Professional Documents
Culture Documents
Pdfslide - Tips - Osnove Uprave Moja Skripta
Pdfslide - Tips - Osnove Uprave Moja Skripta
Politički zahtjev suvremenog društva = integracija uprave kao instrumenta koordinacije društvenih poslova bez dominacije
(koncentracije vlasti)
1
PREDMET, GRAĐA I METODA NAUKE O UPRAVI
UPRAVNA ORGANIZACIJA = organizacija (skupina ljudi) u kojoj ljudi kao svoje trajno zanimanje obavljaju društvene poslove na
temelju trajne podjele dužnosti i ovlasti (da bi ostvarili neki zajednički cilj).
UPRAVLJANJE = kontinuirana djelatnost povezivanja ljudi u akciji na obavljanju nekih društvenih poslova. Djelatnost upravljanja
odvija se u okviru sustava pravila kojima su definirani postupci, metode i interesi kojima treba služiti.
Predmet upravljanja je akcija kojom ljudi neposredno ostvaruju ciljeve organizacije.
PREDMET NAUKE O UPRAVI = ispitivanje zakonitosti društvenih pojava u vezi s upravnim organizacijama i djelatnošću
upravljanja.
GRAĐA NAUKE O UPRAVI = upravne organizacije i sve druge društvene institucije (tijela koja donose političke i društvene odluke
za djelovanje upravnih organizacija) u vezi s njezinim predmetom
METODA NAUKE O UPRAVI = kao znanstvene metode uopće – opis i klasifikacija građe na kojoj se stalno proučavaju pravilnosti
u pojavama i njihovo tumačenje
IZVOR MATERIJALA ZA NAUKU O UPRAVI = sve što omogućuje uvid u strukturu i funkcioniranje upravnih organizacija, njihovu
ulogu u drušvu i ponašanje ljudi u njima i prema njima (povijesni dokumenti, statistički podaci, pravni propisi, izvještaji, ankete,
arhivski materijali, upravni slučajevi)
2
ULOGA UPRAVE U DRUŠTVU
Uprava u suvremenom smislu počinje u zemljama razvijene Europe u 17./18. stoljeću uspostavljanjem političkog sustava
centraliziranih monarhija/prosvijećenog apsolutizma.
Uprava je izvorno državna uprava i mijenja se zajedno s evolucijom države (političkog sustava) pod utjecajem transformacija društva
u cjelini i tendencija u društvenom razvoju.
1. TENDENCIJA PORASTA UPRAVNIH ORGANIZACIJA – sve više poslova dobiva obilježje društvenih poslova, pa se povećava
broj i opseg upravnih organizacija
Uzroci tendencije:
urbanizacija gradova (rast društvene gustoće – težnja prema rastu uprave)
veličina zadataka koje određene zajednice trebaju svladati
sve veća povezanost ljudi u svijetu (međunarodna suradnja, povezanost i napredak prometa) zahtijevaju nove
odgovarajuće upravne organizacije, npr. međunarodne UO u UN
nagli razvoj unutarnjih upravnih funkcija (personalne službe, financijanje, evidencije…) zbog povećanja i razvedenosti
upravnih organizacija
Proces povećavanja upravnih organizacija s vremenom se kumulira i ubrzava (ali to ne znači da je taj rast u svako doba neograničen i
da nema opadanja broja i opsega upravnih organizacija u pojedinim razdobljima iz određenih razloga).
2. TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJACIJI UPRAVNIH ORGANIZACIJA – iz zadataka koji su u početku jedinstveni i obavlja ih
jedinstvena upravna organizaicija, izdvajaju se pojedini dijelovi u samostalne zadatke koje vrše posebne upravne organizacije
(poseban slučaj razvoja društvene diobe rada).
a) HORIZONTALNA DIFERENCIJACIJA = stvaranje novih dijelova upravnog sistema na istom teritorijalnom stupnju različitih po vrsti
posla (npr. nove grane centralne državne uprave)
b) VERTIKALNA DIFERENCIJACIJA = stvaranje novih teritorijalnih stupnjeva upravnih sustava koji se razlikuju po širini teritorija na
kojem djeluju (npr. novi stupanj regionalne/lokalne uprave). Uzroci tog procesa su: povećanje područja na kojem se obavlja
djelatnost i snaženje upravne djelatnosti. No, razvoj prometa i veza smanjuje udaljenosti i tako neutralizira djelovanje povećanja
područja.
Najvažniji rezultat tendencije prema diferencijaciji upravnih organizacija = nastajanje dviju glavnih upravnih grana (resora):
1. OBRANA, VANJSKI POSLOVI, UNUTARNJI POSLOVI, PRAVOSUĐE, FINANCIJE = 5 resora koji čine klasičnu državnu upravu
(u njima je država nositelj monopola sredstva fizičke prisile, tj. vlasti)
2. Skupine resora/novi resori koji se osamostaljuju potonjom diferencijacijom (državna uprava kao nosilac društveno korisnih poslova
koji ne ovise nužno o monopolu prinude):
a) PRIVREDA (Privredni poslovi države = opći naziv za sve oblike djelatnosti ili intervencije državnih organizacija u privrednom
životu zajednice koji se s vremenom diferenciraju po pojedinim privrednim granama.)
b) DRUŠTVENE SLUŽBE (obuhvaćaju poslove: prosvjete, javnog zdravstva, socijalne zaštite i socijalnog osiguranja, rada i
radnih odnosa, kao i niz državnih ustanova za razne kulturne zadatke – kazališta, scenske i muzičke organizacije, akademije i
naučni instituti, muzeji, arhivi povijesnih dokumenata, javne knjižnice itd.)
c) TEHNIČKE SLUŽBE (željeznički, motorni, brodski i zračni promet, pošta, brzojav, telefon, radio i druge službe veza, opskrba
energijom -plinom, elektrikom, itd.)
d) KOMUNALNE SLUŽBE (odnose se na specifične potrebe lokalnih zajednica i upravno –teritorijalnih jedinica, kao što su:
vodovod, kanalizacija, čistoća, javni nasadi, opskrba hranom, stambena politika i izgradnja, urbanističko planiranje, itd.)
e) INFORMACIJSKE SLUŽBE (zajednička značajka im je prikupljanje i raspodjela podataka i informacija od općeg interesa:
statistička služba, meteorološka služba, katastar, služba za opće informacije, različite javne evidencije, itd.)
3
3. TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE – više informacija i znanja u društvu zahtijeva profesionalniju upravu, 2
glavna obilježja obavljanja poslova u upravnim organizacijama: stalna skupina zadataka i trajno zanimanje
Četiri sustava u razvoju načina uzdržavanja upravnih službenika (u kojima se očituje tendencija prema profesionalizaciji rada u
upravnim organizacijama):
1. uzdržavanje službenika na dvoru vladara
2. plaćanje u naravi (polja, šume, dobra)
3. dodjeljivanje izvora prihoda (ili zemlje ili prihoda od stanovništva)
4. plaćanje u novcu
Dva aspekta nagrađivanja službenika (da bi rad u upravi mogao postati profesijom):
1. EKONOMSKI – rad u upravi mora predstavljati izvor prihoda za egzistenciju službenika i njegove obitelji
2. UPRAVNI – izvor prihoda mora zadovoljiti dva proturječna zahtjeva:
a) s jedne strane zbog veličine i razvedenosti upravnih organizacija službenici moraju biti operativno neovisni o bilo
kakvom centru
b) s druge strane zbog jedinstvenog funkcioniranja upravnog aparata i njegove podređenosti političkim centrima vlasti
službenici moraju biti ekonomski vezani za svoju službu i ovisni o svojim poslodavcima
OGRANIČAVANJE PRINUDE = rezultat razvoja države u smjeru većeg poštovanja i djelotvornije zaštite osnovnih ljudskih prava
(svaka kriza koja ugrožava državu ili izrazitiji ideološki angažman vlastodržaca vodi prema snaženju prinude)
Širenje društveno legitimnih interesa djeluje na humanizaciju odnosa uprave prema građanima, kao i odnosa unutar same uprave
(ograničavanje primjene sile)
Uloga prinude opada:
- razvojem civiliziranosti
- razvojem općekulturne razina članova zajednice
- rastom razine potreba (besplatno školovanje, socijalno osiguranje, opća zdravstvena zaštita)
5. TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE – razvitak informatičke tehnologije omogućuje brže i obuhvatnije
komuniciranje u uprave.
Potiče stvaranje vodoravno koordiniranih mreža radnih skupina (timova) uz tradicionalnu okomitu koordinaciju hijerarhijom, a s
vremenom umjesto nje.
Možemo očekivati da će se informatizacija javne uprave odraziti na njezinoj strukturi i metodama rada (obrada podataka,
primjena znanja, razmjena informacija – skraćenje vremena za kolanje informacija, veća gustoća komuniciranja u javnoj
upravi).
4
UPRAVA U POLITIČKOM SUSTAVU
U razdoblju feudalizma, u Europi nastaju suvremene države u kojima je politička vlast koncentrirana u rukama monarha, a glavni
instrument koncentracije vlasti je državna uprava čiji je temelj vojska neposredno podređena vladaru i razni aspekti vezani uz nju–
govorimo o stvarnom monopolu legitimne fizičke sile u rukama apsolutističkih vladara kao definitornoj značajci države.
Koncentracija državne vlasti u rukama apsolutnog monarha znači prevlast monarhije i njezinih interesa nad svim drugim
interesima, pa nositelji drugih, zapostavljenih interesa (bankari, trgovci, obrtnici) osiguravaju druge izvore moći u prvom redu
ekonomsku moć koja postaje temelj za suprotstavljanje apsolutizmu i ostvarenju težnje za neovisnošću i dekoncentraciju vlasti.
Opozicija je vremenom uspjela proklamirati ljudska prava kao temelj političkog sustava, te se vlast monarha zamjenjuje vlašću
izabranog predstavništva građana, uvodi vezanost svih državnih organa pravnim propisima što iz donosi predstavničko tijelo, a
državna se vlast dijeli na tri funkcije: zakonodavnu, izvršnu i sudsku, te uspostavlja sustav nadzora državnog aparata - državna
uprava postaje podsustav države politički odgovoran predstavničkom tijelu putem vlade kao skupa politički imenovanih i politički
smjenjivih šefova pojedinih upravnih resora.
Društveni razvoj u drugoj polovini 19. stoljeća obilježava industrijalizacija i urbanizacija, a život u gradu stvara nove potrebe i nove
nositelje djelatnosti (na selu su to bili pojedinci tj. obitelji svaka za sebe):
te poslove preuzima centralna i lokalna državna uprava (klasični upravni resori, koji raspolažu monopolom fizičke prisile)
a uz njih se razvijaju i resori uprave koji ne koriste državni monopol sile (glavna sankcija je uskraćivanje službe koju obavljaju)
kao:
- službe u privredi
- društvene službe u obrazovanju, zdravstvu i socijalnoj zaštiti
- tehničke službe u transportu, energetici i komunikacijama
- komunalne službe za razne potrebe građana
- informacijske službe u meteorologiji, statistici, geologiji...
5
Birokracija
OSNOVNA OPASNOST BIROKRATIZACIJE POLITIČKE VLASTI = samo postojanje suvremenih velikih upravnih organizacija
omogućuje odlučujućoj skupini provođenje vlasti i na dulje razdoblje bez oslonca na bilo kakvu političku podlogu.
6
SREDSTVA POLITIČKOG NADZORA UPRAVE = sredstva kojima je cilj da utječu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom
u političkom sustavu
NADZOR znači:
1. PROVJERAVANJE – uspoređivanje ustanovljenog stanja s očekivanim stanjem, djeluje li uprava u skladu s političkim, tehničkim i
pravnim kriterijima (naglašenije u fazama dekoncentracije)
2. USMJERAVANJE – utjecaj legitimnih nositelja nadzornih ovlasti na upravu /usmjeravanje prema djelotvornom ostvarivanju ciljeva
na optimalan način (naglašenije u fazama koncentracije)
1. ORGANIZACIJSKA SREDSTVA
- svoj cilj (politički nadzor uprave) ostvaruju POSREDNO, raznim oblicima dekoncentracije koji ne stvaraju posebna nadzorna
tijela već samo olakšavaju nadzor.
b) ODVAJANJE FUNKCIJA – poseban slučaj stvarne decentralizacije u vrhu političke vlasti (tropodjela na zakonodavnu,
upravnu/izvršnu i sudsku funkciju i njihov međusobni utjecaj)
c) KOLEKTIVNOST – povjeravanje određenih odluka ili odlučivanja uopće u upravnim organizacijama istodobno dvojici ili više
funkcionara
2. FUNKCIONALNA SREDSTVA
– svoj cilj (politički nadzor uprave)ostvaruju NEPOSREDNO, vanjskim formama utjecaja
a) ODLUČIVANJE GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju svi građani s političkim pravima
7
b) PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANA – u donošenju odluka koje se odnose na upravu sudjeluju tijela sastavljena od izabranih
predstavnika građana
c) SUDJELOVANJE GRAĐANA – građani neposredno sudjeluju u radu uprave ili neposredno utječu na taj rad
d) OGRANIČENJE UPRAVE PRAVILIMA – postojanje pravila koja određuju djelovanja upravnih organizacija a ljudi u njima ih
shvaćaju kao obvezna (uz postojanje mehanizma sankcija)
8
UPRAVA KAO LJUDSKA DJELATNOST
1. Makroproblematika uprave = propitivanje značaja upravnih organizacija (širih društvenih veza i odnosa i ulogu upravnih
organizacija u njima – od užeg na šire).
2. Mikroproblematika uprave = pitanja koja se odnose na glavne čimbenike strukture i funkcioniranja pojedine upravne organizacije
(od čega je sastavljena, koje je građe, koje joj je osnovno počelo – od šireg na uže)
Svaka upravna organizacija predstavlja skup ljudi, pa je zato glavni element strukture i funkioniranje organizacije PONAŠANJE
LJUDI.
PONAŠANJE LJUDI u upravnim organizacijama ili prema njima = svako djelovanje ili propuštanje djelovanja kojemu subjekt daje
smisao povezan sa svojim članstvom u upravnoj organizaciji ili svojim trajnim ili trenutačnim odnosom s njome.
Ljudsko ponašanje općenito ovisi o
1. objektivnim čimbenicima društveno ekonomskog uređenja
2. načinu odražavanja tih čimbenika u ljudskoj svijesti
3. mehanizmu motivacije.
Zadatak nauke o upravi nije da protumači/predvidi ponašanje pojedinog upravnog službenika, već ponašanje upravnih službenika
odnosno građana u mnoštvu, u određenoj situaciji.
Osnovni teoretski problem u istraživanju ljudske djelatnosti = redukcija velikog mnoštva zamislivog ponašanja na manji broj alternativa
povezanih u sustav koji omogućuje klasifikaciju, tumačenje i predviđanje postupaka ljudi u određenim situacijama.
Prijelaz od promatranja općih zakonitosti ponašanja ljudi na ispitivanje posebne društvene situacije ljudi u upravnim organizacijama
omogućuju pojmovi:
1. DRUŠTVENA ULOGA = skup očekivanih postupaka pojedinca koji (sa stajališta ukupnosti društvenih normi i zahtijeva) odgovaraju
određenoj društvenoj situaciji u kojoj se pojedinac nalazi
*Postupci pojedinca mogu se u uzvjesnoj mjeri sistematizirati pomoću društvene uloge.
2. ORGANIZACIJSKA ULOGA = skup očekivanih postupaka koji (u smislu konkretnog normativnog sustava) odgovaraju činjenici da
pojedinac pripada određenoj organizaciji (vrsta društvene uloge kojoj je svojstveno postojanje većeg broja podrobnih, izričitih i
dorađenih pravila pa se može reći da je organizacijska uloga redukcija ljudskog ponašanja drugog stupnja )
*Postupci članova organizacije u izvjesnoj mjeri mogu se sistematizirati pomoću organizacijske uloge.
Stvarno ponašanje nositelja organizacijskih uloga u upravnoj organizaciji rezultat je suprotnosti između društvenih normi (kojima je
određena organizacijska uloga) i normi koje su istim ljudima upućene kao nositeljima drugih društvenih uloga.
Ponašanje ljudi u upravnim organizacijama rezultat je dinamike suprotnosti: ovisnosti (imperativ uloge) i neovisnosti (osobne želje i
težnje), suradnje (u ostvarenju interesa) i sukoba (oko oskudnih sredstava zadovoljavanja interese).
9
ORGANIZACIJSKA STRUKTURA UPRAVE – predstavlja najopćenitiji raspored ljudske akcije u upravi.
ORGANIZACIJA = proces diobe rada i istodobnog sustavnog povezivanja radnih operacija podijeljenih među različite ljude
opremljene materijalnim sredstvima radi obavljanja određenog zadatka.
ORGANIZACIJA = proces, stalni pokret i međusobno djelovanje osnovnih suprotnosti u njoj – diobe i povezivanja.
(FORMALNA) ORGANIZACIJSKA STRUKTURA = relativno trajni plan rasporeda poslova i sustav međusobnih veza među ljudima
koji obavljaju poslove u organizaciji (u neku ruku umjetno zaustavljanje procesa, snimka/odraz procesa u slici strukturne sheme u
određenom trenutku)
Osnovne značajke organizacije = dinamično jedinstvo suprotnih elemenata (dinamičan pojam PROCESA – statičan pojam
ORGANIZACIJSKE STRUKTURE KAO TRAJNOG PLANA I SUSTAVA)
GLAVNI PAR SUPROTNOSTI U POJMU ORGANIZACIJE su : dioba i povezivanje.
2. HIJERARHIJA I FUNKCIJA - unutarnja suprotnost između hijerarhije i funkcije proizlazi iz nužne slobode funkcije da se prilagodi
novim okolnostima i njezine nužne ograničenosti (vezanosti) da pri tome ne prijeđe granice općenitije funkcije koje je i sama dio.
Dioba rada rastavlja cjeloviti zadatak na dijelove, uže podzadatke, a ove opet na dijelove i tako dalje sve do određene granice iza
koje daljnja dioba više nije svrsishodna – svaki od tih podzadataka (uži, širi ili skupina) čini FUNKCIJU u organizaciji.
Nositelj funkcije obavlja dio općeg zadatka koji sadrže manje općenite, specijalnije zadatke/funkcije (moraju se kretati u granicama
općenitijih funkcija) i određuje granice djelovanja nositeljima specijalnih funkcija (to nije jednokratni čin već relativno trajni proces
zbog stalnog mijenjanja okolnosti). Djelatnost određivanja granica specijalnim funkcijama = FUNKCIJA VODSTVA
HIJERARHIJA = odnos između općenitijih i specijalnijih funkcija obzirom na funkciju vodstva (kao i odgovarajući odnose između
nositelja)
*Zbog informatizacije i veće uloge znanja u ljudskom radu okomitu hijerarhiju u organizaciji dopunjuje i zamjenjuje sve više vodoravna
povezanost u radnim skupinama (timovima) i mrežama organiziranim oko projekata i skladišta podataka.
3. CENTRALIZACIJA I DECENTRALIZACIJA
Centralizacija = svaka tendencija k jačanju nadzora iz jednog mjesta u organizaciji nad nekom djelatnošću ili djelatnostima.
Decentralizacija = svaka tendencija k slabljenju takva nadzora prema diobi nadzora na više mjesta.
Na liniji od centralizacije prema decentralizaciji mogu postojati 3 stupnja (po sadržaju prenesenih funkcija):
1. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA – prenošenje izvršenje nekog posla na specijalnije centre tako da općenitiji centar zadrži
pravo odlučivanja i nadzora
10
2. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA I ODLUČIVANJA – tako da općenitiji centar zadržava pravo nadzora
3. DECENTRALIZACIJA IZVRŠENJA, ODLUČIVANJA I DIJELA NADZORA – tako da općenitiji centar zadržava samo neke
nadzorne funkcije.
Tri stupnja u smjeru decentralizacije (obzirom na organizacijske posljedice centralizacije ili decentralizacije):
1. DELEGACIJA – prijenos zadataka s općenitijeg centra na specijalniji, a da organizacijska struktura u cijelosti ostane
nepromijenjena
2. ORGANIZACIJSKA DECENTRALIZACIJA – prijenos zadataka na specijalniji centar i istodobno stvaranje novih
organizacija/organizacijskih jedinica oko tog specijalnijeg centra/centara
3. POLITIČKA DECENTRALIZACIJA – prijenos zadataka, organizacijsko proširenje specijalnijeg centra/centara i stvaranje
posebnih političkih nadzornih mehanizama nad užim centrima
Nadzor nad nekom djelatnošću s jednog mjesta najpotpuniji je kad se cjelokupna djelatnost (od početka do kraja) obavlja na
jednome mjestu. Budući da organizacija po svojoj biti znači podjelu rada – potpuno centralizirana organizacija ne može postojati
(svaka dioba rada ujedno je i decentralizacija).
Proces decentralizacije može ići sve dotle dok postoji neki organizacijski centar, koliko god bio udaljen (teritorijalno, stvarno ili
pravno) i koliko god nadzor što ga taj centar provodi bio slab i neizravan. Budući da je organizacija znači i jedinstvo svrhe –
potpuna decentralizacija (posvemašnji prestanak nadzora iz centra) je jednako nemoguća kao i potpuna centralizacija.
1. VANJSKE ORGANIZACIJSKE JEDINICE– usmjerene na izvršavanje vanjskog zadatka organizacije (postizanje cilja zbog kojeg
organizacija i postoji)
Svojstvena im je tendencija prema funkionalnoj samostalnosti (autonomiji) njihovih specijalnih centara u odnosu na općenitiji centar
organizacije kao cjeline.
2. UNUTARNJE ORGANIZACIJSKE JEDINICE– služe samom funkcioniranju organizacije i održanju reda u njoj (obavljanju onih
poslova koji su nužni da bi organizacija kao takva uopće mogla postojati i djelovati, npr. arhiv, personalni odjel, računovodstvo i
sl.)
Svojstvena im je težnja prema povezivanju – one su prirodni instrumenti hijerarhijski općenitijih centara u vođenju koordinacije i
očuvanju organizacijske cjeline.
Unutarnje organizacijske jedinice bave se više tipiziranim i standardiziranim poslovima, lakši je premještaj kadrova između
različitih organizacija, lakše je davati opće upute za sve organizacije i voditi programe obrazovanja stručnih kadrova, bez obzira
na resore – to često ima za posljedicu DVOSTRUKU VEZANOST tih jedinica (npr. računovodstva odgovorna resornom šefu i
ujedno organu nadležnom zaposlove financija).
NEFORMALNA STRUKTURA ORGANIZACIJE = skup svih relativno trajnih odnosa među ljudima u organizaciji koji su se razvili
tijekom njihova zajedničkog rada, a koji djeluju na formalne ciljeve organizacije.
PROCES ORGANIZIRANJA
IZGRADNJA KONKRETNE ORGANIZACIJE započinje ORGANIZACIJSKIM PLANOM kod kojeg treba uzeti u obzir slijedeće
momente:
ZADATAK ORGANIZACIJE (specificiran i s naznakom predvidljivih budućih promjena)
POTREBNI LJUDI I MATERIJALNA SREDSTVA (osobito ključni stručnjaci i organizatori)
RASPOLOŽIVI IZVORI LJUDI I MATRIJALNIH SREDSTAVA
PRAVNI PROPISI (koji sadže potrebne ovlasti u vezi s osnivanjem i radom organizacije)
OPSEG ORGANIZACIJE (u glavnim pokazateljima)
MJESTO/LOKACIJA organizacije i njezinih dijelova
11
POTREBNA MJERA POLITIČKOG NADZORA nad organizacijom
POŽELJNA MJERA SUDJELOVANJA GRAĐANA u radu organizacije
NAJMANJI DIJELOVI od kojih je organizacija sastavljena ovisi o aspektu u kojem je promatramo:
1. u teleološkom aspektu (kao sredstvo za postizanje određenog cilja) najmanji dio je POSAO (ukupnost radnih operacija koje službe
obavljanju najmanjeg pojedinog još cjelovitog zadatka na koji je svrsishodno podijeliti ukupni zadatak organizacije)
2. u materijalnom aspektu (kao skup ljudi i materijalnih sredstava) najmanji dio je RADNO MJESTO (ukupnost radnih
dužnosti/poslova koje treba obaviti jedan čovjek opremljen potrebnim sredstvima)
3. sa strukturnog aspekta (kao sustav diobe i povezivanja) najmanji dio je RADNA JEDINICA (najmanja formalna skupina u hijerarhiji
organizacijskih jedinica unutar organizacije)
Osnivanje radnih jedinica kao formalnih skupina radnih mjesta (tj. organizacijskih jedinica kao složenijih dijelova organizacije)
obavlja se grupiranjem:
po srodnosti zadatka
po sličnosti radnih operacija
po teritoriju odnosno po krugu ljudi za koje se obavljaju poslovi
OSNOVE ORGANIZACIJSKE PODJELE = kriteriji za stvaranje formalnih organizacijski definiranih skupina unutar organizacije
(odnosno dodjeljivanje pojedinih zadataka takvim skupinama)
TRI IDEALNA CILJA koja treba nastojati postići pri grupiranju radnih mjesta i radnih jedinica:
1. jasnoću razgraničenja između djelokruga radnih jedinica odnosno radnih mjesta (kako se ne bi isti posao obavljao na više mjesta u
sustavu odnosno da se neki posao ne bi nigdje obavljao)
2. jasnoću linija veze između općenitijih i specijalnih centara u organizaciji (koja je pretpostavka uspješnog funkcioniranja
hijerarhijskog povezivanja)
3. razmjernost zadataka koji su pojedinom radnom mjestu/jedinici stavljeni u nadležnost odnosno sredstava potrebnih za obavljanje
postavljenih zadataka
RASPON KONTAKTA se sastoji u pitanju koliko neposredno podređenih jedan šef može nadzirati i voditi (granica opsega pojedine
radne/organizacijske jedinice određena je mogućnošću rukovodioca jedinice da održava radni kontakt sa svim mjestima koja su u
organizaciji neposredno s njim povezana).
RASPON VERTIKALNE VEZE = granica broja stupnjeva općenitijih odnosno specijalnih centara u pojedinoj organizaciji određena je
mogućnošću da se održava efektivna vertikalna veza kroz organizaciju (ne mimoilazeći u procesu povezivanja ni jedan stupanj)
Problem koordinacije u hijerarhijskoj organizaciji proizlazi iz suprotnosti između raspona kontakta i raspona vertikalne veze (jedan se
može smanjiti samo tako da se drugi poveća).
U upravi RH (prema Uredbi o načelima unutarnjeg ustrojstva tijela državne uprave) pri formiranju unutarnjih jedinica primjenjuju se
slijedeći kriteriji:
1. vrsta poslova
2. srodnost poslova
- odnose se na osnove organizacijske podjele
3. opseg poslova
4. međusobna povezanost poslova
- odnose se na probleme koordinacije (uravnoteženje raspona kontakta i raspona vertikalne veze)
12
Organizacija kao proces podliježe stalnim promjenama, a uvjetuju ih mahom slijedeći razlozi:
povećanje opsega djelatnosti organizacije
razvoj tehnike rada
promjena zadatka
djelovanje suprotnosti u organizacijskoj strukturi
personalne promjene
REORGANIZACIJA (mijenjanje formalne organizacijske strukture) = jedan od načina prilagođavanja organizacije promjenama.
GRANICE EKONOMIČNOSTI mijenjanja organizacijske strukture određene su nužnim NEGATIVNIM POSLJEDICAMA (koje rastu s
opsegom reorganizacije):
1. GUBITAK RADNOG TEMPA U ORGANIZACIJI
2. GUBITAK OSJEĆAJA SIGURNOSTI KOD LJUDI KOJI RADE U ORGANIZACIJI
MJERE ZA OLAKŠAVANJE PROCESA PRILAGODBE organizacije promjenama (djelomičnu neutralizaciju negativnih posljedica
reorganizacije):
organizacijske mjere za povećanje elastičnosti organizacije:
- alternativni organizacijski plan - predviđanje mogućnosti određenih promjena (više organizacijskih
rješenja) s namjerom da se upotrijebi svako od njih u određeno vrijeme (pod određenim okolnostima)
- kombinacija oprečnih organizacijskih rješenja – predstavlja povećanje elastičnosti organizacije po
cijenu odstupanja od dosljedne primjene istog organizacijskog kriterija (npr. ured za prijepis – tajnica šefa)
- organizacijska izolacija – koristi se kad unaprijed vidimo da u određenoj skupini poslova postoji
podskupina koja ce biti naročito izložena promjenama (npr. odjel za mirovine – pododsjek za rješavanje mirovina istarskih
optanata/bivših talijanskih državljana)
obavještavanje i odgoj kadrova
- suzbijanje psihologije učmalosti i „stečenih prava“ koji dovode do automatskog vršenja zadataka i nenaprezanja
- obavještavanje ljudi u organizaciji o predstojećim promjenama (potpuno i iskreno)
13
II. ORGANIZACIJA S MATERIJALNOG STAJALIŠTA
U današnjem shvaćanju upravne službe mogu se naći sva tri aspekta – uprava se danas shvaća i kao vlast i kao povlastica i kao
društveno korisna funkcija.
Osnovni problemi u vezi s ljudima u upravnim organizacijama koje obuhvaća nauka o upravi mogu se svrstati u ove skupine:
1. SLUŽBENIČKI SUSTAV
2. POLITIKA OSOBLJA
3. ETIKA JAVNE SLUŽBE
4. ORGANIZACIJA PERSONALNE SLUŽBE
__________________________________________________________________________________________________________
SLUŽBENIČKI SUSTAV = cjeloviti skup logički povezanih kategorija u koje se radna mjesta (upravni službenici razvrstavaju prema
unaprijed određenim kriterijima koji su temelj za njihovo nagrađivanje i okvir za kretanje u službi.
1. SUSTAV KLASIFIKACIJE
KLASIFIKACIJSKI SUSTAVI (prema načinu određivanja kategorija/klasa) mogu se podijeliti na 2 osnovne skupine:
1. KLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA – pojedina klasa obuhvaća sva radna mjesta s jednakim ili sličnim radnim dužnostima i
drugim obilježjima
14
2. KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA – pojedina klasa obuhvaća sve službenike s istim određenim svojstvima (školska sprema,
vrijeme provedeno u upravi/radni staž)
2. PLATNI SUSTAV
Plaća što je upravni službenici primaju za svoj rad u upravnim organizacijama ovisi:
ili o rangu radnog mjesta na kojemu službenik radi
ili o stupnju razvrstanja samog službenika
ili o kombinaciji tih dvaju kriterija
3. SUSTAV NAPREDOVANJA
Napredovanje = redovno kretanje službenika u službi (postupno prelaženje na sve odgovornije položaje na ljestvici radnih mjesta i
postizanje sve povoljnije situacije u osobnom razvrstanju i odgovarajućem stupnju plaće)
Karakteristika sustava napredovanja: NAPREDOVANJE JEDNOG OMOGUĆUJE NAPREDOVANJE DRUGIH (osobito ako se radi o
višim položajima u upravnoj organizaciji.
Za put kretanja i napredovanja službenika u službi stvoren je izraz –KARIJERA. Ako zanemarimo negativan prizvuk te riječi
(karijerizam/karijerist) karijeru možemo shvatiti kao proces osobnog razvoja naporedno s promjenama nabolje.
Hrvatski sustav primjenjuje klasifikaciju radnih mjesta i prema tome otvoreni sustav napredovanja.
__________________________________________________________________________________________________________
KADROVSKA POLITIKA (POLITIKA OSOBLJA) = sustavna djelatnost oko popunjavanja radnih mjesta službenicima u upravnoj
organizaciji i stvaranja odgovarajućih uvjeta rada za njih s dvostrukim ciljem:
1. postizanje maksimalne djelotvornosti organizacije
2. optimalni razvoj i osobno zadovoljstvo ljudi koji u njoj rade
Radi ispravnog razmještaja i isključenja nepotrebnih i negativnih službenik sustav politike osoblja obuhvaća i POSTUPAK
PREMJEŠTAJA i POSTUPAK PREKIDANJA SLUŽBENIČKOG ODNOSA koji su obično potanko regulirani pravnim propisima.
15
U svim današnjim sustavima politike osoblja postoji element selekcije u uvjetima za primanje službenika, koji se odnose na:
1. POTREBE POJEDINE UPRAVNE ORGANIZACIJE ZALJUDIMA ODREĐENE STRUKE I SPOSOBNOSTI (potrebe izražene u
tzv. sistematizaciji)
2. SVOJSTVA SAMIH KANDIDATA ZA PRIMANJE U SLUŽBU
Upravni sustav se popunjava službenicima na temelju JAVNOG NATJEČAJA (temeljem etičkog zahtjeva iste dostupnosti upravnih
službi svim građanima u jednakim uvjetima).
FORMIRANJE LJUDI za službu u upravnim organizacijama = autonoman, svjestan proces stjecanja znanja, sakopljanja iskustava i
vlastite izgradnje koji pokreće i provodi pojedinac u namjeri da njegov budući ili sadašnji rad bude na što višoj razini.
Može se promatrati sa slijedećih stajališta:
Prema prvotnom cilju pojedine akcije formiranja razlikujemo:
a) OBUKU (učenje) - kojim se predaje i stječe određena vrsta i količina znanja
b) ODGOJ – kojim se razvijaju odeđeni stavovi, radne navike i osobna svojstva
Prema tome kada se provodi:
a) FORMIRANJE PRIJE stupanja u upravnu organizaciju
b) FORMIRANJE NAKON stupanja u upravnu organizaciju
Prema tome gdje se provodi:
a) FORMIRANJE NA RADU
b) FORMIRANJE IZVAN RADNOG MJESTA
16
Popunjavanje radnih mjesta ljudima pretpostavlja ODGOVORNOST ZA STVARANJE UVJETA RADA koji će omogućiti da se
sposobnosti pojedinca najbolje izraze i da se njegov radni ulog najpovoljnije iskoristi. Nigdje odgovornost kolektiva nije tako velika kao na tom
području gdje pojedinac može svojim vlastitim sredstvima i vlastitom inicijativom učiniti relativno malo. Glavni je cilj održanje i razvijanje radne sposobnosti
službenika.
Glavni problemi u tom pogledu odnose se na:
FIZIČKE UVJETE RADNE SREDINE (raspored prostorija, uredski namještaj, grijanje, zračenje, rasvjeta, izolacija od buke,
sanitarni uređaji)
RADNO VRIJEME (pitanje neprekidnog rada - jednokratno ili dvokratno, odmor, dopust i odsutnost s posla, prekovremeni sati) –
radno vrijeme je čimbenik koji utječe na pojavu umora, iscrpljenosti radne snage, sposobnosti stoga ga je bitno urediti propisima.
ZAŠTITU NA RADU (higijensko-tehnička zaštita od opasnosti po život i zdravlje, socijalno zdravstveno osiguranje, zaštita od
požara)
ETIKA JAVNOG SLUŽBENIKA = skup društvenih pravila koje je službenik usvojio kao svoj osobni kriterija ponašanja s obzirom na
svojstvo javnog službenika.
ODNOS SLUŽBENIKA PREMA GRAĐANIMA KAO POJEDINCIMA – određen je pretpostavkom da javni službenici obavljaju
stručan posao potreban zajednici/njezinim članovima, iz tog slijedi da upravni službenici prema građanima:
a) ne bi smjeli doći u položaj onih koji upravljaju ili vladaju (ne treba ih u ničem bitnom izdvajati od običnih građana, a oni
sami ne bi trebali svoj položaj gledati kao nešto posebno među društvenim djelatnostima)
b) svoj odnos trebaju temeljiti na načelu ravnopravnosti i jednakosti i biti spremni da pomognu svakom na području svoje
djelatnosti ne dajući prednost nikome i krećući se unutar pravila svoje struke i službe.
KORUPCIJA = svako odstupanje od načela jednakosti u odnosu javnih službenika prema građanima. Svaki sustav s jakim naglaskom
na materijalnim, novčanim mjerilima društvene vrijednosti čovjeka, prirodno je izloženiji korupciji javnih službenika.
Jedna od pretpostavki ispravnih odnosa između javnih službenika i građana je INFORMIRANOST JAVNOSTI o ciljevima i
metodama rada upravnih organizacija.
ODNOS SLUŽBENIKA PREMA POLITICI I DRUŠTVU – temelji se na privrženosti čovjeka zajednici u kojoj živi i radi.
Obuhvaća i odnos službenika prema političkim čelnicima u društvu (izabranim političkim funkcionarima) koji donose odluke
pojedinačno ili kolektivno (u najširim granicama utvrđuju što će se u upravi raditi i da se to zaista i radi) unutar kojih službenici u
upravnim organizacijama rade i provode politički nadzor nad upravom, ali nisu stručnjaci za pojedini upravni posao.
ODNOS SLUŽBENIKA PREMA RADU – određuje (u idealnom slučaju) snažno zanimanje službenika za područje svoje
stručnosti, radost zbog djelovanja i razvijanja svojih snaga, te stjecanje vještina u slobodno odabranom zanimanju.
Glavna zapreka postojanju takva odnosa je rascjepkana i rutinska priroda mnogih poslova u upravnim organizacijama koji ne
omogućuju upravnom službeniku pregled cjeline zadatka i ne potiču dovoljno razvoj njegovih sposobnosti.
U tu svrhu se primjenjuju:
b) STIMULATIVNA SREDSTVA (odlikovanja, pohvale, isticanja)
c) SANKCIJE na temelju različitih oblika odgovornosti (disciplinske, kaznene, administrativne)
OSNOVNI PROBLEM SLUŽBENIČKE ETIKE = način odražavanja društvenog značaja javnih službi u svijesti službenika, njihovo
uklapanje na temelju jednakosti u sklop svih društvenih djelatnosti.
17
1. POSLOVE U VEZI SA UNAPRJEĐIVANJEM KADROVSKIH PRILIKA u upravnoj organizaciji:
- stvaranje i usavršavanje klasifikacijskog i platnog sustava
- popunjavanja uprave najpogodnijim ljudima uključujući politiku napredovanja
- stručno uzdizanje službenika
- stvaranje povoljnih uvjeta rada i uvjeta za stvaranje i održavanje visokog radnog morala
MATERIJALNA SREDSTVA UPRAVE = ekonomska dobra kojima se službe upravne organizacije radi postizanja svojih ciljeva.
Predstavljaju ekonomsku granicu djelovanja upravnih organizacija. Ona su pretpostavka akcije, ali i sama pretpostavljaju ljude koji se
njima služe.
Materijalna sredstva služe ostvarenju ciljeva uprave:
1. NEPOSREDNO – u samoj osnovnoj djelatnosti radi koje je pojedina upravna organizacija i osnovana.
2. POSREDNO – održavanjem egzistencije upravne organizacije i trošenjem u njezinim unutrašnjim funkcijama.
*Ekonomski oblik materijalnih sredstava uprave ovisi o dosegnutom stupnju ekonomskog razvoja (u novčanoj privredi opći izražajni oblik različitih
materijalnih sredstava = NOVAC, a proces financiranja upravnih organizacija i njihove djelatnosti „EKONOMSKI METABOLIZAM“)
RAZVOJNA TENDENCIJA REŽIMA RASPOLAGANJA MATERIJALNIM SREDSTVIMA ide od pojedinačnog raspolaganja (od strane
vladara ili pojedinih upravnih funkcionara) – preko koncentracije sredstava u državnom vlasništvu – prema dekoncentraciji (društvenoj
imovini pod upravom različitih upravnih organizacija):
1. POJEDINAČNO RASPOLAGANJE UPRAVNIM SREDSTVIMA = stadij u razvoju upravljanja u kojem ekonomski i politički oblici
vlasti nisu deferencirani, već čine cjelinu u rukama istih nosilaca (vladar je ujedno vlasnik zemlje kojom vlada I provodi političku
vlast nad stanovništvom).
2. DRŽAVNO VLASNIŠTVO UPRAVNIH SREDSTAVA = iduća razvojna faza koja prevladava kada se politička vlast odvaja od
vlasništva proizvodnih sredstava (PROIZVODNA SREDSTVA su u vlasništvu državljana/privatno vlasništvo pojedinca, pod općim
jamstvom političkog poretka, a UPRAVNA SREDSTVA su pod isključivim nadzorom politički odlučujuće skupina a taj nadzor se
određuje kao DRŽAVNO VLASNIŠTVO).
3. DEKONCENTRACIJA UPRAVNIH SREDSTAVA do koje dolazi DIFERENCIJACIJOM UPRAVE NA UPRAVNE ORGANE (oruđe
vlasti) I ORGANIZACIJE JAVNE SLUŽBE (kojima vlast nije neophodna pretpostavka funkcioniranja) = najnovija razvojna faza. Ta
nova kategorija teži autonomiji od sustava državne vlasti i uprave u svakom pogledu, pa i u pogledu sredstava. Svaka organizacija služi
se sredstvima potrebnim da bi obavljala svoju funkcIju pod općim društvenim nadzorom. Državno vlasništvo ustupa mjesto pojmu
društvene imovine.
*Dekoncentracija sustava financiranju upravnih organizacija je sastavni dio borbe za upravnu i političku decentralizaciju i demokratizaciju.
Uloga materijalnih sredstava uprave postaje sve veća uporedo s općom tendencijom rasta značaja upravnih organizacija u ljudskim
zajednicama i proizlazi iz slijedećih razloga:
upravne organizacije troše sve veći dio nacionalnog dohotka
modaliteti trošenja sredstava upravnih organizacija sve više utječu na narodno gospodarstvo u cjelini
Istodobno, sve značajniji postaje POLITIČKI NADZOR IZVORA MATERIJALNIH SREDSTAVA UPRAVE (koncentracija tog nadzora
znači i koncentraciju političke vlasti).
18
Unutar sustava upravnih organizacija težište problema pribavljanja i trošenja materijalnih sredstava premješta se vremenom:
Specifična upravna sredstva za rad (materijalna sredstva kojim se služe upravne organizacije u procesu upravljanja bez obzira na
vanjski cilj svoje djelatnosti) možemo svrstati u slijedeće skupine:
Upravne zgrade
Namještaj i pribor
Strojevi za pisanje i umnožavanje
Uređaji za prijenos i vezu
Računski i knjigovodstveni strojeve
Uređaji za sortiranje i klasifikaciju
Uređaji za evidenciju i dokumentaciju
Knjižnice
Vizualna pomoćna sredstva
PROCES RACIONALIZACIJE = proces koji prolaze upravna sredstva za rad - sve potpunije prilagođavanja pojedinog sredstva svrsi
koja se njime želi postići.
Također. pojedini upravni poslovi sve se više mehaniziraju ( ljudsku radnu snagu sve više zamjenjuju strojevi).
PROCES MEHANIZACIJE zahvaća naročito djelatnosti u upravnim organizacijama koje se sastoje u RUKOVANJU PODACIMA (u
svih pet faza radnih procesa ove vrste):
1. Prikupljanje podataka
2. Prenošenje podataka
3. Klasifikacija podataka
4. Analiza podataka
5. Bilježenje podataka
PROCES MEHANIZACIJE polazi od RUČNE OBRADE i razvija se preko JEDNOSTAVNE STROJNE OBRADE prema
AUTOMATIZACIJI pojedinog radnog procesa ili skupine radnih procesa.
Informatizacijom uprave nastaje kvalitativno nova situacija obzirom na upravna sredstva za rad. Računalo (kompjutor) postaje sve važnije
sredstvo (od pojedinog radnog mjesta do mreže informatičke i telekomunikacijske povezanosti unutar upravnog sustava pa i šire (Internet).
19
Predviđanje CILJEVA UPRAVNE DJELATNOSTI i NAČINA NJIHOVA OSTVARENJA = jedno od osnovnih obilježja uprave kao
djelatnosti u suvremenim upravnim organizacijama.
PLANIRANJE = stalan proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada kao i prethodnog utvrđivanja kriterija
za nadzor i ocjenjivanje rada (planiranje kao konkretno utvrđivanje ciljeva usko je povezano s interesnim odlukama i normama koje
reguliraju upravljanje).
Utvrđivanje općih ciljeva i odobravanje sredstava za rad upravnih organizacija zadatak je DRUŠTVENIH MEHANIZAMA KROZ KOJE
SE IZRAŽAVAJU PREVLADAVAJUĆI INTERESI DRUŠTVA i to:
a) POSREDNO (predstavnička tijela)
b) NEPOSREDNO (skupovi građana, konzultacije građana)
20
planiranje tijeka rada odgovara na pitanje KAKO TREBA RADITI (naglasak na načinu i metodi rada)
*Kada se planira tijek rada treba imati na umu da planirati znači izabrati jednu alternativu od mnogih mogućih čime se smanjuje
funkcionalnost planirane upravne djelatnosti i mogućnost njezinih nositelja da se prilagode neočekivanim događajima tijekom akcije, pa im
treba ostaviti određenu slobodu da se ponašaju prema reagiranju okoline na njihovu akciju.
VOĐENJE U UPRAVI = tradicionalna metoda usmjeravanja akcije koja se tijekom razvoja sve više ograničava (prelazi u funkciju
inicijative i integriranja)
FUNKCIJA VODSTVA (na svim razinama u upravi) = pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili
organizacijskih jedinica (na temelju pravno regulirane ovlasti a uz odgovornost vodećeg službenika za cjelokupni uspjeh organizacije
kojoj je na čelu). Sankcija za takvu odgovornost je samo gubitak vodeće funkcije, odnosno negativna ocjena sposobnosti za vodeće
funkcije.
Vlast zapovijedanja omeđena je FUNKCIONALNIM RADNIM ODNOSOM između članova radne organizacije i ne može se proširiti
izvan kruga tih odnosa.
FUNKCIONALNI RADNI ODNOS = područje u kojem je koordinacija potrebna da bi se izvršili zadaci, a mora biti utvrđeno pravilima
(ovisi o normativnom sustavu kojim je uprava regulirana).
METODE VOĐENJA mijenjaju se uporedo s promjenom načina POSTIZANJA KOHEZIJE u upravnim organizacijama i s promjenom
NAČINA DONOŠENJA ODLUKE tijekom upravljanja.
*OMJER ELEMENATA VLASTI I AUTORITETA nije jednak u svim upravnim organizacijama i nije uvijek stalan – s vremenom se smanjuju elementi vlasti a
povećavaju elementi autoriteta. Težište funkcije vodstva prelazi s ODLUČIVANJA na ODNOSE MEĐU LJUDIMA U RADU.
Funkcija vodstva u upravnim organizacijama postupno gubi atribute vlasti za donošenje jednostranih interesnih odluka, već prelazi na povezivanje, i
koordinaciju organizacijskih jedinica (sve važniji postaje odnos prema suradnicima, olakšavanje suradnje, rješavanje sukoba, pomoć u osobnom razvoju).
U najnovije vrijeme u javnu upravu prodiru težnje za primjenu operativnih, brzih, elastičnih metoda vođenja koje su se razvile primjenom informatičke i
telekomunikacijske tehnologije – u javnoj upravi ta orijentacija se naziva JAVNIM MANAGEMENTOM koji primjenjuje metode poslovnog upravljanja
(orijentacija na tržište i tržišna utakmica).
NOSITELJ FUNKCIJE VODSTVA = aktivni čimbenik veze među ljudima na organiziranom radu.
21
upoznavanje općenitijih centara u organizacijskom sustavu i izvan njega s rezultatima rada i prenošenje primljenih uputa
na organizaciju u kojoj obavlja funkciju vodstva
uspostavljanje i održavanje trajnog kontakta i suradnje s drugim organizacijama unutar sustava
održavanje kontakta s predstavničkim i drugim političkim tijelima kojima je upravna organizacija odgovorna u svom radu
(opće olakšavanje funkcioniranja mehanizma političkog nadzora nad organizacijom)
ostvarivanje načela javnosti u radu upravne organizacije
NAJBOLJE METODE u popunjavanju upravnih organzacija potrebnim rukovodećim osobljem (utvrđene iskustvom):
1. ANALIZA konkretnih potreba organizacije (u pogledu vodećeg osoblja) tijekom određenog vremenskog razdoblja i specifičnih
osobina što ih iziskuje pojedina vodeća funkcija
2. sustavno promatranje, ocjenjivanje i klasificiranje službenika sa stajališta njihove prikladnosti ili razvojnih mogućnosti prema
pojedinim vodećim funkcijama
3. rad na usavršavanju eventualnih kandidata za pojedine vodeće funkcije (razvijanjem potrebnih svojstava i ispravljanjem
nedostataka koji mu smetaju u razvoju)
4. uspostavljanje i vođenje kadrovskog plana koji će bit podloga za donošenje odluka o postavljanju vodećeg osoblja u najkraćem
vremenskom roku
*Svrha svih metoda odabira i razvoja vodećeg osoblja = pravi čovjek u pravo vrijeme na pravom mjestu.
KOMUNIKACIJE U UPRAVI = ukupnost sredstava i metoda kojima se prenose informacije radi utjecanja na ponašanje ljudi u
njihovim organizacijskim ulogama. Upućuju u perspektivi na upravu kao sustav za obradu informacija.
INFORMACIJA (OBAVJEŠTENJE) = smisleno poredani niz signala koji se mogu prenositi preko postojećih veza između upravnih
centara (tako da na osnovi sustava kodifikacije svaki signal ili skup signala zamjenjuje određeni sadržaj).
KOMUNIKACIJSKI SUSTAV čine relativno trajne strukture povezanosti ljudi i sredstava u procesu razmjene informacija u upravnoj
organizaciji te između organizacije i okoline.
*Upravna organizacija predstavlja mrežu centara odlučivanja međusobno spojenih vezama. Da bi se odluke mogle pripremati, donositi, provoditi a njihovo
provođenje provjeravati treba osigurati neprestan, nesmetan, ekonomičan i primjereni tijek obavještenja/informacija. Tendencija prema informatizaciji uprave
(elektronička automatska obrada podataka) mijenja način i značenje komuniciranja u upravi (skraćuje se vrijeme, a povećava doseg prenošenja obavijesti –
to omogućuje primjenu elastičnijih metoda upravljanja obuhvaćenih pojmom managementa).
22
4. EKONOMIČNOST SREDSTAVA I TOKA KOMUNIKACIJA (što manji troškovi komunikacijskog sustava po jedinici prenesenog
sadržaja)
SASTANAK = zajednički misaoni rad više ljudi radi postizanja nekog neposrednog cilja. (Sve važnije sredstvo komunikacije u upravi
tijekom razvoja prema smanjenju prinude unutar upravnih organizacija, a naročito povodom nastajanja oblika nedržavnog upravljanja )
Sastanci se dijele:
S OBZIROM NA SVRHU
a) informativni (glavna svrha mu je informiranje sudionika)
b) odlučujući (glavni cilj mu je donošenje zajedničke odluke)
S OBZIROM NA ORGANIZACIJU SASTANKA
a) monocentrički (s naglašenom ulogom rukovoditelja sastanka)
b) policentički (s prevladavajućom ulogom kolektiva sudionika)
S OBZIROM NA NAČIN RADA NA SASTANKU
a) formalni (s propisanim formalnostima – kvorum, podjeljivanje riječi i sl.)
b) neformalni (bez propisanih formalnosti)
Da bi postigao svoj cilj (kao oblik kolektivnog rada) sastanak mora riješiti 2 vrste problema:
23
AOP (EOP) u širem smislu znači:
1. izradu programa akcije pribavljanja, obrade i korištenja informacije
2. prikupljanje podataka
3. unos podataka u strojni sustav
4. obrada podataka u strojnom sustavu
5. izlaz rezultata obrade
CILJEVI SUSTAVA AOP (EOP) su POVEĆANJE EFIKASNOSTI I EKONOMIČNOSTI rukovanja informacijama u upravi.
Ti ciljevi se ostvaruju:
1. AUTOMATIZMOM (odvijanjem nizova operacija u kojima strojevi zamjenjuju ljude) – ušteda osoblja
2. BRZINOM OPERACIJA (uslijed brzine električnih kontakata u računalu) – ušteda vremena
Organizacija AOP (EOP) u sklopu upravnog sustava proteže se na sve razine teritorijalnog upravljanja (centralnu, regionalnu, lokalnu).
Sustav strojeva u pravilu je koncentriran u posebnim računskim centrima izdvojenima i strukture uprave i djelomično autonomnima. Oni su s
upravnim organizacijama (korisnicima njihovih usluga) povezani:
1. TEHNIČKI – terminalima pomoću kojih one mogu unositi podatke i primati rezultate obrade ili informacije koje se čuvaju u njima
2. UPRAVNO – unutar teritorijalnih jedinica osniva se niz tijela za koordinaciju poslova AOP (EOP) te pravni i politički nadzor nad
računskim centrima
*POSEBNI ZADATAK u vezi sa sustavom AOP (EOP) = osiguranje podataka od gubitka, oštećenja ili zlouporabe, kao i zaštita prava
građana (njihovih udruženja i organizacija) na koje se ti podaci odnose od neopravdana zadiranja javnog informacijskog sustava u
njihovu osobnu odnosno zaštićenu sferu.
POSTUPAK U UPRAVI = načina rada kod kojeg je propisano ili uobičajeno da se određene radne operacije ili elementi radnih
operacija obavljaju na jednak način u svim istovrsnim slučajevima. Prijeko potrebna metoda standardizacije operacija u masovnim
akcijama duljeg trajanja.
SVRHA POSTUPKA:
1. da poveća efikasnost rada upravnim organizacijama
2. da pridonese zaštiti pojedinih društveno važnih interesa
jednakim postupanjem s jednakima
uvođenjem pojedinih radnih operacija kojima je svrha zaštita
povećanjem predvidljivosti u radu uprave
neutralizacijom subjektivnih motiva službenika
olakšanjem utvrđivanja odgovornosti, itd.
Podjela postupaka u upravi:
1. STRUČNI – standardizacija radnih operacija proizlazi iz pravila svojstvenih određenoj stručnoj djelatnosti koju obavlja pojedina
upravna organizacija/njezinim vanjskim zadacima (zdravstvo, građevinarstvo)
24
2. UPRAVNI - standardizacija radnih operacija proizlazi iz pravila koja se odnose na njezine specifične upravne funkcije, na
unutarnje službe (organizacija,osoblje, materijalna sredstva, vođenje, komunikacija, donošenje upravnih akata)
*I stručni i upravni postupci primjenjuju se u istim organizacijama samo na različite djelatnosti.
1. FORMALNO UTVRĐENI – standardizacija radnih operacija izvršena je pravnim propisima (formalnim internim instrukcijama)
2. NEFORMALNO UTVRĐENI - standardizacija radnih operacija proizlazi iz nepisanog običaja/drugih neformalnih izvora (interni
dogovor, usmena instrukcija)
1. JAVNI – postupci koji su objavljeni i građani imaju pravo da se na njih pozivaju u svom kontaktu s upravnim organizacijama
2. INTERNI – postupci na koje se osobe izvan uprave ne mogu pozivati
Okvir unutar kojeg se mora kretati regulacija (formalna i neformalna) upravnog postupanja obilježava slijedeće:
Pravni propisi višeg ranga koji se odnose na cijeli upravni sustav ili na pojedinu upravnu organizaciju
Ciljevi, karakter i opseg upravnih organizacija u kojima će se postupak provoditi
Osnovni faktori (činitelji) samog postupka su odgovori koje treba dati (tijekom izrade pravila za postupanja) na ova pitanja:
1. Koji je sadržaj djelatnosti kod koje se pojedine radne operacije standardiziraju?
2. Koji je cilj standardizacije?
3. Kojim redom treba izvoditi standardizirane radne operacije?
4. Na kojem mjestu (prostorno i organiazcijski) treba izvoditi pojedine standardizirane radne operacije?
5. Na koji način treba izvoditi standardizirane radne operacije?
6. Koje su glavne uloge u postupku?
*Standardizirati znači utvrditi izvjesne jednake dijelove, elemente u nekoj cjelini. Ona je nužna posljedica diobe rada.
NADZOR U UPRAVI – uspoređivanje stvarne djelatnosti upravnih organizacija, odnosno rezultata te djelatnosti s djelatnošću
odnosno rezultatima koje smo očekivali na temelju unaprijed utvrđenih kriterija. Logički završetak jednog ciklusa upravne akcije i uvod
u novi.
Posredni cilj nadzora je neprestano usavršavanje rada upravnih organizacija u kojima se nadzor provodi.
25
b) ili su IZVAN NJEZINA SASTAVA (politički nadzor, sudski nadzor, nadzor specijaliziranih stručnih organizacija izvan
uprave, masovni nadzor)
PRETHODNI NADZOR I NAKNADNI NADZOR – prema tome da li se pojedina upravna djelatnost nadzire
a) U SVOJIM PRETHODNIM FAZAMA (nacrta, prijedloga), osobito prije nego je donesena određena formalna odluka
b) ili se NADZORNI PROCES POKREĆE U KASNIJIM FAZAMA (nakon donošenja neke formalne odluke)
NADZOR AKATA I NADZOR RADA – prema tome da li su predmet nadzora
a) SAMO FORMALNI AKTI (formalne odluke) koje donosi upravna organizacija
b) ili I DRUGA NJEZINA DJELATNOST
NADZOR ZAKONITOSTI I SVRSISHODNOSTI – prema tome da li kriterij s kojim se uspoređuje djelatnost upravne organizacije
a) JEST PRAVNI PROPIS
b) ili NIJE PRAVNI PROPIS
OPSEG NADZORNE DJELATNOSTI u pojedinoj upravnoj organizaciji ili u određenom upravnom sustavu ovisi o veličini
organizacije/sustava. Kad opseg nadzora prijeđe određenu granicu trebat će nadzor povjeriti posebnim organizacijskim jedinicama,
odnosno NADZORNIM ORGANIZACIJAMA.
UPRAVNI PREGLED = okviru unutar kojeg se primjenjuju različita tehnička sredstva usavršavanja rada.
1. ORIJENTACIJA = obavještavanje o općoj situaciji u upravnoj organizaciji, o okvirima njezina djelovanja i o glavnim problemima (ovaj
stadij potreban je samo pri opsežnim pregledima velikih organizacija).
26
Cilj toga stadija je realistično planiranje glavnog pregleda, da upozori na vjerojatne teškoće (koje izviru iz sposobnosti ljudi u organizaciji
ili iz drugih specijalnih okolnosti koje su nepoznate onima koje ne rade u toj organizaciji).
2. PLANIRANJE PREGLEDA – plan pregleda treba biti korektan i predvidjeti vremenske rokove za izvršenje pojedinih zadataka, te
potrebno osoblje i materijalna sredstva. Treba ga odobriti funkcionar ili tijelo nadležno za pregled i s njim se moraju upoznati službenici
organizacije koju treba pregledati.
3. PREGLED PISANOM MATERIJALA – njime obično počinje glavni pregled. Pregled pisanog materijala obuhvaća čitanje propisa,
organizacijskih shema i spisa što je ujedno i najjeftiniji način obavljanja pregleda i zato treba prikupiti tim načinom sve dostupne
informacije. No pisani materijal ništa ne govori o neformalnim vezama, ustaljenim običajima u organizaciji, osobnim odnosima i
problemima. Te se informacije mogu dobiti samo u neposrednom kontaktu.
Sredstva neposrednog kontakta su:
Upitnici (upotrebljavaju se kad se želi dobiti odgovor većeg broja ljudi na ista pitanja)
Kontrolne liste (upotrebljavaju se kao podsjetnici pri intervjuu, usmjerenom razgovoru – na njima su zabilježena sva pitanja koja
želimo postaviti)
Intervju ili usmjereni razgovor
Promatranje operacija (potrebno je uvijek kad je težište problema na odvijanju tijeka rada)
Može se promatrati:
a) kontinuirano (kroz neprekinuto vremensko razdoblje
b) na preskok (od vremena na vrijeme, u različito doba i u različitim situacijama)
Analiza prikupljenih podataka tijekom upravnog pregleda obavlja se posebno za svaku radnu operaciju i sastoji se od odgovora na ova
pitanja;
Koji je sadržaj radne operacije i kako je taj sadržaj povezan sa zadacima upravne organizacije kao cjeline?
Je li radna operacija nužan preduvjet za obavljanje zadatka ili bi se mogla izostaviti?
Tko sudjeluje u izvođenju radne operacije (na osnovi čega je provedena podjela)?
Kakvo opterećenje za organizaciju predstavlja radna operacija (koliko radnog vremena i kakvu kvalitetu službenika zahtijeva)?
Jesu li dijelovi radne operacije međusobno povezani na najlogičniji i najuspješniji način?
27