Implementasi Kebijakan: Apa, Mengapa Dan Bagaimana: Jurnal Ilmiah Ilmu Administrasi Publik March 2012

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.
net/publication/277844111
Implementasi Kebijakan: Apa, Mengapa dan Bagaimana
Article in Jurnal Ilmiah Ilmu Administrasi Publik · March 2012

DOI: 10.26858/jiap.v1i1.289
CITATIONS READS
37 22,946
1 author:
Haedar Muhammad Akib

Universitas Negeri Makassar
59 PUBLICATIONS 179 CITATIONS
SEE PROFILE
Some of the authors of this publication are also working on these related projects:
MAPPING STRATEGY DEVELOPMENT OF TRAVELER DESTINATIONS IN EMPOWERMENT LOCAL COMMUNITY View project
Development of Travel Attractions through the Design of Google SketchUp Based Coastal Tourist Map View project
All content following this page was uploaded by Haedar Muhammad Akib on 14 October 2016.
The user has requested enhancement of the downloaded file.

Haedar Akib/ Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010 1
Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN:
Apa, Mengapa, dan Bagaimana
HAEDAR AKIB
Guru Besar Ilmu Administrasi Universitas Negeri Makassar
ABSTRACT
Policy implementation has gained substantial currency and popularity among teoriticians
and pratitioners. Many now indicate an interest or involvement in research and
discussion about such topic as policy implementation of poverty alleviation program or
community development driven program, implementation of decentralization or local
autonomy program, and implementation of strategic decision, etc. At the same time,
perspectives, schools and program have been introduced and established. In spite of all
this interest in policy implementation theories and practices, there is still no aggreement
on what policy implementation model applicable to all kinds of development programs or
projects, and to different sectors. This article will explain policy implementation concepts
and their perspectives, models and measurement criteria with the contour or focus on
what, why, and how policy implementation.
Kata Kunci: Apa, Mengapa dan Implementasi Kebijakan, Berbasis Pengetahuan.
PENDAHULUAN implementasi kebijakan pada posisi yang

Pakar yang lebih awal mencurahkan berbeda, namun pada prinsipnya setiap
perhatian dan gagasan terhadap masalah kebijakan publik selalu ditindaklanjuti
implementasi ialah Douglas R. Bunker di dengan implementasi kebijakan.
depan forum the American Association for Implementasi dianggap sebagai wujud
the Advancement of Science pada tahun utama dan tahap yang sangat menentukan
1970 (Akib dan Tarigan, 2008; Bowman dalam proses kebijakan (Birklan, 2001:
dalam Rabin, 2001: 209). Eugene Bardach 177; Heineman et al., 1997: 60; Ripley dan
mengakui bahwa pada forum itu untuk Franklin, 1986; Wibawa dkk., 1994: 15).
pertama kali disajikan secara konseptual Pandangan tersebut dikuatkan dengan
mengenai proses implementasi kebijakan pernyataan Edwards III (1984: 1) bahwa
sebagai suatu fenomena sosial politik tanpa implementasi yang efektif keputusan
(Edward III, 1984: 1) atau yang lazim pembuat kebijakan tidak akan berhasil
disebut political game (Parsons, 1995: dilaksanakan. Implementasi kebijakan
470) sekaligus sebagai era pertama dari merupakan aktivitas yang terlihat setelah
studi impelementasi kebijakan (Birkland, dikeluarkan pengarahan yang sah dari
2001: 178). Konsep implementasi semakin suatu kebijakan yang meliputi upaya
marak dibicarakan seiring dengan mengelola input untuk menghasilkan
banyaknya pakar yang memberikan output atau outcomes bagi masyarakat.
kontribusi pemikiran tentang implementasi
kebijakan sebagai salah satu tahap dari Apa Implementasi Kebijakan itu
proses kebijakan. Wahab (1991: 117) dan Pemahaman umum mengenai
beberapa penulis menempatkan tahap implementasi kebijakan dapat diperoleh
dari pernyataan Grindle (1980: 7) bahwa dan para penganjurnya. Generasi pertama
implementasi merupakan proses umum diwakili oleh studi Pressman dan
tindakan administratif yang dapat diteliti Wildavsky yang terfokus pada bagaimana
pada tingkat program tertentu. Proses keputusan otoritas tunggal dilaksanakan
implementasi baru akan dimulai apabila atau tidak dilaksanakan. Hasilnya memberi
tujuan dan sasaran telah ditetapkan, pengakuan sifat atau kakikat implementasi
program kegiatan telah tersusun dan dana yang kompleks. Generasi kedua terfokus
telah siap dan disalurkan untuk mencapai pada deteminan keberhasilan implementasi
sasaran. Jika pemahaman ini diarahkan kebijakan. Model konseptual model proses
pada lokus dan fokus (perubahan) dimana implementasi dikembangkan dan diuji
kebijakan diterapkan akan sejalan dengan pada berbagai area yang berbeda. Dua
pandangan Van Meter dan van Horn yang pendekatan yang mendominasi adalah
dikutip oleh Parsons (1995: 461) dan pendekatan top-down dan pendekatan top-
Wibawa, dkk., (1994: 15) bahwa down. Studi yang representatif pada masa
implementasi kebijakan merupakan ini dibuat oleh Carl Van Horn dan Donald
tindakan yang dilakukan oleh (organisasi) Van Meter serta Daniel Mazmanian dan
pemerintah dan swasta baik secara Paul Sabatier. Generasi ketiga terfokus
individu maupun secara kelompok yang pada sintesis dan pengembangan
dimaksudkan untuk mencapai tujuan. pendekatan implementasi kebijakan
Deskripsi sederhana tentang konsep dengan lokus (secara multilevel) dan fokus
implementasi dikemukakan oleh Lane yang lebih kompleks sebagai proses
bahwa implementasi sebagai konsep dapat dinamis. (Ann O’M Bowman dalam Rabin,
dibagi ke dalam dua bagian yakni 2005).
implementasi merupakan persamaan fungsi
dari maksud, output dan outcome. Mengapa Implementasi Kebijakan
Berdasarkan deskripsi tersebut, formula Alasan mengapa implementasi
implementasi merupakan fungsi yang kebijakan diperlukan mengacu pada
terdiri dari maksud dan tujuan, hasil pandangan para pakar bahwa setiap
sebagai produk, dan hasil dari akibat. kebijakan yang telah dibuat harus
Selanjutnya, implementasi merupakan diimplementasikan. Oleh karena itu,
persamaan fungsi dari kebijakan, formator, implementasi kebijakan diperlukan karena
implementor, inisiator, dan waktu berbagai alasan atau perspektif.
(Sabatier, 1986: 21-48). Penekanan utama Berdasarkan perspektif masalah kebijakan,
kedua fungsi ini adalah kepada kebijakan sebagaimana yang diperkenalkan oleh
itu sendiri, kemudian hasil yang dicapai Edwards III (1984: 9-10), implementasi
dan dilaksanakan oleh implementor dalam kebijakan diperlukan karena adanya
kurun waktu tertentu. masalah kebijakan yang perlu diatasi dan
Implementasi kebijakan meng- dipecahkan. Edwards III memperkenalkan
hubungkan antara tujuan kebijakan dan pendekatan masalah implementasi dengan
realisasinya dengan hasil kegiatan mempertanyakan faktor-faktor apa yang
pemerintah. Ini sesuai dengan pandangan mendukung dan menghambat keberhasilan
Van Meter dan van Horn (Grindle, 1980: implementasi kebijakan. Berdasarkan
6) bahwa tugas implementasi adalah pertanyaan retoris tersebut dirumuskan
membangun jaringan yang memungkinkan empat faktor sebagai sumber masalah
tujuan kebijakan publik direalisasikan sekaligus prakondisi bagi keberhasilan
melalui aktivitas instansi pemerintah yang proses implementasi, yakni komunikasi,
melibatkan berbagai pihak yang sumber daya, sikap birokrasi atau
berkepentingan. pelaksana, dan struktur organisasi
Studi implementasi kebijakan dibagi termasuk tata aliran kerja birokrasi. Empat
ke dalam tiga generasi dengan fokus kajin faktor tersebut merupakan kriteria yang
perlu ada dalam implementasi suatu agar dapat memberikan pengaruh,

kebijakan. meskipun pengaruhnya seringkali bersifat
T. B. Smith mengakui bahwa ketika positif atau negatif. Oleh karena itu,
kebijakan telah dibuat, kebijakan tersebut diasumsikan bahwa jika lingkungan
harus diimplementasikan dan hasilnya berpandangan positif terhadap suatu
sedapat mungkin sesuai dengan apa yang kebijakan maka akan menghasilkan
diharapkan oleh pembuat kebijakan dukungan positif sehingga lingkungan
(Nakamura dan Smallwood, 1980: 2). Jika berpengaruh terhadap kesuksesan
divisualisasikan akan terlihat bahwa suatu implementasi kebijakan. Sebaliknya, jika
kebijakan memiliki tujuan yang jelas lingkungan berpandangan negatif maka
sebagai wujud orientasi nilai kebijakan. akan terjadi benturan sikap sehingga
Tujuan implementasi kebijakan proses implementasi terancam akan gagal.
diformulasi ke dalam program aksi dan Lebih daripada ketiga aspek tersebut perlu
proyek tertentu yang dirancang dan pula dipertahankan kepatuhan kelompok
dibiayai. Program dilaksanakan sesuai sasaran kebijakan sebagai hasil langsung
dengan rencana. Implementasi kebijakan dari implementasi kebijakan yang
atau program – secara garis besar – menentukan efeknya terhadap masyarakat.
dipengaruhi oleh isi kebijakan dan konteks Implementasi kebijakan di-perlukan
implementasi. Keseluruhan implementasi untuk melihat kepatuhan kelompok sasaran
kebijakan dievaluasi dengan cara kebijakan. Oleh karena itu, dilihat dari
mengukur luaran program berdasarkan perspektif perilaku, kepatuhan kelompok
tujuan kebijakan. Luaran program dilihat sasaran merupakan faktor penting yang
melalui dampaknya terhadap sasaran yang menentukan keberhasilan implementasi
dituju baik individu dan kelompok maupun kebijakan. Pemahaman ini sejalan dengan
masyarakat. Luaran implementasi pandangan Ripley dan Franklin (1986: 12)
kebijakan adalah perubahan dan bahwa untuk mendukung keberhasilan
diterimanya perubahan oleh kelompok implementasi kebijakan perlu didasarkan
sasaran. pada tiga aspek, yaitu: 1) tingkat
Alasan lain yang mendasari perlunya kepatuhan birokrasi terhadap birokrasi di
implementasi kebijakan dapat dipahami atasnya atau tingkatan birokrasi,
dari pernyataan Grindle (1980: 10) dan sebagaimana diatur dalam undang-undang,
Quade (1984: 310) yang mengharapkan 2) adanya kelancaran rutinitas dan tidak
agar dapat ditunjukkan konfigurasi dan adanya masalah; serta 3) pelaksanaan dan
sinergi dari tiga variabel yang menentukan dampak (manfaat) yang dikehendaki dari
keberhasilan implementasi kebijakan, semua program terarah.
yakni hubungan segi tiga variabel Menurut Goggin et al (1990: 20-21,
kebijakan, organisasi, dan lingkungan 31-40), proses implementasi kebijakan
kebijakan. Harapan itu perlu diwujudkan sebagai upaya transfer informasi atau
agar melalui pemilihan kebijakan yang pesan dari institusi yang lebih tinggi ke
tepat masyarakat dapat berpartisipasi institusi yang lebih rendah dapat diukur
dalam memberikan kontribusi yang keberhasilan kinerjanya berdasarkan
optimal untuk mencapai tujuan yang variabel: 1) dorongan dan paksaan pada
ditetapkan. Selanjutnya, ketika sudah tingkat federal, 2) kapasitas pusat/negara,
ditemukan kebijakan yang terpilih perlu dan 3) dorongan dan paksaan pada tingkat
diwadahi oleh organisasi pelaksana, karena pusat dan daerah.
di dalam organisasi terdapat kewenangan Variabel dorongan dan paksaan pada
dan berbagai jenis sumber daya yang tingkat pusat ditentukan oleh legitimasi
mendukung pelaksanaan kebijakan atau dan kredibilitas, yaitu semakin sahih
program. Sedangkan penciptaan situasi dan kebijakan yang dikeluarkan oleh
kondisi lingkungan kebijakan diperlukan pemerintah pusat di mata daerah maka
semakin besar kredibilitasnya, begitu pula pelaksana, dan 6) lingkungan ekonomi,

sebaliknya. Oleh karena itu, untuk sosial dan politik.
mengukur kekuatan isi atau subtansi dan Menurut Quade (1984: 310), alasan
pesan kebijakan dapat dilihat melalui: a) perlunya implementasi kebijakan adalah
besarnya dana yang dialokasikan, dengan untuk menunjukkan bukti bahwa dalam
asumsi bahwa semakin besar dana yang implementasi kebijakan terjadi aksi,
dialokasikan, semakin serius kebijakan interksi, dan reaksi faktor implementasi
tersebut dilaksanakan, dan b) bentuk kebijakan. Quade menyatakan bahwa
kebijakan yang memuat antara lain, dalam proses implementasi kebijakan yang
kejelasan kebijakan, konsistensi ideal akan terjadi interaksi dan reaksi dari
pelaksanaan, frekuensi pelaksanaan dan organisasi pengimplementasi, kelompok
diterimanya pesan secara benar. Sementara sasaran, dan faktor lingkungan yang
itu, untuk mengetahui variabel kapasitas mengakibatkan munculnya tekanan diikuti
pusat atau kapasitas organisasi dapat dengan tindakan tawar-menawar atau
dilihat melalui seberapa jauh organisasi transaksi. Melalui transaksi tersebut
pelaksana kebijakan mampu diperoleh umpan balik yang oleh
memanfaatkan kewenangan yang dimiliki, pengambil kebijakan dapat digunakan
bagaimana hubungan antara pelaksana sebagai bahan masukan dalam perumusan
dengan struktur birokrasi yang ada, dan kebijakan selanjutnya. Quade memberikan
bagaimana mengkoordinasikan berbagai gambaran bahwa terdapat empat variabel
sumber daya yang tersedia dalam yang perlu diperhatikan dalam analisis
organisasi dan dalam masyarakat. implementasi kebijakan publik, yaitu: 1)
Implementasi kebijakan diperlukan Kebijakan yang diimpikan, yaitu pola
karena pada tahap itulah dapat dilihat interaksi yang diimpikan agar orang yang
“kesesuaian” berbagai faktor determinan menetapkan kebijakan berusaha untuk
keberhasilan implementasi kebijakan atau mewujudkan; 2) kelompok target, yaitu
program. Alasan tersebut sejalan dengan subyek yang diharapkan dapat mengadopsi
pernyataan Korten dan Syahrir (1980) pola interaksi baru melalui kebijakan dan
bahwa keefektifan kebijakan atau program subyek yang harus berubah untuk
tergantung pada tingkat kesesuaian antara memenuhi kebutuhannya; 3) organisasi
program dengan pemanfaat, kesesuaian yang melaksanakan, yaitu biasanya berupa
program dengan organisasi pelaksana dan unit atau satuan kerja birokrasi pemerintah
kesesuaian program kelompok pemanfaat yang bertanggungjawab meng-
dengan organisasi pelaksana. Selain alasan implementasikan kebijakan; dan 4) faktor
tersebut, implementasi kebijakan lingkungan, yaitu elemen sistem dalam
diperlukan untuk melihat adanya hubungan lingkungan yang mempengaruhi
antara implementasi kebijakan dengan implementasi kebijakan.
faktor-faktor lain. Hal ini sekaligus Secara praksis, implementasi
membuktikan asumsi teoritis Van Meter kebijakan diperlukan untuk melihat
dan Van Horn (lihat dalam Grindle, 1980: kesesuaian dan relevansi model deskriptif
6) bahwa terdapat variabel bebas yang yang dibuat. Hal ini sesuai dengan
saling berkaitan sekaligus menghubungkan pendapat Mazmanian dan Sabatier yang
antara kebijakan dengan prestasi kerja. merekomendasikan perlunya “kerangka
Variabel yang dimaksud oleh keduanya kerja analisis implementasi” (lihat Wahab,
meliputi: 1) ukuran dan tujuan kebijakan, 1991: 117). Menurut perspektif ini
2) sumber kebijakan, 3) ciri atau sifat implementasi kebijakan diperlukan untuk
badan/instansi pelaksana, 4) komunikasi mengetahui keefektifan dan relevansi
antar organisasi terkait dan komunikasi kerangka kerja yang ada sebagai pedoman
kegiatan yang dilaksanakan, 5) sikap dalam pelaksanaanya. Menurut
Mazmanian dan Sabatier, peranan penting
analisis implementasi kebijakan negara kebijakan seperti yang dipersepsikan, dan

ialah mengidentifikasi variabel yang e) perbaikan.
mempengaruhi pencapaian tujuan formal Para pakar dan pemerhati ke-bijakan
pada keseluruhan proses implementasi. yang lain juga mengemukakan urgensi
Variabel yang dimaksud diklasifikasikan implementasi kebijakan, sesuai dengan
ke dalam tiga kategori umum, yaitu: 1) sudut pandang dan latar belakang
mudah atau sulitnya dikendalikan masalah pemikirannya. Namun, apa-pun perspektif
yang digarap; 2) kemampuan kebijakan dan latar belakang pemikirannya disepakati
untuk mensistematisasi proses bahwa implementasi kebijakan merupakan
implementasinya; dan 3) pengaruh salah satu dari dua sisi mata uang yang
langsung variabel politik terhadap menggelinding. Pemahaman ini meng-
keseimbangan dukungan bagi tujuan yang ilhami Bonoma (1984) ketika
termuat dalam kebijakan. Ketiga variabel memperkenalkan Model Korelasi antara
ini merupakan variabel bebas yang Rumusan Strategi dan Implementasi
dibedakan dengan variabel terikat yakni Strategi (Salusu, 2003: 445). Alasan yang
implementasi yang harus dilalui. dikemukakan tersebut menjadi acuan
Kategori faktor mudah atau sulitnya dalam menentukan bagaimana cara meng-
suatu masalah dikendalikan dapat terlihat implementasikan kebijakan atau program
melalui: a) kesukaran teknis yang dihadapi, dan sekaligus dalam menetapkan kriteria
b) keberagaman perilaku kelompok pengukuran keberhasilannya.
sasaran, c) persentase jumlah kelompok
sasaran dibandingkan dengan jumlah Bagaimana Implementasi Kebijakan
penduduk, dan d) ruang lingkup perubahan Ada berbagai cara yang digunakan
perilaku yang diinginkan. Sedangkan oleh pelaksana kebijakan agar tujuan yang
kategori faktor kemampuan kebijakan ditetapkan dapat tercapai. Salah satu
untuk mensistematisasi proses caranya adalah dengan mengembangkan
implementasi mencakup: a) kejelasan dan kerangka pikir yang dibangun sendiri atau
konsistensi tujuan, b) ketepatan alokasi dengan cara mereplikasi, meng-kombinasi
sumber daya, c) keterpaduan hirarki dalam atau mensinergikan, dan mengembangkan
dan di antara lembaga pelaksana, d) pendapat para pakar mengenai model
kejelasan aturan keputusan dari badan implementasi kebijakan. Pada peng-
pelaksana, e) kesesuaian pola rekruitmen embangan model tersebut dapat diketahui
pejabat pelaksana, dan f) akses formal model mental para pakar dan implementor
pihak luar. bersama kelompok sasaran kebijakan –
Kategori faktor di luar kebijakan minimal – berdasarkan relevansi dan
yang mempengaruhi proses implementasi keefektifan implementasi kebijakannya.
antara lain ditunjukkan melalui: a) kondisi Mengacu pada pendapat Edward III
sosial ekonomi dan teknologi, b) dukungan mengenai kriteria penting dalam
publik, c) sikap dan sumber daya yang implementasi kebijakan, dapat di-
dimiliki kelompok, d) dukungan dari kemukakan empat faktor sebagai sumber
pejabat atau atasan, dan e) komitmen dan masalah sekaligus prakondisi bagi ke-
kemampuan kepemimpinan pejabat berhasilan proses implementasi, yakni
pelaksana (Keban, 2007: 16). Sedangkan komunikasi, sumber daya, sikap birokrasi
variabel terikat yang ditunjukkan melalui atau pelaksana dan struktur organisasi,
tahapan dalam proses implementasi termasuk tata aliran kerja birokrasi.
meliputi: a) output kebijakan badan Komunikasi suatu program hanya dapat
pelaksana, b) kesediaan kelompok sasaran dilaksanakan dengan baik apabila jelas
mematuhi output kebijakan, c) dampak bagi para pelaksana. Hal ini menyangkut
nyata output kebijakan, d) dampak output proses penyampaian informasi, kejelasan
informasi dan konsistensi informasi yang
di-sampaikan. Sumber daya, meliputi dan berbagai faktor dalam lingkungan

empat komponen yaitu staf yang cukup politis. Sementara itu, perspektif ilmu
(jumlah dan mutu), informasi yang politik yang mendapat dukungan dari
dibutuhkan guna pengambilan keputusan, pendekatan sistem politik memberikan
kewenangan yang cukup guna perhatian pada bagaimana implementasi
melaksanakan tugas atau tanggung jawab kebijakan dipengaruhi oleh input dari luar
dan fasilitas yang dibutuhkan dalam arena administrasi, seperti ketentuan
pelaksanaan. Disposisi atau sikap administratif, perubahan preferensi publik,
pelaksana merupakan komitmen pelaksana teknologi baru dan preferensi masyarakat.
terhadap program. Struktur birokrasi Perspektif ini terfokus pada pertanyaan
didasarkan pada prosedur operasional dalam analisis implementasi, yaitu
standar yang mengatur tata aliran bagaimana konsistensi antara output
pekerjaan dan pelaksanaan kebijakan. kebijakan dengan tujuannya.
Jaminan kelancaran implementasi Ripley dan Franklin (1986: 11)
kebijakan adalah diseminasi yang memperkenalkan pendekatan “kepatuhan”
dilakukan secara baik. Syarat pengelolaan dan pendekatan “faktual” dalam
diseminasi kebijakan ada empat, yakni: 1) implementasi kebijakan. Pendekatan
adanya respek anggota masyarakat kepatuhan muncul dalam literatur
terhadap otoritas pemerintah untuk administrasi publik dengan fokus perhatian
menjelaskan perlu-nya secara moral pada upaya membangun kepatuhan agen
mematuhi undang-undang yang dibuat oleh atau individu bawahan terhadap agen atau
pihak berwenang; 2) adanya kesadaran individu atasan dalam suatu organisasi.
untuk menerima kebijakan. Kesadaran dan Perspektif kepatuhan merupakan analisis
kemauan menerima dan melaksanakan karakter dan kualitas perilaku organisasi.
kebijakan terwujud manakala kebijakan Menurut keduanya, paling tidak terdapat
dianggap logis; 3) keyakinan bahwa dua kekurangan perspektif kepatuhan,
kebijakan dibuat secara sah; dan 4) yakni: 1) banyak faktor non-birokratis
pemahaman bahwa meskipun pada yang berpengaruh tetapi justru kurang
awalnya suatu kebijakan dianggap diperhatikan, dan 2) adanya program yang
kontroversial, namun seiring dengan tidak didesain dengan baik. Sedangkan
perjalanan waktu maka kebijakan tersebut perspektif faktual mengasumsikan bahwa
dianggap sebagai sesuatu yang wajar terdapat banyak faktor yang
dilaksanakan. mempengaruhi proses implementasi ke-
Pandangan Mazmanian dan Sabatier bijakan yang mengharuskan implementor
(1983: 5) mengenai dua perspektif agar lebih leluasa mengadakan
implementasi kebijakan – yaitu perspektif penyesuaian. Dengan demikian, kepatuhan
administrasi publik dan perspektif ilmu pelaksana terhadap atasan perlu
politik – merupakan cara alternatif dalam ditunjukkan sebagai bukti keberhasilan
meng-implementasikan kebijakan atau implementasi kebijakan atau program.
program. Menurut perspektif administrasi Menurut Grindle (1980: 7), kedua
publik, implementasi kebijakan pada perspektif yang diperkenalkan Ripley dan
awalnya didasarkan pada bagaimana cara Franklin tersebut tidak kontradiktif, tetapi
memenuhi aspek ketepatan dan saling melengkapi satu sama lain. Secara
keefisienan. Namun demikian, pada akhir empirik, perspektif kepatuhan mengakui
Perang Dunia II berbagai penelitian adanya faktor eksternal organisasi yang
administrasi negara menunjukkan bahwa juga mempengaruhi kinerja agen
agen administrasi publik tidak hanya administratif. Kecenderungan itu sama
bekerja berdasarkan mandat resmi, tetapi sekali tidak bertentangan dengan perspektif
juga karena tekanan dari kelompok faktual yang juga memfokuskan perhatian
kepentingan, anggota lembaga legislatif pada berbagai faktor non-organisasional
yang mem-pengaruhi implementasi tingkat pusat maka implementasinya

kebijakan. bersifat sentralistik atau mereflesikan
Berdasarkan pendekatan kepatuh-an model top down, sementara itu ketika
dan pendekatan faktual dapat dinyatakan keputusan bentindak lebih banyak
bahwa keberhasilan kebijakan sangat didasarkan pada inisiasi, kreasi, dan
ditentukan pada tahap implementasinya penyesuaian oleh implementor di tingkat
dan keberhasilan proses implementasi bawah maka implementasinya bersifat
ditentukan oleh kemampuan implementor, desentralistik atau mereflesikan model
yaitu: 1) kepatuhan implementor mengikuti bottom up.
apa yang diperintahkan oleh atasan, dan 2) Pada aspek pelaksanaan, terdapat
kemampuan implementor melakukan apa dua model implementasi kebijakan publik
yang dianggap tepat sebagai keputusan yang efektif, yaitu model linier dan model
pribadi dalam menghadapi pengaruh interaktif (Dye, 1981). Dengan kata lain,
eksternal dan faktor non-organisasional, implementasi kebijakan atau program perlu
atau pendekatan faktual. dilakukan secara konsisten dengan
Keberhasilan implementasi ke- menunjukkan keterkaitan elemen
bijakan atau program juga dapat dikaji sistemnya. Pemahaman ini antara lain
berdasarkan proses implementasi mengilhami Kadji (2008) dalam
(perspektif proses) dan hasil yang dicapai mengembangkan model implementasi
(perspektif hasil). Pada perspektif proses, kebijakan berupa model MSN approach –
program pemerintah dikatakan berhasil pendekatan mentality, system dan
jika pelaksanaannya sesuai dengan networking.
petunjuk dan ketentuan pelaksanaan yang Pada model linier, fase pengambilan
dibuat oleh pembuat program yang keputusan merupakan aspek yang
mencakup antara lain tata cara atau terpenting, sedangkan fase pelaksanaan
prosedur pelaksanaan, agen pelaksana, kebijakan kurang mendapat perhatian atau
kelompok sasaran dan manfaat program. dianggap sebagai tanggung jawab
Sedangkan pada perspektif hasil, program kelompok lain. Keberhasilan pelaksanaan
dinilai berhasil manakala programnya kebijakan tergantung pada kemampuan
mem-bawa dampak seperti yang instansi pelaksana. Jika implementasi
diinginkan. Suatu program mungkin saja kebijakan gagal maka yang disalahkan
berhasil dilihat dari sudut proses, tetapi biasanya adalah pihak manajemen yang
boleh jadi gagal ditinjau dari dampak yang dianggap kurang memiliki komitmen
dihasilkan, atau sebaliknya. Dengan kata sehingga perlu dilakukan upaya yang lebih
lain, implementasi kebijakan dapat baik untuk meningkatkan kapasitas
dianggap berhasil ketika telah nampak kelembagaan pelaksana.
konsistensi antara proses yang dilalui Berbeda dengan model linier, model
dengan hasil yang dicapai. interaktif menganggap pelaksanaan
Mengacu pada pendapat Sabatier kebijakan sebagai proses dinamis, karena
(1986: 21-48) mengenai dua model yang pihak yang terlibat dapat mengusulkan
berpacu dalam tahap formulasi kebijakan, perubahan dalam berbagai tahap
yakni model top down dan model bottom pelaksanaan. Hal itu dilakukan ketika
up, penulis menganggap bahwa refleksi kebijakan publik dianggap kurang
kedua model tersebut dapat ditunjukkan memenuhi harapan para pemangku
pada tahap implementasi kebijakan dalam kepentingan (stakeholdera). Ini berarti
wujud yang sentralistik dan desentralistik, bahwa berbagai tahap implementasi
dilihat pada kondisi dan tempat dimana kebijakan publik akan dianalisis dan
implementor mengambil keputusan dalam dievaluasi oleh setiap pihak sehingga
organisasi. Manakala putusan bertindak potensi, kekuatan dan kelemahan pada
didominasi oleh keinginan implementor di setiap fase pelaksanaannya dapat diketahui
dan segera diperbaiki untuk mencapai perubahan, kontrol, dan kepatuhan dalam
tujuan. Oleh karena itu, meskipun bertindak merupakan konsep penting
persyaratan input sumber daya merupakan dalam prosedur implementasi. Keduanya
keharusan dalam proses implementasi mengembangkan tipologi kebijakan
kebijakan, tetapi hal itu tidak menjamin menurut: (i) jumlah perubahan yang akan
suatu kebijakan akan dilaksanakan dengan dihasilkan, dan (ii) jangkauan atau ruang
baik. Input sumberdaya dapat digunakan lingkup kesepakatan mengenai tujuan oleh
secara optimum jika dalam proses berbagai pihak yang terlibat dalam proses
pengambilan keputusan dan pelaksanaan implementasi.
kebijakan terjadi interaksi positif dan Tanpa mengurangi kredibilitas
dinamis antara pengambil kebijakan, model proses implementasi kebijakan dari
pelaksana kebijakan dan pengguna Van Meter dan Van Horn terlihat bahwa
kebijakan (masyarakat) dalam suasana dan elemen yang menentukan keberhasilan
lingkungan yang kondusif. penerapannya termasuk ke dalam elemen
Menurut Akib dan Tarigan (2008), model proses politik dan administrasi
jika model interaktif implementasi menurut Grindle. Kata kunci yang
kebijakan di atas disandingkan dengan digunakan yakni perubahan, control, dan
model implementasi kebijakan yang lain, kepatuhan termasuk dalam dimensi isi
khususnya model proses politik dan kebijakan dan konteks implementasi
administrasi dari Grindle, terlihat adanya kebijakan. Demikian pula dengan tipologi
kesamaan dan representasi elemen yang kebijakan yang dibuat oleh keduanya
mencirikannya. Tujuan kebijakan, program termasuk dalam elemen isi kebijakan dan
aksi dan proyek tertentu yang dirancang konteks implementasi menurut Grindle.
dan dibiayai menurut Grindle Tipologi jumlah perubahan yang
menunjukkan urgensi fase pengambilan dihasilkan termasuk dalam elemen isi
keputusan sebagai fase terpenting dalam kebijakan dan tipologi ruang lingkup
model linier implementasi kebijakan. kesepakatan termasuk dalam konteks
Sementara itu, enam elemen isi kebijakan implementasi (Akib dan Tarigan, 2008).
ditambah dengan tiga elemen konteks Sejalan dengan pendapat di atas,
implementasi sebagai faktor yang David C. Korten yang diinterviu oleh
mempengaruhi aktivitas implementasi AtKisson (1991) meneguhkan kembali
menurut Grindle mencirikan adanya gagasannya tentang Model Kesesuaian
interaksi antara pengambil kebijakan, implementasi kebijakan atau program
pelaksana kebijakan dan pengguna dengan memakai pendekatan proses
kebijakan dalam model interaktif. Begitu pembelajaran. Model ini berintikan
pula istilah model proses politik dan proses kesesuaian antara tiga elemen yang ada
administrasi menurut Grindle, selain dalam pelaksanaan program, yaitu program
menunjukkan dominasi cirinya yang itu sendiri, organisasi pelaksana dan
cenderung lebih dekat kepada ciri model kelompok sasaran atau pengguna.
interaktif implementasi kebijakan, juga Pada kesempatan lain Korten (1980)
menunjukkan kelebihan model tersebut menyatakan bahwa suatu program akan
dalam cara yang digunakan untuk berhasil dilaksanakan jika terdapat
mengukur keberhasilan implementasi kesesuaian dari tiga unsur implementasi
kebijakan, beserta output dan program. Pertama, kesesuaian antara
outcomesnya. program dengan pemanfaat, yaitu
Selain model implementasi kesesuaian antara apa yang ditawarkan
kebijakan di atas, Van Meter dan Van oleh program dengan apa yang dibutuhkan
Horn mengembangkan Model Proses oleh kelompok sasaran (pemanfaat).
Implementasi Kebijakan (Agostino, 2006). Kedua, kesesuaian antara program dengan
Keduanya meneguhkan pendirian bahwa organisasi pelaksana, yaitu kesesuaian
antara tugas yang dipersyaratkan oleh dampak yang dirasakan oleh kelompok
program dengan kemampuan organisasi target dan perubahan yang terjadi melalui
pelaksana. Ketiga, kesesuaian antara implementasi kebijakan. Tiga aspek
kelompok pemanfaat dengan organisasi tersebut merupakan elemen dari dimensi
pelaksana, yaitu kesesuaian antara syarat isi kebijakan dalam model proses politik
yang diputuskan organisasi untuk dapat dan administrasi. Sedangkan aspek yang
memperoleh output program dengan apa secara tidak langsung mengacu pada
yang dapat dilakukan oleh kelompok keempat model implementasi kebijakan
sasaran program. tersebut adalah sebagian besar dari aspek
Berdasarkan pola pikir Korten dapat kebijakan yang dibicarakan, seperti aspek
dipahami bahwa jika tidak terdapat kejelasan tujuan kebijakan bagi pelaksana,
kesesuaian dari tiga unsur implementasi kesesuaian isi kebijakan dan konsistensi isi
kebijakan maka kinerja program tidak akan kebijakan dengan program dan
berhasil sesuai dengan apa yang pelaksanaannya. Tiga aspek kebijakan
diharapkan. Jika output program tidak tersebut implisit dalam makna dari kata
sesuai dengan kebutuhan kelompok kepentingan yang berpengaruh sebagai
sasaran maka jelas outputnya tidak dapat elemen dari dimensi isi kebijakan dalam
dimanfaatkan. Jika organisasi pelaksana model proses politik dan administrasi.
program tidak memiliki kemampuan Begitu pula aspek lain yang dibicarakan,
melaksanakan tugas yang disyaratkan oleh seperti hubungan sosial yang solid,
program maka organisasinya tidak dapat kerjasama dengan lembaga mitra,
menyampaikan output program dengan kepemimpinan berdasarkan hati nurani dan
tepat. Atau, jika syarat yang ditetapkan politik, implisit dalam makna kata
organisasi pelaksana program tidak dapat mentalitas, sistem dan networking (model
dipenuhi oleh kelompok sasaran maka MSN approach), begitu pula aspek daya
kelompok sasaran tidak mendapatkan tanggap, kekuasaan, kepentingan dan
output program. Oleh karena itu, strategi aktor serta kepatuhan. Aspek-
kesesuaian antara tiga unsur implementasi aspek tersebut merupakan bagian dari
kebijakan mutlak diperlukan agar program dimensi konteks implementasi dalam
berjalan sesuai dengan rencana yang telah model proses politik dan administrasi
dibuat. sebagai faktor determinan implementasi
Model kesesuaian implementasi kebijakan.
kebijakan yang diperkenalkan oleh Korten
memperkaya model implementasi PENUTUP
kebijakan yang lain. Hal ini dapat Tinjauan paradigmatis tentang apa
dipahami dari kata kunci yang digunakan substansi (ontologi), mengapa (aksiologi)
yaitu “kesesuaian.” Meskipun demikian, dan bagaimana (epistemologi)
elemen yang disesuaikan satu sama lain – implementasi kebijakan menunjukkan
program, pemanfaat dan organisasi – juga konsistensi dan kolaborasi pemikiran para
sudah termasuk baik dalam dimensi isi pakar dalam menjelaskan substansi,
kebijakan (program) dan dimensi konteks urgensi dan signifikansi, serta wahana atau
implementasi (organisasi) maupun dalam konteks implementasi kebijakan dilihat
outcomes (pemanfaat) pada model proses dari beragam perspektif, termasuk tata cara
politik dan administrasi dari Grindle (Akib dan acara atau implementasi kebijakan itu
dan Tarigan, 2008). sendiri. Deskripsi hal itu telah dikonstruksi
Aspek yang secara langsung ke dalam sebuah model deskriptif sistem
mengacu pada model proses politik dan determinan implementasi kebijakan yang
administrasi (Grindle) adalah kesesuaian meliputi isi, konteks, dan infrastruktur
isi atau substansi kebijakan dengan apa (Akib dan Tarigan), atau model mentalitas,
yang dilaksanakan, jenis manfaat atau sistem, dan jaringan kerja (Kadji), dan
model-model lainnya dari para pakar yang Edward III, George C (edited), 1984,
– oleh penulis – direkonstruksi menjadi Public Policy Implementing, Jai
model deskriptif manajemen implementasi Press Inc, London-England.
kebijakan berbasis pengetahuan, karena Goggin, Malcolm L et al. 1990.
explicit knowledge dan tacit knowledge Implementation, Theory and
menjadi bagian dari pekerjaan setiap Practice, Scott, Foresmann and
implementor, kelompok target kebijakan Company, USA.
(masyarakat), dan pemangku kepentingan Grindle, Merilee S. 1980. Politics and
dalam implementasi kebijakan atau Policy Implementation in The Third
program. World, Princnton University Press,
Secara sederhana, model deskriptif New Jersey.
manajemen implementasi kebijakan Heineman, Robert A et al. 1997. The Worl
berbasis pengetahuan meliputi: “dimensi” of Policy Analyst, Chatham House
(substansi isi, signifikansi atau urgensi, Publishers, Inc. Chatham NY.
konteks, infrastruktur), “indikator” dan Hunter, David J and Linda Marks. 2002.
“kriteria pengukuran” dari berbagai model Decision Making Processes for
implementasi kebijakan sebagai sebuah Effective Policy Implementation,
sistem yang menekankan peranan dan Shool of Health, Wolfson Research
fungsi aktor - pelaksana, pemangku Institute, University of Durham
kepentingan, dan kelompok target dalam Queen’s Campus, http//www.nice.-
memberdayakan kreasi pengetahuan yang org, diakses 5 September 2010.
dimiliki dalam melaksanakan kebijakan Kadji, Yulianto. 2008. Implementasi
atau program. Gambaran rinci mengenai Kebijakan Dalam Perspektif
model ini akan dijelaskan dalam artikel Realitas, Cahaya Abadi, Tulung
yang lain. Agung Jawa Timur.
Keban, Yeremias T. 2007. Pembangunan
DAFTAR BACAAN Birokrasi di Indonesia, Pidato
Agostiono. 2006. Implementasi Kebijakan Pengukuran Guru Besar pada FISIP
Publik Model Van Meter dan Van UGM, Yogyakarta.
Horn,http//kertyawitaradya.wordpre Korten, David C dan Syahrir. 1980.
ss, diakses 5 September 2010. Pembangunan Berdimensi
Akib, Haedar dan Antonius Tarigan. Kerakyatan, Yayasan Obor
“Artikulasi Konsep Implementasi Indonesia, Jakarta.
Kebijakan: Perspektif, Model dan Lane, Jan-Eric and Svante Ersson. Policy
Kriteria Pengukurannya,” Jurnal Implementation in Poor Countries,
Baca, Volume 1 Agustus 2008, Umea University, Sweden,
Universitas Pepabari Makassar. http//www.gogle.co.id/search,
AtKisson, Alan. Beyond Bureaucracy: The diakses 5 September 2010.
Development Agenda, an Interview Mazmanian, Daniel A and Paul A.
with David C. Korten, Sabatier. 1983. Implementation and
http//www.context.org/ICLIB/IC28. Public Policy, Scott Foresman and
html., diakses 5 September 2010. Company, USA.
Birkland, Thomas A. 2001. An Nakamura, Robert T and FrankSmallwood.
Introduction to the Policy Process, 1980. The Politics of Policy
M.E . Sharpe Inc., Armonk NY. Implementation, St. Martin Press,
Dye, Thomas R. 1981. Understanding New York.
Public Policy, Prentice-Hall Parsons, Wayne. 1995. Public Policy, an
International, Inc., Englewood introduction to the theory and
Cliffs, NY. practice of policy analysis,
Quade, E.S. 1984. Analysis For Public Salusu, Jonathan. 2003. Pengambilan
Decisions, Elsevier Science Keputusan Strategik untuk
Publishers, New York. Organisasi Publik dan Organisasi
Rabin, Jack. 2005. Encyclopedia of Public Nonprofit. Jakarta: Grasindo.
Administration and Public Policy, Wahab, Solichin A. 1991. Analisis
Taylor & Francis Group, LLC USA. Kebijakan dari Formulasi ke
Ripley, Rendal B. and Grace A. Franklin. Implementasi Kebijakan, Bumi
1986. Policy Implementation and Aksara Jakarta.
Bureaucracy, second edition, the Wibawa, Samodra. 1994. Kebijakan
Dorsey Press, Chicago-Illionis. Publik, Intermedia Jakarta.
Sabatier, Paul. 1986. “Top down and Winarno, Budi. 2002. Teori dan Proses
Bottom up Approaches to Kebijakan Publik, Media Pressindo
Implementation Research” Journal Yogyakarta.
of Public Policy 6, (Jan), h. 21-48.
View publication stats

Implementasi Kebijakan: Apa, Mengapa Dan Bagaimana: Jurnal Ilmiah Ilmu Administrasi Publik March 2012

Uploaded by

Document Information

Original Description:

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Implementasi Kebijakan: Apa, Mengapa Dan Bagaimana: Jurnal Ilmiah Ilmu Administrasi Publik March 2012

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

Implementasi Kebijakan: Apa, Mengapa dan Bagaimana

Article in Jurnal Ilmiah Ilmu Administrasi Publik · March 2012

Haedar Muhammad Akib

The user has requested enhancement of the downloaded file.

Jurnal Administrasi Publik, Volume 1 No. 1 Thn. 2010

Kata Kunci: Apa, Mengapa dan Implementasi Kebijakan, Berbasis Pengetahuan.

PENDAHULUAN implementasi kebijakan pada posisi yang

perlu ada dalam implementasi suatu agar dapat memberikan pengaruh,

semakin besar kredibilitasnya, begitu pula pelaksana, dan 6) lingkungan ekonomi,

analisis implementasi kebijakan negara kebijakan seperti yang dipersepsikan, dan

di-sampaikan. Sumber daya, meliputi dan berbagai faktor dalam lingkungan

yang mem-pengaruhi implementasi tingkat pusat maka implementasinya

View publication stats

You might also like