UNITED STATES DISTRICT COURT 

EASTERN DISTRICT OF WISCONSIN 

NORTHERN DIVISION 
 
Yang, et al. ) 
)  
Plaintiffs, ) Case No. 1:20-CV-760 
)  
v. )    
) 
Powers, et al.   ) 
) 
Defendants. ) 
________________________________________________________________________ 
 
BRIEF IN SUPPORT OF MOTION FOR A PRELIMINARY INJUNCTION 
AGAINST DEFENDANTS JANEL HEINRICH AND JEANETTE KOWALIK 
Madison  Dane  Emergency  Order  #7  and  Milwaukee  Order #4 exceed the scope of 

the  authority  granted  to  Defendants  Janel  Heinrich  and  Jeanette  Kowalik.  Those  Orders 

unlawfully  restrict  Plaintiffs’  constitutional  rights,  and  because  Defendants  are  not 

“politically  accountable  officials  of  the  state,”1  Plaintiffs  have  no  redress  other  than  to 

seek  an  injunction.  Defendants  were  not  voted  into  office  and  cannot  be  voted  out. 

Moreover,  the  Orders  give  a  host  of exemptions to people and entities that are not offered 

to  any  of  the  Plaintiffs.  The  Orders  are  neither  neutral  nor  generally  applicable  and  are 

subject  to  strict  scrutiny,  if they are to be accorded deference at all.  Plaintiffs respectfully 

request  that  this  Court  enjoin  the  Orders  and  restrain  these  Defendants  from  issuing 

additional unlawful orders in their place.   

1
South Bay United Pentecostal Church v. Newsom, 590 U.S. ___, 140 S.Ct. 1613 (May 29, 2020) 
(Roberts, C.J., concurring).  

 
 FACTUAL BACKGROUND 

Madison  Dane  Emergency  Order  #7  was  first  made  available  online  on  July  1, 

2020,  with  an  effective  date  of  July  2,  2020.2  Milwaukee  Order  #4  became  effective  on 

July  1,  2020.3  In  less  than  two  months,  these  two  defendants  have  issued  eleven  (11) 

different “Emergency” orders. 

1. Statutory duties of state and local health officers. 

Under  Chapter  252  of  the  Wisconsin  States,  local  health  officers  have  the 

following duties: 

252.03 Duties of local health officers. 

(1)   Every  local  health  officer,  upon  the  appearance  of  any  communicable 
disease  in  his  or  her  territory,  shall  immediately  investigate  all  the 
circumstances  and  make  a full report to the appropriate governing body and 
also  to  the  department.  The  local  health  officer  shall  promptly  take  all 
measures  necessary  to  prevent,  suppress  and  control  communicable 
diseases,  and  shall  report  to  the  appropriate  governing body the progress of 
the  communicable  diseases  and  the  measures  used  against  them,  as  needed 
to  keep  the  appropriate  governing  body  fully  informed,  or  at  such  intervals 
as  the secretary may direct. The local health officer may inspect schools and 
other  public  buildings  within  his  or  her  jurisdiction  as  needed  to  determine 
whether the buildings are kept in a sanitary condition. 
 
 

2
The first of seven (7) emergency orders by Defendant Heinrich became effective on May 13, 
2020, before Dane County passed a new ordinance to “codify” the powers granted to her by 
statute as the local health officer. That Ordinance states little more than that Defendant Heinrich 
may “forbid public gatherings” in accordance with state law. 
 
3
The first of four (4) orders by Defendant Kowalik was issued on May 14, 2020, and became 
effective the same day.  
 

2 
 (2) Local  health  officers  may  do  what  is  reasonable  and  necessary  for  the 
prevention  and  suppression  of  disease;  may  forbid  public  gatherings  when 
deemed  necessary  to  control  outbreaks  or  epidemics  and  shall  advise  the 
department of measures taken. 
See Wis. Stat. § 252.03(1), (2). 
While  chapter  252  states  that  both  the  state  department  and  local  health  officers 

may  take  all  “necessary”  measures  to  control  or  prevent  communicable  diseases,  Wis. 

Stat.  252.02(6);  Wis.  Stat.  252.03(2),  the  specific  grant  of  power  to  local  health  officers 

such  as  Defendants  Heinrich and Kowalik regarding shutdowns is more limited: they may 

“forbid public gatherings.” Wis. Stat. 252.03(2).  

The  powers  granted  to  the  State  Department  of  Health  Services  are  greater  (not 

less) than those granted to local health officers. Chapter 252 states: 

(3) If  the  local authorities fail to enforce the communicable disease statutes 

and  rules,  the  [state]  department  shall  take  charge,  and  expenses  thus 
incurred shall be paid by the county or municipality. 
See Wis. Stat. § 252.03(3). 
With  respect  to  the  State  Department  of  Health  Services,  the  Wisconsin  Supreme 

Court  has  held  that  the  all  “necessary”  measures  language  is  constrained  by  the  more 

specific  grants  of  power  in  Chapter  252,  and  rejected  the  Department’s  attempt  to  use 

broadly worded provisions in Chapter 252 to justify the same type of broad restrictions on 

gatherings  now  put  in  place  by  Defendants  Heinrich  and  Kowalik.  See  Wisconsin 

Legislature v. Palm, 2020 WI 42, 391 Wis.2d 497, 942 N.W.2d 900, ¶¶ 43, 45, 48, 49, 50. 

3 
 2. Ordinances granting powers to the Madison Dane County Health Officer. 
Defendant  Janel  Heinrich  is  the  Public  Health  Officer  of  Madison  and  Dane 

County.  Dane  County  recently  enacted  an  ordinance  charging  the  Public  Health  Officer 

with  “forbidding  public  gatherings  when  deemed  necessary  to  control  outbreaks  or 

epidemics.”  Dane  County  Ordinances,  §  46.40(1).  The  Ordinance  was  passed  by  the 

County Board on May 21, 2020 with the following “explanation:”  

This  amendment  codifies  the  powers  of  the  Director  of  Public  Health 
Madison  Dane  County  to  prevent,  suppress  and  control  communicable 
disease granted by state statute. 
See  Dane  County  2020  OA-002,  Amending  Chapter  2  and  Chapter  46  of  the  Dane 

County  Code  of  Ordinances  Regarding  Prevention,  Suppression  and  Control  of 

Communicable Diseases.  

3. Ordinances granting powers to the City of Milwaukee Health Officer. 

Defendant  Jeanette  Kowalik  is  the  City  of  Milwaukee  Commissioner  of  Health. 

Statute  and  ordinance.  The  City  of  Milwaukee  Ordinances  establish  a  process  that 

Defendant Kowalik must follow to close businesses: 

Discontinuance of Business Detrimental to Public Health; Penalty. 

 
On  complaint  being  made,  or  whenever  the commissioner shall deem 
any  business,  trade  or  profession  carried  on  by  any  person  in the city 
of  Milwaukee,  detrimental  to  the  public  health,  the  commissioner 
shall  notify  the  person  to  show  cause  before  the  commissioner  at  a 
time  and  place  specified  in  the  notice,  why  the  business,  trade  or 
profession  should  not  be  discontinued  or  removed.  The  notice  shall 
not  be  less  than  3  days,  except  that  in  cases  of  outbreak,  epidemic or 
pestilence  or  other  imminent  health  hazards,  the  commissioner  may 
by general order direct a shorter time. 

4 
  
This  notice  may  be  served  on the parties to be affected thereby by the 
commissioner  or  by  any  police  officer  in  the  city  in  the  same manner 
as  provided  by  law  for  the  service  of  a  summons  in  civil  actions. 
Cause  may  be  shown  by  affidavit,  and  if  in  the  opinion  of  the 
commissioner  no  good  and  sufficient  cause  be  shown  why  the 
business,  trade  or  profession  should  not  be  discontinued  or  removed, 
the  commissioner  shall  order  the  parties  to  discontinue or remove the 
same within such time as the commissioner may deem reasonable and 
necessary.  The  order  of  the  commissioner  shall  be  final  and 
conclusive. 
 
Milwaukee City Charter and Code of Ordinances, §17-13.  

4. Madison Dane Emergency Order #7 and Milwaukee Order #4. 

Neither  Madison  Dane  Emergency  Order  #7,  nor  Milwaukee  Order  #4,  have  an 

ending  date.  The  two  orders  are  substantially  similar  for  purposes  of  this  Motion  for  a 

Preliminary Injunction, as each order:  

(a) bans certain private gatherings; 

(b)  regulates  certain  public  gatherings,  but  do  not  “forbid  public 
gatherings”  (rather  massive public gatherings have taken place in both 
Madison and Milwaukee); 
(c) has no ending date; and 
(d)  gives  out  exemptions  to  certain  people  and  entities  without 
explanation  and  at  the  sole  dictate  of  either  Defendant  Heinrich  or 
Defendant Kowalik.  
 

5 
 (a). Madison Dane Emergency Order #7. 

Madison  Dane  Emergency  Order  #7  goes  far  beyond  forbidding  “public 

gatherings.” In fact, it does not “forbid public gatherings” at all, which is what the statutes 

allow  Defendant  Heinrich  to  do.  Rather,  Emergency  Order  #7  says  that  no  more  than  10 

people  may  be  present  at  a  “planned  event”  inside  “any  property”  --  public  or  private, 

including  in  one’s own home. See Order #7, Section 2.a. On its face, this order prohibits a 

family  of  more  than  10  from  planning  a  dinner  together  inside  their  own  home,  or  from 

inviting immediate family or other relatives to join them in a group of 11 or more.  

An  earlier  version  of  the  Madison  Dane  Emergency  Order  allowed  families  to 

gather  regardless  of  the  family’s  size,  but  every  order  after  Emergency  Order  No.  2  has 

limited  what  even  families  can  do  inside  their  own  homes.  Compare  Emergency  Order 

No.  2,  Section  3  (“Nothing  in  this  Order  prohibits  the  gathering  of  members  of  a  single 

household  or  living  unit.”)  with  Emergency  Order  No.  6  (“A  Mass  Gathering  inside 

private property and private residence is permitted with ten (10) individuals or less.”). 

A  “mass  gathering”  is  any  “planned  event”  with  whatever  number  of  people 

Defendant  Heinrich  says,  ipse  dixit,  is  a  “large  number.”  Emergency  Order  #6  said  a 

“large  number”  was  ten  (10)  people  inside  a  private  residence,  and  50  people  inside  a 

commercial  property.  Order  #7  says  a  “large  number”  is  ten  (10)  people  inside  any 

property.  See  Emergency  Order  #6,  Section  2  &  2.a.;  Emergency  Order  #7,  Section  2  & 

2.a.  So,  a  “planned”  family  gathering  with  more  than  10  people  (say,  to  celebrate  a 

6 
confirmation  or  first  communion),  a  scripture  study  with  11 people, or 12 people inside a 

large  barn  as  part  of  a  4th  of  July  celebration  --  these  are  all  prohibited  by  Emergency 

Order #7.4  

On  its  face,  Emergency  Order  #7  subjects  “religious  entities”  to  the  10  person 

limit.  Emergency  Order #7 does state that “religious entities” generally must comply with 

rules  applicable  to  businesses  under  “Section  4  of  this  Order.”  Id.,  Section  7  (referring 

back  to  Section  4).  However,  Section  4  requires  that  any  planned  “meeting”  or  mass 

gathering  must  comply  with  the  numerical  limits  set  forth  in Section 2. See id., Section 7 

(referring  the  reader  to  Section  4)  and  Section  4  (referring  the  reader  to  Section  2). 

Section  2  says  that  no  more  than  10  people  may  gather  together  inside  any  place.  This 

mean  that  a  church  body  of  more  than  10  may  not  meet  inside  to  worship  under 

Emergency Order #7.  

But  the  limits  in  Emergency  Order  #7  do not apply to everyone. Emergency Order 

#7  gives exemptions to those people and entities that Defendant Heinrich has selected, for 

unspecified  reasons.  “Government”  is  exempt.  “Human  services  operations”  are  exempt. 

So  are  “infrastructure  operations”  and  “manufacturing.”  See  Emergency  Order  #7, 

Section  6.  “These  operations,  as  defined  in  Emergency  Health  Order  #2,  are  required  to 

only  follow  Sections  4.b  thru  4.e.  and  4.i.  and  4.j.  of  this  Order.”  Id.  That  means  that 

4
The categories, numbers and percentages utilized by these Orders do not appear to be based on 
sufficient facts or data, or to be the product of reliable principles and methods. Down the line, 
they are unlikely to meet the standards set forth in Daubert v. Merrell Dow Pharmaceuticals, 
Inc., 509 U.S. 579 (1993) or the cases that flow from it. See generally Fed. R. Evid. 702. 

7 
these  selected  people  and  entities  do  not  have  to  comply  with  the  limits  on  how  many 

people  may  gather  together  in  one  place,  because  those  limits  are  contained  in exempted 

sections 4.a and 4.h (and by reference, Section 2). 

  Defendant  Heinrich  has  given  colleges  and  universities  an  exemption,  too.  See 

Emergency  Order #7, Section 3.e. Those organizations may determine their own “policies 

and  practices  for  safe  operations.”  Id. Emergency Order #7 gives no reason why colleges, 

universities  or  any  other  people  or  entities  are  exempt,  other  than  Defendant  Heinrich’s 

say-so. Emergency Order #7 has no end date. Id., Section 12. 

(b). Milwaukee Order #4. 

Milwaukee  Order  #4  became  effective  on  July  1,  2020.  Milwaukee  Order  #4  has 

no  end  date.  It  “shall  remain  in  effect  until  a  new  order  is  issued  or  this  Order  is 

withdrawn.” Id., Section 10. 

Milwaukee  Order  #4  purports  to  be  issued  pursuant  to  Chapters  17  and  62  of  the 

Milwaukee  City  Charter  and  Code  of  Ordinances.  The  Ordinances  empower  Defendant 

Kowalik  to  exclude  infected  people  from  work  or  school.  See  Milwaukee  City  Charter 

and  Code  of  Ordinances,  §  17-14;  to  quarantine  infected  people.  Id.,  §  62-9;  to  regulate 

food  handling  and  health  care  employment  of  those  with  communicable  diseases.  Id., §§ 

62-9  and  62-13;  to  limit  the  school  attendance  of  infected  students.  Id.,  §  62-15;  and  to 

take  temporary  control  of  buildings  in  order  to  treat  or  isolate  infected  people,  provided 

8 
that  the  city  shall  “pay  a  just  compensation  for  the  use”  of  the  buildings  seized.  Id., 

§17-17. 

The  City  of  Milwaukee  Ordinances  establish  a  process  that  Defendant  Kowalik 

must follow to close businesses: 

Discontinuance of Business Detrimental to Public Health; Penalty. 

On  complaint  being  made,  or  whenever  the commissioner shall deem 

any  business,  trade  or  profession  carried  on  by  any  person  in the city 
of  Milwaukee,  detrimental  to  the  public  health,  the  commissioner 
shall  notify  the  person  to  show  cause  before  the  commissioner  at  a 
time  and  place  specified  in  the  notice,  why  the  business,  trade  or 
profession  should  not  be  discontinued  or  removed.  The  notice  shall 
not  be  less  than  3  days,  except  that  in  cases  of  outbreak,  epidemic or 
pestilence  or  other  imminent  health  hazards,  the  commissioner  may 
by  general  order  direct  a  shorter  time.  This  notice  may  be  served  on 
the  parties  to  be  affected  thereby  by  the  commissioner  or  by  any 
police  officer  in  the  city  in  the  same  manner  as  provided  by  law  for 
the  service  of  a  summons  in  civil  actions.  Cause  may  be  shown  by 
affidavit,  and  if  in  the  opinion  of  the  commissioner  no  good  and 
sufficient  cause  be  shown  why  the  business,  trade  or  profession 
should  not  be  discontinued  or  removed,  the  commissioner shall order 
the  parties  to  discontinue  or  remove  the  same  within such time as the 
commissioner  may  deem  reasonable  and  necessary.  The  order  of  the 
commissioner shall be final and conclusive. 
 
Milwaukee City Charter and Code of Ordinance, §17-13.  
 
Under  this  Ordinance,  for  Defendant  Kowalski  to  order  a  closure  in  the  City  of 

Milwaukee,  she  must  (1)  provide  notice,  served  in  the  same  manner  as  provided  by  law 

for  service  of  summons;  and  (2)  allow  the  affected  parties to show cause why the closure 

should not take place. See id. 

9 
 Order  #4  turns  the  process  required  by  §17-13  on  its  head.  Order  #4  dictates  how 

and  under  what  circumstances  every  “business,  trade  or  profession”  may  remain  open, 

rather  than  carrying  out  the  required  process  to  decide  which  “business,  trade  or 

profession” must close.  

Like  Madison  Dane  Emergency  Order  #7,  Milwaukee  Order  #4  gives  out  many 

exemptions.  “Government”  is  exempt.  See  Milwaukee  Order  #4,  Section  2.  “Human 

services  operations”  and  “essential  infrastructure”  are  exempt  too.  See  id.  “Distribution 

centers”  and  “school  construction”  are  exempt  as  well.  Id.  While Defendant Kowalik has 

decided  that  “school  construction”  is  exempt,  she  has  ordered  the  schools  themselves  to 

be closed. Id., Section 4. 

5. Madison  Dane  Emergency  Order  #7  and  Milwaukee  Order  #4  impair 
Plaintiffs’ constitutionally protected activities.  
 
Plaintiff  Daniel  Quakkelaar  lives  in  the  City  of  Milwaukee,  Wisconsin.  See 

Quakkelaar  Dec.,  ❡  1.  He  is  the  pastor  at  Friend  of  Sinners  Mission  Church,  located  at 

3033  N.  30th  St  in  Milwaukee. Id., ❡ 2. Friend of Sinners Mission Church closed in early 

March  2020,  for  health  and  safety  reasons,  before  any  government  order  required  it  to 

close. Id., ❡❡ 2, 12.  

Pastor  Quakkelaar  is  also  a  veteran  of  the  United  States  Army.  Id., ❡ 3. He served 

behind  the  Iron  Curtain  during  the  Cold  War,  in  the  occupied  city  of  Berlin,  in what was 

then  East  Germany.  Id.  During  his  service  there  he  was  a  Broadcast  Journalist  and  was 

trained to observe and report on public events. Id., ❡ 4. 

10 
 Pastor  Quakkelaar  marched  in  and  supported  peaceful  protests  in  the  City  of 

Milwaukee  in  the  wake  of  the  death  of  George  Floyd,  in  June  2020.  Id.,  ❡  5. The Mayor 

of the City of Milwaukee participated in at least one of the same protest marches. Id., ❡ 6. 

Pastor  Quakkelaar  observed  that  the  numbers  of  persons  present  at  marches  and 

protests  in  June  2020  in  the  City  of  Milwaukee  were  subject  to  no  restriction,  and 

numbered  in  the  many  hundreds  and  sometimes  thousands  of  persons.  Id.,  ❡❡  7,  8.  The 

marches  and  protests  involved  people  gathering  in  close  quarters,  with  person  to  person 

contact,  along with singing and chanting. Id., ❡ 9. He observes that this activity, including 

singing, chanting, personal closeness and interpersonal activity of those present, is similar 

to the activity that occurs during a church service or worship gathering. Id.  

During  the  marches  and  protests,  Pastor  Quakkelaar  observed  water  bottles  being 

passed  from  person  to  person,  in  a  similar  way  that  offering  plates  or  communion  trays 

are  passed  through  rows  of  people  in  some  churches.  Id.,  ❡  10.  At  Friends  of  Sinners 

Mission  Church,  they  do  not  pass plates or trays. Id.  Pastor Quakkelaar observed that the 

way  in  which  people  gathered  during  the  marches  and  protests  were  quite  similar  to  the 

type  of  communal  church  activities  that  have  been  used  to  justify  stricter  restrictions 

placed on churches. Id., ❡ 11, 13. 

Pastor  Quakkelaar  attended  a  COVID-19  Session  for  churches,  led  by  the  Mayor 

of  the  City  of  Milwaukee,  during  the  week  of  June  22,  2020.  Id.,  ❡  14.  He  previously 

attempted  to  lobby  the  mayor  for  change  in  the  City’s  restrictions,  both  in  person  and  in 

11 
writing.  At  the  COVID-19  Session  for  churches,  the  Mayor  stated  that  the  City  of 

Milwaukee’s  orders  and  limitations  are  the  responsibility  of  Defendant  Kowalik  alone, 

and not the Mayor himself or any elected official. Id., ❡ 15. 

Plaintiff  Angela Haug resides in the Town of Windsor, Wisconsin, in Dane County. 

See  Haug  Dec.,  ❡  1.  Her  household  consists  of  herself,  her  husband, and a teenage child, 

and  she  has  an  immediate  family  that  exceeds  10  people.  Id.,  ❡  2.5  She  also  associates 

with a group of friends and fellow believers that itself exceeds 10 people. Id. 

Ms.  Haug  is  a  person  of  faith  with  sincerely  held  religious  beliefs.  Id.,  ❡  3.  She 

believes  she  is  called  to  share  her  faith  with  others,  to  gather  with  family  and  friends, 

believers  and  non-believers,  to  share  in  fellowship,  worship,  ministry,  prayer,  and 

hospitality. Id., ❡ 4.  

Ms.  Haug  would  like  to  exercise  her  religion  by  gathering  with  others  in  the 

privacy  of  her  own  home,  including  with  groups  of  more  than  10  family  and  non-family 

members who are not part of her household. Id., ❡ 5. 

Ms.  Haug  wishes  to  gather  with  her  immediate  family  in  the  privacy  of  her  own 

home,  but  Emergency  Order  #7  says  she  cannot  do  so  because  her  immediate  family 

5
Emergency Order #7 prohibits certain family gatherings, including between parents and their 
children, particularly in larger families. While “household” is not defined in the order, the 
ordinary meaning of “household” is quite different than the ordinary meaning of “family.” 
“Household” means “a house and its occupants” and does not include all the members of a 
family. https://www.lexico.com/en/definition/household  
 

12 
exceeds  10  people.  She  also  wishes to gather in her own home with groups of friends and 

family members that exceed 10 people, without threat of punishment. Id., ❡❡ 6, 12.6 

According  to  Emergency  Order  #7,  Ms.  Haug  is  prohibited  from  gathering  with  a 

group  of  more  than  10  people  in  the  privacy  of  her  own  home.  According  to  Emergency 

Order  #7,  she  also  is  prohibited  from  meeting  outside  her  home  in  a  restaurant  or  cafe 

with  even  one  other  person,  including  her own sister or her own mother, neither of whom 

is  a  member of her “household.” See Emergency Order #7, Sections 5.a.iv and v; Sections 

5.b.v and vii.7   

Under  Emergency  Order  #7,  Plaintiff  Haug  and  Pastor  Quakkelaar,  or  any  two 

Plaintiffs  for  that  matter,  are  not  permitted  even  to  sit  down  at  the  same  table  at  an 

outdoor  cafe  anywhere  in  Dane  County  (except  if  they  do  so  at  a  college  or  university, 

which  are  exempt).  See  Emergency  Order  #7,  Sections  5.a.iv  and  v;  Sections  5.b.v  and 

vii; and Section 3.e. 

6
Ms. Haug executed a declaration on June 30, 2020, with respect to Emergency Order #6. The 
next day, Emergency Order #7 was released. For the limited purposes of this motion, Emergency 
Order #6 and Emergency Order #7 are not materially different.   
 
7
Each of the Plaintiffs have a First Amendment right to assemble, whether in Dane County or in 
the City of Milwaukee. Any of the Plaintiffs who want to gather at the State Capitol for example, 
or who want to freely exercise their religion anywhere in Dane County, has his or her rights 
restricted by these orders. 
 

13 
 According  to  Emergency  Order  #7  of  Public  Health  Madison  and  Dane  County, 

violation is punishable under “Dane County Ordinance Sec. 46.40(2) ...” Id., Section 10.8  

A. Standards for a Preliminary Injunction.  

“To  win  a  preliminary  injunction,  the  moving  party must establish that (1) without 

preliminary  relief,  it  will  suffer  irreparable  harm  before  final  resolution  of  its  claims;  (2) 

legal  remedies  are  inadequate;  and  (3)  its  claim  has  some  likelihood  of  success  on  the 

merits.  If  the  moving  party  makes  this  showing,  the  court  balances  the  harms  to  the 

moving party, other parties, and the public.” Eli Lilly and Co. v. Arla Foods, Inc., 893 F.3d 

375,  381  (7th  Cir.  2018),  citing  BBL,  Inc.  v.  City  of  Angola,  809  F.3d  317,  323–24  (7th 

Cir.  2015);  see  also  Planned Parenthood of Ind. & Ky., Inc. v. Comm’r of Ind. State Dep’t 

of Health, 896 F.3d 809, 816 (7th Cir. 2018) (citation omitted).  

B. Plaintiffs satisfy the standards for a preliminary injunction against   

Defendants Heinrich and Kowalik. 
 
(1) Without preliminary relief, Plaintiffs will suffer irreparable harm.  

Constitutional  violations  satisfy the irreparable harm requirement, because the loss 

of  those  “freedoms,  for  even  minimal  periods  of  time,  unquestionably  constitutes 

irreparable  injury.”  Elrod  v.  Burns,  427  U.S.  347,  373  (1976).  “[W]hen  an  alleged 

deprivation  of  a  constitutional  right  is  involved,  most  courts  hold that no further showing 

8
The Dane County website states that the Dane County Ordinances are available online “exactly 
as they appear in their original printed form.” The Ordinances available online do not contain any 
Section 46.40. We have included a copy of new Section 46.40, which was attached to the 
minutes of the May 21, 2020 meeting of the Dane County Board. 

14 
of  irreparable  injury  is  necessary.”  §  11A  Fed.  Prac.  &  Proc.  Civ.  §  2948.1  (2d  ed.), 

citing,  inter  alia,  Doe  v.  Mundy,  514  F.2d  1179  (7th  Cir  1975)  (denial  of  constitutional 

privacy  right  was  irreparable  harm)  and  Beerheide  v.  Zavaras,  997  F.Supp.  1405  (D.C. 

Colo.  1998)  (irreparable  harm  satisfied  by  allegation  of  deprivation  of  free  exercise  of 

religion). 

(2) Legal remedies are inadequate. 

In  cases  like  this  one,  irreparable  harm  and  the  lack  of  an  adequate  remedy 

overlap:  because  Plaintiffs’  injuries  are  irreparable,  the  law  provides  no remedy adequate 

to  rectify  them.  E.g.,  Roland  Mach.  Co.  v.  Dresser  Indus.,  Inc.,  749  F.2d  380,  383  (7th 

Cir. 1984). 

(3) Plaintiffs are likely to succeed on the merits.  

“[I]ndividual  rights  secured  by  the  Constitution  do  not  disappear  during  a  public 

health  crisis.  These  individual  rights,  including  the  protections in the Bill of Rights made 

applicable  to  the  states  through  the  Fourteenth  Amendment,  are  always  in  force  and 

restrain  government  action."  Wisconsin  Legislature  v.  Palm,  2020  WI  42,  391  Wis.2d 

497,  942  N.W.2d  900,  ¶  53,  citing  Statement of Interest, Temple Baptist Church v. City of 

Greenville,  No.  4:20-cv-64-DMB-JMV,  (N.D.  Miss.  April 14, 2020), ECF No. 6 (quoting 

In re Abbott, 954 F.3d 772 (5th Cir. 2020)). 

15 
 a. Defendants  have  encouraged  other  mass  gatherings,  but  continue  to 
restrict Plaintiffs’ rights to gather. 
  
While  the  statutes  and  ordinances  permit  Defendant  Heinrich  and  Defendant 

Kowalik  to  “forbid  public  gatherings,”  forbidding  certain  public  gatherings  is  something 

they  have  not  done.  So  much  so  in  Madison  that  a  large  group  “battered  a  state  senator 

and  toppled two iconic statues outside the State Capitol” and “Dane County Sheriff David 

Mahoney  said  downtown  Madison  is currently not safe.” See ABC 27, “Dane Co. Sheriff: 

Downtown Madison is currently not safe,” June 24, 2020, by A. J. Bayatpour.9  

Rather  than  “forbid  public gatherings,” Defendant Kowalik has provided advice on 

how  to  participate  in  them,  while  simultaneously  restricting  Plaintiffs’  rights to assemble 

and  to  worship.  Defendant  “Kowalik  encouraged  making  sure  your  mask  fits  properly, 

and bringing hand sanitizer to ensure proper hand hygiene.” See “How to Protest During a 

Pandemic:  Local  health  officials  offer  do's  and  don'ts  that  could  save  your  life,”  by 

Graham Kilmer, June 2, 2020.10  

Likewise,  the  spokeswoman  for  Defendant  Heinrich  indicated  that  certain  mass 

gatherings  are  de  facto  exempt  from  Defendant  Heinrich’s  “Emergency”  Orders, 

regardless  of  how  many people are present. “While the demonstration could likely violate 

the  local  order’s  crowd  size  cap,  a  Public  Health  Madison & Dane County spokeswoman 

said  officials  have  not provided any policing advice or guidance to local law enforcement. 

9
https://wkow.com/2020/06/24/dane-co-sheriff-downtown-madison-is-currently-not-safe/ 
 
10
https://urbanmilwaukee.com/2020/06/02/how-to-protest-during-a-pandemic/ 
 

16 
‘Individuals  have  the  First  Amendment  right  to  protest,’”  she  said.  See  The  Cap  Times, 

“Protesters  plan  Capitol  demonstration  to  'demand  justice'  following  George  Floyd's 

death,” by Briana Reilly, May 29, 2020.11 

Pastor  Quakkalar  participated  in  a  Milwaukee  demonstration  himself.  See 

Quakkalar  Dec.,  ❡❡  5-6.  He  did  so  along  with  the  Mayor  of  the  City  of  Milwaukee.  See 

id.  Pastor  Quakkalar,  a  U.S.  Army  Veteran  who  served  behind  the  Iron  Curtain  and  was 

trained  as  a  broadcast  journalist  to  observe  and  report  on  events,  notes  that  the  protests 

involve  people  gathering  in  close  quarters,  with  person  to  person  contact,  along  with 

singing  and  chanting,  water  bottles  being  passed  among  the crowd, similar to the activity 

that occurs during a church service or worship gathering. Id., ❡ 9-10.12   

11
 
https://madison.com/ct/news/local/govt-and-politics/protesters-plan-capitol-demonstration-to-de
mand-justice-following-george-floyds-death/article_7214cd97-62de-56f4-8bc1-a98a1cce99be.ht
ml 
 
12
See also, e.g.,  
 
http://www.milwaukeeindependent.com/featured/thousands-march-from-bay-view-to-downtown-
in-justice-for-george-floyd-peaceful-protest/ 

https://urbanmilwaukee.com/2020/06/05/protesters-sing-happy-birthday-to-breona-taylor/ 

17 
 As  the  Mayor  stated,  many  protestors  “were  well  within  6  feet  of  each  other  and 

sometimes  for  hours  on  end.”  See CBS 58, “Area coronavirus testing sites see decrease in 

people  getting  tested,  leaving  doctors  concerned,”  by  Cearron  Bagenda,  June  11,  2020.13 

The  United  States  District  Court for the Northern District of New York recently granted a 

preliminary  injunction  against  New  York  Governor  Andrew  Cuomo  and  New  York  City 

Mayor  Bill  DeBlasio  who  had  either  encouraged  or  participated  in  mass  public 

gatherings,  while  simultaneously  enforcing  restrictions  against  other  constitutionally 

protected  activity.  See Soos v. Cuomo, 2020 WL 3488742, Slip. Op., 20-cv-651 (N.D.N.Y 

June 26, 2020).   

b. The  Orders  are  not  neutral  and  generally  applicable,  and  therefore 
subject to strict scrutiny.  
“It  is  established  in  [the  Supreme  Court’s]  strict  scrutiny  jurisprudence  that  a  law 

cannot  be  regarded  as  protecting  an  ‘interest  of  the  highest  order’  .  .  .  when  it  leaves 

appreciable  damage  to  that  supposedly  vital  interest unprohibited.” Church of the Lukumi 

Babalu  Aye,  Inc.  v.  City  of  Hialeah,  508  U.S.  520,  547  (1993)  (ellipsis  in  original) 

(quoting  Florida  Star  v.  B.  J.  F.,  491  U.  S.  524,  541-2 (1989)); see also Cent. Rabbinical 

Cong.  of  U.S.  &  Canada  v.  N.Y.C.  Dep't  of  Health  &  Mental Hygiene, 763 F.3d 183, 196 

(2d Cir. 2014). 

13
 
https://www.cbs58.com/news/area-coronavirus-testing-sites-are-seeing-a-decrease-in-people-gett
ing-tested-leaving-doctors-concerned 

18 
 “While  ‘[a]ll  laws  are  selective  to  some  extent  .  .  .  categories  of  selection  are  of 

paramount  concern  when  a  law  has  the incidental effect of burdening religious practice.’” 

Cent.  Rabbinical  Cong.  763  F.3d  at  197,  quoting  Lukumi,  508  U.S.  at  542.  “A  law  is 

therefore  not  generally applicable if it is substantially underinclusive such that it regulates 

religious  conduct  while failing to regulate secular conduct that is at least as harmful to the 

legitimate  government  interests  purportedly  justifying  it.”  Id.  at  197,  citing  Lukumi,  508 

U.S.  at  535-38.  “A  law  burdening  religious  practice  that  is  not  neutral  or  not  of  general 

application must undergo the most rigorous of scrutiny.” Lukumi at 546. 

Express  exemptions  given  to  large  groups  of  others,  together  with  unwritten 

exemptions  for  mass  gatherings  of  protestors,  undermine  any  claim  of  general 

applicability.  “[W]hen  the  government  makes  a  value  judgment  in  favor  of  secular 

motivations,  but  not  religious  motivations,  the  government’s  actions  must  survive 

heightened  scrutiny.”  Fraternal  Order  of  Police  Newark  Lodge No. 12 v. City of Newark, 

170  F.3d  359  365-66  (3rd  Cir.  1999)  (Alito,  J.)  The  same  is  true  here,  where Defendants 

have  made  a  value  judgment  favoring  mass  protests  over  other  constitutionally  protected 

activity and must, therefore, survive strict scrutiny. 

19 
 c. Defendants  have  no  authority  to  forbid  private  gatherings  to  begin 
with.  
The  Wisconsin  Statutes  state  that  these  Defendants  have  the  authority  to  “forbid 

public  gatherings.”  Wis.  Stat.  §  252.03(2).  But  Defendants  have  not  actually  “forbid 

public  gatherings,”  which  is  the  one  thing  the  statutes  say  they  can  do.  Rather  massive 

public gatherings recently have taken place in both Madison and Milwaukee. 

Rather,  Defendants  Heinrich  and  Kowalik  have  restricted  private  gatherings,  and 

are  attempting  to  regulate  public  gatherings  according  to  rules  made  up  from  day  to  day 

and  week  to  week,  rules  subject  to  no  review,  no  check  and  no  balance.  Nothing  in 

chapter  252  allows  the  Defendants  to  regulate  or  forbid  private  gatherings;  to  allow 

favored  “public gatherings” while restricting others; or to regulate public gatherings when 

public gatherings are not “forbidden.”  

Unelected  officials  do  not  have  the  authority  to  create  law  applicable  to  all people 

in  their  jurisdiction,  or  to  promulgate  a  rule  of  general  application  in  that  jurisdiction. 

That  “kind  of  controlling,  subjective  judgment  asserted  by  one  unelected  official” cannot 

be  “imposed in Wisconsin.”  Wisconsin Legislature v. Palm, 2020 WI 42, 391 Wis.2d 497, 

942 N.W.2d 900, ❡❡ 1, 24, 28.  

The  unelected  status  of  these  Defendants  is  relevant.  In  an  expedited,  emergency 

appeal  to  the  U.S.  Supreme  Court,  Chief  Justice  Roberts  wrote  separately  regarding  the 

authority  of  the  Governor  of  California  to  limit  worship  services,  indicating  that  the 

“Constitution  principally  entrusts  ‘[t]he  safety  and  the  health  of  the  people’  to  the 

20 
politically  accountable  officials  of  the  States  …”  South  Bay  United Pentecostal Church v. 

Newsom,  590  U.S.  ___,  140  S.Ct.  1613  (May  29,  2020)  (Roberts,  C.J.,  concurring) 

(internal  citations  and  quotation  marks  omitted).  In  that  case,  Governor  Newsom  was 

accorded deference because Governor Newsom is elected and “politically accountable.”  

Like  Secretary  Palm  (and  unlike  Governor  Newsom),  Defendants  Heinrich  and 

Kowalik,  are  unelected  officials.  Even  if  they  were  elected,  Defendants  Heinrich  and 

Kowalik  could  not  continue  to impose “Emergency” orders again and again, “month after 

month.”  See  Palm,  ¶  41.  While  emergency  powers  are  appropriate  when  there  is  no  time 

for  deliberation  or  debate,  “in  the  case  of  an  ongoing  pandemic,  which  lasts  month  after 

month,”  the  government  may  not  “rely  on  emergency  powers  indefinitely.”  Id.  Yet 

Defendants  Heinrich  and  Kowalik “month after month” now have continued to do so, and 

to do so indefinitely by issuing orders with no end date and no end in sight.14  

14
We are aware of one state court that has addressed the authority of a local health officer to 
continue to enter these types of orders after the Palm case. That court has enjoined the local 
health officer’s order. See Supplemental Temporary Injunction Order in Yandel v. City of Racine, 
Racine County Case No. 2020-CV-001045.  

21 
 CONCLUSION 

Defendants  Heinrich  and  Kowalik  are  unelected  officials.  They are not “politically 

accountable  officials  of  the  state.”  Their  Orders  have  no  end  date,  are  subject  to  review 

by  no  one,  and  they  themselves  are  subject to no action by the voters. No one voted them 

in, and no one can vote them out.   

While  governors  govern  and  legislatures  legislate,  these  defendants  rule.  Their 

orders  are  edicts  and  should  not  be  treated  with  the  deference  given  duly  enacted  laws. 

These  Defendants  have exceeded their powers and violated the constitutional rights of the 

Plaintiffs.  Madison  Dane  Emergency  Order  #7  and  Milwaukee  Order  #4  should  be 

enjoined by this Court. 

Defendants  also  should  be  enjoined  from  issuing  any  other  “Order”  that  restricts 

any  private  gathering  or  imposes  restrictions on any public gathering except where public 

gatherings are “forbidden” by law.  

DATED this 3rd day of July, 2020 

and Respectfully submitted 

s/ Joseph W. Voiland 
 
Joseph W. Voiland 
Veterans Liberty Law 
519 Green Bay Road 
Cedarburg, WI 53012 
Phone: 262.343.5397 
 
Attorney for Plaintiffs 

22