Professional Documents
Culture Documents
הערות מרכז מחקר סביבתי חיפה לרגולציה סביבתית - 7-2020
הערות מרכז מחקר סביבתי חיפה לרגולציה סביבתית - 7-2020
10.07.2020
הנדון :הערותינו לפרק ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה בהצעת מחליטים
שלום רב.
ראשית ,יש בפרק ייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה עירוב בין מושגים משיקים :בירוקרטיה
ורגולציה .בעוד בירוקרטיה מסורבלת עלולה לפגוע בהליכים דמוקרטים באה הרגולציה ומאפשרת את
התפתחות המשק .יעול הרגולציה ,אם כן ,איננו סירוס הליכי רגולציה אלא צמצום הבירוקרטיה.
אנו סבורים כי הדרך לקשור את כלל השיקולים הנדרשים לרגולציה משקית איננה התערבות באחריותו
ושיקוליו המקצועיים של המשרד להגנת הסביבה; לא יתכן מפעלים וזרועם הארוכה במשרדי הכלכלה
והתעשייה יהיו פונדקאים להליכי רגולציה סביבתית ,כמוצע בהצעת חוק זו .לא יתכן כי הגורם המפוקח
יבצע את הפיקוח.
נדרש לאפשר למשרד להגנת הסביבה לבצע את תפקידו כשומר סף ולהביא את השיקולים הסביבתיים אל
תוך תהליכי פיתוח הכלכלי ואל נהלי העבודה של המשק ,כך שיישום המדיניות הסביבתית תתבצע על ידי
המשרד להגנת הסביבה תוך תיאום בין משרדים ורגולטורים נוספים ,כפי שהמליץ דוח של הOECD-
משנת 2017אשר בחן בישראל את יכולות ותיאום רגולטורי בין מוסדי לתיאום מדיניות רגולטורית
ומדידת נטל רגולטורי. 1
הצעת החוק ,כפי שהיא כתובה כאן ,פורקת את המשרד להגנת הסביבה מכליו הרגולטורים ומרוקנת את
ידיהם של אנשי המקצוע במשרד בבואם לקבוע אמות מידה לשמירה על איכות הסביבה .הצעת החוק
המוצעת כאן מעקרת את מוסד הדמוקרטיה ממנגנון הרגולציה הסביבתית המהווה מערכת וויסות בין
האינטרס הבריאותי של הציבור כפרטים וקהילות לבין האינטרס של הציבור כפועלים ותאגידים עסקיים.
צמצום משך הזמן לפרסום טיוטות נהלים רגולטורים לציבור יפגע באפקטיביות שיתוף ציבור
על פי סעיף 4ג' בהחלטת הממשלה מספר 4398מונחים מנכ"לי משרדים ,בניהם משרד הגנ"ס ,להקים
מנגנון להדרכת הרגולטורים לצמצום משך הזמן לפרסום טיוטות נהלים רגולטורים לציבור לפחות מ21-
יום .אנחנו סבורים כי זה איננו תהליך של רגולציה חכמה אלא הליך של דה-רגולציה שעלול לפגוע בזכותו
על פי חוק של הציבור להגיב למסמכים רגולטורים וכן להוות פגיעה באפקטיביות של הליך שיתוף הציבור
בהליכי רגולציה .רגולציה חכמה חייבת לקחת בחשבון שאיומי סביבה וסוגיות רגולטוריות הן דבר מורכב,
במיוחד כשהן מונחות לפתחו של ציבור "הדיוטות".
אנו מצפים כי יעול הרגולציה יכלול קביעה של נהלי תגובה לציבור ומערך תמיכה לתגובות ציבור שיכללו
דווקא הרחבה של מספר ימי תגובה למסמכים טעוני תגובת ציבור ,נהלי קיום מפגשי הסבר לציבור טרם
פקיעת זמי התגובה -המגובים בתמיכה מקצועית לשאלות דרך בלוג אינטרנטי/מערך מיילים להתייעצות
באופן נגיש המספק מענה לאי ההבנות המתעוררות בהליך התגובה הציבורית.
הערותינו לסעיף 1א -חוק רישוי משולב" :פעילותו של גוף לפי כל אחד מהחוקים תהיה מוסדרת
באמצעות היתר אחד"
אנו סבורים כי חוק רישוי עסקים משולב הוא כימרה שלא מקנה את אנחת הרווחה הבירוקרטית לה
זקוקים התעשיינים .לדעתנו ,אין אפשרות סבירה כיום לאחד תחת גג אחד סוגיות סביבה שנמצאות בשלב
אבולוציה רגולטורי שונה מאד אחד מהשני .כך למשל פסולת ,חומרים מסוכנים ואוויר לא יכולים לשבת
בכפיפה אחת -אך בכל אספקט סביבתי בנפרד נדרש לבצע סדר בירוקרטי מבלי לאבד את המשמעות
והפיקוח.
צריך לצדד בצמצום בירוקרטי בזהירות הנדרשת לבצע זאת ללא הרפיית הרגולציה :למשל בהמשך לדוח
מבקר המדינה 2אשר הוכיח כי תחום החומרים המסוכנים בישראל נמצא עדיין בשלב ינקותו (חסרים סקרי
סיכונים מפעליים ומצרפיים ,לא בוצעו הערכות מצאי חומ"ס בתעשיות ,לא קיימת מערכת עקרונות
ונהלים סדורים לצמצום סיכון במקור) לעומתו תחום הפסולת מבוזר תחת לפחות שישה-עשר חוקים
1
Strengthening Capacities and Institutions for Co-ordinating Regulatory Policy and Measuring Regulatory Burdens, September
2017, http://regulation.gov.il/uploads/reports/7/OECD_REPORT.pdf
2משרד מבקר המדינה ,דוח ביקורת מיוחד ,היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה ,סקרי סיכונים שמקורם באירועי
חומרים מסוכנים ,יוני ,2019
מרכז מחקר סביבתי חיפה
ותקנות( 3אחסון ,טיפול ,שינוע) אשר אותם יש לאגד תחת מטריית חוק אחד המבטא את מכלול
האספקטים הקשורים בפסולת.
לא ניתן לשלב תחת היתר אחד סוגיות סביבתיות עם עקרונות מנחים שונים :מערכת סיכוני חומ"ס אשר
העיקרון המנחה שלה הוא "עיקרון הזהירות המונעת" ,לעומת מערכת החוק והתקנות בנושא איכות האויר
אשר מציבה בבסיסה פשרה שהרגולטור מאפשר לתעשיינים במסגרת ערכי האכיפה בחוק ("ערכי סביבה")
וויסות בין פיתוח ובריאות -על חשבון איכות האויר ובריאותם של אזרחים.
חוק משולב הוא בבחינת "תפסת מרובה לא תפסת" כאשר מדובר בסוגיות סביבה ובריאות ההשלכות הן
נפילה בין הכסאות של איכות חייו ובריאותו של הציבור :לראייה חיפה כ Case study-לנסיון כושל של
המשרד להגנת הסביבה לשילוב רוחבי של סוגיות סביבה שונות תחת מסגרת אחת של החלטת ממשלה
.529בספטמבר 2015הממשלה אישרה ותיקצבה את תוכנית " 529תוכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר
ולהפחתת סיכונים סביבתיים לאזור מפרץ חיפה" (להלן התוכנית הלאומית מפרץ חיפה) כאשר כעבור חמש
שנות תוכנית המשרד להגנת הסביבה לא עמד ביעדי הפחתת הפליטות לאוויר ולא ביעדי הרחבת מאגר
הידע בתחום הסביבתי והבריאותי ולא בהפחתת הסיכונים שמקורם בחומרים מסוכנים (פרט למיכל
האמוניה שנסגר בגלל מאבק אזרחי ולא בגלל פעולות הרגולטור) .כעבור חמש שנות עבודה לא הסתיימה
גם הערכת הסיכונים במפרץ חיפה .חוק רישוי משולב אשר יציב את מכלול השיקולים תחת קורת גג אחת
דורש מערכת ניהול מידע " "Big Dataשאין להגנ"ס ,דורש ייצוב רוחבי של כלל הסוגיות הסביבתיות על
אותו סף התפתחותי מבחינה חקיקתית שלא קיים כיום ,דורש תוספת כח אדם ותקציבים שאין למשרד,
מכאן שהמערכת כיום לא בשלה לחוק רישוי משולב כך שחוק כזה עלול להוביל לתוצאה של רגולציה
כאותית.
הערותינו לסעיף 1ב -חוק רישוי משולב " :היתר שיינתן מתוקף חוק אוויר נקי ,חוק החומרים
המסוכנים או חוק למניעת זיהום הים יעמוד בתוקף לתקופה של 10שנים”.
מדיניות סביבתית חייבת לשאוף כל הזמן לשיפור מתמיד בבריאות האדם והסביבה ולכן רישוי לטווח
ארוך מייצר דה-רגולציה .נדרש לפנות למכנה המשותף הקצר ביותר בהגדרות משך הרישוי הקיים כיום
במידה שמחזק את ידיהם של הרגולטור בשמירה על הסביבה .בהתאם לכך ,חוק אויר נקי ( 7שנות היתר
פליטה) חומ"ס (היתר רעלים ל 3-שנים) ,ורישוי עסקים ( 5-15שנה) וזיהום ים ( 5ומעלה) נפגשים במכנה
משותף של 3שנים ולא .10-נדרש לקצר את תקופת ההיתרים ל 3-שנים.
סגירת היתרי אויר וחומ"ס ל 10-שנים עומדת בניגוד להמלצות מבקר המדינה 4הקובע כי" :נדרש לקבוע
חובה לבצע באופן עיתי סקרי סיכונים מפעליים ומצרפיים שיעסקו בסיכונים בעת שגרה ובעיתות חירום".
בנוסף ,קיים צורך לעדכן את היתרי הפליטה ,מסמכי החוק והנהלים בהתאם להתפתחות הטכנולוגית
המאפשרת את האבולוציה הרגולטורית לטובת בריאותו של הציבור .אולי הליך זה מייצר חוסר נוחות
זמנית בקרב התעשיות המפוקחות ובקרב הציבור שנדרש לתת את תגובתו שוב ושוב -אך הליך זה חיוני
וחשוב ליצירת מצב אופטימלי של ישום שמירה על הסביבה והבריאות של הציבור והעובדים בתהליכי
יצור ,סילוק מזהמים ופסולת ועוד .אנחנו סבורים כי לייעול הליכי הרגולציה במשרד להגנת הסביבה לא
צריך לכלול פגיעה בהפעלת השיקולים המקצועיים לעדכון מעת לעת של הנהלים והחוקים הסביבתיים.
הארכת משך הזמן ל 10שנים חוטא ליכולת ליצור קינטיקה רגולטורית בה מפעלים יצמדו לשיפורי
הטכנולוגיה להפחתת פליטות המקובלים בעולם .אי לכך נדרש לעמוד על הזמן הקצר ביותר האפשרי
לנתינת היתרי פליטה ובכל מקרה לאפשר למשרד להגנת הסביבה לפתוח את ההיתרים מעת לעת על פי
הצורך .היתרי הפליטה של מפעלים ניתנים כיום לתקופה של 7שנים ומאפשרים תיקוני ביניים להידוק
הרגולציה בהתאם להתפתחות הטכנולוגית .אחת הדרישות הבסיסיות בחוק אויר נקי למפעל פולט בבואו
לקבל רישוי פליטה הוא לעבוד ב .B.A.T
3פקודת העיריות (נוסח חדש) -התשנ"ב ,1992 ,חוקי עזר עירוניים ,חוק התכנון והבניה ,התשכ"ה ,1965 -תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה
על הסביבה) ,התשמ"ב – ;1982תיקון ,2003תוכנית מתאר ארצית לסילוק אשפה -תמ"א מס' ,16תקנות למניעת זהום אויר (מניעת זהום אויר
בלתי סביר מאתרי סילוק פסולת) -התש"ן ,1990 ,חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור ,התשנ"ג ,1993 -תקנות איסוף ופינוי פסולת למיחזור,
התשנ"ח – ,1998חוק רישוי עסקים ,תשכ"ח ,1968 -חוק המים ,התשי"ט – ,1959פקודת ,בריאות העם ,1940 ,חוק שמירת הניקיון ,התשמ"ד -
,1984תיקון לחוק העונשין – חוק איכות הסביבה ,התשנ"ז ,1997חוק הפיקדון על מכלי משקה ,התשנ"ט ,1999 -תקנות הפיקדון על מכלי משקה,
התשס"א – ,2001הנחיות ותקנות הגנ"ס
4משרד מבקר המדינה ,דוח ביקורת מיוחד ,היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה ,תקציר ,עקרונות יסוד
להתמודדות עם מוקדי זיהום סעיף ,10יוני 2019
מרכז מחקר סביבתי חיפה
הערותינו לסעיף -1ו' " התקנת תקנות או מתן היתרים מכוח החוקים האמורים ,ייעשו תוך בחינת
השפעות הדדיות בין מרכיבי הסביבה השונים ובחינת ההשפעות כמכלול בהתבסס על ניהול
סיכונים ובהתחשב בשיקולים של הפחתת הנטל הרגולטורי"
אנו רואים במשרד להגנת הסביבה שומר סף אשר מתפקידו להביא את השיקולים הסביבתיים אל תוך
תהליכי פיתוח הכלכלי ואל נהלי העבודה של המשק ולא לאזן בין אינטרסים סביבתיים לאינטרסים
"זרים" .
דוח של מבקר המדינה 5מזהיר ומתריע לגבי המקום המרכזי והביטוי הנרחב (אפילו מדי) שנותן משרד
הגנ"ס לאינטרסים של התעשיינים בתוך מערכת השיקולים המקצועית במשרד .דוח המבקר מעיד על
השפעת בעלי עניין בניהם תעשיות שפעילותן הכלכלית נאמדת בסכומי עתק ,על פגיעה בעצמאות שיקול
הדעת וקבלת החלטות מקצועיות במשרד .דוח מבקר המדינה מזהיר מפני החלשת המשרד להגנת הסביבה
על ידי מעורבות גופים זרים (תעשיות) בשיקולים המקצועיים של המשרד להגנת הסביבה ,באופן שעלול
לגרום לעיוות והטיה בהחלטות המתקבלות על חשבון האינטרס הציבורי; שמירה על האינטרס הציבורי
הוא התפקיד המרכזי של הגנ"ס.
ואכן ,לא מתפקידו של המשרד להגנת הסביבה לאזן בין אינטרסים סביבתיים לאינטרסים "זרים" אלא
להפך -מתפקידו להביא את השיקולים הסביבתיים אל תוך תהליכי פיתוח הכלכלה והתעשייה על ידי
ייעול והידוק תהליכי פיקוח ומתוך כוונה לשיפור ההגנה על בריאות האדם והסביבה.
מתוך כך ,מתן היתרי פליטה והזרמה לתשתיות מזהמות (לאומיות או פרטיות) על ידי הגנת הסביבה ,לא
צריכים לעבור אופטימיזציה על חשבון האינטרס הציבורי אלא לקחת אותו בחשבון כבסיס מנחה; גם
תשתיות לאומיות וגם משאבים לאומיים (אויר ,מים ,חופים וכו) שייכים לציבור ומן הראוי שישרתו את
הציבור ולא יפגעו באיכות חייו.
הערותינו לגבי סעיפים 1ט " -על אף האמור בסעיפים קטנים (ב)(ז)(ח) רשאי נותן ההיתר ,לאחר
שנועץ עם המנהל הכללי של משרד הכלכלה והתעשייה או מי שהוא הסמיך לכך ,לשנות היתר
בתוקף במקרה שבו צפויה פגיעה משמעותית בסביבה או בבריאות הציבור"
מפעלים וזרועם הארוכה במשרדי הכלכלה והתעשייה לא יכולים להיות פונדקאים להליכי רגולציה
סביבתית .יישום ואכיפה של רגולציה סביבתית אסור שתהיה נתונה תחת התערבות או לחצים של
גורמים זרים לא מקצועיים ועל אחת כמה וכמה לא יעלה על הדעת לבצע פיקוח על ידי הגורם
המפוקח -זה כמו לתת לחתול לשמור על השמנת.
חלק מהבעיות האקוטיות בישום ואכיפה של הרגולציה נובעות משיבוש במעגל החיים הרגולטורי ,בתהליכי
גיבוש הרגולציה ,בשל התערבות הגורמים העסקיים המפוקחים בשיקוליהם המקצועיים של הרגולטור.
אנחנו כהתארגנות סביבתית ציבורית אשר עומדים מול המשרד להגנת הסביבה ,אנו נוכחים לא אחת
ללחצים שמפעילים גורמים עסקיים בנסיונות להרפות את האכיפה בהיתרי הפליטה .אנחנו מוצאים למשל,
בדוח המיוחד של מבקר המדינה 6בפרק הפיקוח והאכיפה של משרד הגנ"ס ,עדויות לכשלי אכיפה הנוגעים
באיסוף ופיקוח על נתוני ניטור ודיגום ממפעלים הנמצאים באחריות המפעלים המפוקחים ,המשליכים על
תפקידו של הגנ"ס כשומר סף ופוגעים באינטרס הציבורי.
נדרש אם כן ,לאפשר למשרד להגנת הסביבה לבצע את החלטותיו בהתאם לידע המקצועי ולאפשר לו לעדכן
מעת לעת את נהליו והיתריו בהתאם לאבולוציה הרגולטורית והטכנולוגית המתפתחת בעולם ללא
התערבות שיקולים זרים אשר בבסיסם לא עומד האינטרס הציבורי והבריאותי.
הערותינו לגבי סעיף 1יא " הליך השגה על תנאים שניתנו בהיתר"
הוויסות המשקי בין פיתוח לאינטרס הציבורי חייב להבטיח את בריאותו ושלומו של הציבור .מכייון שכך
אי אפשר לנקוט בגישה פלורליסטית כלפי היתרי זיהום סביבה.
חוק אויר נקי 7מגדיר את הכללים ,אמות המידה ונהלי קבלת ועדכון היתרי הפליטה בישראל .סעיף יא כאן
פורק את חוק אויר נקי מכליו הרגולטורים ומרוקן את ידיהם של אנשי המקצוע במשרד להגנת הסביבה
5משרד מבקר המדינה ,דוח ביקורת מיוחד ,היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה ,תקציר ,תכנון סטטוטורי במפרץ
חיפה וזיקתו למפגעי סביבה ,יוני 2019
6משרד מבקר המדינה ,דוח ביקורת מיוחד ,היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה ,הפיקוח והאכיפה של המשרד
להגנת הסביבה על המפעלים במפרץ חיפה ,יוני 2019
7
http://www.sviva.gov.il/InfoServices/ReservoirInfo/DocLib/%D7%90%D7%95%D7%95%D7%99%D7%A8/avir25.pdf
מרכז מחקר סביבתי חיפה
בבואם לקבוע אמות מידה לשמירה על איכות האויר כדי למנוע מצב בו הציבור חשוף לזיהום אויר חריג
וממושך שלא מכוסה בסעיפי היתר הפליטה .זהו סעיף שמוביל לדה-רגולציה.
בברכה
ד"ר רויטל גולדשמיד ,מרכז מחקר סביבתי חיפה