(I) Osnovni koncepti javnih finansija

Predmet
Javne finansije se zasnivaju na konceptu javnih potreba. Javne potrebe treba razlikovati od privatnih
potreba (ličnih potreba), zbog toga što se javne potrebe podmiruju (alimentiraju) na drugačiji način
od privatnih potreba. Mehanizam podmirenja privatnih potreba se zasniva na vlastitim
preferencijama potrošača ili individualnih nosilaca privredne aktivnosti. Mehanizam podmirenja
javnih potreba je drugačiji, i obuhvata dvije ključne komponente: odgovarajuće organe i sredstva.
Organi su zapravo subjekti društvene zajednice, odnosno javne vlasti. Organi su angažovani na
prikupljanju i trošenju sredstava, kako bi se podmirile (alimentirale) javne potrebe. Sredstva se
dominantno izražavaju u finansijskim resursima.

Javne finansije se mogu definisati kao aktivnosti odgovarajućih organa društvene zajednice, odnosno
javne vlasti, na prikupljanju, raspoređivanju i trošenju finansijskih resursa u svrhu podmirenja javnih
potreba. Javne potrebe se ogledaju u funkcionisanju državnih organa (vojska, policija, sudstvo, javna
administracija), funkcionisanju javnih službi (zdravstvo, školstvo, nauka, kultura, socijalna zaštita), te
izgradnji objekata i preduzeća privredne infrastrukture (putevi, mostovi, željeznice, aerodromi,
elektroprivreda). Znači, javne finansije se odnose na finansiranje javnih potreba, tj. potreba koje se
tiču svakog pripadnika društvene zajednice.

Relevantni društveni organi u procesu podmirenja javnih potreba koriste odgovarajuće instrumente
kao što je budžet, ili institucije kao što su fondovi. Osnovna razlika između budžeta i fondova ogleda
se u sljedećem. Budžetska sredstva se obično troše u godini u kojoj su i prikupljena, što znači da
imaju karakter toka. Sa druge strane, fondovska sredstva imaju karakter stoka ili zalihe, i ona variraju
u zavisnosti od priliva i odliva sredstava iz datog fonda. Uzevši sve ovo u obzir, javne finansije se
mogu definisati i kao skup instrumenata i institucija namjenjenih podmirenju javnih potreba.

Determinante
Determinante javnih finansija se dijele na: institucionalne, organizacijske i ekonomsko-političke.

Institucionalne determinante se mogu podvesti pod kategorije društveno-ekonomskih faktora, i iz

njih proizilazećih privrednih sistema. Uticaj društveno-ekonomskih faktora pokazuje činjenica da se u
predkapitalističkim društvima javni prihodi javljaju kako u novčanom, tako i u naturalnom obliku. U
kapitalističkim društvima javni prihodi se javljaju isključivo u novčanom obliku. Promjene privrednog
sistema dovode do transformacije javnih finansija. U liberalnom kapitalizmu javne finansije su
minornog (minimalnog) značaja, dok su u državno-monopolističkom uređenju javne finansije
istaknutog značaja. U neoliberalnom kapitalizmu uloga javnih finansija je potisnutija (manja) nego u
fazi državno-monopolističkog uređenja, ali je veća u odnosu na liberalni kapitalizam.

Organizacijske determinante javnih finansija se tiču relacije unitarne vs. federalne države. Oba
državna uređenja imaju specifično uređenu strukturu javnih prihoda i rashoda.

Ekonomsko-političke determinante se izražavaju u ciljevima ekonomske politike. To zapravo znači da

će antiinflaciona orjentacija ekonomske politike zahtjevati drugačiju strukturu mjera fiskalne politike,
od recimo antirecesione orjentacije ekonomske politike.

Funkcije
Postoji pet funkcija javnih finansija, a to su: alokativna, redistributivna, stabilizaciona, razvojna i
socijalna.

Alokativna funkcija javnih finansija ogleda se u raspoređivanju prikupljenih resursa onim subjektima
pomoću kojih se podmiruju javne potrebe. Ova alokacija resursa vrši se mimo tržišnog mehanizma.
Svrha ovakve alokacije resursa je ispravljanje rezultata čiste tržišne alokacije resursa. Svaka zemlja
shodno okolnostima, odlučuje na koji nivo i u kojem obimu će uspostaviti netržišno alociranje
resursa. Postoje potrebe koje se bez izuzetka podmiruju netržišnim metodama kao što su odbrana
zemlje, nacionalna sigurnost i slično.

Redistributivna funkcija javnih finansija se ogleda u prenošenju resursa zbog osiguranja

ravnomjernijeg podmirivanja javnih potreba, tj. postizanja minimalnog standarda u tom
podmirivanju. Ovom funkcijom dodatno se ispravljaju rezultati djelovanja tržišta na planu
prikupljanja i trošenja javnih prihoda. Ova funkcija se realizira instrumentima javnih prihoda i javnih
rashoda. To podrazumjeva specifično strukturiranje fiskalnih i nefiskalnih prihoda, te uspostavljanje
odgovarajućih programa za preusmjeravanje prihoda. Također, podrazumjeva korištenje budžetskih
dotacija i subvencija. Sve ovo u cilju finansiranja zahtjevane potrošnje javnih dobara.

Stabilizaciona funkcija javnih finansija implicira ublažavanje amplitude ekonomskog ciklusa. Ona
implicira držanje oscilacija privredne aktivnosti u tolerantnoj granici. Ova funkcija može biti
zasnovana na Keyenesovom obrascu anticiklične politike u silaznoj fazi ciklusa, te na antiinflacionoj
politici u uzlaznoj fazi. U novije vrijeme, ova funkcija se pokušala ostvariti tzv. „ekonomijom ponude“.
To bi podrazumjevalo redukcije poreza i javnih izdataka, u cilju poticanja investicija i rasta
proizvodnje, što sa sobom nosi rizik porasta socijalne nejednakosti i tenzija u društvu.

Razvojna funkcija javnih finansija je usmjerena na poticanje rasta proizvodnje. Ova funkcija ne
zanemaruje kvalitativnu dimenziju razvoja, nego teži uravnoteženom ekonomskom razvoju, i
stvaranju optimalnih uslova poduzetništva. Razvojna funkcija se ostvaruje putem javnih izdataka
investicionog tipa, ili transfera privredi. Također, i putem javnih prihoda, prvenstveno poreza koji se
postavljaju stimulativno prema izdvajanju što veće akumulacije preduzeća, povećanju štednje
stanovništva, te privrednih investicija.

Socijalna funkcija javnih finansija se ogleda u preraspodjeli ukupno stvorenog dohotka u društvu, s
tim da se odnosi u toj preraspodjeli održavaju u tolerantnim granicama. Ova funkcija se ostvaruje
prebacivanjem težišta sa indirektnih na direktne poreze, te povećanjem poreske progresije. Tendecija
umanjivanja socijalnih razlika postoji od druge polovine 19. st. u razvijenim zemljama, (u posljednjih
30 godina dolazi do blagog preokreta tog trenda), a razlog tome je u politici socijalnog egalitarizma
koja je zasnovana na svijesti o negativnoj korelaciji socijalne nejednakosti i ekonomskog rasta.

Javne potrebe, javna dobra i usluge

Javne potrebe su potrebe svih pripadnika društvene zajednice (potrebe javnosti). Javne potrebe se
podmiruju korištenjem javnih dobara i usluga. Javna dobra i usluge su ona dobra i usluge koje koriste
ili bez ikakvih ograničenja mogu da koriste svi članovi društvene zajednice. To se naziva nedjeljivost u
potrošnji. Javna dobra i usluge producira javni sektor ili država. Obim i struktura tih javnih dobara i
usluga zavisi od preferencija javnosti, te ekonomske snage društva. Alternativni koncept javnim
potrebama su privatne potrebe. Privatne potrebe su potrebe pojedinaca, i one zavise od kupovne
moći tih pojedinaca. Privatne potrebe se izražavaju i podmiruju u okviru tržišnog mehanizma, dok se
javne potrebe izražavaju i podmiruju kroz političko-državnu strukturu.

Koncept javnih potreba je slojevit. On obuhvata ekonomske, psihološke, sociološke, filozofske,

biološke i druge elemente. U ekonomskom smislu, javne potrebe se mogu posmatrati sa dva teorijska
aspekta, i to: korisnosti i poreske sposobnosti. Sa aspekta korisnosti, javne potrebe se posmatraju
kao korist za koju korisnik mora da plati eventualnu naknadu (npr. porez). To znači da ovaj princip
uključuje element protuusluge kod javnih usluga. Princip poreske sposobnosti (aspekt poreske
sposobnosti) posmatra odvojeno elemente koristi i doprinosa kod javnih usluga.

Ako se prihvati princip „korisnosti“, to podrazumjeva plaćanje adekvatne cijene za korištenje javnih
dobara i usluga. Tada ostaje sporno na koji način odrediti tu korist. Starija shvatanja principa
korisnosti svode se na pravednost koju javni sektor mora osigurati pripadnicima društvene zajednice.
Ta pravednost može biti politička (jednakost svih ljudi pred zakonom) ili ekonomska (osiguranje
imovine i dohodaka pojedinaca). Modernija shvatanja korisnosti naznačavaju korisnost kao doprinos
opštoj privrednoj ravnoteži. Javni sektor će iskazati maksimalnu korisnost ukoliko proizvodi javna
dobra i usluge u optimalnoj mjeri. Optimalna distribucija proizvodnje javnih i privatnih dobara data je
preko krive transformacije i krive društvene indiferencije (grafik 1).

Apcisa grafika predstavlja proizvodnju privatnih dobara, a ordinata proizvodnju javnih dobara. Kriva
EF je kriva transformacije. Ona pokazuje različite moguće kombinacije proizvodnje privatnih i javnih
dobara (uz minimalne troškove). Krive I1, I2, I3 i I4 su krive društvene indiferencije. One pokazuju
različite nivoe blagostanja koje raste od I1 do I4. Nivo blagostanja je jednak na svim tačkama jedne
krive.
Optimalno raspoređeni resursi (optimalna alokacija) na privatna i javna dobra dati su tačkom S. Tačka
S je tangenta krive transformacije i odgovarajuće krive društvene indiferencije (najviše dostižne krive
indiferencije). U toj tački S se postiže najviši nivo blagostanja uz date proizvodne mogućnosti društva.
Ova analiza nam jasno pokazuje činjenicu da je učešće javnih rashoda u nominalnom bruto-domaćem
proizvodu (nGDP) odraz političkih ili društvenih preferencija zasnovanih na ekonomskim i
proizvodnim mogućnostima zemlje.

Princip poreske sposobnosti je alternativni pristup u ekonomskom tumačenju javnih potreba. Ovaj
princip polazi od tvrdnje da je plaćanje poreza žrtva za poreskog obveznika, te da ta žrtva mora biti
jednaka za sve poreske obveznike. U tom kontekstu, možemo govoriti o: apsolutno jednakoj žrtvi,
proporcionalno jednakoj žrtvi, i granično jednakoj žrtvi. Ne mogu se izvesti zaključci o poželjnom tipu
poreske stope (progresivna vs. proporcionalna), zbog toga što na te zaključke utiče oblik krivulje
marginalne korisnosti dohotka koji nije u cjelosti definisan. Koncept poreske žrtve može biti stavljen u
širi kontekst profilisanja obima i strukture javnih izdataka. Javni rashodi se moraju povećati do nivoa
na kojem se izjednačavaju marginalna korist javnih rashoda i marginalni disutilitet (nekorisnost)
javnih prihoda. Javni rashodi se moraju tako strukurirati da se izjednače marginalne koristi svih
komponenti javnih rashoda.
Međuzavisnost ekonomske razvijenosti i resursa za podmirenje javnih potreba
Ekonomski potencijal društva je materijalna osnova za podmirenje svih potreba, pa tako i javnih
potreba. Ekonomski potencijal društva se najreprezentativnije izražava obimom (i strukturom) bruto-
društvenog proizvoda (GNP). Bruto-društveni proizvod (GNP) je centralna makroekonomska
kategorija, a ključni aspekt u ovom kontekstu je potencijalni društveni proizvod. Potencijalni
društveni proizvod se ostvaruje uz tzv. prirodnu stopu nezaposlenosti. On svakako nije maksimalni
mogući društveni proizvod, nego maksimalni društveni proizvod ostvaren bez (prekomjerne) inflacije.

Ako se potencijalni društveni proizvod uzme kao najpotpuniji materijalni izvor za podmirenje javnih
potreba, nameće se pitanje optimalne doze korištenja tog izvora. Također, nameće se pitanje
optimalnog učešća javnog sektora (izraženo kroz javne prihode ili javne rashode) u bruto
društvenom-proizvodu (GNP), što se u literaturi naziva „tax ratio“. Rješavanje ovog pitanja može se
vršiti na više načina: (1) metod poređenja s prosječnim pokazateljima ili tzv. fiskalnih gabarita, (2)
metod utvrđivanja djelotvornosti korištenja resursa, (3) ekonometrijski metodi.

Metod poređenja s prosječnim pokazateljima se zasniva na uvažavanju kriterija ekonomske

razvijenosti. Prvenstveno se misli na bruto-društveni proizvod (GNP) i na dohodak, i na nacionalni
dohodak (ND) per capita (po glavi stanovnika), prilikom utvrđivanja optimalnog „tax ratio“. Javljaju se
dva modela, i to jedan za zemlje u razvoju/tranziciji (ZuR/T), a drugi za razvijene zemlje (RZ). Model za
zemlje u razvoju/tranziciji implicira porast stope javnih prihoda sa porastom GNP-a i ND per capita.
Model za razvijene zemlje ističe da porast stope javnih prihoda ide sa porastom ekonomske
razvijenosti, sve dok ne počne ugrožavati ekonomski rast, obarajući privredne investicije i privatnu
štednju. Tada je potrebno oboriti „tax ratio“. Ovaj model se naslanja na zamjenu kejnzijanske
ekonomije, koja je obilježena masovnom javnom potrošnjom što je dalo razočaravajuće privredne
rezultate. Umjesto te ekonomije, došla je neoliberalna ekonomija sa tržišnim oblikom privredne
regulacije, a fiskalni sektor je sveden u okvir koji je diktiran tzv. ekonomijom ponude.

Metod utvrđivanja djelotvornosti korištenja resursa dovodi u vezu poželjnu (kalkulativnu) stopu
učešća javnih prihoda sa aktuelnom stopom. Primjer metoda je postupak koji uzima u obzir stepen
ekonomske razvijenosti, stopu rasta proizvodnje i strukturu poreskog sistema. Što je veći GNP per
capita, veća stopa rasta proizvodnje, a poreski sistem manje napregnut (manje učešće ličnih poreza),
uspostavit će se koeficijent raspoloživosti resursa koji je veći od jedinice. To će biti znak da postoji
prostor za podizanje aktualne poreske stope. U slučaju kada je koeficijent raspoloživih resursa manji
od jedinice, javlja se prostor za smanjenje date poreske stope.

Ekonometrijski metodi izvode optimalnu stopu javnih prihoda. Izvode je iz kompleksnijih međusobnih
relacija cijelog niza makroekonomskih varijabli koje su obuhvaćene odgovarajućim makromodelima.
Pri tome u obzir se uzimaju sve mane tih postupaka i modela, i eventualne neprilagođenosti
potencijalnim makroekonomskim situacijama.