Prof. dr.

Branko Smerdel

3. NOVE DEMOKRACIJE,
KONSTITUCIONALIZAM I ORGANIZACIJA
VLASTI
1) PROBLEMI I DILEME "USTAVNIH REVOLUCIJA"
Događaji kojima je, pretežito na miran način, tijekom 1989 - 1990.
godine srušen komunizam u Sovjetskom Savezu i zemljama Istočne i
Srednje Europe, doveli su do prave provale oduševljenja u nekih
američkih pisaca i komentatora. Dovoljno se sjetiti osobe imenom
Francis Fukuyama i njegova proslavljena članka o "Kraju povijesti",
objavljena ljeti 1989. godine.1 Ali i neki, inače po definiciji oprezniji
ustavni teoretičari zanose se sličnom vrstom iluzija: "Od Varšave do
Moskve, od Havane do Beiinga, duh koji kao da je ustao iz groba kruži
svijetom -povratak revolucionarnoga demokratskog liberalizma", piše
Bruce Ackerman, parafrazirajući poznatu prvu rečenicu Komunističkog
manifesta iz 1948. godine.2 Takvom optimizmu teško je vidjeti
opravdanje, jer ako neki duh kruži svijetom novih demokracija, koje su
na svojim zastavama, i u svojim ustavima ispisale liberalna načela, to je
duh neizvjesnosti, sukoba, gospodarskih tragedija, i na mnogim
mjestima, ratovanja. Posljedak tih stanja i prilika teško je jasno
predviđati, jer sukobi populista i liberala otvaraju mogućnost različitog
posljetka u raznim zemljama, ali u doslovce svima prijete obnovom
nekog oblika autoritarnog poretka.


Prof. dr. BRANKO SMERDEL, Pravni fakultet u Zagrebu.
 
IZVORNI ZNANSTVENI RAD UDK342.34(4-191.2)(4-11):342.5 Ur: prosinac
1992.
1
Na Fukujamin članak, objavljen inače u "Pregledu" časopisu Američke ambasade u
Beogradu 1990. godine, koji me svojevremeno zapanjio naivnim optimizmom, ali
sam ga sasvim zaboravio tijekom tragičnih događaja na području bivše Jugoslavije,
osvrće se Ralph Danhrendorf u svojoj knjizi Reflections on the Revolution in Europe,
Times Books, Random House, London 1990. str. 37-41.
2
Bruce Ackerman: The Future of Liberal Revolution, Yale University Press, 1992. V.
I recenziju Richarda Posnera u East European Constitutional Review, vol. I, br. 3,
jesen 1992, str. 35 – 36.
 Temeljno pitanje, što se postavlja u ovom trenutku jest koliko je
opravdana početna optimistička dijagnoza većeg broja američkih
promatrača, kako su u tijeku "ustavne revolucije", dakle, temeljite i
radikalne promjene političkog režima, gospodarskog sustava, i
društvenog poretka uopće, koje se, za razliku od svih prijašnjih
revolucija, imaju dogoditi nenasilnim putem, to jest uporabom ustava i
zakona kao sredstava uspostavljanja novog poretka. Pri tome bi
međudržavni ratovi na području bivše jugoslavenske federacije, kao i
bivšeg Sovjetskog Saveza, bih iznimka od općeg procesa mirne
institucionalne reforme, primjerena dostignućima čovječanstva u
posljednjem desetljeću dvadesetog stoljeća. U konceptu "ustavne
revolucije" imanentna je sklonost da se normativno stanje uzima kao
stvarno, odnosno, drugim riječima, da se smatra kako je bitna društvena
promjena izvršene samim donošenjem novog ustava i odgovarajućeg
zakonodavstva. Uzmimo na primjer, jedan zaključak značajan za tu vrstu
rasprava:
"Ali, unatoč svemu tome, (tj. prethodno opisanoj dvojbenoj situaciji
u nekim novim demokracijama - B.S.) dogodio se izvanredno značajan
razvoj. Vlade su uspjele da se donese golem broj zakona temeljne
vrijednosti, a društveni poredak se nije urušio. Trenutačni krizna situacija
je vjerojatno neizbježna i mnoga pitanja ostaju neriješena. Po mome
mišljenju, međutim, glavno je pitanje riješeno - nema povratka na
prijašnje stanje stvari."3
Što se povratka na staro tiče, bitno je, možemo kazati, zaključio već
Heraklit. ali znanost se mora pitati što slijedi, uz punu svijest da tekstovi
novih ustava i zakona ostaju mrtvim slovom ako društvenim djelovanjem
ne postanu institucijama koje se štuju. Obmane kako su donošenjem
novih ustava, i zakonodavstva, problemi u temelju riješeni, zanemaruje
povijesno iskustvo većine srušenih režima u kojima su ustavi služili samo
kao demokratska fasada zbiljskih političkih procesa. Njihovo donošenje
tek je početak pokušaja uspostave novoga društvenog poretka, njihovo
značenje nemoguće je prosuđivati bez uvida u zbiljske posljedice koje

3
Usp. Juddy Batt: Eastern and Central Europe: From Refom to Transfonnation, str.
273. u Gilbert Rozman, Seizaburo Sato i Gerald Segal (eds.): Dismantling
Communism: Common Causes and Regional Veriations, John Hopkins University
Press, Baltimore 1992.
izazivaju.4
Ustavni optimizam prečesto je poslužio kao podloga obmanama o
stvarnom stanju stvari i mogućnosti da se na to stanje utječe, a iskustvo
ustavnosti u bivšoj Jugoslaviji najbolje pokazuje kako se ustavnim
institucijama može svjesno manipulirati na oduševljenje naivnijeg dijela
vanjskih promatrača. Uostalom, reformistički zakoni, koje su posljednjih
nekoliko godina donosile komunističke elite, nisu spriječili kolaps
sustava koji je malo tko predvidio; baš kao što nisu dovele do uspostave
demokracije, niti mirne preobrazbe, što je bila, barem službeno iskazana,
namjera njihovih tvoraca.5 Njihovo donošenje imalo je druge, s
intencijama zakonodavaca nevezane učinke, na koje je još u svojoj
raščlambi uzroka francuske revolucije iz 1789. ukazivao Alexis de
Tocqueville, naime da je ublažavanje najbolji nagovještaj skorog pada
autokratskih režima.6 Povezivanje pojma revolucije s ustavom zbog toga
je problematične naravi.
Lasswell razlikuje reformu od transformacije, prema dubini
provedenih promjena, a revoluciju od reforme, prema kriteriju
primijenjenih metoda, to jest s obzirom na to jesu li one radikalne ili
4
Naglasimo još jednom taj, moglo bi se kazati aksiom znanosti o političkim
institucijama, koji se tako često zanemaruje: Klasik američke znanosti o politici
Harold Lasswell piše: "Postojanje formalne legalne strukture nije dovoljno za
juridičku vladavinu. Pluralizam centara moći važniji je u tom pogledu, od formalnih
ograničenja vlasti. Carl Friedrich to kaže vrlo jednostavno: 'svaka moć podliježe
zloporabi, ali koncentriranu moć je mnogo lakše zlouporabiti, nego podijeljenu vlast'.
Ali, naravno, postoji optimalni stupanj disperzije vlasti, preko kojeg je vjerojatnija
anarhija, i time tiranija." Usp. Harold Lasswell, Power and Society, Yale Umversitv
Press, New Haven, 1950. str. 233.
5
Predviđanja sloma komunističkih sustava javljaju se, istina, u mnogim politološkim
analizama reformskili procesa, ali u obliku "certus an incertus quando". Rasprava o
tome tko je predvidio slom već je započela u književnosti koja ubrzano raste
posljednjih godinu dana. Tako, primjerice, Zbigniew Brzezinski ukazuje u
predgovoru drugom izdanju knjige The Grand Failure. Macmillan New York 1990.
kako su se njegove ocjene pokazale opravdanima. Ralph Dahrendorf (op.cit. str. 20-
21), citirajući svoje ranije zaključke kako suvremena mješavina autokracije i
birokracije, nazvana realnim socijalizmom, ne može trajali, napominje kako je još
sedamdesetih planirao, ali nikada nije napisao knjigu pod naslovom "1989". u kojoj je
želio pokazati kako niti svijet opisan U Orwelovoj "1984" ne može biti trajan.
Znanstveniku njegovog ugleda zaista možemo vjerovati.
6
V. Tocqueville, The Old Regime and the French revolution, Anchor Books, New
York 1955, str. 180-187. prvo izdanje 1856.
umjerene. Reforma se odlikuje time što se odvija unutar postojećeg
režima i provodi umjerenim metodama; sukcesija ima težište na osobnim
promjenama na vrhu ustrojstva vlasti, programatska reforma zahvaća u
šire područje. Revolucija, pak, po definiciji jest radikalna i nasilna
promjena postojećeg režima: politička revolucija jest radikalna promjena
ustrojstva vlasti; socijalna revolucija jest nasilna promjena sustava
socijalnog nadzora; u njoj uvijek izravno sudjeluju mase. 7 Može li se
izravnim zalaganjem širokih masa građana, bez izravne primjene, iako uz
nazočnu prijetnju nasilja, temeljito i radikalno izmijeniti društveni
poredak legalnim sredstvima, to jest uspostavljanjem novog ustava i
zakonodavstva, krucijalno je pitanje sadašnjeg trenutka. Prijašnji
pokušaji napuštanja nasilnih sredstava i nastavljanja poduzimanja
revolucionarnih mjera legalnim sredstvima bili su uglavnom mijenjanje
pravnih fasada, bez bitnijih promjena u društvenim odnosima. Rezultati
najnovijega ustavnog eksperimenta u Srednjoj i Istočnoj Europi još su
neizvjesni.

2) NUŽNOST IZGRADNJE NOVOGA DRUŠTVENOG

PORETKA

(1) STANJE I TRADICIJE KONSTITUCIONALIZMA

Ustavotvorci, zakonodavci, kao i konstitucionalistički pokreti u
zemljama što se, nakon rušenja komunističkih sustava nazivaju "novim
demokracijama", suočeni su s teškim dvojbama i izazovima, u uvjetima u
kojima se čini kako nedostaju gotovo svi bitni, gospodarski, kulturni i
politički uvjeti za razvoj liberalne demokracije.
Odredimo li konstitucionalizam kao skup teorija kojima je
zajednička ideja kako vlast u državi ima djelovati podvrgnuta
ograničenjima i kočnicama utvrđenima ustavnim pravom, i tako biti
odgovorna pred svojim građanima, tada pod konstitucionalističkim
pokretima mislimo na one političke snage koje, u pretpostavljenom
institucionalnom vakuumu (upravo mješavini novih i starih institucija)
nastoje na uspostavljanju novoga društvenog poretka utemeljenoga na
vladavini prava. Ideja vladavine prava u uskoj je svezi s konceptima
predstavničke i odgovorne vladavine; diobe vlasti kao instrumenta
7
Harold Lasswell, op.cit. str. 268-280.
uzajamnog nadzora nositelja najviših vladavinskih ovlasti; nezavisnog
sudstva kao jamca štovanja i zaštite ljudskih prava; i lokalne samouprave
kao temelja razvoja političke kulture građana u njihovim temeljnim
životnim zajednicama. Novi društveni poredak međutim, kao što sam
naziv ukazuje, zahtijeva društveni red i društvenu stegu, na temelju
temeljnog konsenzusa o prihvaćanju pravila igre - konstitucionalnog
okvira - unutar kojih su rezultati tekućih političkih odluka nepredvidivi,
ali prihvatljivi upravo zbog prihvaćanja temeljnog shvaćanja o
pravednosti okvira. Nužnost ustavnog ustrojavanja sustava uključuje
ograničenja svih nositelja dužnosti same parlamentarne većine, pa čak i
većine naroda institucionalnom zaštitom prava manjina.8 Ideje različitih
političkih grupacija o naravi toga novog poretka, međusobno su vrlo
različite, što je normalno, ali zabrinjava ono što se čini zajedničkim
većini od njih: prosudba ustavnih institucija i poretka u cijelosti,
isključivo prema vlastitom, usko shvaćenom izravnom interesu, koji
ustave pretvara u sredstva dnevne politike, umjesto u okvir u kojem se
politička borba ima voditi. Simptomi su, pokušat ću pokazati, vidljivi
svugdje. Zahtjevi za postizanjem temeljnog političkog konsenzusa o
temeljnim pravilima igre, kao što je primjerice izborni sustav,
proglašavaju se nostalgijom za prošlošću, iako u toj prošlosti takvog
konsenzusa nikada nije bilo, niti su ga vladajuće skupine tražile, osim
lažnim prikazivanjem izbornih rezultata u brojkama iznad devedeset i
devet posto, ili greškom čak i preko sto posto kao što se dogodilo
Miloševićevom izbornom štabu u Srbiji 1989. godine. Populističke
grupacije nastoje na neograničenim pravima većine odlučivati o sudbini
društva, negirajući jednako prava nacionalnih, kao i svih drugih manjina.
Velikim ustavnim načelima i teorijskim koncepcijama manipulira se, bez
oklijevanja mijenjajući položaje ovisno o potrebama trenutačnog
interesa. Sve to, u teškom gospodarskom položaju, prijeti okretanjem
različitim varijantama cezarističkih diktatura, utemeljenih na
8
Ralph Dahrendorf o tome piše: "Demokracija, u smislu pitanja narodu neka odluči,
ne može popuniti taj vakuum. "Mi, narod" može se dignuti protiv neprihvatljivog
režima eksploatacje i ugnjetavanja, ali "mi, narod" ne može vladati. Demokratska
iluzija kako postoji nešto kao vladavina naroda, uvijek je bila poziv uzurpatorima i
novim monopolima... najvažnije je ograničiti i uravnotežiti vladajuće skupine, i
povremeno ih zamjenjivati mirnim sredstvima, kao što su izbori. Izvan toga, takve
skupine su potrebite. Demokracija je oblik vladavine, a ne parna kupelj popularnih
osjećanja. Ona treba one koji vode, baš kao i one koji mogu zaustaviti političke
greške i aroganciju vlasti", op. cit. str.12-13.
očitovanjima općenarodne potpore, koje obično nisu u stanju osigurati
sukcesiju, tako da se dezintegriraju biološkim nestankom velikih vođa -
za što je najbolji primjer Titova vladavina u Jugoslaviji.
Za sve to, čini se, vladajuće elite imaju malo osjećaja. "Da bi se
okoristila prošlim iskustvima, demokracija mora već dosegnuti određeni
stupanj civilizacije i prosvijetljenosti", pisao je Tocqueville u
"Demokraciji u Americi" tridesetih godina prošlog stoljeća, zaokupljen
upravo zbivanjima u svojoj francuskoj domovini, zahvaćenoj naizgled
nezaustavljivim ciklusom revolucija, kontrarevolucija i restauracija,
uzrokovanima po njegovu sudu, nesposobnošću vodećih političkih ljudi i
snaga da identificiraju temeljne društvene probleme, centralizaciju i
neograničenu moć svake trenutačne vladajuće elite.9

(2) OPĆI UZOR; "ZAPADNI USTAVNI MODELI"

Proklamirani ciljevi novog poretka - tržišno gospodarstvo,
pluralistička demokracija i vladavina prava, "po uzom na Zapad" - od
slabe su pomoći pri rekonstruiranju "zapadnih" institucija u novim
demokracijama, ponajprije zbog toga što se ti institucionalni aranžmani i
razlike među njima uglavnom slabo poznaju. Zahtjev za poznavanjem
institucija ne može biti ograničen na čitanje ustavnih tekstova Zbiljske

9
Događaji u Europi 1989. i 1990. smatra Dahrendorf; podsjećaju najviše na događaje
iz 1848. godine, o kojima su nezaobilazne analize ostavila dva pisca - Karl Marx i
Alexis de Tocqueville (op. cit. str. 30). Utvrđujući naravno pogrešnost Marxovih
zahtjeva za akcijom klase, koja je danas evidentna, Dahrendorf - iznenađujuće -
podcjenjuje Tocquevilleovo svjedočenje, uobičajenim obrazloženjem o
Tocquevilleovoj opsesiji da objasni uzroke pada aristokracije kojoj je pripadala
njegova obitelj. Koliko je takvo tumačenje Tocquevilleova djela opravdano, osobito u
svjetlu Dahrendorfove preporuke kako se radije treba okrenuti iskustvima američke
revolucije i "Federalistu" (koji je upravo Tocquevilleova opsesija) u pokušaju analize
uvjeta po kojima se demokracija, kao društveni poredak, a ne kao stipulacije ustavnog
teksta, bitno razlikuje od autokratskih režima, danas se već dosta analizira, osobito u
Americi, a pod tim utjecajem i u radovima pisaca novih demokracija. Vincent Ostrom
primjerice, smatra kako "Čovječanstvo nije na kraju 20. stoljeća ništa bliže
znanstveno utemeljenom pristupu ustrojstvu demokratskih društava, nego što je
postigao Tocqueville u svojim knjigama..." Vidi, Transformation of Institutions: some
critical reflections, izvješće na skupu "Institutional Change", IPSA, Buenos Aieres,
Argentina, srpanj 1991. Tocquevilleova sjećanja na 1848. čiji je aktivni sudionik bio,
meni se čine fascinantnim pa ću na njih upozoriti na odgovarajućim mjestima u
tekstu.
posljedice institucionalnih rješenja samo iznimno rijetko odražavaju
namjere sastavljača ustavnih tekstova i često su neočekivane pa i
suprotne očekivanjima i dobrim namjerama. Različite institucije mogu
dovesti do sličnih rezultata u različitim situacijama. I obratno, što je još
važnije naglasiti u trenutku kad prevladava opća želja za kopiranjem, iste
institucije u različitoj okolini dovode do različitih posljedica. Jedna od
čestih hiper-simplifikacija je raširena ideja kako ono što dobro djeluje,
primjerice u Americi, ili u Francuskoj, ima dovesti do sličnih posljedica u
svim ostalim zemljama. Rezultati prepisivanja američkog Ustava u
zemljama Latinske Amerike, ili parlamentarnog sustava u bivšim
britanskim kolonijama u Africi, predobro pokazuju posljedice takvih
simplifikacija.10 Modeli i uzori se, dakako, ne mogu izbjeći, jer su
alternative ograničene, ali ih valja dobro promisliti - a to znači i kritički
raspraviti - prije nego što se primijene. Zbiljsko djelovanje ustavnih
sustava, naime, uvijek stvara određene teškoće i probleme, a zajedno s
njima i reformističke ideje i u zemljama koje, za razliku od novih i
mladih, možemo nazivati zrelim demokracijama, tako da se rasprava o
zapadnim modelima vodi praktički neprestano u samim "modelskim
zemljama". Nepoznavanje pak takvog djelovanja i dvojbi, omogućava da
se bitne ustavne odluke donose intuitivno, više na temelju iluzija o tome
kako modeli funkcioniraju, nego na temelju zbiljskog uvida i svijesti o
tome kako samo preimenovanje neće donijeti demokraciju, baš kao što
nije donijelo ni socijalizam, ni komunizam, pa i kad je Hruščov 1964.
službeno objavio ulazak u njegovu ranu fazu. 11 To je slučaj već na razini
rada stručnih teamova koji nisu, ili barem ne izravno, uključeni u
političke borbe, ili barem nisu u potpunosti instrumentalizirani političkim
interesima, ili barem pokušavaju sačuvati nešto stručnog digniteta. 12 No
10
O utjecaju američkog sustava vidi, Klaus von Beyme: America s a Model, The
Impact of American Democracy in the World, St. Martin Press, New York 1987.
11
Autonini Kaminski duhovito analizira to poigravanje preimenovanjima u svojoj
knjizi An Institutional Theory of Communist Regimes: Design, Function and
Breakdown, ICS Press, San Francisco 1992. ukazujući posebno na mistifikaciju
pojma "sovjetski", što se ne može prevesti drukčije nego "vijećajući", koji dakle
vezan uz pojam republike, znači "vijećajuća republika", što je besmisao.
12
Evo kako Tocqueville sažima svoja iskustva člana odbora koji je pripremio nacrt
republikanskog Ustava 1848. godine; "Utjecaj predsjednika na rad odbora je golem;
svatko tko je ikada bliže promotrio te male skupštine razumjet će na što mislim...
Nismo imali ni sklonosti ni vremena za duge rasprave. Širina i složenost predmeta
prestrašila je i unaprijed okovala umove članova; većina njih nije niti pokušala izučiti
kad ustavna pitanja dođu u parlament, ili još gore, na ulicu, tada nema
granica manipuliranju modelima radi postizanja izravnog političkog cilja.
Najočitije je to prilikom donošenja izbornih zakona, gdje se pozicije
mijenjaju bez oklijevanja, u skladu s trenutačnom ocjenom prilika
pojedine stranke ili vođe. Fenomen, dakako, postoji i u zrelim
demokracijama, i zbog toga dobro poznat, tako da se pretpostavka o
nedosljednosti stranaka uzima kao polazna točka svih ozbiljnijih
raščlambi izbornih sustava, no kudikamo ozbiljniji u uvjetima
nedostatnog znanja i nerazvijene političke kulture. Složenijim ustavnim
konceptima, kao što je pitanje ustroja vlasti, koji se i znanstveno, između
zahtjeva za demokratičnošću i zahtjeva za djelotvornošću, približava
pitanju kvadrature kruga, još je lakše manipulirali pred javnošću,
inficiranom simplicističkom idejom o per se demokratičnosti
zakonodavnih skupština. Razina civilizacije i pravne i političke
prosvijetljenosti problematična je u novim demokracijama. Osobitosti
pojedinih zemalja značajne su, ali sličnosti fasciniraju, što i nije tako
čudno kad se razmisli o zajedničkom problemu. Jer, kao što piše
Vladimir Tismaneau:
"Jedna je stvar srušiti komunističke birokracije, a druga izgraditi
novi svijet u kojem ljudi počinju vjerovati jedni drugima. Ponovno
uspostavljanje politike otkriće javne arene kao prostora takmičenja
vrijednosti i pojava raznih interesnih grupa, obilježila je otvaranje javnog
prostora. Demokracija, međutim, sa svojom neosobnom proceduralnom
kulturom, ima se graditi na još uvijek krhkim temeljima, kojima harače
demoni prošlosti. Kao što je u '18. brumaireu Louisa Bonaparte' napisao
Karl Marx, 'tradicije svih mrtvih generacija, kao mora opterećuju mozak
živih'. Prošlost koja je desetljećima bila uklonjena, vraća se sada sa svim
kompleksima, i neurozama što ih je stvorila drama istočnoeuropske

ga, ili je samo pokupila neke konfuzne ideje; oni pak koji su imali jasnije zacrtane
ideje, itekako su oklijevali izložiti ih. Bojali su se da će, pokušaju li ići do dna stvari,
izazvati silovite i beskrajne svađe, pa su radije čuvali privid sklada ostajući na
površini. Tako smo dogurali do kraja, prihvaćajući velika načela zbog sitnih
pojedinosti i pomalo gradeći cijelo vladavinsku mašineriju, a da nismo pravilno
proračunali stvarnu snagu raznih kotača i način na koji imaju zajedno djelovati". I na
drugom mjestu: "Čak da je odbor i bio u stanju dobro obaviti svoj posao, nedostatak
vremena, i zaokupljenost vanjskim događajima bi to spriječila". The Recollections of
Alexis de Tocqueville, Merridian Books, London 1959, str. 187., 192.
povijesti tijekom stoljeća prije dolaska komunizma."13

13
Vladimir Tismaneau: Reinventing Politics, Eastern Europe From Stalin to Havel, The
Free Press, New York 1992. str. 246.
3) IZGRADNJA NOVOG USTAVNOG SUSTAVA I
PROBLEMI NJEGOVE PRIMJENE

(1) UPITNA RACIONALNOST POLITIČKIH PROCESA

Političkim procesima u svim zemljama nove demokracije
prevladavaju politički sukobi između, i unutar, stranaka i društvenih
pokreta, kao i unutar i između parlamenata, vlada i državnih poglavara,
pri čemu se ustavi i pojedine ustavne solucije nalaze u središtu
pozornosti. Politika, dakako, jest djelatnost vezana uz nadzor i rješavanje
društvenih sukoba, no ono što zabrinjava jest naizgled prevladavajuća
iracionalnost sukoba u novim demokracijama. Uzmimo kao primjer ovu
ocjenu stranačkih svrstavanja i sukobljavanja u Mađarskoj:
"U današnjoj politici imate klasu '48, klasu '56, klasu '68, klasu '80, i
(najveću od svih) klasu '89; a jednako između kao i unutar svake klase,
postoji složena osobna povijest prijateljstava i suparništava. Ne možete ni
pokušati shvatiti današnja politička svrstavanja ako ne znate što je tko
kome učinio tijekom posljednjih četrdeset godina... jedini ozbiljan put
zbiljskom razumijevanju jest povijesni, a glede vodećih aktera,
biografski.14 Jasno je da ista vrijedi za Hrvatsku, samo što su "klase"
različite.
Pozornost što se posvećuje ustavnim pitanjima ne dolazi od
normalnog obzira prema pravilima postupanja, koja omogućavaju mirno
rješavanje političkih sukoba na način koji se prihvaća zato što se smatra
poštenim okvirom utakmice u kojoj se ponekad gubi, a ponekad dobiva.
Ustavna se pravila ne uzimaju kao okvir koji se ima štovati pod cijenu
izravnoga političkog poraza u pojedinim pitanjima, već kao sredstvo
čijom se uspješnom manipulacijom mogu postići konkretni uspjesi tako
da je svaka manipulacija opravdana ako vodi željenom cilju. Budući da
nijedan demokratski sustav pravila ne osigurava dobitak u svakoj prilici,
pravila se nastoje mijenjati od prilike do prilike. Takav odnos prema
ustavu i zakonima dijele jednako vlada i opozicija. Poljski pravnik
Wiktor Osjatinski, poslužio se metaforom nogometne utakmice tijekom
koje se igrači neprestano dogovaraju o izmjeni pravila. 15 No situacija je
14
Timothy Garton Ash, cit. Tismaneau, str. 246.
15
Konferencija "Executive-Legislative Relations in New Democracies", Ths University
još složenija, jer se i igrači, političke stranke i skupine, neprestano
mijenjaju, ili prelaze iz jedne momčadi u drugu.
Može se postaviti pitanje nije li iracionalnost jedno od temeljnih
obilježja političkog odlučivanja i kolektivnog djelovanja o kojemu je,
osobito tijekom posljednjih trideset godina napisano mnogo u
Sjedinjenim Državama i drugdje na Zapadu, s težištem, još od
publikacije knjige Calculus of Consent kasnijeg nobelovca Jamesa
Buchanana, s Gordonom Tullockom 1962. godine, upravo na istraživanju
procesa ustavnog izbora.16 O tome nema nikakve dvojbe; i bez
sofisticiranih analiza dovoljno je podsjetiti se na iracionalnost,
ograničenost uvida i nekonzistentnost odluka Bushove američke
administracije u odnosu na srpski imperijalistički rat na Balkanu - što je
poznato i običnim građanima. Ali pitanje je ozbiljnije u prijelaznim
razdobljima, čija je bitna značajka upravo anomija, nepostojanje pravila,
koje, ako se produžava, prijeti povratkom u neki oblik autoritarnog
režima, ih ograničene demokracije, za koju je skovana zgodna složenica
democradura.17
of Chicago Law School, 2-3 prosinca 1992.
16
Ta literatura uključuje golem broj imena i radova na području istraživanja kolektivne
akcije, javnog izbora (public choice), pitanja upravljanja javnim dobrima (tragedy of
commons concept, i kasnija ispitivanja tog koncepta), kao što su Kenneth Arrow,
Oliver Williamson, Vincent i Elinor Ostrom, Jon Elster, Michael Oakshott, Bernard
Crick i drugi. Usp. npr. James M. Buchanan: Constitutional Econamics, Osford, Uk -
Cambridge, Mass., 1991; te William H. Riker: Liberalism Agaisnt Populism,
Waveland, Illinois 1982. ili, s drukčijim pristupom, bez pokušaja modeliranja i
formalizacije Jon Elster: Sour Grapes, University of Cambridge, Grat Britain 1983;
odličan pregled Margaret Levi (ed.): The Limits of Rationalitv, Chicago University
Press, 1990. Za teoriju ustavnog izbora, na hrvatskom, vidi Vincent Ostrom: Politička
teorija složene republike, Informator, Zagreb 1989; prijevod i uvodna studija Branko
Smerdel. Također treba kazati kako istraživanje političkog odlučivanja na crti
racionalno-iracionalno datira još od Aristotela i temeljni je predmet političkih
znanosti.
17
Temeljita studija procesa tranzicije u latinskoamaričkim zemljama, Španjolskoj,
Portugalu i Grčkoj, u četiri sveska, Gullerma O'Donella i drugih, započinje upravo
tom tvrdnjom: "Ne samo da se ona (pravila, B.S.) neprestano mijenjaju nego i žestoko
napadaju; politički subjekti bore se ne samo za ozbiljenje svojih izravnih interesa i/ili
interesa onih za koje smatraju da ih predstavljaju već istodobno za određenje pravila
čija konfiguracija ima odrediti vjerojatne dobitnike i gubitnike u budućnosti, usp. I:
str. 6. u Guillermo O'Donell, Phillipe Schmitter, Laurence Whitehead (eds.):
Transitions From Authoritarian Rule, I-lV, John Hopkins University, Baltimore,
1986.
 (2) PROBLEM OČUVANJA USTAVNOG OKVIRA
Pretpostavljeni suci u toj utakmici bez granica, novouspostavljeni
ustavni sudovi, oklijevaju odlučno se zauzeti u prosuđivanju odnosa
između najviših državnih tijela - što ne treba previše čuditi, ako ne
postoji pravni temelj po kojem bi mogli postupati, uz niz drugih
problema u svezi s pitanjem uspostavljanja nezavisnosti sudstva. 18 Kao
iznimka istaknuo se mađarski Ustavni sud, uspostavljen 1989. godine,
koji, iako izabran od parlamenta, nije oklijevao donijeti nekoliko osobito
smjelih odluka, tako da ga Elster ocjenjuje kao "značajnu političku snagu
i, ustvari najmoćniji ustavni sud na svijetu." 19 No to je i najbolji primjer
za ilustraciju naše tvrdnje, jer se položaj suda upravo zbog toga
neprestano dovodi u pitanje: teorijski, na temelju tvrdnje da su suci
neodgovorni, te ih u skladu s tim treba učiniti odgovornim pred
parlamentom;20 praktički, jer primjerice odluku suda od 23. rujna, kojom
je intervenirao u odnose predsjednika Republike i prvog ministra,
obadvojica tumače na svoj način i odbijaju izvršiti. 21 To je, prema ocjeni
18
Ne treba, dakako, podcjenjivati ni odraze bivšeg režima, u kojem su ustavna jamstva
stabilnosti položaja uvijek imale dvojbeno značenje, jer kao što je kazao Slobodan
Milošević, tada u službi šefa beogradske partijske organizacije - "ako suce štiti ustav,
ništa ih neće zaštititi od partijske odgovornosti" (cit Boro Krivokapić; Jugoslavija i
komunisti, adresa akademika Jovana Đorđevića); niti kalkulacije u izvanrednim
stanjima, je li pravo vrijeme za sukob s egzekutivom, i neće li akcija suda koristiti
vanjskom neprijatelju. Konačno, ključna odluka američkog Vrhovnog suda Ex parte
Milligan, kojom je sud odbio nadležnot vojnog pravosuđa, donesena je tek 1865. to
jest nakon pobjede u ratu.
19
- usp. Jon Elster. On Majoritarianism and Rights, East European Constitutional
Review, (dalje citirano EECR), I,3, jesen 1992. str. 22.
20
Napadi na Ustavni sud dolaze i iz redova sudaca. Tako sudac Vrhovnog suda Karoly
Toro piše: "Ustavni sud ima neograničenu vlast. Može poništiti zakon na temelju
vlastitog shvaćanja što je ustavno. Nekontroliran je sadašnjim ustavom, moralom,
javnim mišljenjem i voljom većine." Cit Judith Pataki: The Constitutional Court's
Search For Identity, Radio Free Europe/ Radio Liberty Research Report (dalje cit.
RFE/RL), 21 lipnja 1991; Judith Pataki i John W. Schieman: Constitutional Court
Limits Presidential Powers, RFE/RL, 18. listopada 1992. str. 5-9; Edith Oltay: The
Postcommunist Judiciary, RFE/RL, 11. listopada 1991, str. 15-20.
21
Do sukoba između Gonza i Antalla došlo je kad je predsjednik Republike, književnik
i poznati borac za ljudska prava, pokušao zaštititi dvojicu direktora radija i televizije,
koje je Antall htio smijeniti, zbog neumjerene i nekonstruktivne kritike vlade. Borba
se prenijela u Parlament oko odredbi zakona o medijima - v. Andras Bozoki: The
Battle for the Media, East European Reporter, V, br. 6, str. 14-16. Izgleda da je
Andrasza Saja, jednog od najistaknutijih mađarskih pravnika i pravnog
savjetnika predsjednika Republike, samo pokazatelj ozračja koje ne
pogoduje razvitku "duha konstitucionalizma":
"Nema osjećaja za supremaciju Ustava kao takvog, a na diobu vlasti
gleda se na način koji spada u 18. stoljeće, kao prepreku sudskom
nadzoru nad djelovanjem egzekutive, a posebice legislative. Ta ideja...
izrazito je suprotna duhu vladavine prava koji proklamira Ustav.
Nedostatak poštovanja prema Ustavu (koji istina do sada nije doveo do
nekih nepopravljivih povreda), može samo otezati javljanje onoga što
nazivamo 'vjerom u Ustav', to jest uvjerenja u više vrijednosti
konstitucionalizma, kao tekućeg procesa što ograničava svaku vlast,. U
najboljoj hegelijanskoj tradiciji, nakon komunizma slijedi intelektualni
Aufheben, i povratak u imaginarnu prošlost, u kojoj nema mjesta
modernom konstitucionalizmu. Konstitucionalizam se smatra još većom
smetnjom zato što je moderan. Takva je situacija društava koja se
suočavaju s problemima post - modernizma, ali čije intelektualne
strukture (očuvane, ili čak ojačane za vrijeme komunizma) spadaju u
predmoderno doba. Komunizam se slomio, među ostalim, i zbog toga što
je živio s postmodernim svjetskim potrošačkim društvom. Isto tako,
postkomunistički sustavi ovise o svijetu koji je inter alta odan visokoj
dozi konstitucionalizma. Demokracije u nastanku trebaju vanjsku
legitimaciju ("zapadnjaka"), a to zahtijeva određeno štovanje slova
Ustava".22
Namjerno smo izabrali tu ocjenu stanja konstitucionalizma u
Mađarskoj, koja po općem sudu ima najstabilniju situaciju što se toga
tiče među novim demokracijama, s najjačim izgledima "da će
demokratsku strukturu sačuvati, i gdje je povratak diktaturi malo
vjerojatan".23
naposljetku prevladao Antallov zahtjev za kontrolom medija, jer su obadva direktora
podnijela ostavke 8. siječnja 1993, prema izvješću New York Timesa, od 9. siječnja
1993: Hungarian media Thrown in Crisis, TV& Radio Chiefs resign Over Issue of
Governmental Ćontrol, str. 4 A.
22
Andrasz Sajo: The Arrogance of Power, East European reporter, V, br. 3, svibanj-
lipanj 1992. str. 47. Sajo navodi zanimljiv primjer kako je, da bi zaobišao odluku
Ustavnog suda o rokovima za prilagođavanje zakonodavstva s ustavnim
amandmanima iz 1989. i 1990, parlamentarni izdavački ured naprosto "zaboravio"
unijeti rokove u odnosnu publikaciju.
23
Političari, dakako, imaju svoje objašnjenje ovakvih dijagnoza: "Svi ocjenjuju naše
 (3) DEMOKRATIČNOST TEKUĆIH USTAVNIH
RASPRAVA
Ipak, može se konstatirati, ustavne su rasprave ograničene na uski
krug stručnjaka i političara, dok građani za njih pokazuju malo
zanimanja, radije su skloni okretati se vladi, predsjedniku, ili bilo kome
tko obećava skoro rješenje njihovih životnih teškoća.24
Čim se političke prilike u određenoj zemlji učvrste, građani se
suočavaju sa svom težinom gospodarskih problema, što rezultira
abstinencijom od izbora i gubitkom zanimanja za političke borbe u
javnim arenama poput parlamenta. Ispitivanja javnog mnijenja u
Mađarskoj pokazala su kako, suprotno očekivanjima, televizijski
prijenosi zasjedanja parlamenta izravno utječu na pad popularnosti i
povjerenja u tu instituciju. Građani se žale na neupućenost svojih
zastupnika, prazne i slabo ustrojene beskrajne rasprave, i iznad svega na
nenazočnost velikog broja zastupnika na sjednicama, uz jaku svijest da
njihovim novcem dobro plaćeni zastupnici slabo obavljaju svoj posao.

rezultate bolje nego mi sami. Mađari uvijek vide samo najgore. To dolazi od
seljačkog mentaliteta, koji nikada neće prognozirati dobru žetvu", izjavio je premijer
Antall, cit. Tismaneau, str. 262.
24
"Teško je vjerovati da ustav znači bilo što, i bilo gdje, za malog čovjeka stiješnjenoga
između čekića i nakovnja. On je indiferentan prema 'svom' ustavu, jer je ustav
indiferentan prema njemu. Mase naroda su dovoljno prosvijetljene da bi se smatrale
ovlaštenima zahtijevati osnovnu društvenu pravdu i ekonomsku sigurnost. Ali i
najljepše napisan ustav ne može zadovoljiti te želje, baš kao niti pretenciozni zakoni o
društveno-ekonomskim pravima. Ustav ne može premostiti jaz između siromaštva i
bogatstva. On ne može osigurati hranu, stan, odjeću, obrazovanje i rekreaciju-osnovne
životne potrebe. Svugdje su društva-države neizbježno usmjerene prema državi
blagostanja. Osim toga, bit pisanih ustava postala je stagnantna. O životnim pitanjima,
koja utječu na svakodnevni život ljudi, više ne odlučuju ustavno uspostavljena tijela,
već grupe za pritisak i političke stranke, koje ustavi najčešće ignoriraju, i koje
najčešće djeluju izvan njihova sklopa.
Tolika indiferentnost, ako ne i neprijateljstvo masa ljudi prema "njihovim" ustavima
izgleda opravdana: ono što ustavi iskazuju kroz svoje složene i razrađene podrobnosti
- igra između nositelja vlasti - ne tiče se običnog čovjeka; ono što upravo zanemaruju,
jesu bitne potrebe njegove svakodnevne egzistencije. Propagandne ideološke postavke
za njega su prazna obećanja. Ustav nije uspio u onome što se od njega najviše
očekivalo; on nije uspio uspostaviti društveni poredak siguran od šokova i
kriza."/Karl Loewenstein: Political Power and Govemrnental Process, University of
Chicago Press, Chicaso 1957. Str 160-161.
Među objašnjenjima svog absentizma na devet puta ponovljenim
dopunskim izborima u nekoliko okruga, prevladavala su ona tipa: "Jedan
manje ili više među tim profesionalcima neće u biti promijeniti ništa". 25
Zrele demokracije, treba kazati, mnogo su opreznije glede dostupnosti
rasprava u svojim najvišim tijelima svekolikoj javnosti preko televizije.
U SAD je televizijsko snimanje zasjedanja domova Kongresa dopušteno
tek Zakonom o reorganizaciji legislative 1970. godine, ali pod uvjetom
da ne smeta odvijanju rada parlamentaraca. To znači da predsjednik
doma "režira", prijenos, to jest da bez njegova odobrenja kamera ne smije
"šarati" po klupama. U stvari, kamera je uvijek usmjerena na govornicu.
Kad je na jednoj sjednici 1984. godine speaker Predstavničkog Doma
demokrata Thomas Tip O'Neal naložio da se kamera, u tijeku govora
jednog člana republikanske stranke, okrene prema dvorani, to je izazvalo
javni skandal, jer se vidjelo da je dvorana gotovo prazna te da
kongresmen u stvari govori isključivo za zapisnik. 26 U britanskom
Donjem domu prijenos je i danas bitno podvrgnut odluci speakera. U
većini novih demokracija, međutim, to se, kao i u Hrvatskoj, smatralo
posebnim izrazom demokratičnosti nove vlasti. Pa ipak, uz slobode i
jednakosti prava, politička participacija je bitan sastavni element pojma
demokracije.27 Upravo zbog toga Dahrendorf upozorava:
"Ako se monopol partije zamijeni samo pobjedom mase, sve će biti
izgubljeno, jer mase nemaju ustrojstva niti trajnosti... ključno je pitanje
kako popuniti raskorak između države i naroda - ponegdje, kao u
Rumunjskoj, zastrašujućih razmjera - djelatnostima što svojom
autonomijom čine izvor društvene moći. Dok se to ne postigne,
uspostavljanje slobode, pa čak i tržišnog gospodarstva ostat će visjeti
negdje u zraku."28
25
Ovdje se korisno sjetiti pisma što ga je hrvatskom Saboru uputila jedna postrojba
hrvatske vojske, iz svojih rovova, ogorčena polupraznom dvoranom parlamenta, koje
je pred televizijskim auditorijem pročitao predsjednik Žarko Domljan, negdje, ako se
dobro sjećam, na proljeće 1992. godine.
26
Branko Smerdel: Evolucija predsjedničke vlade u SAD: Kongresni veto, Zagreb
1986. str. 69-70.
27
Usp. William Riker, op.cit. str. 3-11.
28
Op. cit. str, 105. Ali, mjestimično, Dahrendorfovo upozorenje zvuči dramatično:
"Mrzim i misliti na kombinacije vojnih vođa, ekonomskih planera i rasističkih
ideologa, koje mogu na vlast dovesti uzbuđene i razočarane grupe. Pazimo od
početka! Fundamentalisti čekaju iza svakog ugla na priloge onih što su izgubili živce
4) PREDSJEDNIČKA ILI PARLAMENTARNA VLADA:
PITANJE USTROJA VLASTI U NOVIM
DEMOKRACIJAMA

(1) DVOJBE USTAVNOG INŽENJERSTVA

Donošenje novih ustava nužan je korak u pravcu uspostavljanja
temeljnih demokratskih uvjeta političkog procesa, iako sam po sebi novi
ustav ne znači bitnu promjenu postojećeg stanja. Pri tome, potrebno je
donijeti nekoliko teških odluka odnosno, izabrati između određenih
alternativa. Najhitnije takve odluke, koje utječu na cjelokupno ustrojstvo
odnosa kakvi se ustavom žele uspostaviti jesu, prema Aarendu Lijphartu,
odluka o izboru većinskoga ili proporcionalnoga izbornog sustava; te
odluka o primjeni parlamentarnoga ili predsjedničkog modela ustroja
vlasti.29
Zbog latentne nestabilnosti prijelaznih režima i opisane opasnosti
vraćanja na neki oblik autoritarne vladavine, odluka o izboru sustava
ustroja vlasti osobito je važna sa stajališta daljeg demokratskog razvoja.
Istodobno, to je teška odluka, jer preciznih znanstvenih kriterija naprosto
nema, a mišljenja stručnjaka su duboko podijeljena. Jer, ako se
argumentira kako predsjednički sustav, na prvi pogled primjereniji
nestabilnim prilikama, nosi inherentne tendencije personalizaciji vlasti
koja, uz određene druge uvjete, može voditi diktaturi; jasno je kako
opasnosti pojave autoritarizma prijete i iz nestabilnosti vlada
uzrokovanih dubokim podjelama sukobljenih političkih snaga u
parlamentima, posebice onima sastavljenima od ljudi s malo, ili bez
ikakva političkog iskustva. Stara rasprava vuče se od američke Ustavne
konvencije u Philadelphiji 1787. godine i nalazi odraza u "Federalistu"
kroz razlike između Madisonova nastojanja na nadzoru izvršne vlasti i
Hamiltonova zahtjeva za njezinom "energičnošću" i stabilnošću i
ponavlja prilikom donošenja svakoga novog, po intenciji demokratskog
na putu prema slobodi", str. 115-16.
29
Usp. Aarend Lijphart: Constitutional Choices for New Democracies, Journal of
Democracy, II, no.l, 1991, str. 72. No, tome valja dodati, u zemljama koje su se poput
Hrvatske, nalazile u sklopu federacije, i to na prvom mjestu, odluku glede državnog
suvereniteta i odnosa s državama koje su činile savez – Branko Smerdel: Republic of
Croatia: Three Fundamental Constitutional Choices, Croatian Political Science
Review, I,br.l, 1992, str. 60-79.
ustava. Evo kako dvojbe francuskih ustavotvoraca opisuje Tocqueville:
"Bilo je to pitanje općeg značenja koje se pridaje novoj vladi.
Trebamo li zakoračiti u artificjelni i prilično složeni sustav kontrateža,
podvrgnuti svaku ovlast kočnicama, i shodno tome, dovesti mudre i
umjerene na čelo republike? Ili trebamo usvojiti suprotan smjer, shodno
kojem su sve ovlasti povjerene u ruke jedne vlasti, homogene u svim
svojim dijelovima, nekontrolirane, i posljedično takve kojoj nema
otpora?... U zemlji bez monarhijskih tradicija, u kojoj je egzekutiva
uvijek bila slaba, i ostala vrlo ograničena, nema ništa mudrije nego
zadužiti naciju izborom svog predsjednika. Predsjednik koji ne bi bio u
stanju iz takvog izvora crpsti svoju snagu, postao bi običnom igračkom u
rukama skupštine. Ah u nas su uvjeti jako različiti. Mi smo se razvijali iz
monarhije, tako da su običaji svih republikanaca bili monarhistički... jer
mi smo zadržali duh monarhije, iako smo je se odrekli. Pod takvim
uvjetima, što bi mogao biti predsjednik izabran od naroda nego
pretendent na Krunu?30

(2) STANJE ZNANSTVENE RASPRAVE NA ZAPADU

Problem je mnogo izučavan u svezi s nastojanjem na obnavljanju
demokratskih poredaka u Španjolskoj, Portugalu i Grčkoj tijekom
sedamdesetih godina, kao i s pokušajima reforme nestabilnih
predsjedničkih poredaka u zemljama Latinske Amerike osamdesetih 31, ali
je rasprava dobila ponovno zamaha posljednjih nekoliko godina, prvo, u
svezi s pojavom novih demokracija gdje pitanje ustroja vlast. prevladava
političkim sukobima bez iznimke i drugo, što je u nas kudikamo manje
poznato, u svezi s prijedlozima reforme što su se javili u Sjedinjenim
Državama publiciranjem 1985. godine izvješća o funkcioniranju
političkog sustava uglednog Odbora za ustavni sustav.32
30
Recollectioos... str. 193, 197.
31
Vidi na primjer, pored cit O'Donell, Transitions...; Giusepe di Palma: To Craft
Democracies, University of California Press, Oxford UK, 1990; te Samuel P.
Hutiagton: WiIl More Countries Become Democratic, Political Science Quarterly, 99,
ljeto 1984, str. 193-218
32
Committee on Canstitutional System: A Bicentenial Analysis of the American
Political Structure, Washington DC, 1987; Donald L. Robinson: Government for the
Third American Century, Westview Press, Boulder-London 1989; James L.Sundquist:
Constitutional Reform and Effective Government, Brookings Institution, Washington
 Ideje su zaprepašćujuće jednostavne i mogu se sažeti na ovo:
reformisti zahtijevaju uvođenje parlamentarnog sustava u SAD, drugi
reformisti, uvođenje predsjedničkog sustava u Velikoj Britaniji; i tako
dalje, ovisno već o tome kakav je sustav uspostavljen ustavom,
disfunkcije u funkcioniranju se po prijedlozima reformista mogu ukloniti
odlučnim strukturalnim zahvatima. Jedan od najnovijih znanstvenih
bestselera u Americi na tom području postala je knjiga "Parlamentarna
nasuprot predsjedničkoj vladi", koju je uredio Aarend Lijpnart. Lijphart,
inače skloniji parlamentarnom režimu, u uvodnoj studiji razmatra
prednosti jednoga i drugog režima, i izvodi nekoliko bitnih zaključaka:
prvo, svaki od sustava ima prednosti i slabosti; drugo, ustavotvorci nisu
slobodni u izboru, već ograničeni političkom kulturom i tradicijama
određenog društva; treće, empirijski podaci ukazuju na relativnu prednost
parlamentarnih režima.33
O prvim dvjema tvrdnjama, naravno, nitko nije dvojio, ali treću,
empirijske podatke o stabilnosti parlamentarnih režima, dovode u pitanje
Soberg Shugart i John M.Carey, pokazujući kako se analizom podataka o
režimima koji su doživjeli neuspjeh, mogu izvesti sasvim obratni
zaključci.34 Na ovom mjestu nije mi namjera obrazlagati metodologiju tih
autora, niti šire prikazivati njihove rezultate, već uzeti taj spor kao
potvrdu tvrdnje da čvrstih kriterija nema. Jer, ako niti empirijski podaci
ne mogu pomoći nešto utemeljenijoj prosudbi, tada pitanje odista ostaje
na intuitivnoj odluci političara i profesionalnoj savjesti stručnjaka koji ih
savjetuju.35

DC, 1986. Ali vidi i reakciju: Arthur J.Schlesinger: Leave the Constitution Alone, u
Robinsoo, op. cit. glava 7. U Britaniji je rasprava također neprekidno u tijeku, kao i u
Francuskoj i drugim zrelim demokracijama Zapadne Europe. Usp. Yves Meny:
Government and Politics in Western Europe, Orford Universitv Press, Oxfard 1990.
str. 195-215.
33
Aarend Lijphart: Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University
Press, Oxford 1992. str. 25.
34
Usp. Mathew Soberg Shugart and John M. Carey: Presidents and Assemblies,
Cambridge University Press, New York 1992. str. 40 - 46.
35
Stručnjaci, međutim, djeluju u bitno ograničenim uvjetima, "Pravnici se rijetko",
žalio se Tocqueville mogu oduprijeti jednom od dva običaja; naviknuti su, ili da brane
ono u što ne vjeruju, ili da sami sebe lako uvjere u ono što žele braniti."
Recollections… str 194.
 (3) OPĆE ZNAČAJKE RASPRAVE U NOVIM
DEMOKRACIJAMA
Sukobljavanja o pitanju sustava ustroja vlasti gospodare političkom
scenom novih demokracija od njihova nastanka. Pri tome je neke
pravilnosti teško uočiti: liberalno usmjerene stranke i grupacije mogu se
zalagati za snažnu zakonodavnu vlast, ali isto tako ako mogu, kao u
Rusiji, jedinu nadu vidjeti u jačanju predsjedništva, ili čak u uvođenju
izvanrednog stanja. Osobe koje su čitav život posvetili borbi protiv
koncentracije vlasti, mogu u snažnoj egzekutivi vidjeti jedini način za
spas reformi, ili jedinstva države, ili za spas demokracije u bilo kojem
obliku, kao što autoritativni pojedinci, koji su godinama u bivšem režimu
željeznom rukom upravljali tvrtkama ili ministarstvima, mogu žestoko
zahtijevati da se, u ime spasa demokracije, vlast preda parlamentu. Ni
transtemporalno nema pravilnosti: položaji se mijenjaju brzo i bez
oklijevanja, kako to već traže prilike.
Pred masama i u medijima, međutim, znatnu težinu ima stara i
maglovita populistička iluzija o demokratičnosti vladavine zakonodavnih
skupština; shvaćanje po kojem narod ipak može vladati putem tzv.
skupštinskog sustava, zbog čega je svako ustavno ograničavanje njihove
vlasti nedopustivo. Simplicistička fikcija skupštinske vladavine, koja je u
svim vremenima i režimima služila prikrivanju stvarne autoritarne naravi
političkog sustava, preživjela je - paradoksalno - propast režima koji ju je
desetljećima uspješno zlorabio i u kojem je bila održavana jedino
zabranama da ju dovodi u pitanje. 36 Ako je netko od proponenata te ideje
i svjestan tog paradoksa, obrazložit će ga po prilici ovako: u komunizmu
je skupštinska vladavina bila laž, jer komunisti nisu dopuštali da se
ostvari; u demokraciji ona je zbiljska mogućnost. Pri tome se, dakako, ne
misli ni na kakvu konkretnu razdiobu ovlasti između legislative i
egzekutive, niti na mogućnost da parlament ostvari bitan utjecaj u
pitanjima koja su mu ustavno povjerena u nadležnost, kao što je
donošenje državnog proračuna, zakonodavstvo i nadzor nad nositeljima
izvršnih funkcija. Zahtjevi se postavljaju u sklopu apstraktnih pojmova
36
Nemogućnost vladavine skupština jedno je od općih mjesta Liberalne političke
teorije, od John Stuart Milla i njegove Predstavničke vlade, do suvremenih politologa,
navedenih u bilješci 14. Usp. Naš zaključak u Smiljko Sokol, Branko Smerdel:
Organizacija vlasti, Narodne novine, Zagreb 1988. str. 245-247.
'čiste vlasti', 'odgovornosti' ili pak 'diktature', u sve tri moguće varijante,
to jest diktature predsjednika, prvog ministra ili pak, 'diktature', u sve tri
moguće varijante, to jest diktature predsjednika, prvog ministra ili pak,
kao što smo naveli na primjeru Mađarske, ustavnog suda. Sukobi glede
ovlasti egzekutive zajednički su, doista se može kazati, svim novim
demokracijama. Pregled tih zaoštrenih rasprava može nam, čini mi se,
poslužiti ne za traganje za savršenim rješenjem, već za prosudbu
relativnih prednosti i rizika vezanih uz primjenu potpredsjedničkog
sustava u Hrvatskoj i njegova aktualna djelovanja.

5) USTAVNE PRILIKE U ZEMLJAMA NOVE

DEMOKRACIJE

(1) PREDSJEDNIČKI SUSTAV U RUSIJI

Ustavne prilike u Rusiji veoma su fluidne. Formalno su na snazi
dijelovi Ustava RSFSR od 1. prosinca 1978. godine, uz izmjene izvršene
Temeljnim zakonom od 24. svibnja 1991. i drugim ustavnim zakonima. 37
Ustavni je sud uspostavljen zakonom donesenim u srpnju 1991. godine,
kako se navodi, "prema uzoru istodobno američkog Vrhovnog i
njemačkog Ustavnog suda, kao najviši autoritet pri rješavanju ustavnih
sporova, nezavisan bilo od izvršne ili od zakonodavne vlasti." 38
Predsjednički sustav uveden je Zakonom o uspostavi Predsjedništva
RSFSR, donesenoga na temelju odluke referenduma održanoga u ožujku
1991. godine, dana 24. travnja 1991. Na temelju članka 5. stavka 4. i 5.
Zakona, predsjednik Federacije imenuje i razrješava predsjednika Vlade i
ministre, dok na temelju članka 11. poduzima mjere potrebne za zaštitu
državne i javne sigurnosti. Predsjednik ima pravo svojim dekretima
supstituirati zakonodavstvo, tako da je većina zakona upravo donesena u
obliku predsjedničkih uredbi sa zakonskom snagom, koje, barem prema

37
Temeljni zakon, međutim, primjenjuje najgoru moguću nomotehničku metodu kad se
radi o ustavnim tekstovima. Cijeli zakon sastoji se od odredbi o brisanju i
zamjenjivanju pojedinih rijeci i rečenica u starom tekstu. Tekst je objavljen u Albert
P.Blaustein and Gisbert H. Flanz: Constitutions of the Countries of the World,
Oceana Publications, New York. supplement 1992.
38
Carla Thorson: RSFSR Foms Constitutional Court, Report on the USSR, br.
51/52,1991; Carla Thorson: Russia, RFFVRL, tematski broj "Rule of Law", I, br. 27.,
3. ožujka 1992. str. 6-47.
tumačenju predsjednika, ne podliježu parlamentarnom nadzoru, niti ih
parlament može mijenjati.
O tim se pitanjima vodi borba između predsjednika Jelcina i
konzervativaca u Vrhovnom sovjetu i Kongresu narodnih deputata, koja
je tijekom 1992. godine, poprimila najoštrije razmjere, s mogućim
ozbiljnim posljedicama za razvoj političkih procesa u toj državi, a time i
u čitavom svijetu, U listopadu 1992. godine, u samoj Moskvi, ti su
sukobi došli do ruba oružane konfrontacije. Primjer je zanimljiv, jer
dobro pokazuje kako se različitim institucijama može manipulirati i kako
se političari, u ubrzanim političkim promjenama suočavaju s krajnje
neočekivanim posljedicama svojih odluka. Boris Jelcin je, naime, još
prije dvije godine, kao predsjednik Vrhovnog sovjeta RSFSR, naredio
formiranje naoružane parlamentarne straže. Budući da je ta naoružana
postrojba pod nadzorom konzervativaca postala temeljnom opasnosti za
očuvanje poretka i prijetnjom predsjedničkoj vlasti, Jelcin je u listopadu
1992. godine, sada u službi predsjednika Ruske Federacije, naredio da se
razoruža i raspusti. Navodno je tim povodom situacija bila preko sat
vremena na rubu pucnjave, ali je parlamentarna straža popustila nakon
pojave specijalnih postrojbi KGB-a i vojske. Istodobno Jelcin je donio
odluku o zabrani Fronta nacionalnog spasa, ultrakonzervativne
organizacije koja se zalagala za ponovni pokušaj puča. Pitanje ustavnosti
te odluke leži pred Ustavnim sudom. U studenome 1992. godine,
parlamentu je podnesen prijedlog ustavnih promjena kojima se
predsjedniku Federacije oduzimaju prije povjerene ovlasti i ustanovljava
odgovornost vlade i ministara isključivo pred parlamentom. Početkom
prosinca Kongres narodnih deputata te je prijedloge odbio uskom
većinom glasova, ali je Jelcin morao pristati na ustupke, žrtvovanjem
predsjednika vlade, a prema izvješćima o uvođenju nadzora cijena
početkom siječnja 1993. godine, uz dalje personalne promjene među
najužim suradnicima, i na bitne promjene politike ubrzane gospodarske
reforme.39
39
Usp. Vera Tolz: Russia; Westernizers Continue to Challenge National Patriots,
RFE/RL, I, 49, studeni - prosinac 1992, str. 1-9; Za najnovije promjene gospodarske
politike vidjeti The Economist, 28/12/1992-06/01/1993. str. 40. Nova se zaoštravanja
očekuju oko ratifikacije sporazuma START o Ograničavanju nuklearnog oružja, što
ga je Jelcin krajem 92-te potpisao s predsjednikom SAD Georgeom Bushom, a
radikali iz parlamenta ga ocjenjuju kao izdaju nacionalnog interesa. Poziciju
parlamentaraca dobro ilustrira rezolucija iz prosinca 1992. u kojoj se od predsjednika
 Tijekom cijele 1992. godine, jača pritisak na Jelcina sa strane
reformista da državnim udarom suspendira Ustav, raspusti parlament, i
uvede izravnu predsjedničku vlast. Obrazloženje je u problematičnom
legitimitetu Kongresa, koji je izabran dok je još postojao Sovjetski
Savez, prema tadašnjim zakonima, koji su unaprijed jamčili većinu
komunistima. Cilj bi dakle bio da se pripreme novi izbori, koji bi urodili
legalno izabranim i legitimnim parlamentom, što je tipičan južnoamerički
scenario gdje hunte redovito preuzimaju vlast radi borbe protiv korupcije
političara i prelaska na demokratski režim "kad to okolnosti dopuste".
Izvješćuje se o tajnom sastanku Jelcina s nekolicinom najviših
dužnosnika i najbližih suradnika, održanome u dači Staro Nagorovo 24.
listopada 1991. godine, na kojem je navodno to pitanje bilo glavnom
točkom dnevnog reda. Vjeruje se da je za odgađanje odluke bilo odlučno
suprotstavljanje Jegora Gajdara, ranije žrtvovanog predsjednika
takozvane "vlade kamikaza", koja je ujesen 1991. godine započela
provoditi Jelcinov oštar pravac reformi. Dodatni indikator fluidnosti
sustava jest činjenica što je Jelcin to pitanje razmatrao s neformalnom
skupinom suradnika, a ne, kao što su pogrešno prenijela ruska i strana
sredstva priopćavanja, s članovima Vijeća nacionalne sigurnosti.40
Ti su sukobi blokirali rad na donošenju novog Ustava Ruske
Federacije. Od tri do sada objavljena nacrta, dva predviđaju tvrdnju,
odnosno mekšu varijantu potpredsjedničkog sustava. Službeni nacrt, koji
je bio predmetom rasprave u Kongresu narodnih deputata i Vrhovnom
sovjetu, izradila je komisija parlamenta, na čelu s Olegom
Rumjancovom, ali su ga zastupnici oba doma odbili zato što predviđa
polupredsjednički sustav, i na neprikladan način tretira pitanja ustavnog
jamstva sloboda i prava građana. Jelcin podržava tvrđu varijantu, uz
dodatna prava predsjednika Federacije glede zakonske inicijative, koju je
izradio njegov pravni savjetnik Sukraj. Pokret za demokratske reforme,
uz vodeću ulogu gradonačelnika Petrograda Antolija Sobčaka, izradio je
nacrt s varijantom parlamentarnog sustava, zahtijevajući sazivanje
ustavotvorne skupštine.

zahtijeva da pruži podršku srpskoj ratnoj politici, jer se radi o "bratskom slavenskom
narodu". V. Washington Post, 6. siječnja 1993. str. 2A.
40
Detaljnije Alexander Rahr: A Russian Paradox: Democrats Support Emergency
Powers, RFE/RL, I, 48, 4.prosinca 1992. str. 13-19.
 (2) DRUGI PRIMJERI
Primjere drugih zemalja možemo pokušati sažeti. Postoje osobitosti,
ali temeljni sukob i temeljna argumentacija, ostaju isti. Tako je u Češko-
Slovačkoj, tijekom 1992. godine, Vaclav Havel, koji se prije često i
načelno zalagao protiv otvaranja mogućnosti koncentracije vlasti kod
pojedinca, zahtijevao širenje predsjedničkih ovlasti radi "neodgodive
energične akcije", radi spašavanja federacije. Rasprava se produžava o
nacrtu Ustava Češke Republike, nakon mirnog razlaza federacije, koji je
stupio na snagu krajem godine.
Bugarska je 12. srpnja 1991. godine donijela novi ustav i time izašla
iz fluidne ustavne situacije gdje je još formalno bio na snazi ustav bivše
Narodne Republike Bugarske, izmijenjen nizom zakona, među kojima je
Zakon o predsjedniku Republike od 3. travnja 1990. godine. Prema
odredbama Ustava iz 1991. predsjednik Republike se bira izravno, ali
osim suspenzivnoga zakonodavnog veta ima malo ustavnih mogućnosti
za samostalnu političku inicijativu. Jon Elster zaključuje, kako
predsjednik, na temelju neposrednoga narodnog mandata, ipak ima
mogućnosti da pokuša djelovati samostalno.41 Upravo takav pokušaj
predsjednika Želju Želeva doveo je tijekom ljeta i jeseni 1992. do sukoba
koji bugarski tisak označava "ratom institucija", praćenoga padom vlade
uz nemogućnost osnivanja nove vladajuće koalicije, zahtjevom
Ustavnom sudu da donese službeno tumačenje odredbi o ovlastima
predsjednika. Na izborima u prosincu 1992. godine birači su ponovno
dali povjerenje predsjedniku Želevu i sukob je privremeno riješen.
U Litvi su žestoki sukobi zbog namjere vladajućeg pokreta Sajudis i
predsjednika parlamenta Landsbergisa da uvedu potpredsjednički sustav,
iznesene u svibnju 1992. na referendum, na kojem su birači odbacili
prijedlog velikom većinom. Ustav usvojen 13. listopada 1992. predviđa
"mješoviti" sustav, s predsjednikom što ga narod izravno bira, ali s
vladom izabranom i odgovornom parlamentu, koji Ustav određuje kao
"najviše tijelo vlasti". Osobitost litvanskih prilika jest i to što su zatim, na
izborima u listopadu, birači velikom većinom doveli na vlast reformirane
komuniste.42
41
Op.cit. str. 24.
42
Salius Girnius: Lituania, RFE/RL, 1,27,3. srpnja 1992, str. 67-69; Ltuania Adopts a
Mixed Electoral System: Former Communists Sweep Elections, EECR, 1,3, fali 1992,
 Slovačka je 1. rujna 1992. godine donijela novi Ustav, u kojem je,
prema mišljenju komparativista, pitanje ustroja vlasti riješeno "na krajnje
osobit način". Predsjednika republike u tom sustavu bira parlament, kao i
u litvanskom Ustavu, određen kao najviše tijelo vlasti, ali se usporedo
utvrđuje načelo diobe vlasti. Posljedično, parlament može opozvati
predsjednika, ali i predsjednik može raspustiti parlament, istina samo u
prvih šest mjeseci nakon ustroja nove vlade na temelju rezultata izbora, i
to ako vladin program ne bude usvojen tijekom triju uzastopnih rasprava
u parlamentu. Taj specijalni aranžman, koji ostavlja otvorenim niz pitanja
što mogu uroditi ustavnom krizom, tumači se kombinacijom autoritarnih
koncepcija autora ustavnog teksta i neznanja zastupnika koji su prihvatili
nacrt.43
Rumunjska je Ustavom od 21. studenoga 1991. godine, potvrđenim
na referendumu održanome 9. prosinca iste godine, usvojila
polupredsjednički sustav po francuskom modelu, koji uključuje i
enumeraciju područja rezerviranih za zakonodavca, uz opću presumpciju
nadležnosti egzekutive (decret-loi, članak 113). Što se tiče odgovornosti
predsjednika Republike Ustav predviđa mogućnost impeachmenta, ali i
suspenzije, na temelju odluke zajedničke sjednice obaju domova
parlamenta, koja ima biti donesena većinom svih zastupnika. Konačna
odluka o suspenziji predsjednika Republike donijet će se na
općenarodnom referendumu. Izborima u rujnu 1992. godine birači su se
izjasnili za produžetak vladavine bivših komunista u Frontu nacionalnog
spasa i dali potporu predsjedniku Iliescuu.44
U Estoniji je, navodi se, vođena žestoka borba o usvajanju
polupredsjedničkog sustava u Ustavu, konačno usvojenome 4. srpnja
1992. godine. Na potom održanim izborima pobijedile su radikalno
reformski usmjerene snage.45

str. 17-18.
43
Pavol Hollander: The New Slovak Constitution: A Critique, EECR, 1,3, str. 16-17.
Autoritarne koncepcije stručnjaka slovački profesor Petar Kresak mi je objasnio time
što su to ljudi odgojeni u starom sustavu koji poznaju samo koncepciju tzv.
skupštinske vlade.
44
Michael Shafir: Rotnania, RFE/RL, Rule of Law, cit. broj, str. 36.
45
Riina Kionka: Estonia, Rule of Law, cit. broj RFE/RL, str. 57-61; Riina Kionka: Free
Market Coallition Assumes Power in Estonia, RFE/RL, 1,46,20. studenoga 1992. str.
6-7.
 U Ukrajini su prilike slične onoj u Rusiji. Predsjednik Kravčuk
podnio je nacrt ustava koji predviđa jakog predsjednika, ali je u rujnu
1992. godine opozicija započela kampanju prikupljanja potrebnih triju
milijuna potpisa za raspisivanje prijevremenih izbora, nakon čega je
daljnji rad na ustavu odgođen. U središtu rasprave su odredbe nekoliko
zakona kojima su proširene ovlasti predsjednika Republike tijekom
posljednjih godinu dana, a koji su u suprotnosti sa starim Ustavom
Sovjetske Republike Ukrajine iz 1978. U rujnu 1992. je pala vlada, a
borba se nastavlja.46
U Albaniji, čini se, nema nekih ozbiljnijih zaoštravanja između
predsjednika i parlamenta. Parlamentarna komisija je izradila nacrt
ustava koji predviđa potpredsjednički sustav. Na to je primjedbe iznio
sam predsjednik Republike Beriša, izjavivši kako je Albanija umorna od
vlasti pojedinaca, te zbog toga parlament ima biti "hranom demokracije u
novom sustavu."
Poljska je 17. studenoga 1992. godine donijela Ustavni zakon o
odnosima zakonodavne i izvršne vlasti u republici Poljskoj i o lokalnoj
samoupravi, popularno nazvan "Mali Ustav". Istodobno je predsjednik
Walesa podnio parlamentu nacrt Zakona o pravima i slobodama građana.
Prema odredbama Malog ustava predsjednik Republike se bira izravno,
ali vladu biraju oba doma parlamenta i ona je odgovorna parlamentu, koji
može izglasati nepovjerenje pojedinim ministrima ili vladi u cijelosti.
Nakon izbora predsjednik Republike predlaže Sejmu kandidata za prvog
ministra, ali Sejm ima pravo kandidaturu odbiti i sam imenovati
predsjednika vlade. Ako takav kandidat ne dobije potrebnom većinom
izglasano povjerenje domova, tada je opet na redu predsjednik
Republike. Ako u četiri naizmjenična pokušaja ne uspiju formirati vladu,
konačnu riječ ima predsjednik Republike, koji tada može imenovati
osobu koja ne uživa povjerenje većine u parlamentu. Pri imenovanju i
razrješavanju ministara predsjednik je dužan slijediti savjet prvog
ministra, bez konzultiranja Sejma. Što se tiče prvog ministra, ustav
predviđa konstruktivno glasovanje o povjerenju. U Poljskoj su sukobi
između parlamenta i Sejma, zbog karizmatske Walesine uloge, ostali
zasjenjeni unutarparlamentarnim sukobom između Senata i Sejma. Borba
46
Bohdan Nahaylo: Ukraine, Rule of Law, cit. broj RFE/RL str. 53-54; Roman
Solchanyk: Ukraine The Politics of Economic Reform, RFE/RL, 1,46,20. studenoga
1992. str. 18-22.
se vodila o zahtjevu da se Senat, koji je uveden na temelju sporazuma
okruglog stola iz 1989. godine, kao slobodno izabrani dom, nasuprot
Sejmu u kojem je prema tom sporazumu unaprijed osigurana
šezdesetpostotna većina komunistima.47
Slovenija je u svojem novom Ustavu iz prosinca 1991. godine
primijenila parlamentarni sustav, ali s izravno izabranim predsjednikom
Republike, bez ozbiljnijih sukoba ili zalaganja za predsjednički sustav. 48
U kombinaciji s proporcionalnim izbornim sustavom, podijeljenost u
parlamentu je takva da, nakon izbora u prosincu 1992. više od mjesec
dana traju pregovori o sklapanju vladajuće koalicije, pri čemu sve
moguće kombinacije dolaze u obzir.

6) UMJESTO ZAKLJUČKA
Opći pregled stanja konstitucionalizma i tijeka ustavnih rasprava o
pitanjima ustroja vlasti u zemljama koje se uobičajeno nazivaju novim
demokracijama, pokazuje niz zajedničkih značajki. Kao i svaka
usporednopravna i politološka raščlamba, on bi nam imao poslužiti ne
samo kao uvid u stanje u tim zemljama, već kao okvir za bolju prosudbu
stanja i perspektiva za nas najvažnije nove demokracije, Republike
Hrvatske. Učenje na temelju iskustava drugih ima, po mome mišljenju,
iako ograničeno, ipak veliko značenje za razumijevanje djelovanja
ustavnih institucija. Ovaj članak je prvi dio većeg rada izrađenoga u
sklopu istraživačkog projekta Pravnog fakulteta u Zagrebu. Drugi, već
završeni dio, posvećen hrvatskoj državi i politici u procesu ozbiljenja
Ustava iz 1990. godine, sastavni je dio ovog rada, ali će zbog opsega,
nadam se, biti objavljen u idućem broju "ZAKONITOSTI".

47
Poland Has a New Constitution as Conflicts Between Two Chambers of Parliament
Continue EECR, I, 3, str. 12-14.
48
Nova ustavna ureditev Slovenije, zbornik rasprav, Pravna fakulteta v Ljubljani,
Ljubljana 1992. str. 137-150 i 173-202.
 Summary
Dr. Branko Smerdel
NEW DEMOCRACIES, CONSTITUTIONALISM, AND THE
ORGAN1ZATION OF GOVERNMENT
The author presents general problems of establishment of a new
constitutional order in the post-communist societies of Eastem and
Middle Europe which have became usually named new democracies. He
is of an opinion that great expectations of 1989 expressed by the term
'constitutional revolutions' have not proven justified by further
developments, and wams agaiost a normative optimism which tends to
take changes in constitutions and statutes as real sodal changes.
Due to very poor traditions of constitutionalism, which is common to
ali new democracies, constitutional processes in majoritv of them have
certain similar features, characterized by strong influence of populist
ideas, which understand a democracy as a pure and imlimited rule of
majority, neglecting the Issues of rights and protection of minorities,
ethnic, political or othenvise.
Ali basic political conflicts in new democracies seem to concentiate
around the question of organization of government, i.e. presidential or
parliamentary regime. The auhor presents the main lines of discussion on
the issue in the recent Western literature, and than demonstrates how it
reflects in selected instances of new democracies.