Контроль за будівництвом

Предметно-функціональний аспект
реформи системи
держархбудконтролю.
Треба розуміти, де-факто відбувся поділ дозвільної і контрольної функції
у сфері виконання підготовчих та будівельних робіт (далі – будівельних робіт).
Мабуть, незабаром це буде підкріплено і на законодавчому рівні, бо інакше
колізій не уникнути.
Та для конкретних учасників будівництва (замовника, проектанта,
підрядника та інших) назва контрольного органу ніякого значення не має.
Перевірка здійснюється в рамках питань, наведених в Уніфікованій формі акта,
складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу
державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері
містобудівної діяльності під час виконання підготовчих та будівельних робіт
згідно з додатком 1 до наказу Мінрегіону від 15 травня 2012 року №240 (далі –
Уніфікований акт).
І ким вона буде здійснюватися на форму і зміст Уніфікованого акту не
впливають. Особливо на зміст питань, який певною мірою бентежить, бо
зрозуміти його логіку пересічному учаснику будівництва не просто. Тому поряд
з організаційно-структурною реформою системи держархбудконтролю не
забути б про предметно-функціональний аспект цієї справи. Інакше може
статися, що «все те же на манеже».
У цій та наступних публікаціях буде зроблена спроба дослідити, так би
мовити, причинно-наслідкові обставини і зв’язки Уніфікованого акту,
доцільність та необхідність його неминучого коригування.
Спочатку про загальні параметри цього акту. Власне Уніфікований акт
був впроваджений в рамках реформи 2017 року, одночасно із скасуванням
категорій складності об’єктів будівництва, «сумно відомої» декларації про
початок будівельних робіт та рядом інших нововведень. Точніше – з 10 червня
2017 року.

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

1
Контроль за будівництвом

Перша редакція Уніфікованого акту складалася із 6 розділів, у яких

загалом нараховувалося 24 питання для перевірки. Згодом, згідно з наказом
Мінрегіону від 20 грудня 2018 року №361 (набрання чинності – 18 січня 2019
року) кількість питань збільшилася до 38 при тій же кількості розділів.
Динаміка змін відображена на слайді (у дужках вказана кількість питань у
першій редакції Уніфікованого акту).

Як бачите, від пильного ока органів держархбудконтролю не вислизнула

жодна процедура, яка здійснюється у ході проектування та будівництва. Ну що
ж, може так і потрібно. Адже акт то Уніфікований, тобто на всі випадки. Хоча
замовникові мабуть не просто змиритися з тією думкою, що лише під час
виконання підготовчих чи будівельних робіт (а держархбудконтроль, у всякому
разі, поки що) здійснюється саме під час виконання підготовчих та будівельних
робіт) у нього можуть виникнути проблеми з проектною документацією і не
тільки.

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

2
Контроль за будівництвом

Як працює Уніфікований акт? Надзвичайно просто. На кожне із 38 питань

контролер може дати лише одну із трьох відповідей:

У разі зазначення «Ні» Інспектор зобов’язаний у розділі «Опис виявлених

порушень» цього ж Уніфікованого акту описати порушення та вказати
посилання на норми, які порушені. Такий собі, чорно-білий формат, який
фактично унеможливлює можливість виправлення чи усунення будь-якого
незначного відхилення і вимагає трактувати його як порушення.

За процедурою все просто. Істина у змісті питання і коли воно має

розглядатися. У самому Уніфікованому акті вказано, що він може
застосовуватися як при планових так і позапланових перевірках. Нагадаємо, що
для проведення позапланової перевірки визначено 7 підстав (пункт 7 Порядку
здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою
Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553):

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

3
Контроль за будівництвом

1. подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення

перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його
бажанням;
2. необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених
у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт,
повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації
про готовність об’єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з
дня подання зазначених документів;
3. виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
4. перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог
приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5. вимога посадової особи ДІМ Держархбудінспекції щодо
проведення перевірки за наявності підстав, встановлених законом;
6. звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом
містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної
діяльності;
7. вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Далі послідовно розглянемо розділи Уніфікованого акту та включені до
них питання.

Розділ перший. Право на виконання підготовчих та будівельних

робіт.
Замислимося, що являє собою по суті право на виконання будівельних
робіт? Як не крути, а це констатація відповідним владним органом того факту,
що на конкретній земельній ділянці можуть розпочинатися роботи з нового
будівництва конкретної споруди (будинок і будівля є різновидами споруди) або
будови (комплексу), що включає декілька споруд. Так само капітальний
ремонт, реконструкція чи реставрація існуючої споруди або будови. Жодних
рішень, які б вплинули безпосередньо на розміщення чи структуру об’єкта
будівництва, на цій стадії не приймається.
Якщо така констатація відбувається шляхом видачі дозволу на виконання
будівельних робіт, то це означає ні що інше, як те, що владний орган
підтвердив можливість такого будівництва, а отже фактично надав замовникові
ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)
4
Контроль за будівництвом

з підрядником певні гарантії щодо, так би мовити, спокійного будівництва.

Якщо це не так – тоді у чому сенс набуття права, якщо воно нічого не гарантує.
Або, як мінімум, потрібно зазначати умови, за яких таке право може бути
припинено. У формі дозволу такого застереження знайти не вдалося.
Як можна судити з питань, включених до цього розділу, так воно і є, бо
питання перевірки правильності видачі дозволу серед них відсутнє.
Так можна було вважати до 18 березня 2020 року (дата набуття чинності
постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року №219, якою
утворено Державну інспекцію містобудування України (ДІМ) та затверджено
положення про неї). Тобто, допоки дозвільні і контрольні функції були «в
руках» одного органу. Не буде ж владний орган перевіряти самого себе.
З початком виконання функцій і повноважень ДІМ (про що, треба
розуміти, буде оголошено у якийсь спосіб) контрольні функції переходять до
цього органу. А виконання дозвільних і реєстраційних функцій у будівництві
покладено на Державну сервісну службу містобудування України
(Держсервісбуд). Положенням про цей орган (затверджене постановою Кабінету
Міністрів України від 23 трав13 березня 2020 року №218) не передбачено виконання
ним будь-яких перевірок об’єктів будівництва після набуття права на
виконання будівельних робіт.
Отже, ймовірною може бути ситуація, коли ДІМ, який не несе
відповідальності за видачу дозволу на виконання будівельних робіт, під час
перевірки в рамках держархбудконтролю виявить факти, за яких видача такого
дозволу не допустима. Але зафіксувати це порушення не зможе, бо відповідне
питання відсутнє в Уніфікованому акті.
Треба приймати якесь рішення. Або виводити питання видачі дозволу з
під контролю ДІМ, але це нічого не дає, бо рішення щодо анулювання дозволу
може бути прийнято ДІМ в рамках державного архітектурно-будівельного
нагляду. Або доповнювати Уніфікований акт відповідним питанням, негативна
відповідь на яке і стане безпосередньою підставою для зупинення чи
анулювання дозволу.
Інші питання розділу розглянемо у табличному форматі.

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

5
Контроль за будівництвом
Питання щодо дотримання суб’єктом
№№
містобудування вимог законодавства
1.1 Підготовчі роботи виконуються з
повідомленням органу державного
архітектурно-будівельного контролю
1.2 Підготовчі роботи виконуються на
підставі декларацій про початок
виконання підготовчих робіт, які є
чинними до завершення будівництва
об’єктів, крім випадків їх скасування
відповідно до пункту 3 розділу II
«Прикінцеві та перехідні положення»
Закону України «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо
удосконалення містобудівної діяльності»
1.3 Будівельні роботи виконуються після
подання повідомлення про початок
виконання будівельних робіт
1.4 Будівельні роботи виконуються на
підставі декларації про початок
виконання будівельних робіт, які є
чинними до завершення будівництва
об'єктів, крім випадків їх скасування
відповідно до пункту 3 розділу II
«Прикінцеві та перехідні положення»
Закону України «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо
удосконалення містобудівної діяльності»
1.5 Будівельні роботи виконуються після
отримання дозволу на виконання
будівельних робіт
ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)
6
Коментар
Зазначені у пп. 1.1 – 1.5 питання при
проведенні планових перевірок
особливого сенсу не мають.
Бо планові перевірки можуть бути
призначені тільки щодо об’єктів
будівництва, щодо яких набуто право на
виконання будівельних робіт і які
включені до Єдиного реєстру документів,
що дають право на виконання підготовчих
та будівельних робіт і засвідчують
прийняття в експлуатацію закінчених
будівництвом об’єктів, відомостей про
повернення на доопрацювання, відмову у
видачі, скасування та анулювання
зазначених документів (далі - Реєстр).
Отже, призначення зазначених питань,
точніше, відповідей на них – фіксація
факту самочинного будівництва.
Для формування відповіді потрібні два
кроки:
1. Пересвідчитись, що об’єкт будівництва
відсутній у Реєстрі.
2. Встановити факт виконання
будівельних робіт. З цим складніше, бо
потрібно і на місце робіт потрапити і
особи замовника та підрядників
встановити. А останні ще мають і з актом
ознайомитися.
І якщо з’ясовується, що дійсно має місце
самочинне будівництво, то перевірка всіх
інших розділів і питань Уніфікованого
Контроль за будівництвом
1.6 Дані, зазначені в повідомленні про
початок виконання підготовчих робіт,
достовірні
1.7 Дані, зазначені в повідомленні про
початок виконання будівельних робіт,
достовірні
1.8 Дані, зазначені в декларації про початок
виконання підготовчих робіт, достовірні
1.9 Дані, зазначені в декларації про початок
виконання будівельних робіт, достовірні
ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)
7
акту втрачає сенс.
Палітра можливих випадків самочинного
будівництва, звичайно, дуже широка: від
самозахоплення земельної ділянки до
відсутності лише права на виконання
будівельних робіт за наявності всіх інших
необхідних документів. Але тут нічого не
вдієш – закон один для всіх.
Формально, наведені питання можуть бути
також перевірені у процесі перевірки за
зверненням фізичних та юридичних осіб
та вимог правоохоронних органів у
залежності від змісту звернення.
Питання, зазначені у пп. 1.6-1.9 можуть
бути перевірені як під час планових так і
позапланових перевірок. Але, зрозуміло,
тільки щодо об’єктів будівництва,
включених до Реєстру.
Як уже зазначалося вище, скоріш за все
розділ має бути доповнений ще одним
підпунктом щодо перевірки достовірності
даних, поданих для видачі дозволу на
виконання будівельних робіт.
Начебто певна колізія виникає із
застосуванням цих пунктів у контексті
підстави для позапланової перевірки щодо
терміну перевірки достовірності
зазначених документів протягом трьох
місяців з дня їх подання. Але по суті ніякої
колізії немає. Особливість цієї підстави
тільки у тому, що протягом вказаного
терміну (3 місяці) позапланову перевірку
може ініціювати сам орган контролю. А
залишається ще 6 підстав.
Контроль за будівництвом

Отже, у межах цього розділу Уніфікованого акту фактично перевірка

зводиться до двох питань у залежності від схеми, за якою набуто право на
виконання будівельних робіт:
1. Наявність права на виконання будівельних робіт.
2. Достовірність даних, на підставі яких набуто право на виконання
будівельних робіт.
Чи достатньо цього, виходячи з розмаїття практичних ситуацій, що
виникають у процесі проектування та будівництва?
Формально. При підтвердженні самочинного будівництва потрібно на
одне із питань 1.1-1.5 відповісти «НІ». На яке? Для цього потрібно знати клас
наслідків (відповідальності) об’єкта, а то й об’єктів, з яких складається такий
об’єкт будівництва як комплекс. Частина восьма статті 32 Закону України «Про
регулювання містобудівної діяльності» лаконічна:
«8. Під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю
на об’єктах самочинного будівництва клас наслідків таких об’єктів
визначається самостійно відповідними органами державного архітектурно-
будівельного контролю або із залученням експертної організації чи експерта,
який має відповідний кваліфікаційний сертифікат».
Але чи варто, так ускладнювати ситуацію, якщо відповідь Всерівно «НІ».
Загалом може здатися, що для визначення самочинного будівництва,
враховуючи численні «нюанси» проведення таких перевірок, можна було б
обійтися констатацією відсутності об’єкта будівництва у Реєстрі. Але цього не
можна робити у жодному разі, обов’язково має бути встановлено факт
виконання будівельних робіт. Інакше половина країни стане самочинними
забудовниками, варто лиш мішок цементу завезти, а то й взагалі поділитися
планами на майбутнє.
Інша можлива ситуація. Роботи виконуються на підставі повідомлення, а
по факту потрібно було отримувати дозвіл. Як заповнювати акт? На яке
питання і яку відповідь надавати.
Допускаю, що на практиці може вже якось і призвичаїлися до таких і
подібних ситуацій. Але в теорії не складається. Видається що питання 1.1.-1.5.
можна було б замінити одним, на кшталт: «Будівельні роботи виконуються на

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

8
Контроль за будівництвом

підставі набутого у встановленому порядку права». І якщо відповідь «НІ» - то є

розділ Шостий Уніфікованого акту, у якому і будуть розписані всі подробиці
справи.
От, наприклад, ситуація з виконанням будівельних робіт, які не
потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення
яких об’єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію. Перелік таких робіт, як
відомо, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня
2017 року №406 (далі – Перелік 406). Такі роботи не можуть бути перевірені у
плановому порядку. Але у позаплановому, за наявності відповідної підстави (а
це, як правило, звернення фізичної або юридичної особи) контрольний орган
має виходити на перевірку. І що він зазначить в акті?
Якщо виконувані роботи дійсно відносяться до вказаних у Переліку, то
очевидно треба ставити відповідь «Не розглядалося». А якщо мало набуватися
право на виконання будівельних робіт – тоді ці роботи потрапляють у статус
самочинних (дивись вище).
Але ж може бути ситуація, коли частина робіт відноситься до Переліку
406, а частина ні. А така ситуація може бути як у технічному, так і в
організаційному плані.
По перше, Перелік 406 включає будівельні роботи, а не об’єкти
будівництва. А проектна документація розробляється на об’єкт будівництва. До
того ж, роботи Переліку 406 теж мають виконуватися відповідно до
розробленої та затвердженої в установленому законодавством порядку
проектної документації. Застереження, що до проекту не можуть включатися і
ті й інші роботи, побачити не вдалося. А у технічному плані, це взагалі
звичайна річ. Ну наприклад: здійснюється реконструкція приміщень будівлі.
Частина з них передбачає втручання у несучі конструкції, а інша частина - ні,
тобто фактично є переплануванням. То що, два різні проекти робити?
І от, на момент перевірки, право на виконання будівельних робіт
відсутнє, але виконуються тільки передбачені проектною документацією
роботи без втручання у несучі конструкції. Як трактувати і перевіряти таку
ситуацію? Що порушено? І що наводити в акті перевірки?
Це тільки дещиця змодельованих як теоретичних, так і та наведених у
зверненнях читачів ситуацій.
ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)
9
Контроль за будівництвом

Але якщо у випадку фіксації самочинного будівництва подальші дії

контрольного органу зрозумілі, то в іншому випадку (коли з’ясовуються
сумніви у правильності набутого права на виконання будівельних робіт) поки
що багато чого незрозумілого. Не хотілося б, щоб замовник, а разом з ним й
інші учасники будівництва, опинилися заручниками з’ясування стосунків між
дозвільним і контрольним органом.
А тепер, найцікавіше. Власне, достовірність яких даних перевіряється?
Судячи зі змісту пунктів 1.6 – 1.9 тих, що зазначені у відповідному документі. І
що ж то за дані, і яка критична необхідність їх перевіряти?
Візьмемо повідомлення про початок будівельних робіт щодо об’єктів, що
за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів з незначними
наслідками (СС1). Всі дані, вказані у ньому, не є новими чи самостійними за
походженням. Вони взяті із існуючих документів:
 містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки;
 проектної документації;
 експертного звіту;
 документу, що посвідчує право власності та користування
земельної ділянки;
 кваліфікаційних сертифікатів відповідальних виконавців;
 паспортів фізичних осіб.
Фактично мова йде про перевірку канцелярії: правильності перенесення
відповідних даних у форму повідомлення з документальних джерел.
Чорно-білий формат Уніфікованого акту фактично переводить у розряд
порушення будь - яку неточність у назвах і реквізитах вказаних документів,
неповноту їх викладу. І тут з сумом доводиться констатувати, що рівень
контролю у будівництві все більше переходить від суто технічного до
адміністративного. На перший план виходить контроль дотримання
адміністративно-організаційних норм замість технічного аналізу проектних
рішень і технологічних процесів, можливості (чи неможливості) їх реалізації
Не може за рівнем впливу на якість будівництва таке порушення бути в
одному ряду з іншими, які перевіряються у відповідних розділах проекту. І
тому зайвий раз хочеться наголосити, м’яко кажучи, у недостатній логіці
включення до Уніфікованого акту нерівно зважених питань.

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

10
Контроль за будівництвом

Візьмемо дві граничні ситуації.

1. У Розділі першому «Право на виконання підготовчих та будівельних
робіт» все гаразд, тобто відповідь «ТАК». А, забігаючи наперед, у розділі
Другому «Розроблення проектної документації» з’ясовується, що у проектній
документації враховані не всі вихідні дані на проектування. Значить відповідь
«НІ». І вона набагато важливіша і критичніша, після неї попереднє «ТАК»
виглядає як відверте глузування.
2. І навпаки. У Розділі першому відповідь «НІ», бо, наприклад,
помилилися з датою видачі містобудівних умов та обмежень. А по факту
перевірки питань розділу Другого – все нормально, проект відповідає
містобудівним умовам та обмеженням, а самі ці умови видані у встановленому
порядку і відповідають містобудівній документації та вимогам законодавства.
Мабуть зрозуміло, що між цими відповідями – прірва, це питання різного
штибу. Так, любий документ має бути справним, але ж будівельники не
філологи. Домінанта повинна належати технічній і технологічній складовій
забезпечення якості будівництва. І якщо з ними все гаразд, тоді вже можна
братися за приведення у порядок канцелярії.
У наступній публікації розглянемо розділ Другий Уніфікованого акту, де
йдеться про перевірку розроблення проектної документації. Буде цікаво.

ББП (Будівництво без ПРОБЛЕМ)

11