sibbditos dirigida a prevenir todo tipo de perjuicios que éstos pudieran causar a la cosa publica b) Esa concepeidn de Ia policia resultaba abiertamente incompa- {ible con los postulados primarios del Estado constitucional, segin los cuales cada medida limitativa de la libertad de los ciudadanos requiere una habilitacién especifica otorgeda por ley. Sin embargo, y como tantas otras técnicas propias del Estado absoluto, Ja idea de un poder __seneral de policia, ejecitable sin necesidad de autorizacién legislativa expecffica, se mantuyo de hecho en el seno del Estado constitucional, “al conectar con las exigencias propias del sistema politico burgués; ‘este poder se caracterizara por dos notas basicas: 4) primera, su_fundamento se situari en la figura de la situacién fen que se hallan todos los ciudadanos, cuyo , ¢s la existencia de un deber genérico de Jos ciuidadanos de no perturbar el orden; deber cuyo incumph- ‘miento acarrearia i2 puesta en funcionamiento de aquel poder; fi) y segunda, ss finalidad, que ce situaré en Ja necesidad de mante- _ner el orden piiblico; formula esta cuyo contenido se fijari por la Ley revolucionaria francesa de organizacién de los Departa- mentos (Ley de 22 de diciembre de 1789-8 de enero de 1790) en un triple valor: la seguridad, Ia tranquilidad y la salubridad piblicas. ©) Exe poder de policia general, mis 0 menos abiertamente reconocido, se consideraria nat sidenc nos especificos, significativamente calificados como aut nativas»; el Ministerio del Interior y los érganos perifé de competencia general (prefectos en Francia; gobernadores civiles en La polite edminisnaiva su singular adepracbn ol prnepio de lgaidad, Hom, Marin Mateo, Ip. 1365 ys L_LA ORDENACION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS 249 Espafia; y, por traslacién, los alcaldes); los_su s de que dicho poder fue siendo objeto con la paulatina creacién de otros Departamentos ministetiales (a los que se atribuye la spolicia espe cial» sob -de actividad) no han impedido el manteaimiento de Ia hipétesis de que dichas autoridades gubernativas continiian ostentando una potestad y responsabilidad genérica, un «fondo de poder» indetctminado, para hacer frente a todos los peligros y agre- siones de que Ja sociedad pueda ser objeto y, en consccuencia, para imponer a los ciudadanos cualesquiera medidas Iimitativas de su libertad con tal fin, sin necesidad de previsi6n especifica ni de apode- ramiento legal alguno. 3. Del poder de policia a la actividad de ordenaciin Por sorprendente que pueda parecer, esta oscura conviccién acerca de Ja existencia de un poder general de policia continda atin vigente, en. nuestros dias, en amplios sectores de la Administracién; una conviccién legitimada por el temor que generan los enormes riesgos inherentes a una sociedad compleja y superdesarrollada que, se dice, ninguna norma puede prever, y reforzada por el fundamentalismo de no pocos gestores piiblicos profésionalizados, que se sienten irrevocablemente lamados a cnidar de las vidas de sus conciudadanos, incluso contra su voluntad. Pero es obvio que una concepcién de esta naturaleza, herencia notoria de la ideologia politica del absolutismo ilustrado, no tiene cabida posible en el Estado social y democritico de Derecho, cuya lave de arco no radica en la consecucién de un supuesto interés general (que, por cierto, nadie sabe cuil es y del que existen tantas versiones como politicos), sino justamente en el principio opuesto, en cl respeto a Ia libertad de los ciudadanos, En un régimen politico de rutaleza ne ay. policia o capacidad indetermina dadanos, sino s6lo un conjunto menos amplio de potestad: _Singulares « 1, conferidas en cada caso por la ley De ahi el peligro de contaminacién seméntica que éntraiia utilizar el concepto de policia para englobar lo que no es mis que un con-250) CCAP. XVILLA ACTIVIDAD DE ORDENACION. Junto inorginico de actividades administrativas de limitacién; un con- cepto que genera una tendencia a suponer la existencia de potestades interventaras donde no las hay, que legitima la creacién de poderes implicitos 0 naturales» donde no puede haberlos 0, cuando menos, gue propicia interpretaciones expansivas y ampliatorias de las potesta- des creadas por la ley, en perjuicio de la libertad. Por eso se prefiere el empleo de un nombre mas neutro, como el de actividad de ordena- ci6n, que no es mis que un rétulo sistemético bajo el que se exami- nnan las diferentes técnicas de intervencién sobre la conducta de los ciudadanos, pero que no sienta prejuicio alguno sobre su origen ni sobre su régimen juridico. ©) Los principios del régimen juridico de las técnicas de ordenacién Tras lo que queda expuesto, la definicién de los principios que condicionan cl establecimiento y empleo de las técnicas propias de la actividad administrativa de ordenacién no offece dificultad especial ‘Tales principios son tanto de carécter formal como material 1. Loe principios de caricter formal: veserva de ley y expecificacion Desde el punto de vista formal, el establecimiento de poderes de intervencién y ordenacién se halla sometido a dos principios: 2) De una parte, el prindpio de reserva de ley, en los términos y con el aleance que analizamos en los capitulos de este libro dedica- dos & las bases constitucionales y a la potestad reglamentaria: ’) en nuestro régimen constitucional, cualesquiera supuestos de intervencién, limitacién © ablacién de la libertad de conducta de los ciudadanos (no sélo, pues, de los derechos y ibertades reconocidos en lz CE) deben legitimarse necesa- sjamente en una habilitacién conferida por norma con ran- g0 de ley; éste es, justamente, uno de los campos naturales de ba actuacién de la ley, frente a la tradicién autoritaria que 1L_LA ORDENACION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS 251 lo concebia como Ambito normal de accién de los denomi- nnados sreglamentos de policiay; ii) ahora bien, el que en nuestro sistema juridico no quepan exeglamentos de policiar de caricter independiente no sig- niGica que la potestad reglamentaria carezca de toda posibi- lidad de actuacién en este Ambito: al igual que en todas las materias reservadas, la ley puede remitir al reglamento la concrecién del régimen de las técnicas de ordenacién que cella misma haya establecido, siempre que dichas remisiones retinan los requisitos de complitud, mensurabilidad y previ- sSibilidad que en su momento expusimos; no cabe, pues, que la ley efectie remisiones en blanco al reglamento, confiin- dole sin condicionamiento alguno Ia creacién de técnicas de ordenaciéa o la determinacién de aspectos esenciales de su régimen juridico, b) Y.de otra, el principio de especifiacién; una regla de contornos de dificil precisién, pero imprescindible; conforme a ella, 4) las previsiones legislativas de poderes de intervencién han de ser tasadas y_singularizadas respecto de categorias de supuestos de hecho claramente individualizadas; no cabe el establecim:ento por via normativa de poderes generales de intervencién, ni con caricter general ni de alcance sectorial (©. gj.,1una norma que dijese que la policia puede detener a ‘cualquier persona, sin precisar los motivos ni los requisitos); fi) alld donde se hayan establecido, las normas atributivas de poderes genéricos deben interpretarse con una eficacia meramente descriptiva ¢ interpretativa (no directamente habilitante, pues) del ambito de accién de las potestades concretas que, en todo caso, deben establecerse; slo de esta forma pueden considerarse admisibles normas como la que todavia luce, p, ¢j. en el art. 1.1 RSCL, segin el cual «los Ayuntamientos podtin intervenir la actividad de sus admi- nistrados en los siguientes casos: 1.° En el ejercicio de la fancién de policia, cuando existiere perturbaci6n 0 peligro252, CCAP. XVILMLA ACTIVIDAD DE ORDENACION de perturbacién grave de la tranquilidad, seguridad, salubri- dad © moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas © conservarlasy; esta norma no puede hoy considerarse como hhabilitante de cualesquiera intervenciones que los Ayunta~ ‘ientos puedan inventarse (que era su intencidn original, por cierto), sino como la simple deseripeién de un ambito finalista hacia el que deberin encaminarse las técnicas de ordenacién que normas legales establezcan concretamente. 2, Los principios de cardcter material: proporcionalidad y favor vertatis * Pero la creacién y el posterior empleo de las técnicas de ordena- ‘cin se hallan sometidos también a dos principios de caracter mate- tial que ya enunciamos en un capitulo anterior a propésito del conte- nido de los actos administrativos: 8) En primer lugar, el principio de proporcionalidad, que entrafia una exigencia de adecuacién cuantitativa entre la inalidad que debe perseguir la técnica de ordenacién que se establezca y el disefio. concreto de las facultades que Ta integren; un principio que veta Ja atribucién de poderes materialmente innecesarios para lograr Jos fines concretos que persigue la intervencién que se impone b) Yeen segundo lugar, el principio pro libertateo favor libertatis segiin ‘1 cual, cuando la norma que establece la potestad de interven- ion puede razonablemente optar entre varias medidas alterna tivas para conseguir su finalidad ordenadora, debe necesaria- mente elegir la que resulte menos restrictiva de la libertad indi- vidual de los sujetos sobre los que vaya a ser empleada. BIBUOGRAFIAWJ. I. Lover Gonaitez, El pinipio gene de proporional- ft ent Denti insti, Sevilla, 1968 J. Banna Vago, ttn pr ‘pio de poponionaldad en el Deco compara y comune, RAP 135 (1994),p. 495 SS2A. Hurnco LOKA, La dsqualdad en a apace de potas admins de ra semen: reeds jrdcey RAP 137 (1995), . 189 56 1__LAORDENACION DE LAS ACTIVIDADES PRIVADAS. 253 D) La clasificacién de las técnicas de ordenacién Las técnicas de ordenacién generadas por el régimen administrati- vo alo largo de su historia son realmente innumerables. En su origen, todas ellas se centraron en torno a un puiiado de categorias de una extraordinaria simplicidad (y ambigiiedad): las autorizaciones, las ‘érdenes, las sanciones y las prestaciones forzosas. Sin embargo, el cre- cimiento de la actividad ordenzdora del Estado, unido a la rigidez conceptual de dichas categorias, ha determinado una proliferacién realmente anormal de técnicas diversas, de las que es preciso dar ‘cuenta somera. Esta exposicién, sin embargo, no puede llegar apenas mis alli de la enumeracién de los diferentes tipos de téenicas y a una indicacién sumaria de sus rasgos mis comunes. No puede profindizar én su régimen juridico, por la razén de que el mismo puede ser distinto segiin cuil sea el sector de actividad administrativa en que una misma técnica opera: entre una licencia de obras, una licencia de taxi, una autorizacién de vertido @ cauces pablicos y la autorizacién de una entidad de crédito existen diferencias irreconciliables, pese a pertene- cer todos estos supuestos a la técnica comin de la autorizacién. Por el contrario, la gran multiplicidad de categorias existentes obli- gi a adoptar unas pautas sistemticas de exposicién que permican su encuadramiento en un cuadro coherente. Los criterios clasificatorios pueden ser infinitos, como es obvio: en los tiltimos afios, sin embargo, se han generalizado en la doctrina espafola (PARADA, MORELL) las formulas ordenadoras que clasifican las diferentes técnicas en fumcién del creciente nivel de incidencia sobre la conduecta de los sujetos pri- -vados. Tal sera Ja pauta que utilizaremos a continuacién, distinguien~ do, de menot a mayor intensidad, las téenicas de informacion, las téoucas de condicionamiento y las ténicas ablatoria.JUAN ALFONSO SANTAMARIA PASTOR, Catedritico de Derecho Administrative (UCM) PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL I iustel