Садржај

САДРЖАЈ .............................................................................................................................. 5

ПРЕДГОВОР ...........................................................................................................................8

ГЛАВА I.................................................................................................................... 10

ПОЛИТИКА И ПОЛИТИЧКИ СИСТЕМ ..................................................................................10

1. Појам и значај политике за политички систем......................................................... 10
2. Политички систем ....................................................................................................... 22

ГЛАВА II .................................................................................................................. 37

ДРЖАВА И ВЛАСТ .............................................................................................................37

1. Појам и настанак државе ........................................................................................... 37
2. Теоријски приступи држави ...................................................................................... 40
3. Држава и друштво ...................................................................................................... 42
4. Суверенитет и легитимност државне власти ........................................................... 44
5. Државни облици......................................................................................................... 49
6. Функције власти и системи према облику власти ................................................... 59
7. Демократија и демократски механизми .................................................................. 66
8. Механизми и институције владавине ....................................................................... 72

ГЛАВА III................................................................................................................. 87

ПОЛИТИЧКЕ ПАРТИЈЕ И ИНТЕРЕСНЕ ГРУПЕ .......................................................................87

1. Политичке партије ...................................................................................................... 88
2. Интересне групе ....................................................................................................... 108
3. Друштвени покрети .................................................................................................. 111
4. Политичке партије и синдикати у Србији ............................................................... 118
6

ГЛАВА IV ............................................................................................................... 135

САВРЕМЕНИ ПОЛИТИЧКИ СИСТЕМИ ............................................................................... 135

1. Британски парламентарни политички систем ....................................................... 135
2. Председнички политички систем САД .................................................................... 148
3. Конвентски политички систем Швајцарске ............................................................ 161
4. Политички систем Европске уније .......................................................................... 168

ГЛАВА V ................................................................................................................ 183

ЉУДСКА И МАЊИНСКА ПРАВА ....................................................................................... 183

1. Појам и развој људских и грађанских права .......................................................... 183
2. Националне мањине ................................................................................................ 196

ГЛАВА VI ............................................................................................................... 205

ПОЛИТИЧКО ПРЕДСТАВЉАЊЕ И ИЗБОРНИ ПРОЦЕСИ .................................................... 205

1. Политичко представљање ....................................................................................... 205
2. Изборни процес ........................................................................................................ 211

ГЛАВА VII ............................................................................................................. 244

РАЗВОЈ ПОЛИТИЧКОГ СИСТЕМА У СРБИЈИ ...................................................................... 244

1. Почеци настанка политичког система .................................................................... 245
2. Уставност и политички систем у Кнежевини и Краљевини Србији ...................... 246
3. Стварање прве југословенске државе .................................................................... 250
4. Настанак и развој друге Југославије ....................................................................... 255
5. Политички систем треће Југославије ...................................................................... 263
6. Државна Заједница Србија и Црна Гора ................................................................. 265

ГЛАВА VIII ............................................................................................................ 270

ЗАКОНОДАВНА ВЛАСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ ..................................................................... 270

1. Уређење власти у Републици Србији ..................................................................... 270
2. Народна скупштина .................................................................................................. 271

ГЛАВА IX ............................................................................................................... 296

 7

ИЗВРШНА ВЛАСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ .............................................................................. 296

1. Влада ......................................................................................................................... 296
2. Председник Републике Србије ................................................................................ 306

ГЛАВА X ................................................................................................................ 313

СУДОВИ И СУДСКА ВЛАСТ ................................................................................................ 313

1. Владавина права....................................................................................................... 313
2. Судска власт .............................................................................................................. 316
3. Судови у Републици Србији ..................................................................................... 317
4. Јавно тужилаштво у Републици Србији .................................................................. 325
5. Заштитник грађана ................................................................................................... 328
6. Уставни суд Републике Србије ................................................................................ 330

ГЛАВА XI ............................................................................................................... 337

ТЕРИТОРИЈАЛНА АУТОНОМИЈА И ЛОКАЛНА САМОУПРАВА ......................................... 337

1. Локална самоуправа ................................................................................................ 337
2. Окрузи и региони ..................................................................................................... 348
3. Територијална аутономија....................................................................................... 351

ГЛАВА XII ............................................................................................................. 358

ВОЈСКА И ПОЛИЦИЈА........................................................................................................ 358

1. Војска ......................................................................................................................... 358
2. Полиција .................................................................................................................... 366

ГЛАВА XIII ............................................................................................................ 371

МЕЂУНАРОДНИ ОДНОСИ И СПОЉНА ПОЛИТИКА .......................................................... 371

1. Појмовно одређење међународних односа .......................................................... 371
2. Субјекти међународних односа .............................................................................. 373
3. Врсте субјеката међународних односа ................................................................... 375
4. Међународни односи после хладног рата ............................................................. 380
5. Спољна политика и међународни положај Србије ............................................... 382

Литература ....................................................................................................................... 389

8

ПРЕДГОВОР

Политички систем као део политичких наука и академски предмет,

новијег je датума, датира с почетка 20. века. На темељима политиче филозофије
и историје, разликујући се од уставог права и превазилазећи његову нормативну
ограниченост, конституише се као самостална научна дисциплина. Правно-
нормативну формализованост, контемплативност и апстрактност појмова
политике и права, политички систем смешта у реалне оквире друштвеног
живота. Политички систем је израз димензионисања и нужног диференцирања
друштва у коме заједно са економским системом има доминантну улогу. Њихов
однос пресудно утиче на друштво. Због тога је један од разлога проучавања
политичких система и односа на којима се заснивају наћи потребну меру
утицаја, будући да напредак неког друштва треба тражити у адекватној мери
односа између ова два подсистема друштва. Међутим, политика и политички
системи су подложни и многим другим утицајима, због чега се чине још
комплекснијим и додатно усложњавају проучавање.
Политички систем се афирмисао у својој краткој историји као значајна и
корисна теоријска и академска дисциплина која расветљава комплексну
структуру људског друштва и човека, садржећи у себи све контроверзе политике
и њене практичне консеквенције по човека, систем и друштво. Истовремено се
као и самој политичкој науци, понегде и одриче научни карактер и могућност
научног сазнања садржаја политичког система. Ипак, политички систем, свој
значај, веродостојност и углед, добија способношћу да научну теоријску мисао о
политици и праксу, политички организованог друштва и државе, спозна у свом
објективном значењу и критички се односи према сазнатом. При томе користи
достигнућа других наука, посебно политичке филозофије, права, социологије,
психологије, економије и др.
Проблем академског проучавања политичког система лежи у
динамичности, променама, комплексности и нормативним изменама, односно,
динамику политичког и реалног живота не може да прати увек теоријска мисао,
па је понекад недопустиво много времена потребно да би се конкретан
политички систем теоријски и критички експлицирао. Због промена које настају
уџбеници који прате реалне системе као целине, међузависност њихових делова
и утицаје којима су изложени у садашњем времену, врло брзо буду застарели. То
отежава међусобну компарацију, сучељавање и допуну, од чега није имуна ни
теоријска мисао о политичком систему Србије. Зато се већи допринос теоријске
мисли о политичким ситемима, посебно нашем, може наћи у часописима и
расправама, а практичне консеквенције у партијским сучељавањима.
 9

Политички систем као реалитет и продукт одређених услова, потреба,

традиције и одређене политичке културе, динамичан је систем који је поред
своје сталности и релативне стабилности подложан променама. Књига је према
садржају и обиму намењена студентима и свима онима који желе да се упознају
са основама политичког система и политичким системом Републике Србије.
Садржајно је конципиран од општег, преко посебног до појединачног,
односно знања о конкретном политичком систему. Тако се у почетним главама
упознаје са теоријским основама и објашњењима основних појмова неопходних
за праћење и разумевање политике, политичких процеса и појмова релевантних
за политички систем. У њима се такође легитимишу и назначавају обележја
нашег система. Након тога се проучавају најзначајнији субјекти политичких
система, иза којих следе основе политичких система, који по својим
институционалним решењима и односима престављају модел за остале системе
у свету. На крају се већим делом упознаје са политичким системом Србије,
његовим историјским настанком, институцијама које данас постоје и
функционишу и односима које проузрокује.
На крају сваке главе су дати кратак осврт којим је рекапитулисан садржај и
питања за расправу. Питањима се жели иницирати дискусија, организовати
критичких расправа, истраживања и теоријски радови студената.
Опредељеност је аутора да политички систем треба да по свом значењу
обједињава теоријска и емпиријска сазнања и праксу, што значи да је предмет
политичке науке али и средство испољавања политике. Зато се проучавање,
компарација система и расправа може сматрати и потрагом за моделом живота,
жеља за познавањем и разумевањем политичких процеса, институција, као и
знање о сопственој улози и могућностима и расподели власти и моћи.
Овај рад је првенствено рађен као уџбеник којим се желе понудити
основна теоријска сазнања о политици и политичком систему, упоредно
проучавати конкретни референтни и релевантни системи у свету и према њима
упоредити политички систем Србије. То је захтевало да се највише пажње дâ
политичком систему Републике Србије, његовом нормативном и практичном
развоју и решењима, функционисању и консеквенцама по друштво и појединце.
За студенте додатни разлози леже и у потреби да се спозна систем у коме се
живи и ради, неизбежност његовог утицаја и мера својих могућности и утицаја.
То је и један од основних мотива аутора. С обзиром да је у теоријским
аспектима и за конкретна решења аутор давао своју опредељеност и критички
осврт, у тој мери је и овај рад намењен и широј публици и подложан критичком
осврту и сазнању. Посебну захвалност дугујем рецензентима, који су својим
примедбама и сугестијама допринели квалитету садржаја књиге.

АУТОР
 Глава I

ПОЛИТИКА И ПОЛИТИЧКИ СИСТЕМ

1. Појам и значај политике за политички систем

За проучавање и разумевање
политичког система, неопходно је упознати
Појам политика и се с појмом политика као значајном
изведене речи и категоријом из које се изводе многе друге
синтагме, воде порекло релевантне појаве и појмови
од грчког појма полис карактеристични за политички систем.
(πολις) који има значење Бројност дефиниција политике 1
град, држава, указују на различите приступе и схватања
становништво, грађани, саме политике која имају полазишта или за
државна управа итд. предмет одређена својства и димензије
Полис је антички град-
политике. Политика је у свом историјском
држава или политичка
развоју имала различита значења, да би
заједница, па је
данас представљала комплексан појам и
политика јавна
појаву, међутим, одређена античка схватања
делатност која се
односи на друштвени и
политике и данас одражавају њену суштину,
политички живот и
смисао и сврху. Реч је о томе да су стари
уређење полиса. Грци под појмом политика као јавне
делатности подразумевали и слободу, њено
практично упражњавање на основу које и
око које се човек испољавао и развијао и као
индивидуа и као личност. На једној страни је
долазила до изражаја његова друштвеност и потреба да се живи у политичкој
заједници, а на другој страни се политика јавља као потреба, обавеза и дужност
да се дâ допринос политичком животу и унапреди сопствена природа и

1
Упоредити Стокић,Ђ. Љубиша, Демократија и освајање власти, Зенит, Београд, 1994,
стр. 13 и даље. Аутор даје велики број дефиниција политике.
 11

заједница. Зато је поред слободе, политика неодвојива од етике, штавише,

Аристотел политику2 сматра наставком етике ,,другим средствима,“ ако бисмо
парафразирали многе дефиниције сукоба. То значи да оно што је етика за
појединца, то је политика за групу појединаца, што значи да политичка пракса и
деловање у оба случаја морају бити засновани на моралу. Поред захтева за
моралношћу, циљ или сврха ,,највише добро“ као подручје етичког, такође
уједињују политику и етику, што Аристотел посебно потенцира завршавајући
своју етику.3 То значи да без обзира на све услове и утицаје којима је изложена
,,институционализација остваривања добра предмет је политике, и поред свих
злоупотреба које се у то име чине.4
Дакле слобода, етика и пракса су садржани у појмовном одређењу
полиса или политике, а својим омеђаним садржајем који значи и јавну сферу
живота, полис се јавља и као супростављеност оикосу (οικος-кућа, окућница)
што представља синомим за приватну сферу. Та дихотомност приватне и јавне
сфере протеже се до данас, где се границе и функције политике мере и вреднују
према томе колико се политика и политичко простиру у једну или другу област.

1.1. Савремено значење политике

Политика је неодвојива од човека али се јавља у друштву као друштвена

појава у ситуацији када човек успоставља заједницу с другим људима, односно,
када се друштво може организовати у посебан вид организоване целине, то јест
у државу. Да би уопште друштво и држава могли да настану и функционишу
неопходна је успостављање и поштовање одређених правила, што имплиците
значи и могућност њиховог спровођења и наметања. То захтева моћ или
егзистенцију апарата принуде којим се успоставља владајућа или захтевана
воља државе-друштва, а чија би сврха била интерес целине. Политиком се
успостављају и друштвене поделе на оне који владају и они којим се влада или у
њихово име влада. Зато се политика често сматра и начином посредовања
између различитих интереса у друштву и држави. Садржаји политике се могу
формализовати преко различитих програма, циљева и средстава, па се и појам
политике односи на извесну нормативизацију и легитимацију тих садржаја. При
томе су обухваћени односи који се захтевају или који се стварају у политичким
процесима, а по којим се и идентификују одређене институције и организације.
Таква улога политике подразумева политику као делатност и процес са
промењљивим, трајним и препознатљивим својствима, што значи да као
делатност мора поседовати одређену дозу рационалности, сврховитост и

2
Упоредити Аристотел, Политика, БИГЗ, Београд, 1975, 1253 а 11, стр.5. и даље.
3
Упоредити Аристотел, Никомахова етика, Култура, Београд, 1970.г.
4
Становчић, В., Политичка теорија I, Службени гласник, Београд, 2006., стр. 111.
12

конкретност у остварењу политичких циљева. За то су потребна одговарајућа

средства, институције, a на основу којих се стварају и развијају одређени
односи, како би се остварили различити циљеви.
Политиком у ширем смислу речи означава се управљање и усмеравање
људске делатности ка остваривању одређених циљева у различитим сферама
друштвеног живота, рецимо економије, културе, здравства, образовања итд. У
ужем смислу схваћена политика се односи на усмеравање друштвених односа и
управљање државним пословима помоћу државне власти иза које стоји државни
апарат принуде.
У зависности којим појмовима се даје предност издвајају се два концепта
политике и то први антрополошко-хуманистички и демократски и други, више
нихилистичко-мизантропски и ауторитаран.5 У првом
случају је политика схваћена као афирмативна и
Политика је
корисна делатност у служби човека, његове
мишљење и добробити и заједнице, а у другом, као средство и
делатност моћ за управљање људима у служби појединачних и
усмерена на егоистичних интереса.
организацију Без обзира на прихватљивост дефиниција,
живота људи и њихову свеобухватност и објашњење, ми ћемо
власти у прибећи ширем описном образлагању садржаја
заједници политике како би на најбољи начин илустровали
према њиховим њену садржајност, опсег, значај и конкретизацију,
потребама, појмовима који на највернији начин одражавају
вредностима и суштину политике.
интересима. Политика има своју субјективну и објективну
димензију. Субјективна би обухватила политичко
деловање и активност субјеката политичког процеса,
њихових намера, програма и циљева и метода које
користе. Објективна димензија је резултанта међусобног деловања различитих
политичких актера у политичким процесима која се манифестује као реалност
политичког и друштвеног живота.
У објашњењу политике ми бисмо се опредилили за политику као
дихотомну појаву која има статичку и динамичку димензију, а којим је
обухваћена политика и као практична и као мисаона делатност.
Статичка димензија политике се односи на релативну трајност и
постојаност њених садржаја, односно на политички систем, државу, поредак,
власт, конституционалност и законе и у извесном смислу валадајућу моралну и
идеолошку свест итд. Динамичка димензија политике се односи на њену
развојност и променљивост и комплекс процеса, односа и релација који настају
у процесу политичког догађања, вршењу власти, борби за интересе и
прерасподелу моћи. Ове две димензије су неодвојиве једна од друге,

5
Чупић, Чедомир, Политика и зло, Чигоја штампа, Београд, 2001, стр. 21.
 13

комплементарне и захтевају мултидисциплинарност у приступу и проучавању

политике.
Хејвуду (Andrew Heywood) сводећи различите погледе на политику
сматра да се може проучавати политика: ,,као уметност владања, као јавни
послови, као споразум и сагласност, као моћ и расподела ресурса.“6 Слично и
други аутори одређују политику и делокруг њеног простирања и утицаја.

Ми ћемо се определити за политику:

 као владање и вођења државних послова,

 као моћ,
 као сукоб и сагласност интереса,
 као свест која прати и којом се руководи у политичким
делатностима.

То значи да је политика неодвојива од државе, власти, политичких

институција, организација и других актера, од идеологије, појединца итд.

Политика као владање и вођења државних послова

Политика схваћена као владање, управљање и вршење државних послова

води порекло од антике, што политику идентификује са јавним пословима. То
значи да се проучавање и сазнање политике заснива на проучавању власти,
механизама управљања и владања и државе.
Овим се не можемо задовољити из два разлога. Један је што се сама
држава простире много више од онога што обухвата власт, односно превазилази
унутрашње и спољашне границе проширујући се на друштво и глобални
поредак. Зато се улога државе не може сводити само на власт, него и на
управљање и друге садржаје. Други разлог је, што се оваквим схватањем многе
друге активности смештају изван политике, што је недопустиво, јер у оноликој
мери колико можемо говорити о свеприсутности политике, у толикој и о њеној
подложности мноштву утицаја изван ње.
Ограниченост само оваквог поимања политике произилази и из тога што се она
везује само за послове државе и институција власти, органе управе или оне који
се професионално баве политиком и који раде у пратећим управним органима.
Владање означава политику као политичка праксу и сам процес
доношења одлука иза којих стоје различити ауторитети. Због тога је у употреби
синтагма о политици као ,,уметности владања“ или „вештини немогућег“.

6
Хејвуд Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004, стр. 14.
14

Политика и политичко се везују и за најзначајније актере политике, а то

су политичке партије, чије активисте легитимишу као носиоце једне политике
која по правилу има због своје пристрасности, интереса и борбе за власт,
негативну конотацију. То има за последицу да се само бављење политиком
узима као нешто само по себи лоше, због чега поједини идеолошки правци
захтевају и схватају слободу само према мери одвојености од политике. С друге
стране, неучествовање у политици и јавним пословима, апстиненција бирача и
друге аполитичке тенденције доприносе мањој демократичности саме политике,
што може да има негативне реперкусије по друштво и појединце у целини. То
значи да, без обзира, бавили се политиком или не, политика се бави нама. Зато је
политику као вођење државних послова и владање, неопходно схватити као
неминовност савременог начина егзистенције и потребу која може и треба да
допринесе јачању друштва, државе и појединаца.
Политика схваћена као јавни послови проширује њен делокруг а
истовремено и прави дистинкцију између државе и друштва, односно приватне и
јавне сфере. У зависности од тога шта обухватају једна или друга, делокруг и
простор политичког се мења. Јавност у држави увек значи и апарат власти и
управљања, али се она проширује и на друге друштвене делатности од значаја за
добробит заједнице, као што су економија, култура итд. Приватна сфера може
обухватити искључиво оно што је делокруг појединца и породице али и
друштвене делатности у којима је непожељно уплитање државе. Данас се
политика и однос приватног и јавног посматра кроз призму цивилног
(грађанског) друштва и државе, односно степен развијености и демократичности
друштва се мери степеном раздвојености и комплементарности ове две сфере.
Да је човек човеку више средство него сврха, највише долази до изражаја управо
у политици. Зато се мора имати на уму Кантова максима ,,поступај тако да ти
човештво у својој личности као и у личности сваког другог човека увек
употребљаваш у исто време као сврху, а никада као средство.“7 Оно што човек
жели и над чим има моћ, увек се може употребити као средство, само се човек
не може употребљавати као средство, односно ,,…само човек, а с њим и свако
умно створење, јесте сврха сама по себи.“8

Политика као моћ

Постоје опречни ставови о одређењу моћи, почевши од тога да је

својство, особина са физичким предиспозицијама, до релације и односа и разних
спекулативних одређења. Оно што их све карактерише је да углавном не
негирају постојање моћи, односно да постоји емпиријска увереност у њено

7
Кант, Имануел, Заснивање метафизике морала, БИГЗ, Београд, 1981, стр. 74.
8
Кант, Имануел, Критика практичног ума, БИГЗ, Београд, 1979, стр. 105.
 15

постојање. Моћ значи способност изазивања и стварања промена ,,а политичка

моћ је способност произвођења... промена у политичком животу друштва.“9
Моћ има дуго историјско порекло. Стари Грци су много раније открили
природу политичке моћи, а она се може свести на својства да се шири и квари,
при томе квари и људе и све оно што бива под њеним утицајем. За увођење моћи
у политичку теорију заслужан је Хобс (Thomas Hobbes), чије се одређење своди
на нама најприхватљивију дефиницију, да је моћ
способност појединца или групе да наметне своју
вољу другима, било отпора или не. За Хобса је моћ
Политичка моћ уједињене групе људи највећа, што значи да држава
је способност има највећу моћ. Оно што Хобса разликује од
политичког савремених схватања моћи, према мишљењу
актера, био то Н.Берија (Norman Barry) је његово идентификовање
субјект или моћи и власти јер моћ заснива на пристанку.10 За нас
група, да у датом је ипак значајна сврха те моћи, а она се налази у
политичком наметању воље, у моћ схваћену као моћ над људима,
односу што се може узети и за политику. С тим је сагласан
наметањем
и Вебер (Maks Weber), а према мишљењу Љ.Тадића
воље промени
,,ово обележје моћи (Хобса и Вебера) усвојила је и
понашање.
савремена политикологија (социологија политике) и
.другог актера.
варира га на разне начине.“11 Расл (Russell Bertrand)
сматра да се ,,моћ може дефинисати као производња
намераваних учинака.“12
Основни извори моћи су материјално богатство, статус и знање.
Према области људског деловања говоримо о економској моћи,
политичкој и духовној моћи. Неки аутори уместо духовне истичу моћ физичке
силе иза које стоји репресивни апарат државе и то војска и полиција.
Економска моћ проистиче из власништва и располагања материјалним
добрима. Политичка моћ је продукт улоге и значаја политичких субјеката у
друштву, а духовна моћ проистиче из сфере идеје, знања, религије, културе и
других садржаја.
Према поседовању, моћ може бити индивидуална или појединачна и
колективна или групна, где у колективну сврставамо и друштвену моћ.
Појединачна моћ произилази ,,...из унутрашњих својстава личности, али и из
спољашних околности“ док је друштвена моћ или групна више продукт

9
Политичка енциклопедија, Савремена администрација, Београд, 1975, стр. 584.
10
Упоредити Бери, Норман, Увод у модерну политичку теорију, Службени гласник,
Београд, 2007., стр.117.
11
Тадић, Љубомир, Политиколошки лексикон, Завод за уџбенике и наставна средства,
Београд, 1996, стр. 134.
12
Расл, Бертранд, Облици моћи, Нова српска политичка мисао, vol.XIII (2006), no. 1-4.,
стр.111.
16

,,положаја у групи или организацији, (или) положаја групе или организације у

глобалном друштву.“13
Уобичајно се узима да структуру моћи чине: носиоци моћи, убеђивање,
материјално богатство, статусни симболи и контрола друштвених норми и сила.
Ефикасност и учинак неке политике може се мерити према величини
моћи која та политика поседује или моћи која иза ње стоји. У томе и лежи веза
моћи и политике. Дакле политика је најефикаснија ако иза ње стоји моћ, а моћи
је потребна политика, јер је умножава и шири.
Дакле, моћ је вишедимензионалан и комплексан појам у политичкој
теорији и пракси и неодвојив од политике и политичких догађања. Та веза се
најбоље очитује на унутрашњем плану у власти, чија је суштина у поседовању
моћи. На спољашњем плану је, готово по правилу, у политици једне државе над
другом присутна моћ иза које стоји сила. Људска историја је тога пуна, а данас
су присутни сви облици моћи од скривених, суптилних и меких, до очигледних
манифестација и употреба физичке силе. Демократија је параван за деловање,
преко политике, различитих центара моћи који могу бити индивидуални,
одређених група, корпорација, држава и слично.

Политика као сукоб и сагласност интереса

Интерес изражава релацију према потребама и према вредностима.

Интереси су првенствено манифестација индивидуалности или личности, али и
неодвојиви од човекове друштвености. Због тога се јављају и као покретачи
појединачних и друштвених збивања, што значи да се могу првенствено
посматрати као мотив и инспирација човековог деловања.
Интерес заокупљује човечију пажњу и представља неку вредност која може бити
само вредност за појединца не и за друге, иако је у већини случајева то опште
прихваћена вредност према мерилима других појединаца и самог друштва.
Теоретичари у покушају експлицирања појма интерес, од латинског „interesse“ у
значењу „бити између“ и „повезивати“, не налазе полазиште за његово
разумевање и тумачење, као и везу са оним што он сада представља. Разлог није
у томе што изражава потребе и релације, него што оне попримају негативну
конотацију. Хиршман (Albert O. Hirschman) развија тезу како интереси као
безазлени и доброћудни сузбијају лоше нагоне код људи који могу погубно
утицати на друге и саме себе.14 То је разлог виталности капитализма којим се
артикулишу различити интереси и потребе, а сузбијају ниски пориви и нагони
слични Хобсовом природном стању човека.

13
Чупић, Чедомир, Политика и зло, Чигоја штампа, Београд, 2001, стр. 117.
14
Упоредити Хиршман, О.Алберт, Страсти и интереси, Филип Вишњић, Београд,
1999.г.
 17

Сматра се и да су политичке институције настале по мери интереса

људи. Кант је сматрао да је интерес резултат потребе, али и да ствара потребе.
Однос интереса и вредности указује да систем вредности одређује и систем
интереса и њихово конституисање, експликацију и њихово задовољење.
Средишно место интереса је корисност и задовољавање властитих
интереса, а они и легитимишу субјекта. Интерес је често недовољно јасан или
замаскиран, а зависан је од могућности и моћи.
Интерес је првенствено индивидуално-психолошки феномен али и политичка
појава, јер је према свом садржају и
егзистенцији углавном везан за политичке
процесе. Н. Бери сматра да ,,појам јавног
интереса може (и има основа за то-примедба Интерес
З.П.) бити протумачен као савремена верзија Интерес је релациона
оних агрегатних појмова, као што су опште категорија која се
добро, и општа воља који се могу наћи у јавља као однос
традиционалној политичкој мисли.15 између појединаца и
Интерес је повезан са политиком група или као
нераскидивим везама као што је и политика друштвени однос.
састављена из мноштва интереса. С обзиром да Иако су интереси
се ,,политичка пракса ... може дефинисати као неодвојиви од појма
процес непрекидног испољавања, корисност, основа
идентификовања, агрегације, артикулације, интереса су људске
сучељавања и синтезе многобројних и потребе. Политички
различитих социјалних интереса (и да се) интерес је политички
појављују као најснажнији мотивациони фактор изражена потреба.
политичке акције,” 16 сасвим је разумљива веза
интереса и политике. На човека он делује као
мотивација и као циљ. Сусрет интереса и
политике се одвија преко политичких институција, организација и система који
имају улогу да артикулишу и ускладе велики број различитих појединачних,
групних или општих интереса које прати исти број воља за њихово остварење.
Улога институција политичког система је да поредак одрже стабилним,
поред супростављених и различитих интереса, и да делују интегришуће на
појединачне интересе. На тај начин се примарни интереси стављају у први план
и представљају препреку за партикуларне интересе који имају тенденцију да
своју партикуларност преведу у општост. Политичко организовање изражава
општи интерес, али и генератор је и стваралац партикуларних, који могу у својој
супростављености да делују деструктивно. Друштво и држава у политичкој

15
Бери, Норман, Увод у модерну политичку теорију, Службени гласник, Београд, 2007.
стр.323.
16
Павловић, Вукашин, Интерес у: Енциклопедија политичке културе, Савремена
администрација, Београд, 1993, стр.429.
18

сфери морају имати заједнички именитељ или вредности око којих ће, без
обзира на различитост, окупљати, артикулисати и вршити агрегацију интереса.
Данас би за ту улогу агрегације као ствараоца и као циљ могли узимати
демократију и демократске вредности и институције. Међутим, то могу бити и
различити национални, економски или други интереси који поред општег
мобилизаторског својства могу деловати конфротирајуће по друге или
наилазити на ширу осуду међународне јавности.
У поделама на опште или универзалне и партикуларне или појединачне,
општи интерес се узима као опште добро или општа воља, иза којих обично
формално стоје друштво или држава. Међутим бихејвиористи и партикуларисти
одбацују јавни или општи интерес, сматрајући их нереалним и немогућим.
Разлог је што ,,сматрају јавни (општи) интерес и општу вољу метафизичким
категоријама или простим језичким фигурама, јер се све, у крајњој линији, своди
на конкретног појединца, на његово деловање и његов интерес.” 17 Међутим,
јасна и супростављајућа дихотомија општих и посебних или појединачних
интереса, као и њихова негација, нису реални.
Политиком се разрешавају конфликтни интереси али их политика и
ствара. Интерес је увек посебан, а општи интерес је могућност за остварење
појединачног или општег добра. Општи интерес је увек и неки посебан као што
су посебан и појединачан релевантни за целину. Мирић сматра да се ,,не
супроставља посебни интерес опћем, него се најчешће посебни интереси
међусобно супростављају,” 18 што практично значи да је општи само медијум
преко кога се изражавају и супростављају међусобно појединачни интереси. Ми
смо ипак на становишту да се општи и појединачан интерес могу
супростављати.
Кроз однос појединачних и општих-интереса преламају се и односи
према друштву, држави и политичком систему. Тако се изражава потреба да се
оствари минимум интереса како би се постигла унутрашња кохезија друштва.
То се може постићи само ограничавањем појединачних интереса и стварањем
интереса заједнице који су заједнички, засновани на општем добру које мора
бити јасно најмање већини. Интереси се легитимишу као политички ,,то јест
морају се манифестовати као политички захтеви иза којих стоји активирана
воља веће или мање групе људи чије је политичко опредељење и деловање (у
датом тренутку или на дужи рок) управо условљено тим интересима.“19
Тамо где се задовољавају интереси појединаца, тамо се и ствара идеолошки
поглед на свет и утиче на вољу, емоције, нове интересе итд. Због интереса се и
стварају политички системи и политичке организације.

17
Пашић, Најдан, Интереси и политички процеси, ИЦ Комунист, Београд, 1983, стр. 20.
18
Мирић, Јован, Интересне групе и политичка моћ, Народно свеучилиште града
Загреба, Загреб, 1973, стр. 57.
19
Пашић, Најдан, op.c., стр. 176.
 19

Политика као свест

Значај политичке свести произилази из поимања политике као процеса у

коме различите политичке појаве стварају различите односе, а који су
првенствено продукт појединачне и групне свести и на тај начин комплексне,
динамичне, дисперзивне и сложене као и сам процес људског мишљења. То
значи да се политика и политичке појаве јављају у две основне међусобно
повезане сфере, сфере реалног практичног живота и сфере људске свести.
У ужем смислу речи политика као свест би обухватила руковођење у
конкретним политичким делатностима, а у ширем комплетну идеолошку свест и
надградњу једног друштва и све узроке и утицаје за њено настајање. Полазиште
је политичка свест појединца из које све потиче, која је узрок, сврха и не ретко,
средство и инструмент политичког деловања.
Конституисању политичког мишљења, ставова и деловања претходи
свест о сопственој слободи на основу које се изграђује и политичка воља као
могућност да се учествује или промени политичка стварност, да се као личност
испуњава или буде неко други. Путем свести о самом себи или самосвести човек
афирмише себе као личност, а свешћу о сопственој политичкој вољи изражава
себе у Аристотеловском смислу као политичко биће. Политичка свест
представља и знање о сопственим вредностима и могућностима и једну од
манифестација наше властитости у сфери политичког. Дакле, свест и знање дају
шири простор за политичко деловање и требало би да онемогућавају
постављање нереалних циљеве. На личном плану доприноси испуњености и
смањењу незадовољства. Уз знање о вредностима и могућностима иде и знање о
циљевима, о својевољном прихватању, о радњи и политичким средствима које
се користе уз адекватан политички избор, који експлиците треба да важи као
слободан.
Политичка свест је део свести у општем смислу или део друштвене
свести. Развој друштва је довео до диференцирања друштвене свести, па имамо
раличите облике, односно можемо говорити о колективној или групној свести.
Наравно, друштвену свест не треба схватити као метафизички ентитет са
реалном или имагинативном психофизичком конституцијом, надређен
индивидуалној свести и основном улогом контроле над појединцем.
Индивидуална свест је истовремено и друштвена јер се развија у
друштву у интерактивним односима људи или односима према природи и из
које проистичу истоветни манифестовани садржаји. Развијани су и опречни
ставови о односу индивидуе и друштва, где индивидулизам у политици полази
од тога да се остварењем сопствених интереса остварују и интереси друштва. С
друге стране, примат друштва и његових интереса над интересима појединаца
разуме се као и позитиван ефект по појединца, чиме се оправдава његова
20

подређеност и инферирност према колективитету. Маркузе20 (Herbert Marcuse),

сматра да постоји дисхармонија између индивидуалних и друштвених потреба
која се изражава на више нивоа. Као дисхармонија између индивидуалних
потреба и потреба институције, затим као дисхармонија између институције и
друштва и на крају између индивидуа и друштва. Разлог дисхармоничности
лежи у непостојању адекватне представничке установе у политичком систему у
којима индивидум ради и говори за себе.
Друштвену или колективну свест утиче на конституисање политичке
свести појединаца и друштвених група.
Политичка свест је повезана са моралном свешћу на двоструки начин. С
једне стране се политичка свест процењује са аспекта моралности и
усклађености са друштвеним и моралним вредностима, с друге стране се преко
вољне компоненте моралне свести изражава динамичност и пракса, деловање,
који се најчешће своде у политици на интерес.
Политичка свест је развојна, промењљива и подложна многобројним
утицајима. Уопштено говорећи она заиста зависи од процеса учења или сазнања
без обзира на начин како се сазнање стиче, мада се данас говори о комплексним
утицајима. Реч је о утицајима породице, школа, институција власти, медија,
полтичких организација и других, а у савременом добу и посебних институција
које имају првенствену улогу да креирају политичко јавно мњење, артикулишу
мишљења, вољу или интересе према жељеним намерама.
Политичка свест је тесно повезна са мотивима, ставовима и
интересима и они су неопходни за разумевање феномена политичког деловања.
Политички ставови су стечене тенденције реаговања на политичке субјекте или
ситуације према сопственим особинама, идејама или поступцима и у себи
садрже интелектуалну, емоционалну и конативну или вољну компоненту.
Политички мотиви су део социјалних мотива чија је карактеристика да је
реализација повезана са другим људима, политичким субјектима и
институцијама и да су заједнички за већину људи и друштава.
Политички мотиви могу бити основни који су више декларативни, него
истински и реални, који су уско повезани са влашћу, интересима и моћи.
У основне, према циљној усмерености, би могли сврстати све мотиве
који проистичу из потребе биолошког и физичког обезбеђења егзистенције, а на
начин неодвојив од утицаја политике, затим мотиви везани за општедруштвене
и моралне вредности и чисто формалне политичке мотиве за демократију,
слободу, политичку власт. Скривени или реални мотиви су они који проистичу
из потребе да се остваре власт и моћ због њих самих или сопствених интереса и
групе којој се припада.

20
Упоредити Маркузе, Херберт, Човек једне димензије, В.Маслеша-Свјетлост,
Сарајево,1989, стр. 193.
 21

Политички ставови су резултат политичке свести и у својој суштини

представљају тенденције иза којих настаје деловање у области политичког.
Повезан већи број политичких ставова називамо још синдром ставова.
Вредности су већи број ставова који се јављају као заједнички или
слични. Садржајно се тичу циљева који се желе остварити или као
предиспозиција за њих и оно што човек поседује у својој унутрашњости.
Политичке вредности утичу и на човеково политичко понашање, а могу бити
релативно трајне или ситуационе, да условљавају човеково понашање у више
сличних ситуација или су за сваку специфичне саме по себи. Опште политичке
вредности или спољашне које могу стварати одређене критеријуме и обрасце
понашања могу бити слобода, демократија, правна држава, моћ. На њихово
остварење имају утицај и специфичне или личне вредности сваке личности, а
које проистичу из односа према свету и улози у њему.
Иначе скуп сличних вредности може бити садржан у идеологију или
поглед на живот и свет што такође условљава политичко деловање и понашање.
Што значи, да у основи политичког понашања стоје политички мотиви и
циљеви, преко којих се одражавају политички ставови и свест.
Политичко понашање појединца се јавља као однос и учешће према
политичким догађањима, може се јављати у различитим облицима и различитог
интезитета. Реч је о укључености у политички живот која може бити стална,
повремена или апстинирајућа, затим као учешће на изборима или интензивно
ангажовање у политичким партијама и политичкој пракси.
Циљеви се ређе јављају као сврха а више као мотив политичког
деловања. Уколико желимо ефикасније политичко деловање, пожељније је
циљеве раздвојити на ближе и даље.
Циљем се легитимише политички субјект и делује усмеравајуће на њега. Циљ се
може и стално трансцедетирати у политичкој пракси тако да се никако не може
постићи, па се јавља као идеал којим се трасира пракса политике.
Постојање циљева захтева средства а њихов однос вредносно
квалификују политичку праксу. Циљ и средства, могу у политичкој пракси
мењати своју улогу па је средство циљ и обрнуто и то на начин да деформише
узвишеност слободе и демократије.
„Држава и власт су једно од основних средства за постизање политичких
циљева и за деловање или испољавање политичке воље.“ 21 Циљевима се
легитимишу интереси појединаца, друштвених група, институција и држава.
Превише апстрактан, удаљен и декларативан циљ не мотивише увек политичку
вољу за деловање због своје удаљености. Прагматичност подређениост
краткорочним циљевима делотворно је на кратке стазе, али погубније на даље.
Честа промена циља изазива губљење оријентације, због чега се може
променити суштина и сврха политичког деловања и свести.

21
Пешић, Зоран, Формирање политичке воље, Факултет политичких наука, Београд,
2010, стр. 243. и даље.
22

2. Политички систем

Предмет нашег интересовања је политички систем републике Србије

који ћемо проучавати у историјском и садашњем контексту упоређујући и
легитимишући га према репрезентним савременим политичким системима и
ефектима и учинку у развоју нашег друштва. При томе, у општем смислу,
проучавање политичког система је неодвојиво од схватања политике као науке,
од самог предмета политичке науке, или сродних појмова и теорија као што су
политичка социологија, политичка филозофија и сл. Оне су неопходне у
појмовном одређењу политичког система и у његовој практичној егзистенцији и
интеракцији са другим политичким појавама. Пре него што се приступи
проучавању политичког система потребно је претходно појмовно одредити
политички систем онако како ћемо га ми схватати и употребљавати.
Политички систем је подсистем друштва који се од других система
разликује по томе што обухвата сферу политичког, што значи политичко
деловање и институције, политичке организације и политичку културу. При
томе политички систем мора да задовољава основна обележја сваког система,
што значи постојања граница његовог простирања које га одвајају од других
система и делова који су међусобно зависни и у спрези. Дакле, разликује се од
других система друштва, економског, културног, демографског и других, али се
може простирати и шире од друштва када обухвата више заједница, држава и
слично. Ми ћемо га углавном посматрати као подсистем друштва, али оно што
га раздваја од других подсистема друштва је ,,особеност политичке делатности и
односа, (односно) особеност политике.“22
Постоји велики број теорија које проучавају различите елементе и
аспекте политичког система, а легитимишу се према ономе што сматрају
најважнијим. Тако је за неке политички систем скуп политичких процеса којим
се одлучује и решавају сукоби интереса, док друге полазе од потребе да се
систем учини стабилним и функционалним, без обзира на унутрашње релације и
везе. Под политичким системом се углавном подразумевала држава са својим
апаратом власти, а политички систем је као појам требао да обухвати шире
аспекте власти, управљања, учешћа група и појединаца и на тај начин
афирмисао више актера у процесима политичког одлучивања.
Дејвид Истон (David Easton) је још давно у свом функционалном
приступу анализи политичког система потенцирао и интерпретирао политички
систем као динамички систем са великим бројем интеракцијских веза и утицаја,
првенствено интересних група, умањујући улогу државе. Зато политички
систем схвата као скуп међусобно повезаних активности група, улога и

22
Тодорић, С.,Младеновић, М., Гостовић,Д., Политички систем, ВИЗ, Београд, 2001,
стр. 27.
 23

институција које делују у оквиру окружења које обезбеђује утицаје на систем, а

који их преводи у политичку праксу и утицаје који повратно делује на субјекте.23
То практично значи да политички систем обухвата све оно што представља
улаз, оно што је резултат и повратно делује или излаз, затим комуникацијске
канале у оба смера и на крају, оно где се сусрећу и сажимају сви утицаји, а то је
место одлучивања. Његово становиште је да се помоћу политике и политичког
система врши ,,ауторитативна алокација
вредности“ што је тачно али не и довољно, јер је
улога политичког система много шира и већа.
Политички систем је Према Н.Пашићу политички систем је
скуп институција продукт односа друштва и власти или државе,
које конституишу, дакле оних који владају и којима се влада па
чине, организују и сматра да је „политички систем сплет
врше власт, институција којима је утврђен и регулисан однос
развијају међусобне јавне власти и друштва.“ 24 То имплицира
односе између
међусобан однос свих актера политике
државе и друштва и
појединачних или колективних, њихове
политичку праксу са
интенције, сврху, интеракцијске односе и праксу,
одговарајућим
што ћемо посебно нагласити.
местом и улогом
политичких актера
У сваком случају се морају узимати у
(субјеката) и обзир сви субјекти политичког процеса и
појединаца у њој. система, а које предводе интеракцијски односи
друштва као социјалног система и државе или
поретка као носиоца власти и моћи и уже
схваћеног политичког система. То имплицира да
се и политика схвати као процес сталног
усмеравања друштва помоћу политичког система у коме одлучујућу улогу има
држава, због чега се и сва политичка активност усмерава ка њој и ка овладавању
њеним механизмима утицаја, првенствено власти и институционалном апарату
створеном у ту сврху.
Дакле, под политичким системом обухватамо односе, органе и
институције власти у држави и друштву. У држави су законодавна, извршна и
судска власт које углавном чине: парламент, влада, и њиме потчињени
административни апарат, територијални и локални органе власти, судови и
тужилаштва итд. У друштву су то институције преко којих друштво остварује
избор, контролу и утицај на власт, а реч је о политичким партијама, интересним
групама, друштвеним и политичким покретима, појединцима и другим
начинима и облицима утицаја на јавност и политичку власт.

23
Упоредити Easton, D., An approach to the analysis of political systems. World Politics,
9(3), 384–385, 1957.
24
Пашић, Најдан, Упоредни политички системи, Институт за политичке студије ФПН у
Београду, Београд, друго издање, 1976. г., стр. 56.
24

Са аспекта функционалности то значи да у политичком систему морају

постојати стабилне институције са јасно одређеном улогом и међусобним
односима, помоћу којих грађани непосредно или посредно (преко политичких
организација и представника) остварују своје
интересе. При томе различитим каналима
константно утичу на политички систем, а који
повратно делује на целокупно друштво и Политички систем је
појединца и дистрибуцију и алокацију скуп политичких
материјалних и духовних вредности. Уколико процеса.
желимо да говоримо о систему, онда сви Политички процеси су
његови делови морају имати јасно дефинисане начин доношења
ингеренције и улогу (аспект функционалности), одлука од значаја за
морају бити међусобно зависни и усклађени стабилност и
(аспект комплементарности) и постојаност, ефикасност политичког
стабилност и обнављивост (аспект система и
одрживости). усаглашавање
Државе се разликују по својим различитих интереса.
политичким системима, а те разлике се Политичке појаве су
препознају према начину организовања и све манифестације
уређења власти, институција и односима који политичког процеса,
владају и који се стварају у политичком односно, то су чиниоци,
деловању и процесима. М.Јовичић сматра да односи и ефекти који
карактер политичких система одређују чине политички процес
ванинстиутуционални и институционални и узроковани су
фактори. В.Васовић их дели на спољашне и
25 политичким процесом.
унутрашње, односно шире и уже. 26 Политичке појаве су:
политички интереси,
У ванинституционалне спадају
политичка моћ,
историјско наслеђе и развој друштва,
политички систем,
економска развијеност и класна структура,
политичка воља,
облици политичког организовања, политичка
политичко понашање,
култура и међународни односи. политичке норме,
У институционалне факторе спадају идеологија и др.
облик владавине (монархија, република), облик
државног уређења (унитарна или федерација),
облици територијалног организовања
(територијална аутономија, регионална подела,

25
Упоредити Јовичић, Миодраг, Уставни и политички системи, Службени гласник,
Београд, 2006, стр.552.и даље.
26
Упоредити Васовић, Вучина, Савремене демократије I, Службени гласник, Београд,
2006, стр.128.и даље.
 25

локална власт), облик државне власти (подела власти, равнотежа или јединство
власти), облик политичког режима (демократија, аутократија) административно-
бирократски апарат, однос власти и грађана или друштва и државе.
При разграничењу и вредновању политичких система треба имати у виду
нормативне и стварне чињенице због чега се правно класификовање политичког
система може веома много разликовати од његовог практичног и стварног
постојања. Дакле, процену ваљаности политичког система можемо вршити
преко његових нормативних и институционалних решења, њихове примене у
пракси, очекивањима и емпиријског доживљаја и према најоптималнијем и
најефикаснијем споју теоријског и емпиријског. При томе можемо пратити и
процењивати степен сагласности интереса између становништва као целине,
различитих друштвених група и политичких организација и носиоца политичке
власти, затим функционисању поретка, институција и процедура и односа
између пожељног, потребног, пројектованог и реалног.
У општем смислу се вредности политичког система могу мерити
границама слободе, напретком цивилног друштва, демократије, угледа у свету,
економском снагом, животним стандардом и слично. У том контексту можемо
уопштено говорити о два система власти, који се у пракси уопштено
квалификују као либерални и тоталитарни.
Либерални систем или либерална демократија је облик у коме је власт
демократски изабрана и у служби грађана и која је начелно ограничена у њихову
корист. Грађани имају могућност контроле власти, заштиту од самовоље државе,
једнака права и слободе и право да на изборима власт бирају и мењају.
Тоталитарни политички системи, поред апсолутне политичке власти,
настоје да контролишу све аспекте друштвеног и индивидуалног живота. За то
ангажују сва средства и утицаје, од идеологије, система, медија, до употребе
силе. Друштво и појединци су подређени систему и групи која њиме влада.
Оваква дихотомна подела у пракси се ређе среће у савременом друштву,
јер системи у себи садрже и носе у различитој мери елементе либерализма,
демократије и тоталитаризма.

2.1. Поделе политичких система

Постоји многобројни критеријуми за типологију политичких система,

мање или више значајних и који имају дугу историјску традицију.
Прву поделу је установио грчки историчар Херодот који је за критеријум
узимао само једну димензију, број владара. Владавина једног је монархија,
неколицине аристократија и владавина већине демократија. Аристотел је
компаративним проучавањем 158 система грчких градова проширио ту поделу
уважавајући ко врши власт, али и деформацију те власти у односу према
добробити заједнице. Тако је владавини једног монархији додао њену
26

извитоперену супротност аутократију, аристократији олигархију, а демократији

демагогију. Овој трихотомној подели придружио се и Монтескје (Charles
Montesquieu), међутим, његов је значај што је први поставио поделу власти у
држави и данас актуелну на: законодавну, извршну и судску. Дуго је била
доминантна у свету и дихотомна подела на републику и монархију, где се под
републиком подразумевало владавина више људи, одређени степен демократије
и умерена и мешовита власт.
Савремене поделе политичких система имају бројне критеријуме за
типологију, према политичкој култури, типу партијског система, начину
контроле власти, дистрибуцији политичке моћи, врсти степену доминације,
облицима власти итд.
За проучавање политичких система за нас је првенствено значајна подела
према односима и преовладавајућим облицима власти, законодавне, извршне и
судске, кроз чије механизме ћемо проучавати и легитимисати политичке системе
и одређивати њихов карактер и односе који владају. Узимању у обзир само овог
критеријума у класификацији политичких система свесни смо мањкавости ове
поделе, због чега не занемарујемо остале услове и факторе који реално одређују
и разликују политичке системе, иако им је власт истоветно структурисана. У
том контексту ћемо проучити основе парламентарног, председничког и
конвентског система и упоредити политички систем Србије с њима. При томе
ћемо уважавати специфичности и историјско, културно и идеолошко наслеђе,
економску развијеност и утицај у свету, политичке институције, њихов значај и
организовање и административно-бирократски апарат, имајућу у виду
функционалност, ефикасност, корисност и значај за друштво и грађане, њихове
потребе и очекивања.

2.2. Структура политичког система

Сложеност политичких система и поделе засноване на преовладајућим и

различитим садржајима и елементима, указују на комплексне утицаје и бројне
чиниоце, чији се утицај и деловање разликују саобразно људима, времену,
простору и условима у којима живе. Због тога исти елементи, институције и
односи у политичком систему производе различите ефекте. Међутим, већина
аутора је сагласна у основним и релевантним чиниоцима који одређују
структуру већине политичких система. Сврставају се у колективне 27 и
појединачне, свесне или несвесне, институционалне и ванинституционалне итд.
Ипак се уопштено може тврдити да на политички систем утичу политички,

27
Упоредити Политичку енциклопедију, Савремена администрација, Београд, 1975,
стр.774., ову и наредне поделе скоро сви аутори користе, па нема разлога да их и ми не
узмемо као релевантне.
 27

економски и културолошки чиниоци, који не чине различитим сами по себи

системе, него, како тврди Хејвуд, ,,начин на који се они међусобно повезују у
пракси.“28
Чиниоце политичког система према улози и начину утицаја можемо
сврстати у две групе и то унутрашњи и спољашни.
Под унутрашњим чиниоцима који непосредно чине и утичу на структуру
политичког система подразумевамо:

1. субјекте политичког система, а то су држава, политичке организације и

појединац.
2. начин и средства испољавања субјеката или политичка култура и средства
и технике (изборни систем, правни систем, систем принуде, систем
комуникације и мас медији, пропаганда, новац, појединци као средства итд.)

Спољашни политички чиниоци су чиниоци који остварују утицај на

политички систем а који повратно делује и на њих, а односи се на друштвени
систем као целину и његове различите подсистеме, првенствено економско-
финансијски, културни систем, затим утицаји глобалног друштва,
демографски, еколошки и различити међународни системи и организације итд.
Унутар друштвеног система постоји велики број група које нису
политичке, а које у великој мери опредељују карактер политичког система,
утичу на његову структуру, на политичке захтеве и понашање појединаца и
институција власти и на комуникацијске веза. Реч је о бројним поделама у
друштву на различите класе и слојеве, према нацији и вери, територији, према
статусу и које прате и формалне и неформалне организације и групе које по свом
декларативном опредељењу нису политичке. Без обзира на опредељеност њихов
политички утицај зна да буде од пресудног значаја за политички систем.
Ми ћемо се првенствено посветити проучавању непосредних
унутрашњих чиниоца и то прво политичкој култури, у мањој мери и појединцу у
контексту других чиниоца, а тежишно осталим политичким субјектима, с
обзиром да они суштински репрезентују политички систем.
Појединац се јавља у двострукој улози у политичком систему и
политичкој пракси. Важан је чинилац политичкoг система и његових делова,
сврха је постојања политичког система, делује појединачно исказујући своју
политичку вољу и посредно преко политичких организација и група. Део је
институција политичког система и њихов опонент. На појединца делују
различити делови политичког система као и утицаји ван система. На основу тога
он има и одговарајуће политичко понашање које је самостално и којим делује у
оквирима норми и поредка. Појединац може деструктивно да делује по
организације или систем. Дакле, у политичкој пракси се појединац најчешће
експонира у форми политичког понашања и политичког представљања.

28
Хејвуд, Ендру, op.c. стр.64.
28

Политичко понашање је понашање појединца иза кога стоје политички

циљеви и мотиви. Може се посматрати двоструко, колико је политичко
понашање појединаца утицајно на систем и обрнуто колико је условљено
системом. Различити су појавни облици политичког понашања. Могу се
манифестовати као учешће на изборима или апстиненција, чланством и
учешћем у раду политичких партија и других политичких организација,
константним праћењем политичких догађаја и сл. При томе су и деловања
различитог интезитета.
Политичко представљање или репрезентовање се у модерној теорији
односи на начин како појединац испољава своју политичку вољу или интерес.
Он то може непосредно или посредно. Само политичко представљање интереса
појединаца је квалитативни напредак људског друштва, а постојање различитих
институција којим се репрезентује појединац, њихова развијеност,
организованост и функционисање указују и на политичку зрелост и степен
развијености политичког система и самог
друштва. Сигурно је да појединац својим
непосредним учешћем у политичком животи и
сам на најбољи могући начин репрезентује своју Култура у општем
вољу, међутим величина и бројност политичке смислу је укупност
човековог
заједнице, то практично онемогућавају. Зато ту
стваралаштва кроз
значајну и пресудну улогу имају политичке
историју и садашњост и
партије и парламенти као представничка тела,
обухвата материјална и
од којих највише зависи степен политичке
духовна добра науке,
еманципованости појединаца и уметности, начин
репрезентованости њихове политичке воље. живота човека и све
пратеће садржаје
2.3. Политичка култура његовог развоја и
промена којим мења
Политичка култура је део опште културе чији себе и окружење.
садржаји, односи и појаве имају непосредан Култури је синоним и
утицај на политику и политички систем. Због цивилизацијa, мада је
тога политичку културу прате проблеми у неким ауторима
култура трајније
дефинисању и разуђеност садржаја као и
духовно добро, док се
културу уопште. Политичка култура је
цивилизција више
првобитно представљала одређено наслеђе,
односи на материјална
традицију и утицај на понашање друштвених
добра и вредности и
група или заједнице у целини. С обзиром да се уобичајне и
под културом могу подразумевати сви аспекти свакодневне потребе и
човековог појединачног и друштвеног живота, деловања човека.
од бизарности, музике, до науке и технологије и
да, сходно томе има и различитих понашања,
проблем настаје када мноштво садржаја чини
 29

политичку културу недовољно препознатљивом, диферентном од осталих

облика културе, а тиме и ирелевантном. Стављањем политичке културе у оквир
политичког система и односа са субјектима чини политичку културу
препознатљивом на начин да се њени утицији могу уочавати, мерити и
контролисати.
Политичка култура је за Алмонда (Gabriel Almond) и Верба (Sidney
Verba) ,,однос према политичком систему и његовим
различитим деловима, и ставови према себи у
систему.“29 Однос је више психолошко-социјални и
Политичка манифестује се кроз политичку оријентацију и
култура је начин понашање.
како људи виде Алмонд и Верба разликују три типа
и вреднују политичке културе парохијални, поданички и
политички партиципативни.
систем, његове Парохијални је затворени, у њему људи нису
субјекте и себе, свесни или у мањој мери су свесни политичког
каква осећања и система, његовог утицаја, могућности сопственог
понашања утицаја и систем их доживљава као објекте.
развијају као Поданички тип је донекле свестан
трајније политичког система, институција и правила, али
обрасце. нису свесни значаја сопственог учешћа, због чега се
појединац налази у поданичком односу и препуштен
систему и судбини.
Партиципативан тип појединце доживљава
као учеснике и свесне значаја политичког система, утицаја и политичког
учешћа. Продукт тога је поверење и разумевање политичких процеса и појава у
политичком систему.
Мешавина ове три културе чине грађанску или цивилну културу која,
према њиховом мишљењу, чине политички систем и демократију стабилним.
Стабилност произилази из знања и моћи да се утиче на систем, као и да систем
препознаје и одговара на потребе и захтеве грађана и друштва.
Између политичке културе и политичког система постоји конгруенција
(слагање) тако да одеђеној култури одговара и адекватан политички систем и
његова структура, што одговара знању, процени и предвидљивости политичког
понашања и потребама друштва и функционисању система. Тако парохијалној
више одговара традиционална политичка структура политичких система,
поданичкој сви облици ауторитативног и централизованог система, а
партиципативној култури различите структуре и облици демократских
политичких система.

29
Almond, Gabriel; Verba, Sidney. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations. Princeton, NJ: Princeton UP, 1963., стр.12. и даље.
30

На страну њихових дискутабилних закључака о идентификовању

завидне грађанске културе једино у Британији, њихов значај је што су указали да
се политичком културом, преко социјализације појединаца утиче на политичко
понашање, а тиме и на стабилност политичког система.
То значи да се преко механизама социјалне и политичке социјализације
уграђују и стварају пожељне друштвене и политичке вредности. Социјализација,
понашање и вредности су основни појмови којим се одређује политичка
култура. Тако Д. Кевенох (Dennis Kavanagh) каже да је ,,политичка култура део
опште културе друштва, а представља скуп основних вредности, осећања, знања,
ставова и уверења унутар којих делује политички систем земље и који дају
облик и садржај политичким процесима.“30 Слично мисли и Л. Пај (Lucian Pye)
када каже да је политичка култура ,,збир темељних вредности, осећања и знања
који дају облик и садржај политичким процесима.“31 Наше је становиште да ове
дефиниције треба прихватити, а да проблем не лежи у дефинисању политичке
културе него у механизмима и начинима њеног утицаја на политички систем,
њиховом идентификовању, мерењу и дескрипцији. Зато је потребно
идентификовати њене чиниоце и размотрити степене утицаја на политички
систем.
Постоје велики број чиниоца или фактора који могу пресудно да утичу
на настанак и утицај политичке културе, а они се могу сврстати у две групе:
политичка традиција и политичка социјализација. 32 Поједини аутори додају
политички језик, политичко окружење и аполитичност, што употпуњује додатно
појам мада је аполитичност више последица, па после и узрок.
Политичка традиција обухвата сва непосредна достигнућа, догађаје и
процесе у прошлости која имају политички значај, последице и утицај на
политичку културу и идентитет народа, као и све посредне утицаје који својим
утицајем доприносе стварању одређеног обрасца понашања и деловања у
политици. То значи да се у политичку културу могу сврстати многи догађаји,
идеологије, вера, научна достигнућа, понашања, пракса и све оно што је за
последицу имало одговарајуће политичке промене у једном народу, друштву
или друштвеној групи, а што можемо назвати наслеђем.
Политичком традицијом се преносе и одражавају поруке и одређује мера
утицаја на садашње политичке субјекте и могуће правце њиховог будућег
деловања. Из политичке традиције се идентификују савезници и непријатељи и
упућује на потребне поступке како би се легитимисала сарадња, одбрана или
агресивност. У политичкој традицији и прошлим догађајима се тражи аналогија

30
Упоредити Dennis Kavanagh, Political Science and Political Behaviour, London ; Boston,
George Allen & Unwin Ltd, 1983. First Edition.
31
Упоредити Pye Lucian (1995) Political Culture in the Encuclopedia of Democracy, ed. S.
Lipset. (London and New York:Routledge) pp.965-9.
32
Упоредити Матић, Милан и Подунавац, Милан, Политички систем, ФПН Београд,
Београд, 2007., стр.354. и даље.
 31

са савременим, што може изузетно компликовати политичке односе политичких

актера. Политичка традиција својим снажним утицајем онемогућава сваку
радикалнију промену политичке културе и оријентације и може негативно
утицати на савремене интеграционе процесе или одговорити на убрзани развој
друштва, држава и односа између људи. С друге стране се традицијом одржава и
потхрањује сопствени идентитет и различитост који не морају бити препрека
другима. Тако политичка традиција може деловати интеграционо и подстицајно,
али и дезинтеграционо и раздвајајуће. На политичким актерима је да одређују
праву меру колико и када ће дозволити да политичка традиција утиче на
доношење одлука. У том контексту се политичка традиција инструментализује и
употребљава у корист сопствених парцијалних интереса, јављају се групе које
држе монопол над политичким традиционалним вредностима и које, без обзира
на њихову анахроност и некомпатибилност, траже да се слепо њих придржава.
При томе се често везује за поједине догађаје или личности и кроз њихову
призму и иконографију се легитимише своја политичка опција и истовремено
анатемише свака друга могућа или различита. Могли бисмо политичку
традицију схватити као колективну свест једне групе, нације, заједнице или
средине која усмераваа њено политичко понашање и чини је различитом од
других. Проблем настаје када се један исти догађај или део традиције узима као
матрица од више политичких субјеката који претендују једини на исправност у
тумачењу и примени.
Политичка социјализација се може односити на стицање знања, мотива и
ставова неопходних за политичку улогу у друштву и држави и разумевање
сопствене и улоге других субјекта, односно имплицира све утицаје на основу
којих се појединац или група политички понашају на одређени начин. То је
интерактиван однос више субјеката на основукога је и њихово политичко
понашање међусобно зависно. Последица социјализације је интернализација или
усвајање социјалних и политичких норми друштва.
,,Политичка социјализација јесте процес социјалног учења којим
појединци и друштвене групе стичу релативно трајне оријентације и обрасце
понашања у вези са политичким институцијама, процесима и вредностима.“33
То значи да се политичка социјализација може проучавати са различитих
становишта. Међутим, значај политичке социјализације проистиче из питања
какве последице има индивидуално или групно понашање на политичке актере,
функционисање политичког система и његову одрживост. То имплицира да
стабилност политичког система зависи од политичке социјализације схваћене
као процес сходно политичким променама и догађањима у друштву. Тај процес
може бити диригован, институционализован и са јасно одређеним правцима и
циљевима и манифестан или спонтан, посредан, латентан и несвестан, уткан у
целину друштва али и последица друштвеног и политичког живота. Због тога се
и примењују и различити приступи у проучавању политичке социјализације уз

33
Васовић, Мирјана, У предворју политике, Службени гласник, Београд, 2007, стр.52.
32

примену великог броја метода у емпиријском проучавању политичког

понашања и његовој узрокованости. На тај начин се утврђује социјално порекло
политичког понашања и сходно томе изграђених институција и система, а
појединци и групе се различитим механизмима политичке социјализације уводе
у политичку културу.
Циљ политичке социјализације се може одредити као намера да се
друштвено пожељне вредности уграђују у појединце и друштвене групе
различитим механизама и изазове пожељно политичко понашање. За то су увек
потребна и одговарајућа средства, методе, институције али и само друштво и
држава као целине које својим начином организовања и деловања највише утичу
на степен социјализације.
Различити чиниоци подстичу и усмеравају политичку социјализацију и
они се називају агенси социјализације. Најважнији агенси социјализације су
породица, школа и образовни систем, посебни образовни програми, масовни
медији што се односи и на политичку социјализацију, али се томе додају
субјекти политике, првенствено политичке институције, политичке партије и
личности-вође или ауторитети и значајни политички догађаји.
Агенси се могу поделити на примарне и секундарне, али у проучавању
политичке социјализације неопходно је узимати у обзир, поред
политиколошких, психолошка, социолошка и културолошка истраживања.
На питање када процес политичке социјализације започиње постоје два
мишљења. Једно сматра да политичка социјализација почиње у најранијем
детињству када деца почињу да спознају различите врсте ауторитета, а завршава
у добу адолесценције. Представници Пјаже, Истон, Денис (Jean Piaget, David
Easton, Jack Dennis) и други. Друго мишљење, које заступа већина истраживача
и које је према нашем мишљењу исправније, полазе од тога да политичка
социјализација почиње у најранијем добу, али не завршава у адолесценцији, већ
траје цели живот, с обзиром да су људи склони да одбацују једне а прихватају
друкчије навике и уверења, па тиме и мењају своју политичку културу. Истина,
прво мишљење или принцип примарности није без основа, јер се одређени
политички утицаји и оријентације заиста јављају као пресудни у политичком
понашању, али се не може узимати као правило, што је и емпирија показала. Ово
мишљење је еволуирало, развијајући се као принцип структурације, што значи
да услови под којим се стичу политички ставови у ранијој фази не стварају
коначне ставове, али имају утицаја на стабилност и на усвајање будућих ставова
и политичко понашање.
У сваком случају поред политичке традиције и политичка социјализација
чини политичку културу изузетно значајном у утицају на политичко понашање,
политичке институције и системе. То је посебно уочљиво када се истоветни
политички системи са истим институцијама, односима и механизмима
функционисања, примењују за различите народе или групе. Тако нам политичка
култура указује на сопствени значај, будући да адекватна и у пракси потврђена
политичка решења и институције једног политичког система у пракси код
 33

другог дају различите ефекте. Разлози леже у специфичностима сваке земље или
заједнице, њене политичке културе која јавно, подразумевајући и посредно
утиче на њих, до тачке да мења њихову суштину или намере. Тако Ралф
Дарендорф (Ralf G. Dahrendorf) каже да се институције могу мењати за 6 месеци,
економија за 6 година а да је за демократске навике и политичку културу
потребно 6 деценија.
Политичка култура В. Британије указује колико је значајан утицај
традиције на систем и норме, а политичка култура САД показује колико су
основне вредности америчког друштва (слобода, деомократија, подједнаке
шансе за све, профит и др.), социјализацијом инкорпориране у политичку свест
људи и институција, да се скоро никада не доводе у питање, иако је евидентно
да се велике разлике између богатих и сиромашних константно продубљују и на
штету већине. Слично се може наћи и у идеолошким утицајима у земљама
реалсоцијализма и данас у појединим друштвеним групама.
На основу традиције и политичке културе створени су поједини обрасци
политичког понашања и институција. У Британији можемо говорити о слободи и
аутономији градова и области, поштовању закона и монарха, успостављању
судова, децентрализацији, односу према носиоцима власти, министрима као
слугама народа, настанку парламента и других политичких институција,
изградњи политичке заједнице која без обзира на сталежне разлике представља
опште добро за све и интерес свих итд. Француска политичка култура изграђена
на темељима револуција проширила се ван својих граница инспиришући многе
друге да вредност слободе, братства и једнакости уграде и у своју културу и
политичке системе. На њеним подстицајима, федерализму, британским
традицијама и сопственим потребама изграђен је и амерички политички систем
као специфичан и прогресиван, прихватљив и за многе друге.
Уочљиво је да степен развијености неког друшта, посебно савременог,
директно одређује и политичку културу, њено испољавање и стварање. Тако да
економски развијена друштва, динамична и социјално отворена развијају
политичку културу на основама толерантности и поверења у сопствене
вредности, слободи изражавања и комуникацији, на демократским обележајима
и сходно томе изграђеним политичким институцијама и систему. Супротно, не
се може очекивати од неразвијених друштва да имају завидну политичку
културу. Међутим, то није правило, јер је у историји било много држава и
заједница чији економски развој није био компатибилан са политичком
културом. Оваквих примера има и данас. Политичка култура највише зависи и
од степена развијености опште културе и прати њен развој и промене.
Политичка култура Србије има дубоке корене и традиције, веома је
сложена и фрагметирана као и заједница у целини и не спада у завидне и
пожељне обрасце за друге. Истовремено се не разликује много од других народа
Балкана јер прати њихова кретања и промене, а углавном су државе и заједнице
међусобно ограничавајући фактори једни за других. На политичку културу
34

утичу понекад непремостиве верске, националне и језичке разлике и сличности,

што се односи и на грађане Србије који припадају по истом различитим групама.
Политичку културу Србије карактеришу још увек неутемељене
демократске вредности, дисбаланс у потребама и политичким захтевима,
подложност традицијама и обрасцима, митоманији, националној и верској
фрагментацији, међусобно лошој комуникацији и толеранцији итд. С друге
стране, на политичку културу су утицали и сада утичу и спољашни чиниоци, а
реч је о утицајима различитих империја на овим просторима, покоравању,
територијалном освајању, економској зависности и данас, сукобима са
протагонистима новог светског поретка. Дакле, политичку културу и
институције усложњава статус самог друштва и државе Србије која се суочава са
питањем државних граница и статуса и намере да се уђе у Европску унију,
изостанком колективног идентитета, мањком демократске консолидације и
слабим интеграцијским својствима друштва и институција система. Не постоји
минимални консензус око друштвених и националних вредности и интереса,
како политичких актера тако и појединаца, иако су декларативно сви сагласни
око демократије, слободе, уласка у Европску унију и сл. То је имало за
последицу да су на овим просторима и у политичким догађањима и процесима
главну реч последње две деценије водиле политичке партије, претварајући
систем у партократску власт која уз потпору етнократског и теократског
(верског) имала за циљ само уске и парцијалне вредности. Помак ка
демократским вредностима, слободама, владавини права и цивилном друштву
засењују економска немоћ и слаб стандард, насилна сецесија под
покровитељством главних актера међународне заједнице. Међутим, уколико се
жели напредовати демократија је једини начин, циљ и услов сваког развоја
друштва, политичке културе и политичког система и истовремено средство за
сваки будући напредак.

Кратак преглед

 Политика је мисаона и практична делатност људи у заједници којом се

уређују начин живота. С обзиром да је то делатност друштва у коме живи
већи број појединаца и друштвених група, нужно постоје у заједници и
различити интереси који могу доводити до сукоба. За опстанак заједнице и
индивидуа те интересе треба усагласити, остварити и превазићи у корист
општег добра. То је улога политике али се не исцрпљује у томе. Политика је
мишљење и делатност усмерена на организацију живота људи и власти у
заједници према њиховим потребама, вредностима и интересима. Политика
се не своди само на решавање проблема, она их и ствара, али је најважнија
њена улога у сталном настојању да се они превазилазе.
 35

 Под појмом политика се подразумевају различити садржаји, поједини

теоретичари је своде само на оно што се односи на државу и власт, док други
узимају у обзир многе чиниоце и субјекте који непосредно или посредно
утичу и стварају одређену политику. Ипак се политика може свести на
неколико именитеља а који обухватају процес мисаоног, практичног и
институционалног схватања одређујући је: као владање и вођења државних
послова; као моћ; као сукоб и сагласност интереса, као свест која прати и
којом се руководи у политичким делатностима. Преко ових појава и
њихових манифестација се политика може и проучавати, тако да степен
научности и егзактности зависи од објективног знања које се може стећи у
проучавању политике.
 Политички систем је подсистем друштва који обухвата специфичне односе и
делатности у сфери политичког или саме политике.
Под политичким системом се подразумева скуп институција које
конституишу, чине, организују и врше власт, развијају међусобне односе
између државе и друштва и политичку праксу са одговарајућим местом и
улогом политичких актера (субјеката) и појединаца у њој.
 Унутрашњи чиниоци који непосредно чине и утичу на структуру политичког
система су: субјекти политичког система (држава, политичке организације
и појединац) и начин и средства испољавања субјеката или политичка
култура и средства и технике (изборни систем, правни систем, систем
принуде, систем комуникације и мас медији, пропаганда, новац, појединци
као средства итд.)
 Појединац и његова добробит би требали да буду најважнији чинилац према
коме се опредељује политика и према којима се конституише политички
систем. У пракси предност у политици и политичком систему имају други
политички субјекти, првенствено држава и партије. Појединац се у
политичкој пракси најчешће експонира у форми политичког понашања и
политичког представљања.
 На карактер, значај и ефикасност политичког система значајно утиче
политичка култура као начин како људи виде и вреднују политички систем,
његове субјекте и себе, и каква осећања и понашања развијају као трајније
обрасце.
Политичка традиције и политичка социјализација чини политичку културу
изузетно значајном у утицају на политичко понашање, политичке
институције и системе.
 Политичка традиција обухвата сва непосредна достигнућа, догађаје и
процесе у прошлости која имају политички значај, последице и утицај на
политичку културу и идентитет народа, као и све посредне утицаје који
својим утицајем доприносе стварању одређеног обрасца понашања и
деловања у политици.
36

Политичка социјализација је процес социјалног учења којим појединци и

друштвене групе стичу релативно трајне оријентације и обрасце понашања
у вези са политичким институцијама, процесима и вредностима.

Питања за расправу

1. Колико је политика присутна у савременом друштву и утицајна на

појединце, а колико појединци утичу на њу?
2. Зашто се све више говори политика или етика уместо политика и етика?
3. Може ли се о политици говорити научно?
4. Да ли је политика неизбежна и трајна?
5. Објаснити однос интереса, моћи и политике.
6. Шта се све може подразумевати под политичким системом?
7. Објаснити факторе утицаја на карактер политичког система и степен
детерминисаности.
8. Који су показатељи значаја, ефикасности и вредности политичког
система?
9. Објаснити утицаје спољашних и унутрашњих чиниоца на структуру
политичког система у Р.Србији.
10. Шта је пресудно утицало на политичку културу Србије у последње две
деценије?
 Глава II

ДРЖАВА И ВЛАСТ

1. Појам и настанак државе

Држава је настала на одређеном степену развоја људског друштва и као

историјска творевина мењала се како су се мењали човек и друштво. Данас је
она најважнији и неизбежни чинилац друштвеног живота и политичка
институција на којој се заснива савремено друштво. Зато је и разумевање државе
кључно у поимању друштва, човека и демократског поретка и заједнице у којој
живи и којој тежи.
Држава појмовно има више значења из којих се може увидети њен значај,
делокруг и обим простирања њене воље. Она је основни и најважнији облик
политичког организовања друштва.
Сваки од појмова на истим или различитим језицима изражава неко од
својстава или улогу државе. Антички назив за државу полис, означава заједницу
грађана засновану на јаком колективном идентитету и мноштву веза, дакле,
имплицира заједништво. Латински res publica имплицира упућеност на опште
добро, али и заједницу као републику, дакле организацију и њена управна
својства, што државу чини организованом и хијерархијски постављеном
организацијом, са одређеном сврхом и циљевима. Средњовековни regnum
изражава владање које може оличавати поред општости воље оног који влада и
њену засебност или појединачност, док civitas означава неодвојивост од
друштва, указујући на друштвено порекло власти и државе. Израз stato за
државу, од појма status, изражава стање, сталност и релативну постојаност и
препознатљивост државе по својим институцијама и односима. Наш појам
држава од држати или одржавати одговара тенденцији да се нешто чврсто и у
власти држи, имплицирајући снагу и чврстину, док одржати говори о напору и
усмереност да се постојеће не мења.
38

Појам држава се користи од 16. века а односио се на монархију у којој је

апсолутну власт имао један човек, монарх. Њено порекло, настанак и разлози
постојања досежу дубоко у прошлост, тако да се не може поуздано говорити од
када. Развијале су се многе теорије повезујући њен настанак са природним
следом развоја заједнице од породице и племена, са нагоном и потребом да се
живи у заједници, са хипотетичким друштвеним уговором, божанским и
биолошким пореклом, поделом рада и интересима класа или остварењем и
оваплоћењем узвишене идеје или највишег добра итд.
Зато се може посматрати и као филозофски и спекулативни појам, јер је
повезан са основним теоријским и метафизичким појмовима и спекулацијама.
Хејвуд сматра да различита поимања државе проистичу из различитих приступа,
па се може говорити о идеалистичком,
функционалистичком или организацијском
приступу, док Н.Бери даје значај
органицистичком и либералистичком схватању Држава је: политичка
државе. Н.Кецмановић истиче и њено заједница која на
свакодневно значење које ,,препознајемо на два одређеној територији
опречна начина...као нешто снажно и остварује суверенитет;
заштитничко према (чему) изражавамо скуп је политичких
патриотска осјећања (и) као нешто моћно и институција и
пријетеће према чијим институцијама, као што институција власти;
су полиција, суд и затвор, осјећамо страх.” 34 означава легитимна
Винсет (Endru Vinset) наглашава да не постоје средства владавине и
емпиријски истоветне државе, да се не могу принуде, али и
модерне државе сматрати наследницама средство заштите и
прошлих и да држава не може егзистирати као безбедности; јавља се
самосталан и изоловани ентитет. 35 Зато је као стваралац права, на
држава комплексна институција која праву се заснива али
обједињује многе делатности, појаве и процесе право је и ограничава,
и више субјеката. Ови различити приступи посебно њен монопол
појмовном одређењу припадају и различитим принуде, итд.
теоријским приступима државе, о чему ћемо
надаље нешто више рећи.
Без обзира на немогућности одређења
узрока може се идентификовати одређени чиниоци који су пресудни за настанак
савремене државе. Реч је о потреби људи, а у савременом добу нација, да се
повежу у оквиру исте заједнице, односно јачања националне свести и свести о
заједништву. Уз потребу иде и примамљивост према вршењу власти и пратећој
моћи, остварењу заједничких потреба и интереса итд. На основу тога се и може

34
Кецмановић, Ненад, Политика, држава, моћ, Чигоја штампа, Београд, 2009, стр. 86.
35
Упоредити Винсент, Ендрју, Природа државе, у: Изазови модерној управи и
управљању (хрестоматија), Тимит, Београд, 1995, стр. 295. и даље.
 39

говорити о смислу и сврси, њеним функцијама, средствима која користи и

основној структури државе.
Основне функције државе се налазе у спровођењу и вршењу власти, а
која мора да обезбеди несметани развој и напредак појединаца и друштва и
њихову сигурност. Држава за то користи расположива средства као што су
право, идеологија и монопол физичке силе. Зато државе имају препознатљиву и
истоветну структуру и обележја да би се легитимисале као државе а њих чине
територија, становништво и суверена јавна власт.
Територија је ограничено подручје простирања власти државе и над
којим држава има суверенитет. Територија обухвата тродимензионални простор,
а у ужем смислу се односи на копнено-географско подручје и море, обухваћено
границом, на коме се простире државна власт. Од значаја је да се на истој
територији протеже једна јединствена иста власт, односно да се остварује један
суверенитет. Могући су у међународној пракси, али ређе, друкчији облици
суверенитета. Кондоминијум је када две државе имају једнак суверенитет на
истој територији, а енклава, када је део државе опкољен са свих страна
територијом друге државе. Екстериторијалност, се односи на земљиште на коме
се налази представништва или амбасада друге државе и на које полаже
суверенитет у односу на земљу домаћина.
Становништво чине људи настањени на територији државе и који су
подвргнути тој власти и обавези поштовања правног поретка државе.
Суверенитет јавне власти означава државну власт као највишу,
неограничену и независну власт, изнад које нема друге.
Држава своју вољу просторно (на одређеној територији) и временски
(стално) и јавно дистрибуира и спроводи, а њена моћ произилази из постојања
апарата принуде. Марксисти је сматрају ,,апаратом класне владавине”, што
значи да изражава вољу владајуће класе или оних који имају власт над
средствима за производњу. Посматрана као скуп институција држава изражава
њихову општу вољу али и вољу њених делова која може бити јединствена или
парцијална, па чак и конфротирајућа.
С друге стране, држава треба да изражава општу вољу грађана или друштва, или
бар велике већине, због чега је константно изложена преиспитивању и оценама
друштва. Држава је веома важна институција за човека, међутим како Н. Бери
упозорава, држава не сме да нас заведе да помислимо да је она ентитет са
својом вољом која је супериорна у односу на вољу њених грађана.”36 Њен смисао
и сврха постојања је управо зарад добробити грађана па не може бити одвојена
од воље оних у чијем интересу и према чијој вољи постоји.

36
Бери, Норман, Увод у модерну политичку теорију, Службени гласник, Београд,
2007,стр. 88.
40

2. Теоријски приступи држави

С обзиром да држава задире у све сфере живота појединца и друштва, да
развија различите релације и институције и да при томе задире и у сферу
приватног и личног, сасвим је разумљиво постојање различитих и многобројних
теоријских приступа феномену државе. Ми ћемо напоменути неколико, без
шире елаборације, уважавајући приступ и
наводе Е. Хејвуда 37 . Реч је о томе да се
држави може приступити идеалистички,
функционалистички и организационо. Идеалистички приступ
Сваки од ових приступа даје нам држави (представник
одређене димензије државе, а и предмет су Хегел), уважава етичку
различитих теоријских праваца и модела и психолошку
државе. Зато можемо говорити о димензију која полази
филозофском, правном, социолошком и од породице, преко
политиколошком теоријском аспекту, из којих друштва и завршава са
и настају различите државе. државом као
Филозофски поимана држава се јавља најузвишенијим
као целина и потреба човека да живи у идеалом.
заједници, усмереност на заједничко и опште Функционалистички је
добро (етичка димензија), резултат силе, усмерен на улогу
односно, институција која своју моћ и снагу државе и њених
воље заснива на монополу физичке присиле. институција на очувању
Такође је продукт свести и воље хипотетичког поретка, сигурности и
друштвеног уговора појединаца ради стабилности
опонирања деструктивној људској природи појединаца и система.
(Хобс) или очувања првобитне природне Организациони државу
једнакости (Русо). Истовремено се поима и посматра као скуп
као средство којим се верификује неједнакост, јавних институција
јер постоје они који управљају и они којима власти и установа које
се управља. С обзиром да се већина покорава, чине систем и које су
без обзира на добровољност, ограничење одговорне за сопствени
делокруг рада и
слободе јој умањује легитимност. С друге
функционисање
стране, држава се јавља и као гарант слободе,
целине.
па је еквилибријум између државе и слободе
или слободе и поретка, предмет многих
теоријских разматрања, моралних и правних
оцена њене улоге. То доводи до питања да ли,
и колико држава спроводи своју вољу, вољу већине или општу вољу и колико је
уопште самосталан, сталан ентитет у односу на друштво и појединце. Рецимо

37
Упореди Хејвуд Е., op.c. стр. 168. и даље.
 41

Хобс је давао нагласак на хијерархији и присили у држави, Русо на општој вољи,

Лок на апсолутном ауторитету са сврхом заштите природних права, а Хегел на
раздвојености државе и друштва.
Правна теорија своје полазиште налази у теорији друштвеног уговора
као добровољног споразума појединаца на основу чега настаје друштво и
држава. То је резултат потребе али и природе човека да живи у заједници. При
томе се има у виду Аристотелов став да је ,,...човек по природи друштвено биће,
а онај ко због своје природе, а не случајем, стоји ван друштвене заједнице или је
рђав или је бољи од људи. ... А онај ко не може да живи у заједници или коме
ништа није потребно јер је сам себи довољан, није део државе, те је или звер или
бог.“38 Човек из хипотетичког природног стања настоји да уговором формира
заједницу у којој ће му бити гарантовани сигурност, слобода и једнакост. С
друге стране се уговором обавезују грађани да се покоравају и да поштују
државу и институције власти. Разуме се да у пракси није постојао овакав уговор,
али се његовом хипотетичком егзистенцијом жели указати на међусобни
облигациони однос државе и појединца, из којег проистичу и њихове улоге,
равноправност и једнакост. С обзиром да је настала на заласку феудализма и с
почецима капитализма (крај 16.века), њена вредност је у постулираној и
захтеваној једнакости за све и покушају да се легитимно и правно утемељи у
друштву које је познато по разликама и неједнакости. Легитимитет власти
настао из традиције замењен је легалитетом који је у новијем добу и данас
изродио највиши правни акт, устав из кога и на основу кога се легитимише сва
власт. Из овако схваћене државе се развила теорија о плуралистичкој држави
која својим либералним пореклом државу одређује као институцију мноштва
појединаца који имају подједнако расподељену моћ, права и обавезе. Држава је
ту само неутрални арбитар између њихових интереса и гарант природноправних
слобода. И ова теорија је претрпела промене приближавајући се модерној
држави која не тежи апсолутизацији и која је далеко од тога да је држава
једнакости или равноправности свих.
Филозофској апстракцији и метафизичности и правној строгости и
безличности, супростављају се социолошке и политиколошке теорије државе
које имају полазиште у чињеницама и постојећој пракси, а изван теоријских
спекулација. Иако међусобно између њих постоје разграничења, социолошка
више посматра релације друштва и државе, а политиколошка институције јавне
власти и односе, оне су међусобно комплементарне. Њихова потрага иде за
проналажењем реалних чињеница и узрока настанка државе, а налазе их у
настанку приватне својине, потреби за ширењем, освајањем, примени силе итд.
Због тога и марксистичка теорија сматра да је капиталистичка држава далеко од
тога да је неутрална у односу на појединце и друштвене групе. Штавише, она је
продукт економског стања неједнакости у друштву па је и ,,апарат класне
владавине“ оних који имају власт над средствима за производњу. Њена улога је

38
Аристотел, Политика, БИГЗ, Београд, 1975, 1253а, стр. 5.
42

у томе и да одржава постојећу класну поделу и (не)равнотежу, што се и

револуцијом добија, само је онда држава инструмент пролетеријата. Као
консеквенца екномских односа у друштву у коме не постоје класне поделе,
нужно, по марксистичкој теорији, држава губи своју функцију и ,,одумире“. Без
обзира на мањкавости и ова је теорија заједно са плуралистичком допринела да
се модерна држава мења, а њена улога не буде само у корист класе на власти и
малобројних. Њене интеревенције су посебно видљиве у социјалној и
економској сфери, док су у идеолошкој и образовној мање уочљиве. С друге
стране су довеле до тога да се држава јавља по својој улози као посебни ентитет
надређен друштву или класи чије интересе првенствено заступа. Теорије које
потенцирају државну свеприсутност, самодовољност и наметање њене воље
сматрају државу ,,левијатаном“ чудовиштем које непрекидно тежи свом увећању
и проширењу прождирући све. Последице свеприсутности државе је да се она не
јавља као заштитник, него као опасност за слободу и друштво, а њена моћ се
користи за њено даље ширење и у сопствену корист. Уместо да држава служи
јавности, јавност служи њој. То је посебно карактеристично за савремено доба у
коме интревенције државе постоје честе и неопходне. Зато различите политичке
теорије покушавају да раздвоје државни апарат, установе и институције власти
које се не мењају у зависности од избора и политичку елиту, власт и односе који
настају из политичких догађања, борби, конфротација или политичке сцене.
Тиме долазимо до улоге државе која је вишеструка, спорна али и незаменљива у
друштву.

3. Држава и друштво

Са развојем савременог друштва развијала се и јачала и улога државе.

Развој проистиче из потребе да се одговори савременим изазовима друштва и
човека, при чему су држави на располагању различита технолошка средства која
умножавају њену моћ и улогу и стварају нове потребе.
Из антитетичког теоријског полазишта развиле су се различите теорије о
односу државе и друштва и који не мора бити само супростављен. Како истиче
Хејвуд држава према друштву може бити: минимална, (минимум интервенција
према појединцима и друштву); развојна, (усмерава динамику, правце и ниво
развоја друштва) социјалдемократска (испољава се као и развојна држава, али
на социјалним вредностима друштва); колективистичка (интервенционизмом и
планирањем у економији предност даје друштву над појединцем) и
тоталитарна, (управљање и интервенционизам шири изван економије и то на
целину друштва, задирући у све сфере јавности и приватности).39

39
Упореди Хејвуд Е., op.c. стр. 186. и даље.
 43

Међутим, савремено друштво карактерише јачање улоге државе и све

већи утицај на друштво као целину. Разлоге треба тражити у новим изазовима
који постављају различите захтеве пред
друштвом и појединцима, а на које држава
са својим стално нарастајућим апаратом
Однос између друштва и треба да понуди одговоре. Држава треба да
државе буде у функцији друштва и заједнице, али
Прелама се преко два како расте њена улога, тако и расте њена
антитетичка приступа потреба да више утиче и на само друштво.
према месту и улози Зато је и сама држава принуђена на
појединца у заједници промену. Данас је држава пред изазовима
преко кога држава и које носи глобализација, што значи да се
друштво развијају утицаји на њен положај, егзистенцију,
мноштво релација и организованост и моћ могу налазити и бити
односа. Један даје пресудни по њу, изван њених граница.
предност колективитету, Ефикасна држава се мери и према степену
дакле, држави, поретку и прилагођености тим захтевима. С друге
уређености институција стране, на унутрашњем плану она постаје
преко којих појединац и све већа и скупља организација, па је
друштво регулишу и принуђена да стално врши сопствено
унапређују односе реструктуирање како не би постала сврха
политичким средствима у сама себи и баласт напретку друштва. Зато
којима су у главним
се одређене функције државе делегирају
улогама политички
или се држава повлачи из неких јавних
актери, а понајвише
послова који нису од пресудне важности за
држава. Други полази од
примата друштвеног и
њу саму. На тај начин је држава ефикаснија,
грађанског (цивилног)
мање кошта, али је и мање одговорна.
друштва над државом Развој друштва и друштвених потреба,
заснивајући се на њихова комплексност и брзина промена
либералним традицијама, државу стављају више у функцију
односно индивидуализму, управљања него владања. Власт је мање
грађанским и личним уочљива па се и смањују границе између
слободама. При томе се државе и друштва. Јачање свести о слободи,
уплив политичког људским правима и њихова глобална
дозвољава само у заштита, као и напредак у комуникацији
неопходној мери, а захтевају да се држава све више
предност даје друштву и децентрализује, регионализује или уреди
његовим механизмима. према захтевима етничких група.
саморегулативе. Истовремено се јачањем наднационалних и
међународних институција и добровољним
учлањењем или прихватањем њихових
норми, држава све више унифицира по својим функцијама и обавезама и
44

подређује своје моћи изван себе. Тако се и систем управљања и владања све
више подређује извандржавним захтевима и потребама.
Данас се све више говори и даје предност цивилном (грађанском)
друштву над државом или се држава ставља у функцију јачања и развоја
вредности које подразумева цивилно
друштво. 40 Дакле, грађанско друштво у
савременом поимању обухвата грађанина као
Цивилно друштво је
појединца и личност, њихова удружења или
,,...специфичан скуп
асоцијације у које спадају друштвени покрети
друштвених
и установе и јавност, која добија на посебном
комуникација и
значају са развојем медија и средстава
социјалних веза,
социјалних институција
комуникације. Зато је неизбежно да у самом
и друштвених
друштву постоје механизми контроле државе,
вредности, чија је јер је држава савременом друштву неопходна.
полазна тачка и главни Реч је о добром уставу или
актер личност као конституционализму и ограничењу владе, у
грађанин. развијању установа и модела демократије, у
владавини права и правној држави,
Павловић Вукашин: ограничењу и подели власти, изградњи
Цивилно друштво и етичких вредности и развијеног цивилног
демократија, 2009. друштва и јавној сфери. То су и основне
парадигматске основе за развој и напредак
друштва сходно којима се и конституише и
одређује улога државе.

4. Суверенитет и легитимност државне власти

Власт је однос или релација у којој једна страна одређује и условљава

понашање дуге стране санкционисањем и инструментима принуде. Постоје
више врста власти, али најважнија је политичка власт коју искључиво врши
држава. Дакле, власт је институционална моћ заснована на нормативним
претпоставкама из којих стоји ауторитет властодршца заснован на вољи грађана,
друштвене организације или неког другог основа. Власт државе је легитимни
облик моћи где су успостављени односи између права и дужности носилаца
власти и потчињених. Власт се простире у оквиру граница, а моћ дифузно. Да
би власт била власт и ефикасна мора издавати одређене акте, упозорења, забране
за чије непоштовање следе санкције. Власт санкционише непоштовање
инструментима принуде, без обзира на сагласност и вољу грађана.

Упопредити Павловић, Вукашин, Цивилно друштво и демократија, 3.издање,

40

Службени гласник и Завод за уџбенике, Београд, 2009, стр.57., и даље.

 45

За структуру и моћ власти значајни су следећи чиниоци: трајност и

стабилност власти; основни саставни елементи власти и њихов узајамни однос.
Функције политичке власти проистичу из потреба, интереса и моћи
конкретног друштва. Основни циљ државне власти је прибављање легитимитета,
односно да је праведна, аргументована и заснована на универзалним
вредностима.
Државна власт је суверена41 власт. Суштинска својства суверене државне
власти су: независност, непрекидност и недељивост.42
Независност државне власти проистиче из непостојања било које друге
власти која је одређује и својства, да држава сама себи одређује домен своје
власти, дакле извор је сам себи. Непрекидност значи да без обзира на промене
носилаца власти државна власт стално постоји и стално се спроводи.
Недељивост државне власти чини власт једном и јединственом која се може
делити по функцијама и државним органима, али
који делују искључиво као делови једне
јединствене целине.
Суверенитет је настао из потребе суверена Сувереност у
да обједини и потчини све друге облике власти на политичком и
територији. Везан је за период јачања правном смислу
средњовековних апсолутних монархија и потребе значи врховну или
да се изврши централизација и територијализација највишу власт
власти уз стварање одговрајућих бирократских државе на
институција. Сувереност је потпуно објаснио одређеној
Жан Боден (Jean Bodin) у свом познатом делу територији изнад
,,Шест књига о републици“ из 16. века. Под
43 које нема друге
сувереном влашћу подразумевао је врховну власт власти и која је
над грађанима и поданицима, власт која споља не независна унутар и
зависи ни од које друге власти, а унутар државе је споља. Сви други
виша од сваке друге. Боденово схватање је облици власти су
потчињени
проистекло и из потребе да се световна власт
државној.
постави као врховна и изнад верске како би
онемогућила верске сукобе. Иначе, сама идеја
суверености постоји још код римљана који су
истицали надмоћ и свемоћ власти чија је одлика

41
Француски souverain од новолатинског superanus, неограничени господар, над, изнад,
потпуна или највиша власт, Лексикон страних речи и израза, Вујаклија, Милан,
Просвета, Београд, 1980, стр.880.
42
Упоредити Марковић, Ратко, Уставно право и политичке институције, ИП
Јустинијан, Београд, 2003, стр. 178. и даље
43
Упоредити Bodin, Jean, Шест књига о републици (Les Six livres de la republique, први
пут издато 1576.), скраћена верзија преведена на хрватски у издању „Политичке
културе“ Загреб, 2002.г.
46

да је summa potestas (врховна власт) и legibus soluta (лишеност обавезе

покоравања закону).
На темељу Боденове теорије суверене власти развиле су се више теорија
које се разликују по томе ко је носилац државне суверености, па говоримо о
теократској, народној, класној, националној итд.
Теократска теорија полази од тога да је Бог једини истински носилац
највише врховне власти, суверенитета и да је он поверава владаоцу, углавном
монарху, који је у његово име и врши. Иза ауторитета Божије власти се крије
својство узвишености владара и власти и захтев за апсолутним покоравањем.
Међутим и сам Макијавели је увидео да се сувереност не везује само за слепо
покоравање и апсолутизам, него да представља егзистенцијално неопходно и
конститутивно својство сваке савремене и будуће државе. Зато треба изворе
суверености тражити у световним садржајима, где су пресудну улогу имале
теорије државног уговора. Према овим теоријама држава је резултат потребе и
уговора између слободних појединаца, а једино се разликују у разлозима
настанка и оцени предржавног стања, због чега се и разликују у носиоцима
суверене моћи. Имајући у виду политичке прилике свог доба Т.Хобс је у свом
делу „Левијатан“ (1651.) истакао да су држава и њена суверена власт продукт
природног стања у коме влада „рат свих против свих“ и у коме је „човек човеку
вук.“ Сходно потреби за опстанком, друштвеним уговором се прелази из
природног стања у државно и сва права се преносе на државну власт. Та власт је
апсолутна и арбитрарна, једино јој се може супроставити у случајевима када је
угрожен живот појединца и сврха њеног постојања. Либерална теорија уважава
полазне премисе у којима се људи сматрају једнаким, да имају природна права у
која држава не може да задире и да је држава уговорна творевина и резултат
сагласности њених грађана. Насупрот томе, други узимају право суверене власти
да буде изнад закона или да мења законе који јој не одговарају, као оправдање и
за апсолутизацију власти. На Хобсовом трагу, са Карлом Шмитом (Carl Schmitt),
његовим децизионизмом и политичком теоријом о недељивој суверености и
потреби апсолутизма, дошло се до краја теоријског и практичног схватања
политике као последице људске природе, угрожене безбедности и рата свих
против свих. Шмит сматра да апсолутизована слобода деструктивно делује на
државу и поредак, њена сувереност и моћ, па је право државе да одговори на
угроженост свим средствима. Зато је „суверен онај ко одлучује о ванредном
стању,“ 44 односно, поседује својство и право суспендовања свих норми и
поретка у корист поретка. На другој страни је Џон Лок видео већу опасност по
права појединца у сувереној државној власти, него у Хобсовом природном
стању у коме сваки човек има право на живот, слободу и приватну својину. Зато
појединци у случају њиховог угрожавања од суверене власти имају право на
побуну.

44
Schmitt, Carl, Politische Theologie. Vier kapitel zur Lehre von der Souveränität, 9. Auflage,
Duncker & Humblot GmbH, Berlin, 2009., стр.9.
 47

Русо је у „Друштвеном уговору“ из 1690.г., сматрао да је сувереност

неотуђива од народа, односно да је народ носилац суверенитета и извор сваке
власти, да је она израз опште воље народа и да се не може делити и отуђити.45
Русоове интенције су да преовлада отпоре и поделе у држави и власти и да се
народним суверенитетом супростави свакој злоупотреби власти. Међутим,
политичка пракса је далеко од неопосредног вршења власти и народног
суверенитетеа у античком и Русоовом смислу.
Са развојем националних држава сувереност је представљала и обележје
нације да својом сувереном влашћу остваре своја национална права и
независност. Међутим сувереност није постала главно обележје нација, јер су
многе нације живеле у заједничким државама, под заједничким или туђим
суверентетом. Без обзира на интенције да свака нација својом сувереном
државом изрази своју моћ и обезбеди независност и просперитет, постоје многе
препреке суверенитету које се налазе унутар заједничке државе или услед
међународних ограничавајућих фактора. Тиме смо дошли и до суверености у
међународним односима и међународном праву.
Уобичајно је да у међународном односима државна сувереност означава
признавање супрематије и легитимности употребе силе на сопственој
територији, контролу сопствених граница, самосталност у спољној политици и
признање ових права од других држава, односно правну онемогућеност за
било какву интервенцију. Ова права су одређена међународноправним
документима заснованим на пракси, декларацијама Уједињених нација и другим
нормативним документама. С друге стране, утицај великих земаља и појединих
институција доводе у питање суверенитет, ограничавајући га и нарушавајући
интегритет појединих држава. Истовремено се поједине државе и одричу дела
своје суверености приступањем одређеним политичким заједницама и
признавајући правила супрематије заједнице у целини или по неким питањима.
Савремено друштво и глобализам су отворили и ново поглавље преиспитивања
суверености државе, а које се односи на сувереност људских права. С једне
стране сувереност државе треба да гарантујуе и сувереност права, дакле јачање
суверености томе и доприноси, а на другој страни се због кршења људских
права ограничава суверенитет државе при чему је држава изложена могућности
спољне интервенције. То само по себи не би било проблематично да није
проблем у томе ко је тај који арбитрира да су суверена права угрожена и које су
могућности да се злоупотребом и нарушавањем суверенитета постижу неки
други интереси.
Сувереност као појам је правни појам, што значи држава може имати или
немати суверенитет, а у политичком смислу се суверенитет односи на то да ли је
држава у могућности да своје суверено право спроводи. Да би држава била и

45
Упоредити Русо, Жан Жак, Друштвени уговор, Филип Вишњић, Београд, 1993, стр.
43.
48

ефикасна неопходно је да поред суверености власти поседује и легитимност

власти.
Легитимитет власти треба тражити у усклађености институција власти и
вршиоца са основним цивилизацијским вредностима и начелима израженим као
демократским и заснованим на правди, једнакости и слободи. При томе је
неопходно поштовање демократских процедура у репрезентованости, избору,
конституисању, контроли и сменљивости
власти. Легитимитет државе је већи уколико
верније изражава вољу грађана као целине
или већине, односно народну сувереност. Легитимност значи
Легитимитетом се оправдава постојање прихватање државне
државе јер су грађани уверени у њене власти, њених
вредности, с обзиром да је резултат већине и институција и
сагласна са вредностима које већина дели, суверенитета од
уважава и захтева. Легитимношћу се припадника те
афирмишу држава и државна власт и заједнице или
институције, што не значи да у спровођењу државе.
Легалност значи да
суверенитета и воље грађана држава a priori
држава функционише
има легалност. Легитимитет није исто што и
у складу са важећим
легалност. Свака легитимна власт је и легална,
правом и нормама,
док није свака легална власт и легитимна.
уставом и законима,
Легалност значи да држава функционише по што доприноси
закону. Легитимност доприноси одржању њеном легитимитету
власти, јер монопол силе и принуде нису али је не одређује.
довољни да се она прихвати. Због тога је Легитимитет значи да
стицање или очување легитимности су те норме
императив сваке власти, будући да иза тога усклађење са општим
стоји народ или већина. вредностима.
Постоје различита схватања
легитимности, која је шире или уже тумаче.
Најпознатије је Макса Вебера (Max Weber)
који разликује три типа легитимне власти и
то: традициналну власт, харизматичну и рационално-легалну.46
Традиционална власт заснива своју легитимност на традицији и
обичајима, неписаним правилима и родбинским везама. Ова власт изражава
предодређеност руководећи се да тако треба и мора бити.
Харизматска власт (харизма-виша обдареност) темељи своју
легитимност на натприродним особинама вође, који је одабран да је врши и који
захтева покорност и оданост. Ову власт прате иконографија, ритуали и
тоталитаризам. Харизматичан вођа истиче своју улогу и мисију због чега и

46
Упоредити Вебер, Макс, Привреда и друштво I, Просвета, Београд, 1976, стр.169. и
даље.
 49

захтева да му се сви покоравају, а његова реч је највиша инстанца истине.

Рационално-легална власт своју легитимност заснива на поштовању општих
правила, закона, устава и процедура, имперсонална је и формална по својим
овлашћењима. Карактеристична је за модерна друштва.
Луман (Nicholas Luhmann) сматра да је легитимност питање поступка,
што значи да се у сваком случају где се испољава власт или доносе одговарајућа
акта, преиспитује и њена легитимност, односно поштовање процедура и закона.
Легитимност преиспитује онај ко је дао, односно у чије име је суверенитет
пренесен, а то је народ. С друге стране Липсет (Seymour M. Lipset) сматра да
држава сама преиспитује своју легитимност и изграђује институције које је
својим функционисањем саморепродукују.
Теорије легитимности имају сврху да покажу која је власт легитимна.
Легитимном влашћу се сматра она власт чији је титулар легитиман. Народ је
сходно праву на сувереност такође по правилу легитиман и само онај ко врши
власт у име народа има и легитимитет. Народ своју власт врши непосредно или
преко изабраних представника. Уколико онај ко врши власт нема легитимитет,
он је узурпатор који без обзира на инструменте принуде, неминовно бива
смењен с власти, јер народ има право на побуну.
Уважавајући и потенцирајући суверенитет власти и легитимитет Р.
Марковић дефинише државу „као организацију која располаже сувереном
влашћу, гарантовану монополом употребе легитимне физичке принуде, коју
врши над становништвом одређене, ограничене територије.“47
С обзиром да је легитимност многозначан појам са различитим
садржајима, неопходно је да се са више аспеката посматра и одређује, јер се
њиме и власт карактерише као легитимна или не и онемогућује њена
злоупотреба.

5. Државни облици

Начин како је држава организова, институције које има и односи и

релације унутар ње саме и према споља, чине препознатљивим државу и
сврставају је у конкретан облик. На облик државе утиче мноштво спољашних и
унутрашњих чиниоца који се не разликују од чинилаца које смо навели као
пресудне за политички систем. Смисао и сврха начина организовања државе је у
потреби да држава што ефикасније извршава своју функцију и врши власт. Од
политике је неодвојив феномен власти, а политичка власт је основ власти у
заједници или друштву. Према мишљењу Н.Пашића ,,суштина сваког
политичког уређења своди се на питање на који је начин одређен однос између

47
Марковић, Ратко, Уставно право и политичке институције, ИП Јустинијан, Београд,
2003, стр.195.
50

јавне, политичке власти и друштва.“ 48 Држава поседује власт као

институционалну моћ којом одређује и регулише понашање појединаца у
друштву и за њену примену поседује апарат организоване принуде. Ипак држава
своју власт и моћ заснива на нормама чији ауторитет произилази из воље
грађана и друштва, што нормативни поредак чини неопходним условом за
конституисање и функционисање власти. Пошто је власт легитимна моћ државе,
неопходно је да буду успостављени и обострани односи између носилаца власти
и поданика, односно права, обавеза и дужности према нормама како би власт
била легална. Савремено друштво тражи јасно и прецизно уређење односа и
власти. С друге стране, ефикасно вршење власти захтева добро уређену и
организовану државу. Власт државе не значи и апсолутну контролу над њеним
грађанима. Њена улога је да штити организацију али и њене чланове и
појединце, због чега доноси одређене норме, прописе, упозорења и забране. Не
поштовање тих аката тражи од власти државе санкционисање и примену
инструмената принуде. Принуда је неопходна и због општег добра, без обзира
што се у појединим и конкретним случајевима врши мимо воље и сагласности
субјекта над којим се врши.
Постоје различити облици власти и државног уређења, односно држава,
о којима ћемо нешто укратко рећи.
Према облику владавине државе се деле на монархије и републике, према
политичком режиму деле се на демократске и аутократске, према државном
уређењу једноставне, сложене и савез држава (унитарна, федеративна и
конфедеративна држава), према облику власти државе са подељеном и
јединственом влашћу. Постоје и друге поделе али су оне мање више сличне и на
исто се односе. Морис Диверже (Maurice Duverger) је додао и поделу према
броју политичких партија и то на једнопартијске, двопартијске и вишепартијске.

5.1. Облик владавине

Према поглавару државе и начину како је он успостављен и организован,

држава може бити монархија или република.
Монархија је облик владавине у којој је владар једна личност која има
посебне привилегије које га уздижу изнад других, не проистичу из његове
државне улоге, него су везане за његов статус као суверене личности.
Монархија је последица идеје и схватања да држава не може бити једна и
јединствена уколико власт не буде у рукама једне личности.
Обележја монарха су да је он недодирљива и суверена личност која је и
правно неодговорна. То значи да не подлеже правним нормама због чега није ни

48
Пашић, Најдан, Упоредни политички системи, Институт за политичке студије ФПН у
Београду, Београд, друго издање, 1976. г., стр. 58.
 51

правно ни судски одговоран. Његову одговорност у вођењу државних послова

преузимају државни органи, а за личне поступке може бити морално и
политички одговоран. У ниједном случају не може бити санкционисан а сваки
атак на његову личност или неповредивост се сматра кажњивим. Монарх влада
по милости божијој и вољи народа и то доживотно и наследно. Монарх је
инокосни (појединачни) државни орган а у ређим случајевима и привремено је и
колективан када влада намесништво, регентство и др.
Монархија као облик владавине је еволуирала од апсолутне до
ограничене монархије.
Апсолутна или неограничена монархија у монарху има суверену личност која је
и шеф државе и има апсолутну власт. То значи да располаже законодавном,
управном и судском влашћу које врши преко себи потчињених органа и
институција. Влада помоћу моћи бирократског апарата (моћ пера) и преко
репресивног апарата, војске и полиције (моћ мача). Један од напознатијих
апсолутних монарха у Европи Луј XIV који је преузео у своје руке сву власт,
познат је по својој изреци ,,држава то сам ја“ (L'État, c'est moi").
Ограничена монархија такође има монарха као суверену личност, али је
његова власт ограничена или уставом (уставна монархија), или представничким
органом-сталешком скупштином (сталешка монархија) или парламентом
(парламентарна монархија). У ограниченој
монархији монарх може имати стварног удела у
власти, може заједнички да влада или да има
Res publica на
само формалну улогу која се своди на
латинском значи
представљање и скоро обавезну потврду одлука „јавна ствар“. У
других органа власти. Тамо где монарх поставља савременом смислу
председника владе и министре без парламента и означава јавност као
који искључиво њему одговарају реч је о уставној смисао сваког
монархији и дуалистички организованој власти друштвеног
(двовлашће). Краљ више управља него што влада, деловања па и
док у парламентарној монархији монарх влада вршења власти или
али не управља и његова владавина је више народ као власт.
симболична. Влада и министри се бирају мимо Јавност и оцене
његове воље у парламенту и према власти од јавности
парламентарној већини, што значи и да су даје и легитимитет
одговорни парламенту. Савремена монархија има самој власти.
обележја демократски уређеног система ако се
уважавају основне вредности парламентаризма и
демократије. Монарси данас свој опстанак и удео
у власти заснивају на угледу, традицијама и обичајима грађана, представљајући
симболично јединство нације или вредности које друштво има и преноси као
политичко и морално наслеђе.
52

Република је облик владавине у којој је на челу државе председник који

није суверена личност и који не располаже посебним обележајима и
повластицама које га уздижу изнад осталих људи.
Председник републике је за разлику од монарха правно одговоран скоро као и
сваки грађанин, што значи да је поред моралне и личне одговорности подложан
и судској, због чега може бити санкционисан за своје поступке. Посебно је
политички одговоран, а понекад и обичајно и колективно с обзиром да је
репрезент државне заједнице и свих грађана. Његов положај и власт су
одређени уставом и законом, према којима и има одговарајући и јавни статус,
сходно функцији коју врши. По правилу је функција председника изборна, а не и
наследна као код монарха. Уобичајно је да се бира на четири, пет или седам
година са правом поновног избора још једном. У зависности од начина избора,
непосредно или посредно су и његова улога и овлашћења. Непосредно изабрани
председници имају већу власт и налик монарху са уделом у власти али и мањим
личним угледом и утицајем, док посредно бирани у параламенту имају више
декларативну и формалну власт, а утицај више зависи од њих као личности него
што им је нормама дозвољено. Председник може поднети оставку или бити
опозван према строго предвиђеној процедури. Скоро увек је инокосни држвни
орган (једна личност) а веома ретко и прелазно колегијан када влада
председништво.

Демократија је такав 5.2. Облик политичког

вид система у коме је
увек преовлађујући
режима
интерес народа као
целине, без обзира ко Узимајући у обзир релације друштва и
је на власти. државе, односно, однос појединаца или
Најприближније грађана према држави и њеним институцијама
основном значењу можемо говорити о демократском или
демократије као аутократском режиму. То практично значи
владавине народа, да се према носиоцимима суверене власти у
сматра се постојање држави, да ли су то грађани као већина или
процедуре и мањина, одређује и карактер режима.
поштовање правила Демократија је појмовно настала од
функционисања грчких речи demos (народ) и kratein (владати),
политичких институција што буквално значи владавину народа.
и односа, уз механизме Настала је у античкој Атини али је далеко од
за контролу, тога да је представљала владавину народа јер
ограничење и је била привилегија само слободних грађана.
сменљивост власти.
Демократија у пејоративном значењу је
владавина неартикулисане масе, сиромашног
народа, а не оних који су образовани, мудри
 53

или који поседују својину. Вредносно одређење данас је афирмативно, али без
обзира на стабилност појма у вредносном одређењу и сагласности око основних
обележја, ипак је предмет тумачења према различитим полазиштима и
интересима. Сматра се средством утицаја, притиска и подела у међународним и
унутардржавним односима, покушаја наметања истих образаца, критеријума,
вредности, поредака, а у теоријском смислу и предметом различитих мишљења
и пројекција. Демократија имплицира и једнакост по могућностима и шансама за
сваког појединца, право на социјалну заштиту, владавину већине, гарантовање
права мањини, доношење већинске одлука после демократске расправе,
партиципацију народа у власти и контролу власти, приврженост заједничким и
општедруштвеним интересима итд.
Такво многоструко значење демократију више своди на идеје и потребе,
постављени идеал коме се тежи, него на конкретан постојећи, реалан и
организован политички систем. Истовремено се демократија и сужава у значењу
да је пресудан критеријум за демократичност неког друштва и државе,
сменљивост власти према утврђеној процедури. Томе треба додати да се под
демократијом подразумевају основне вредности као што су једнакост и слобода
што су истовремено и циљеви демократског поретка, односно, изградњи система
који је најприближнији њиховом изворном значењу или идеалу. Развој
демократије и теоријски погледи на њу указују на различита схватања о месту
улози и пракси демократије, због чега ћемо се нешто касније осврнути на неке
теорије и ставове.
Аутократија је политички режим супротан демократији у коме власт
поседује и врши појединац или мала група људи. Појам је сложеница настала од
грчких речи autos-сам и kratein-владати. Главна су обележја аутократије, уз
извесна ограничења, да је то режим са неограниченом и концентрисаном
влашћу и да нема демократски легитимитет. Појединац или мањина владају у
своје име и за свој интерес, народ је искључен из политичког живота а власт није
подложна контроли, одговорности и смени. Води порекло из Спарте.
Аутократа се користи апаратом за принуду како би присилио на
послушност сам апарат власти и народ. Грађани немају скоро никаквог утицаја,
утицај и управљање су резервисани за затворене центре моћи. Своју вољу власт
у аутократији обликује и намеће на два начина. Преко формално постојећих
институција као у демократском систему, а које реално не делују самостално и
по демократским правилима. Реч је о правима на слободу, изборе, удруживања,
постојање парламента, судова и владе, али који своје функционисање спроводе
искључиво према захтевима аутократске власти. Други начин је више везан за
прошлост где су постојале формалне аутократије које нису имале никакве
институције и које нису биле спутаване ничим. Данас се државе самостално не
декларишу као аутократски режими јер то неповољно по њих саме.
Харизматична власт такође спада у аутократску власт.
Аутократије се према уобичајној класификацији деле на класичне и
модерне.
54

Класичне аутократије су: тиранија, деспотија, олигархија и

аристократска република. Модерне аутократије су: диктатура, цезаризам и
тоталитаризам.
Аутократија никако није реликт прошлости. Савремено друштво
карактеришу много суптилније врсте аутократије и контроле друштва и
појединаца од власти. Аутократија се посебно ослања на средства комуникације
и информисања, где се присуством званичног мишљења, идеологијом и става
користе демократске институције како би се дао легитимитет власти.

5.3. Облик државног уређења

Облик државног уређења се одређује према томе да ли се држава састоји

из једне или више државних организација унутар ње и према уређености односа
између централних и изванцентралних органа власти у држави. Практично се
ради о степену слободе или самосталности делова заједнице према целини или
централној државној власти.
Према државном уређењу постоје; једноставна, сложена и савез држава
(унитарна, федеративна и конфедеративна држава).
Једноставна (проста) или унитарна је држава у којој постоји само једна
државна организација без вертикалне уставне (правне) и политичке поделе
надлежности. Грађани се покоравају једној власти и њене одлуке су подједнако
обавезујуће за све грађане и на целокупној територији. Међутим, и унитарне
државе могу део власти, обично извршне, доделити нецентралним органима.
Сходно њиховом постојању и односу можемо говорити о једноставној држави
као: централној држави, централизованој и децентрализованој.
У централној држави један или више централних органа врше целокупну
државну власт и све државне послове за целокупну територију и становништво.
Овакве државе су биле карактеристичне за периде настанка држава.
Централизована држава је форма унитарне државе у којој поред
централних органа власти који непосредно обаваљају све државне послове
(парламент, монарх итд) постоје и нижи органи који као подручни су у пуној
зависности од централних и за њих извршавају државне послове. Нецентрални
органи само растерећују рад централних, али немају никакву независност у
организацији и надлежности. То значи да их постављају централни органи и да
њихове одлуке подлежу контроли законитости и целисходности виших органа.
Децентрализована држава је држава у којој послове власти врше
децентрализовани органи. Сваки од њих је самосталан и независно од
централних органа обавља извесне државне послове из оквира своје
надлежности. То значи да не раде по наредбама централних органа, него према
закону. Утицај централних органа се врши само преко општих аката, што
децентрализацију не чини апсолутном, јер централна власт законом регулише
 55

њихов положај који је промењљив и није у већини случајева гарантован

уставом. Државе које су децентрализоване у себи имају јединице локалне
самоуправе и територијалне аутономије. Углавном се децентрализовани органи
бирају демократски и на локалним изборима.
Сложена држава постоје у системима који се састоје из више области
или чланица и у којима постоји изражен степен децентрализације државних
органа власти. У сложене државе спадају
регионалне и савезне (федеративне)
државе.
ОБЕЛЕЖЈА ФЕДЕРАЦИЈЕ:
Регионална држава је држава са крајње децентрализована
јединственом и највишом државном али јединствена држава;
влашћу која је подељена на више области најважније одлуке доноси
или региона. Они располажу извесним савезна (федерална)
степеном самосталности у обављању централна власт која је и
државних послова и власти. Региони су највиша суверена власт;
политички и територијално самосталнији, из савезне власти изведена
али не у мери да угрожавају јединство и је и власт држава чланица;
примат централних државних власти. савезна власт се простире
Зато, превентивно, централни органи на целокупној територији
власти задржавају у потпуности савезне државе и важи за
уставотворну и законодавну власт којима све становнике; власт
уз друге механизме и могућности чине држава чланица важи само
зависним регионалне органе власти од за сопствену територију и
централних. Настале су у XIX веку као њене становнике; одлуке и
тежња за самосталношћу области у акти држава чланица не
оквирима унитарних држава (Француска, смеју бити у супротности са
Пруска), а данас су примери таквих одлукама и актима савезне
држава Француска, Шведска и делом власти; у случају двоструког
Немачка. законодавства примат има
Федерација или савезна држава је савезно; државе чланице
најсложенији тип државног уређења која немају право вета на одлуке
је у највећој могућој мери органа федерације
децентрализована али није заједница (нулификација) и право на
сецесију (отцепљење
држава, него јединствена држава. Дакле
једностраним актом
више је од децентрализоване унитарне
чланице.); дводомност
државе а мање од савеза самосталних
представничког тела итд.
држава. Правно се разликује и по томе
што се код децентрализоване унитарне
власти степен децентрализације мења
законом и према одлуци централних
власти, а у федерацији се до промена долази уставом и више сагласношћу
федеративних чланица. Одликује је јединствена територија, становништво и
суверена власт. Појмови федерација и федерализам воде порекло од латинског
56

phoedus, што значи нагодба, уговор, савез, удружење. Настала је удруживањем

неколико засебних заједница уз очување њихових институција и идентитета.
Првобитно су то били само савези држава да би касније постале чвршће државе.
Федерација као унутрашње уређење је најповољнија за веће територије, које у
себи садрже више националних, културних, верских заједница, различиту
економску развијеност итд. Чланице федерације повезују заједнички општи
интереси и начин да се њиме остваре и посебни и сопствени интереси.
Федерације могу настати спајањем две или више самосталних држава
(агрегација) или успостављањем, преношењем (деволуција), поделом једне
државе и додељивањем статуса државе деловима.
У зависности колико се примењују начела федерализма и како су и у ком
степену регулисане питања поделе надлежности, положаја федералних јединица
и вршење власти, разликују се и федерације међусобно. Примери федерација су
САД, Русија, Швајцарска, Аустралија итд. Федерације се сматрају демократским
начином удруживања и стварања заједница људи које поред појединачног
опредељује и заједнички интерес и која системом децентрализације и поделом
власти и надлежности онемогућује стварање неограничене централизоване
власти.
Недостатак лежи у сложеним односима унутар федерације, умножавању органа,
проблеми у функционисању и усаглашавању и спорост у одлучивању, а
неравномерност чланица према броју, економској снази и могућностима
развијања. У сваком случају федерације су показале своје предности и слабости
према друштвима у којима су настајале. Сходно томе су душтва која су имала
развијену економску, културну и политичку традицију и свест о заједништву
развијале ефикасно федерално уређење, док у друштвима са нижим степеном
развијености федерације су биле само корак ка самосталности и отцепљењу чак
и на своју сопствену штету.
Савез држава је заједница две или више независних држава које
задржавају своју самосталност а између њих постоје везе различитог нивоа
заједништва. У савезе држава спадају конфедерација, унија и други мешовити
или делимични облици веза између независних држава.
Конфедерација је лабави државни савез или савез на основу уговора
између самосталних и суверених држава. Не спада у јединствену државу иако је
налик лабавој федерацији.
Дакле, разликује се начелно од федерације према настанку правним путем или
уставотворним актом и према надлежности органа савеза. Органи конфедерације
управљају државама чланицама, а не и њиховим грађанима јер је то право
сачувано и у надлежности држава чланица на сопственој територији. Органи
конфедерације су представници држава чланица.
Обележја конфедерације су: државе чланице су независне и суверене
државе које имају врховну власт и правну надлежност, а власт органа
конфедерације је делегирана и изведена из тога; заједничке органе власти
конфедерације оснивају чланице и према договору преносе извесне
 57

надлежности; представничко тело конфедерације, налик парламенту,

сачињавају представници држава чланица и одговорни су сопственој држави;
одлуке у конфедерацији се доносе консензусом (једногласно), а обавезу
спровођења на сопственој територији преузимају државе чланице преко својих
органа; конфедерација не поседује ни један елемент државности, територију,
становништво и изворну суверену власт коју спроводи; грађани имају
држављанство чланица а не конфедерације; конфедерација није међународно-
правни субјект; државе чланице задржавају самосталност у области спољашне и
унутрашње политике, финансијске и фискалне, имају своју монету, сопствена
представништва у иностранству и међународним организацијама итд.; државе
чланице имају у сваком тренутку право да иступе из конфедерације (сепарација)
и право нулификације (да не прихвате одлуке органа конфедерације); задржавају
сопствену војску и командовање, иако могу делегирати јединице у оружане
снаге конфедерације.
Имајући у виду ова обележја и степен самосталности може се с правом
поставити питање разлога и мотива настанка конфедерација. Конфедерације су
настајале у прошлости, практично пре федерације (Швајцарска, САД, Немачка)
да би се касније трансформисале у федерације или распадале на самосталне
државе. Разлози за њихов настанак леже у потребама да се одупре непријатељу и
сачува самосталност и територија, дакле безбедности а мање у другим
областима, привреда, финансије и сл. С обзиром да нема атрибуте државе због
чега и није ефикасна заједница, да између држава чланица постоје разлике и
антагонизми, конфедерација због своје немоћи да спроводи власт није реално
остварљива заједница. Данас постоје заједнице које уважавају начела
конфедерализма и имају слична обележја, али их многи мотиви и чвршће везе
повезују. Налик конфедерацији су уније неких самосталних држава.
Унија је савез две или више држава на основу уговора, а ређе уставне
декларације или повеље. Разлог удруживања је заједнички циљ, могу а не морају
имати никакве заједничке органе. То је веома лабав облик савеза држава и може
се јавити као реална и персонална унија.
Реална унија је уговорна заједница две или више држава које задржавају
своју законодавну, извршну и судску власт, а у делокруг заједничких послова
преносе надлежности из области одбране, спољних послова и финансијама.
Може бити у међународним односима самосталан и јединствен субјект. Такав
пример је била држава Србија и Црна Гора, а у прошлости Аустро-Угарска
монархија. Персонална унија је унија у којој две или више самосталних држава
имају истог монарха (Аустро-Угарска).
Комонвелт (енг. Commonwealth) је најслабији савез држава, настао као
савез матичне државе и колонија. Најпознатији такав савез је Британски
комонвелт који обухвата самосталне и независне државе, бивше колоније.
Званични разлози за такву заједницу су опште вредности и традиционалност, а
суштински се своде на економске интересе.
58

Европска унија је савез држава и стабилна конфедерација која има

примесе у неким областима и федерације. Европска унија је пример како лабави
савез може бити пожељан савез за многе земље које нису у њему.

5.4. Облик власти

Државна власт је јединствена али је у

организационом и функционалном смислу чине
законодавна, извршна (управна) и судска власт. Облици (гране)
Начин како су ове власти организоване, како се врше власти:
и како је уређен њихов међусобни однос одређује и Законодавна
облик државне власти. Тај однос првенствено зависи Извршна
од односа легислативе (законодавне) и егзекутиве Судска
(извршне) власти, имајући у виду да за носиоце ове
власти важе политичка мерила. Судску власт
одређују стручна мерила, а за њену ефикасност и
функционисање неопходно је да буде независна и самостална.
Према облику или гранама власти државе се деле на државе са
подељеном и јединственом влашћу.
Уобичајно је да се теорије о облику власти деле на: теорије о подели
власти које имају варијанте круте (строге) и гипке (меке) и теорије о јединству
власти или преплитању власти.
Теорију о подели власти налазимо још код Аристотела и Лока, али је
први експлицитно засновао Монтескје (Charles Montesquieu) сматрајући да се у
законодавној власти испољава општа воља државе, да извршна власт спроводи
законодавну вољу а судска санкционише непоштовање закона. Разлог поделе
лежи у ефикаснијем гарантовању слободе грађанима, сматрајући да ,,слобода је
право, да се чини све што закони допуштају.”49 А остварење те слободе мора да
обезбеди држава и то на начин да грађанин буде спокојан и уверен у своју
сигурност. Власт, уколико се налази у једној личности или институцији, скоро
увек и по правилу се злоупотребљава, сматрао је Монтескје. Једино решење је у
њеној подели, међусобној супростављености, чиме ће се успостављеном
равнотежом онемогућити свака злоупотреба. Тиме се и успоставља политичка
слобода ако се власт ограничи. Начело поделе власти је у пракси довело до
успостављања система који су били претече савремних демократија и данас се
скоро ни један систем не може заснивати и сматрати демократским ако не
уважава то начело. О значају поделе власти говори и то да је оно данас одредба
у уставу многих земаља.
Јединство власти је начело којим се организује и уређује државна власт
на начин да је она у рукама једног државног органа или је он хијерархијски

49
Монтескје, Шарл, О духу закона I-II, Филип Вишњић, Београд, 1989, стр.174.
 59

надређен свим осталима. То значи да можемо говорити о јединству власти у

апсолутном смислу, када је врши један орган и у релативном смислу, када је она
подељена, а власти нису независне и хијерархијски је један орган надређен.
Јединство власти у апсолутном смислу данас нигде није остварљиво и пожељно,
а ређе се може наћи у пракси и у релативном смислу. Више се може
легитимисати посредно, у смислу зависности и с негативном конотацијом, него
што је то уставна категорија. Једна од најпознатија теорија која је заступала
јединство власти је марксистичка и то са организационим и функционалним
утицајем легислативе на егзекутиву. Овакав облик власти може онемогућити
плурализам и вишепартијност. Јединство власти је постојало у неколико система
у прошлости, а данас у релативном облику и са дугом традицијом као
оригиналан систем постоји у данашњој Швајцарској.

6. Функције власти и системи према облику

власти

На основу теорија о подели власти, а према конкретним политичким

системима, системе делимо на следеће:

 Председнички систем - одликује се крутом или строгом поделом власти

 Парламентарни систем - систем са меком поделом и властима које
сарађују
 Мешовити систем - комбинација председничког и парламентарног
 Скупштински систем - систем са јединством власти у корист
законодавне власти
 Ауторитарни систем – систем са јединством власти у корист извршне
власти

Пре него што ближе одредимо карактеристике сваког понаособ, да би се могле

пратити и упоређивати, неопходно је рећи нешто о особинама, улози, делокругу
и функцији законодавне, извршне и судске власти и институције које их врше,
будући да они и опредељују политичке системе.
Функција државне власти је метод или начин деловања државе. Она
обухвата стварање општих норми или закона, њихово спровођење преко
доношења појединачних норми или вршењем практичних радњи и решавање
спорова поводом непоштовања и непримене општих норми.
Законодавна функција или власт државе се односи на издавање општих
правила, норми или закона на којима се заснива правни поредак државе.
Правила и норме су се првобитно заснивала на обичајима и природном праву без
60

институција које их доносе, да би са настанком суверене државе то било право и

обавеза суверене власти.
Законодавну власт врши колективно тело, које је представничко, дакле изборно
и које по одређеној процедури и поступку одлучивања доносећи законе врши
законодавну власт. Поступак може бити спор и сложен, али је легитиман јер се
њиме изражава општа воља грађана. Општа воља је садржана у нормама
(законима) различите снаге и важности, а под
законодавном функцијом је обухваћена и највиша,
а то је уставотворна.
Према Законодавну власт врши представничко тело које се
преовлађујућим различито зове у појединим земљама. Уобичајан
облицима власти назив је парламент или скупштина.
(законодавној, Извршна власт у општем смислу врши
извршној и примену или извршавање општих правила и норми
судској) и у држави које је донела законодавна. Међутим „она
њиховом односу поставља приоритете, припрема одлуке и надгледа
постоје: како се оне извршавају....она је главни формативни
парламентарни, и извршни фактор јавне политике.“ 50 Извршна
председнички, власт је непосредно дејство и ангажовање државе у
конвентски, стварном животу грађана који они најчешће виде,
мешовити и осећају и поистовећују са државом као целином.
ауторитативни Извршна власт је управна и извршна функција која
систем власти. нужно постоји у свакој држави. У управној
функцији доноси појединачна правна акта и
предузима материјалне радње како би држава и њен
апарат власти успешно функционисали. У извршној
функцији се бави извршењем закона због којих и сама доноси опште правне акте
и врши координацију и усмеравање органа управе.
Извршну власт карактерише и постојање сталних стручних, неизборних
(бирократских) управних органа. С обзиром да је реч о мањем органу од
законодавног, она је често бржа, ефикаснија и једноставнија у одговору на
захтеве грађана, што је чини више присутном у јавности и моћнијом. Извршну
власт врше влада и шеф државе.
Судска функција је продукт слободе појединца и заштите поретка
створеног у корист и име слободе појединаца и грађана. То значи да је део
државне власти усмерен на правну заштиту поретка и грађана и ка
успостављању права у случајевима када се оно нарушава или је предмет спора
између страна. Једна од најзначајних функција је да се судска власт јавља као
препрека самовољи остале две власти. Тиме је судска функција константно
процењивање и вредновање понашања институција и појединаца према важећим
нормама и решавање међусобних спорова.

50
Васовић, Вучина, Савремене демократије I, Службени гласник, Београд, 2008., стр.96.
 61

Судску власт врше судски органи чији чланови морају да имају посебно
правничко знање, што значи да су професионални. Да би били успешни
потребно је и да су независни. Иако су то мала и колегијална тела поступак пред
судовима је спор и формалан, како би правда била доступна свима и биле
уважене све релевантне чињенице. Судови доносе пресуде и одлуке којима се
изражава воља закона. Ефикасно судство зависи и од других органа,
организованости и судске праксе и традиције.
Скоро да сваки облик има своје варијанте од државе до државе, али и
заједничке карактеристике на које ћемо се укратко осврнути. Када говоримо о
институцијама власти говоримо о парламенту или скупштини као законодавној
власти, влади и председнику државе као извршној и судовима као судској
власти.

6.1. Парламентарни систем

У парламентарном систему су интенције на гипкој подели и равнотежи

власти. Законодавну власт врши парламент или скупштина а извршну власт
влада. Истим изборним процесом се према политичкој вољи грађана с правом
гласа, бирају прво законодавна власт, да би се од парламентарне већине
формирала влада. Чланови владе могу а не морају бити истовремено и чланови
парламента. Парламент у зависности од изборног системе изражава политичку
вољу већине до које се дошло већинским или пропорционалним начином
избора. Влада је одговорна парламенту. Одређеним механизмима парламент
утиче на рад владе, врши контролу и може влади изгласати неповерење, као што
влада може предложити распуштање парламента и расписивање избора. То
значи да влада може функционисати само ако има поверење парламента.
Основна обележја парламентаризма имају смисао у равнотежи моћи, а она се
могу свести на следећа начела: равноправност легислативе (законодавне власти)
и егзекутиве (извршне власти) – огледа се у делокругу послова и могућности
одузимању мандата; сарадња између власти – посебно у контроли и
законодавној иницијативи; инструмената узајамног утицаја – огледају се у
одговорности владе и могућности распуштања парламента.
Пракса показује да та начела није ни мало једноставно применити и да
парламентарни политички живот у великој мери опредељује управо политичка
воља актера. Намерно истичемо политичка воља а не интересе, циљеве или неке
друге разлоге, управо да би истакли да се у парламентарном животу одвијају
комплексни процеси рационални и ирационални, процедурални или не, а што се
могу обухватити политичком вољом. То у пракси доводи у питање основна
начела парламентаризма, посебно када постоји стабилна већина из које
произилази стабилна извршна власт-влада. Равнотежа власти се своди на
доминантну улогу воље извршне власти која практично управља
62

парламентарном већином, имајући у виду да она следи дисциплиновану вољу

партије која их је изабрала. С друге стране, влада много ефикасније и заједно са
парламентом адекватније представља вољу својих бирача, што је много
израженије у већинском изборном систему. У пропорционалном изборном
систему у коме постоји велики број политичких партија у парламенту, бројност
може бити и узрок нестабилности владе што се одражава на ефикасност али и
спровођење сопствене воље.
У парламентарном систему могу постојати и председник државе или
монарх који са својом формалном улогом скоро да не учествују, осим
протоколарно у власти. Међутим иако нема значајну институционалну моћ,
традиционалност или харизма његове личности, дају му могућност да његов
утицај буде већи него што му то по праву припада, утичући знатно на односе у
власти и држави или на вољу грађана. Постоје више облика парламентаризма и
то: дуалистички (превласт председника или монарха), монистички (превласт
парламента), класични (превласт има страначка већина), рационализовани (теже
се врши смена владе) итд. Различита опредељења и услови одређују који облик
се у којој земљи користи, али је чињеница да је вид парламентарне демократије
заступљен у свим системима који претендују да изграђују демократско друштво.
Предности парламентарног система су: зависно од система избора
победник обично дели власт са више њих, дакле има плурални карактер;
коалицијска власт више уравнотежује, ограничава и може бити ефикаснија;
равномерније и уравнотеженије се расподељује власт и моћ у парламентарном
систему; власт је флексибилнија и трајнија упркос коалицијским односима;
ефикаснија контрола и бржа смена владе. Недостаци су: зависност извршне
власти од законодавне и могућа нестабилност због мале већине; утицај владе на
рад и стабилност парламента и могућност распуштања; председник владе се не
бира на непосредним изборима; чланови владе се посредно бирају;
фрагментација парламента, посланици изражавају подељеност изборног тела
итд.

6.2. Председнички систем

Председнички систем се заснива на строгој подели власти, што значи на

што мањем међусобном утицају законодавне и извршне власти или максималној
самосталности. Еквилибријум је заснован на самосталности и не мешању, што га
чини донекле једноставнијим од парламентарног. На посебним изборима и у
различитим временима и процедурама, воља грађана се претвара у извршну и
законодавну власт. Извршна власт је моноцефална непарламентарна егзекутива,
што значи да је у рукама председника државе који се непосредо или
полунепосредно (електорски) бира од грађана, а не у парламенту. Законодавна
 63

власт припада представничком телу (парламенту). Формално правно извршна

власт не утиче на законодавну, ни обрнуто. Извршна власт није одговорна
парламенту, нити је парламент може сменити осим у изузетним случајевима
који су веома ретки. У извршној власти председник према својој вољи одређује
министре и службенике који су њему и одговорни.
Овако строго подељена власт не значи да међусобно не постоје утицаји
једних на друге. Као и у парламентарном систему парламент доноси законе али
председник има право вета, с тим што обично у поновљеном гласању у
парламенту натполовична или двотрећинска већина анулира тај вето 51 .
Парламент утиче на председника преко усвајања буџета и поједине уговоре и
одлуке председника мора да верификује парламент. У судској власти која је
независна, председник-извршна власт, именује и поставља актере судске власти,
али именовање мора потврдити парламент (законодавна власт). Судска власт је у
рукама Врховног суда чија је улога и оцена уставности закона.
Оваква подела власти заснована је на јачању основних либералних
вредности, слободе појединца или облике слободе које називамо ,,слобода од”.
Предности председничког ситема леже у стабилности извршне власти,
демократском и непосредном избору извршне власти што јој даје плебисцитарну
легитимност, затим, председници заступају целину друштва а парламенти су
израз фрагментације и што председник веома добро функционише ако има
стабилну већину у парламенту.
Слабости се налазе у: великим и широким овлашћењима председника државе
која се могу и злоупотребити; могућностима парализе законодавне и извршне
власти на начин да не постоје механизми њеног разрешења; ограниченост
мандата; што у непосредном избору победнику припада све, иако има само
просту већину итд. Карактеристичан је у изворном облику за САД.

6.3. Мешовити систем

Мешовити системи су комбинација председничког и парламентарног

система у више варијанти и карактеристични су за савремено друштво. Шири
циљ ових система је да преузму добре стране једних и других и прилагоде
специфичностима земље и потребама друштва. Ужи циљ је већа стабилност
извршне власти, односно владе и већа легитимност поделом извршне власти и
непосредним избором. Обично се из председничког система узима институција
председника државе који је изабран на непосредним изборима и из
парламентарног, влада одговорна парламенту. Карактеристични су за
Француску, Финску, Аустрију итд. Овакви системи могу имати и супротне

Упоредити Устав САД, одељак 7-2, Compliments of the U.S. Information Service,
51

Embassy of the United States of America, стр.3.

64

ефекте, да мешавина може бити погубна по друштво и политички систем и да

повећа ризик од сукоба власти.
Разлози су у настојањима власти да крутим спровођењем својих
овлашћења остваре сопствене интересе.
Мешовити систем се назива и полупредседнички систем у коме постоје
председник државе и парламентарна влада са премијером као извршна власт,
парламентарна или скупштинска власт (законодавна) и судска. Овлашћења
председника државе су да именује из парламентарне већине премијера који
образује кабинет-владу, може председавати
министарским саветом, потписује указе,
именује највише државне функционере и
чланове Уставног савета, врховни је Систем власти у
заповедник војске, има право расписивања Републици Србији
референдума и распуштања скупштине итд. спада у мешовите
Проблем настаје ако су непосредно изабрани системе, иако постоје
председник државе и влада изабрана у полемичне расправе
парламенту представници различитих странака о карактеру система и
које су међусобно опозиција у парламенту. овлашћењима
Тиме настаје ривалитет између председника и егзекутиве.
премијера што отежава функционисање власти Законодавна власт
и захтева кохабитацију између двојне извршне припада Народној
власти. То се дешавало често у Француској и скупштини, извршна
неким другим земљама Источне Европе. Влади и председнику
Предности полупредседничког система Републике, а судска
власт судовима и
су следеће: успешно комбинује вредности
тужилаштву.
председничког и парламентарног система;
комбинује непосредност избора председника
државе и тиме стабилност са флексибилношћу
владе; има већи коалициони капацитет;
бицефална (двојна) извршна власт која се може међусобно контролисати; могуће
да део власти буде нестраначког карактера итд. Недостаци су: могућа
инфериорност парламента, извршна власт председника може бити изнад
законских овлашћења; могућа инфериорност владе и премијера у односу на
председника државе, блокада власти итд.

6.4. Скупштински систем

Скупштински или конвентски систем представља јединство власти, где

се воља већине концентрише у рукама једне институције, скупштине. Има
порекло у Русоовој теорији о суверености и формирању опште воље. И у овој
варијанти постоје три облика (гране) власти, али је најважнији однос
 65

законодавне и извршне власти, јер се њихова овлашћења и положај веома

разликују од других система. Надлежности скупштине или парламента су
повећане. Извршна власт (Влада) је само орган скупштине и непосредно је под
њеним утицајем и управља се према вољи скупштине. Извршну власт
(егзекутиву) именује скупштина, то је колегијални орган који нема
самосталност, јер скупштина има право да поништи одлуке егзекутиве. Влада
нема као у парламентарном систему могућност да предложи распуштање
скупштине или покрене питање свог поверења. Влада према својој слободи
деловања и одлучивања је сведена, на нешто више од било ког скупштинског
одбора. Судска власт је углавном независна али је овакав систем у пракси
показивао и јак утицај на судску вољу.
Скупштински систем теоријску основу заснива на потреби да једна
власт, законодавна буде доминантна, односно, да систем не може успешно
функционисати ако су све власти једнаке и равноправне. Разлог лежи у
међусобном ривалитету и константној потреби једне да преовлада. С друге
стране, сматра се да власт у рукама једне институције није могућа у апсолутном
смислу, као што у пракси није у довољној мери ни функционална и ефикасна.
Данас је веома ретко заступљен конвентски систем власти, да се скоро и доводи
у питање као облик. Облик скупштинског система је био заступљен у прошлости
у бившим социјалистичким земљама и Југославији, а данас једино у
Швајцарској.

6.5. Ауторитарни систем

Ауторитран систем власти је такође заснован на јединству власти, али та

власт је у корист егзекутиве, односно извршне власти. Формално и у њему
постоји троделна подела власти, али су оне практично експонент воље извршне
власти. Такви системи су постојали у прошлости, где су монарси или неке друге
личности извршне власти преузимале власт у своје руке. Реч је о властима у
неким периодима царства у Француској, власти у Португалији, за време
владавине фашизма, национал-социјализма и стаљинизма у неким земљама итд.

Могуће промене и утицаји на систем, без обзира које врсте, леже у

правцима редукције његове аутономије и моћи због утицаја са стране, имајући у
виду постојање различитих наднационалних организација и заједница којима се
тежи приступити, као и глобалним економским и политичким утицајима и
водећим државама.
66

7. Демократија и демократски механизми

Демократија као појам је данас толико у употреби да је понекад тешко

разлучити шта се под тим подразумева. Појмовно демократија означава систем у
коме влада народ. И ту настаје проблем у схватању и тумачењу, када је
потребно, више ову идеју институционализовати и спровести у пракси, на
основу које би се конститусао политички систем и уредила држава. У мноштву
мишљења и теорија постоји једино сагласност да је утицај демократије на
савремено друштво значајан. Разлике настају у схватању степена слободе
индивидуа, индивидуалних права, њихове представљености, али и у
функционисању система и државе итд. Ми ћемо се осврнути на нека релевантна
мишљења која су остварила трајнији утицај на демократску теорију и праксу.
Према мишљењу појединих теоретичара старије генерације, демократија
на либералним основама успостављена као опште добро и вредност, узрок је
хомогенизације друштва, Токвил52 (Aleksis de Tokvil). Насупрот томе марксисти
сматрају да је овако схваћена демократија (оних који владају и којим се влада)
узрок поделе на две супростављене и непомирљиве већине-класе, чији ће сукоб
кад тад довести до захтева за променом и револуционисањем друштва. Хејвуд
истиче једну значајну улогу демократије схваћене као протективне. Протективна
демократија се мање односи на слободно испољавање политичке воље и учешћу
у политичком животу ,,а више као средство којим грађани могу да се заштите од
злоупотребе власти.”53 На тим основама су и либерали засновали своју теорију
демократије, као заштите права и интереса појединаца.
Данас је чињеница да савремено демократско друштво иде ка већој
фрагментацији сопствене и политичке сцене и да је подложно различитим
утицајима. Реч је о појави других организација друштва и начина којим настоје
да мимо институција власти и државе, утичу на политичка догађања и остварују
своје интересе. Њиме се придодају утицаји који настају као последица и продукт
међународних односа и глобализације. Због тога демократски процеси постају
још сложенији, чиме настају и нове теорије и поделе.
У пракси се може говорити о одређеним предусловима за настанак
демократије. Својствена је просвећеним народима и стабилним државама у
којима постоји развијена свест о грађанским правима и слободама и њиховој
заштити, свест о праву на учешће и доношење одлука, а који су правно, уставно
и процедурално утврђени и гарантовани. Истовремено је нужно да такву државу
прати и економски просперитет и поштовање највиших цивилизацијских
достигнућа у свим областима живота.

52
Упоредити Tocqueville, Alexis Clérel de, О демократији у Америци, С.Карловци, Нови
Сад, Издавачка књижарница Зорана Стојановића, 2002.г.
53
Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004, стр. 144.
 67

Два се основна предуслова морају узети да би демократија могла да се

развија и то су: постојање политичке воље народа (друштвени предуслов и
елемент) и држава као институционални и организациони елемент. Предуслови
захтевају постојање средстава и механизама помоћу којих се повезују држава и
народ и утврђују правила учешћа у вршењу власти. Они имплицирају постојање
јасно одређених вредности, право гласања и избора и дефинисане процедуре
конституисања, контроле и смене власти.
Постоје велики број подела демократије које су мање-више сличне и на
исто се односе. Говори се о античкој, модерној и постмодерној или савременој.
Можемо се сложити да је идеална демократија, она у којој цео народ влада без
поделе на оне који владају и којим се влада, неостварљива и утопијска. Реална
или формална демократија је оно што ми познајемо и називамо демократијом,
односно, што је кроз историју постојало и постоји од античке до данас. У
реалној демократији постоји подела на оне који владају и којима се влада и
према утврђеним правилима и процедурама. Најједноставнија подела реалне
демократије је на непосредну и посредну.

7.1. Непосредна демократија

Непосредна демократија је демократија у којој народ непосредно врши

власт као државни орган. Она може обухватати у једном случају право народа на
иницијативу за доношење одлука само законодавства, а у другом шире, и у
извршној и судској власти и праву на учествовање у изради и доношењу одлука.
Ове обавезе народа могу бити обавезујуће или факултативне.
Најстарија непосредна демократија је античка демократија која се
назива још и класична (Хејвуд) или директна (Сартори). Односе се на
демократију античке Грчке карактеристичне за град-полис, где грађани
непосредно изражавају своју политичку вољу, бивајући тиме слободним и како
И. Берлин каже ,,намећући своју колективну, или органску јединствену вољу
својим непослушним члановима (чиме) остварује своју властиту, а тиме и
њихову вишу слободу.” 54 Непосредна демократија значи и физичко директно
учешће у политичким процесима без репрезената политичке воље. Грађани који
су имали право политичког учешћа слободно су, на тргу, испољавали сопствену
политичку вољу изражавајући истовремено појединачну вољу и делујући као
скупштина, заједничку вољу или општу вољу. Учесталост састајања говори да
су се сва важна питања претресала, а о сваком су према редоследу или жребом

54
Берлин, Исаиа, Два концепта слободе, у:Савремена политичка филозофија, Издавачка
књижарница Зорана Стојановића, Нови Сад, 1998, стр. 62, навод према Кецмановић,
Ненад, Политика, држава, моћ, ФПН Београд, Чигоја, Београд, 2009, стр.33.
68

одређивани грађани, који ће послове политике и професионално вршити.

Међутим овакав вид демократије има својих слабости и ограничења.
Остварљив је у малим заједницама и неприкладан је за градове
данашњице, затим, што је и Платон увидео, могућност да свако дође на ред у
вршењу власти је вредност по себи и једнакост, али не и квалитет, будући да
нису сви политички способни зато. Такође се мора имати у виду чињеница, да
без обзира на присутност и самосталност у испољавању политичке воље и
одлучивању, маса је увек подложна могућој манипулацији или утицајима
појединаца. Они својом реториком, харизмом или моћи заснованој на статусу
или власништву, чине масу врло поводљивом. Међутим, без обзира на
мањкавост и данас се примењују у појединим случајевима механизми
непосредне демократије.
Карактеристичне институције непосредне демократије су плебисцит,
референдум, народна иницијатива и народна санкција.
Појам плебисцит води порекло од латинског језика (plebiscitum-народна
одлука донета гласањем) и представља један од основних значења непосредног
одлучивања народа о неком питању. Плебисцит се врши гласањем пунолетних
грађана са правом гласа. Води порекло још од старог Рима где је често коришћен
у политичком животу републике. На плебисциту се изјашњава о најзначајнијим
и животним питањима државе или народа, настајању заједнице, припајању или
отцепљењу, решавању питања ратом или миром и сл. Практично се плебисцитом
народ уздиже изнад устава и уставотворца. Као најдемократскији облик
изражавања народне воље он није реликт прошлости и анахрон, него се може
даље у савременим условима користити.
Референдум је такође непосредно учешће грађана у вршењу власти и
доношењу политичких одлука. Грађани се најчешће изјашњавају о уставу, за
или против неког закона, акта, одлуке које су донесене или се планирају донети.
Области изјашњавања су уставна материја, законодавство, администрација,
финансије, међународних односа и права итд. Референдум по својим одлукама
може бити обавезујући или саветодавни, по времену одржавања претходни или
накнадни, према обавези одржавања обавезни или факултативни, а према
дејству одлуке конститутивни или аброгативни (када само укида део закона или
закон). Теоретичари партиципативне демократије сматрају да једино
непосредним избором или референдумом воља појединца долази до изражаја, не
упуштајући се у питање чиме је она мотивисана, како је обликована и одређена.
Међутим, Сартори сматра да је погрешно референдум по вредности и значају
стављати у исту раван са непосредном демократијом јер је он опредељен
различитим утицајима. У референдуму преовладава појединачна политичка
воља која је по природи човека више егоистичка и усмерена према себи, а не
према општем добру. 55 Референдумом се намеће воља зато што питање

Упоредити Sartori, Giovanni, The Theory of Democracy Revisited, 5.6. Participatory

55

Democracy, Chatham, New Jersey, 1987.g., стр. 111. и даље.

 69

референдума формулише неко одозго, док у директној демократији оно

проистиче из већине присутних или актера. Сартори сматра то веома важном
разликом. У сваком случају, то је начешћи облик непосредне демократије и
одлучивања и предвиђен је у многим уставима земаља и највећи вид слободног
изражавање политичке воље, без обзира на све утицаје.
Народна иницијатива је обраћање народа власти, на шта власт одговара
потврдно или одрично. У референдуму и плебисциту се народ изјашњава на
питање власти, а овде обрнуто, народ је тај који иницијативом предлаже и
покреће поједина питања, као што су промена устава или доношење неког
закона. У случајевима да власт не одговори или одбије имају право, сходно
правилима, расписивање референдума по истом питању.
Народне санкције или вето су право грађана да се накнадно изјасне о
некој одлуци, закону или поступку власти и да је потврде или је оспоре.
Уз ограничење за велики број грађана, овакав вид директне демократије,
демократије полиса, постао је реална основа за развијање других облика који су
применљивији напретку човечанства. Имајући у виду информатичку револуцију
и развој друштва није искључено да ће у блиској будућности грађани путем
информатичких средстава, из своје куће присуствовати виртуелним скуповима
на трговима и изражавати своју слободну политичку вољу о многим питањима.
Иако се свет унифицира по различити основама он је још увек плуралистички и
даље се тако развија, због чега је сасвим природно да демократија то мора
узимати у обзир.

7.2. Представничка демократија

Посредна или представничка демократија је демократија у којој народ

не доноси непосредно политичке одлуке, већ непосредно одлучује ко ће према
његовој политичкој вољи, у његово име и према његовом интересу те одлуке
доносити и извршавати, што значи и вршити власт у држави у његово име.
Народни представници се бирају непосредно, на изборима према строго
утврђеним правилима и процедури, а изабрани представници имају и највишу
власт, а то је обично законодавна. Основе на којима се заснива представничка
демократија чини право гласања на изборима и право кандидовања.
Савремена демократија је представничка демократија. Настала је на
темељима античке политичке праксе и Русоове идеје о општој вољи и владавини
сувереног народа руковођеног потребом за једнакошћу и слободом, а
немогућношћу да због бројности народ као целина влада директно. Други узор
демократских институција налазио се у параламентарној политичкој пракси,
заснованој на поштовању права, закона и обичаја друштва, који нису баш
донесени у демократској процедури, али чије наслеђе је данас неодвојиво од
демократије. У сваком случају се у оцени демократије као и њених конституенса
70

морају узимати обе опције. Из њих су се и развили различити модели. Тако се

говорити о либералној демократији, плуралистичкој, делиберативној или
дискурзивној, партиципативној, консоцијалној итд.
Либерална демократија државу и политички систем организује у
оквирима либерализма који за основу има индивидуализам и слободу. То је и
полазиште свих варијанти либералне демократије, класичних, модерних и
неолибералних. Либерални модел је остварио значајан утицај у развоју
демократије а посебно данас у земљама у транзицији. Класична либерална
демократија води порекло од Лока (John Locke) који сматра да су људи
напустили првобитно природно стање и конституисали друштво и државу да би
сачували животе, слободу и приватну својину. Ове вредности, уз мање
варијације и додату представничку власт, представљале су окосницу за
демократију капитализма и савременог друштва. Модерна либерална
демократија више наглашава индивидуализам и потребу за стварање
националних институција, државе и власти а индиферентна је према социјалним
разликама и неједнакостима. Неолиберална демократија тражи што већу
слободу, либерализацију и што мање уплитање државе и њене регулативе.
Плуралистичка теорија има назив и емпиристичка или дескриптивна, јер
основно полазиште има у политичкој пракси средине прошлог века, а не у
теоријским идеалима и вредностима. А праксу карактерише да народ не влада
као целина нити као већина, него да према одређеним случајевима испољава
своју политичку вољу на изборима, а да је после лишен било каквог утицаја.
Представник Р. Дал (Robert A. Dahl), демократију своди на могућност контроле
лидера, што значи да имају ограничен утицај на њих, јер тек у следећем
изборном процесу могу извршити промену. То значи да се демократски процеси
морају испитивати између њих а ту одлучујућу улогу имају партије, интересне
групе, моћ и интенције наметања воље другима. Зато демократија није
хармонична средина него конфликтна, а конфликтност је реална и потребна, али
до границе до које се не угрожава друштво и поредак. Дал сматра да се сва
контрола и заштита поретка своди на устав и судство. Устав објективно не може
да дефинише све видове испољавања воља и интереса а ни судство, јер није по
својој природи изведено из демократске процедуре, нити је подложно њој. Зато
закључује да је демократија ипак владавина одабране мањине и да је из
практичних разлога пожељна као таква, што је и емпиријска чињеница. Дал је
сковао израз полиархија (владавина мноштва) у којој грађани имају аутономију
удруживања са главним особинама партиципације (учешћа у власти) и
компетиције (лат. competitio-такмичење или супарништво). Да би демократија
функционисала и остварила слободу и благостање неопходне су демократске
организација. Међутим оне су као и појединци склоне ,,…да повећају или
одржавају неправду, уместо да је смањују, да подстичу уски егоизам својих
чланова на уштрб бриге за шире друштвено добро, и, чак, да ослабе или униште
 71

саму демократију.”56 То је и основна слабост демократије која се може умањити

једино ако се политичке организације уз слободу и аутономност деловања
подвргавају сталној контроли.
Дискурзивна или делиберативна демократија је алтернатива либералној и
републикански схваћеној демократији у којој је држава схваћена као свемоћна.
Њен најпознатији представник је Хабермас (Habermas Jürgen) који у
демократском устројству предност даје цивилном друштву у односу на државу и
схватању политике у ширем значењу, а не само као вршење власти. При томе су
за демократију мање значајни економска рационалност социјалног и политичког
живота, а више усаглашавање и комуникативна рационалност у томе. Код
Хабермаса постоји на једној страни мрежа јавне сфере која је неформална, а на
другој парламентарна тела. Комуникативни процеси који се одвијају унутар њих
и између њих, чине оквире између којих се догађају, као рационални, процеси
формирања мишљења и политичке воље, односно демократија. Демократски
процес се одвија на следећи начин: неформално образовање мишљења и воље
ствара утицај, он се претвара у комуникативну моћ и шири комуникативним
каналима, преко политичких избора та моћ постаје помоћу закона
административна институционализована моћ. То значи да се у комуникативној
рационалности ставови и интереси не схватају као нешто стално и
непроменљиво и да се не могу усагласити јавно. На тај начин се уважава
либерално одвајање државе и друштва, с тим што ,,цивилно друштво ствара
друштвену основу аутономне јавне сфере која остаје подједнако дистанцирана и
од економског система као и администрације.” 57 То значи да је успостављена
равнотежа између новца, административне моћи и солидарности, с тим што
солидарност прожима и јавну сферу и административну, чинећи заједно са њима
интегративнну везу. Слабости ове терије су у пренаглашавању моћи цивилног
друштва и неполитичких институција, утопистичка визија комуникације и
претпоставка о постојању општег добра које ће се открити делиберативним
процедурама јавне употребе ума и сагласити се око тога, затим претпоставка да
ће сви или већина изабрати оно најбоље. Иако је демократија сведена на
дискурс, а не агрегацију вредности интереса и ставова, вредност је што је
поставила захтев за јавном делиберацијом (расправом и усаглашавњем) око
значајних питања и тиме за сталним преиспитивањем и оценом.
Партиципативна демократија за основу узима само процес одлучивања,
односно настоји да развије модел демократије у коме ће се омогућити директан
утицај и учешће грађана у процесу одлучивања у свим фазама и на свим
нивоима. Партиципације (учешће) се захтева у свим сферама друштва, како у

56
Дал, Роберт, Дилеме плуралистичке демократије, БИГЗ, Београд, 1994, стр. 27.
57
Habermas, Jürgen, Three Normative Models of Democracy, у Democracy and difference,
edited by Seyla Benhabib, Published by Princeton University Press, New Jersey, 1996.,
стр.28.
72

политичкој тако и у економској и предност дају различитим формама цивилног

друштва и њиховом утицају на смањењу социјалне и економске неједнакости.
Консоцијална демократија (лат. consociatio-здруживање, спајање) је
моделирана за мултинационална или мултиетничка друштва, где се потенцира
процес преговарања, усаглашавања између
политичких елита као једини и могући услов за
доношење одлука. Она не укључује
партиципацију народа, осим на изборима и не Деомократија је
дозвољава већинско одлучивање. политички режим у
Постоје и други модели демократије као коме већина народа
и комбинације једних и других или који дају учествује у власти
предност једном сегменту заједнице, рецимо стално или
политичком или социјалноекономском аспекту повремено, на
живота. Политичка демократија је примарно унапред утврђен
усмерена на обезбеђење правне државе којом се начин и преко својих
непосредно
гарантују политичка права и слободе грађана,
изабраних
право на политичко организовање и учешће у
представника које
власти. Економска је усмеренија слободном
непосредно
тржишту и развоју капитала, индивидуализму, контролише и који су
док економско-социјална више даје предност већини и непосредно
економским и социјалним правима и одговорни.
слободама, једнакости и равномернијој
расподели материјалног богатства. Чињеница
је, да је то поред свих мањкавости и проблема,
демократија најпожељнији облик коме се тежи,
а да се у изворном, античком или иделаном облику не може остварити.
Дакле, демократија није владавина народа, него владавина у име и према
интересу народа или већине народа. Може се остварити ако заједници има:
развијене слободе и права грађана, политичко представљање, слободу
удруживања и избора, вишепартијски систем, владавину права, поштовање
процедуре и демократских правила, сменљивост власти, демократске
институције и могућност њихове контроле, слободу тржишта и својина,
политичку културу и демократске традиције итд. То су и критеријуми и мерила
вредновања савремених државних заједница и политичких система.

8. Механизми и институције владавине

Да би владавина могла да се врши неопходно је поштовање одређених

правила и постојање институција власти. Односи у систему и институције би
требали да буду засновани на уставу и законима. Већина аутора је сагласна да у
 73

најважније механизме политичке власти и политичке институције спадају устав,

право и судство, бирачко тело и облици непосредне демократије (народна
иницијатива, референдум, плебисцит, вето и др.), политичке партије, парламент
или скупштина, шеф државе, влада, административно-бирократски апарат и
војска и полиција.

8.1. Устав

Устав је највиши Устав, иако појмовно у садашњем

општи правни акт значењу и облику датира из новијег доба, води
једне државе којим се порекло још од антике у теоријском и
уређује политички практичном смислу. Најпознатији мислилац
систем, у коме су који, се бавио компаративним проучавањем
регулисани односи у устава преко 158 градова државица био је
држави, државна Аристотел. Сврха је била да се мимо
организација, спекулативних разматрања пронађе најбоље
овлашћења државних државно уређење из праксе. Појмовно се устав
органа, основна права у многим језицима изводи из латинског
и слободе грађана и constitucio који се сада односи на владавину
њихов однос и закона или права и слободе, који су
обавезе према институционално гарантовани.
држави.
Политички систем сваке државе
одређен је уставом, с тим што он не мора
представљати само један јасно одређен извор и
документ. У материјалном смислу устав
обухвата све правне изворе уставног права. У формалном смислу то је писани
општи правни акт који носи име устав и који обухвата претежно највећи број
уставних норми на којима почива државно уређење. То је правни аспект устава,
међутим устав прати поред нормативног и реално значење којим се изражава
стварност и уставна пракса у држави. Због тога је устав и предмет интересовања
и других наука, првенствено социологије, политичких наука, филозофије и
других. Разлози за мултидисциплинарност у проучавању устава и уставног
поретка леже у његовом значају и утицају на више области друштвеног живота и
у раскораку између нормативног и стварног. Тако филозофски аспект разматра
основне интенције и идеје устава у контексту човековог друштвеног живота или
целине постојања, док социолошки разматра конкретне и реалне односе и
консеквенције одређеног уставног поретка на друштво, друштвене односе и
појединце. Политиколошки аспект проучавања важности устава односи се на
политичку праксу и институције власти, њихов домен, реалитет, односе који
настају у конкретној политици између субјеката, као и подударност
нормативног са прокламованим .
74

Према облику у којим се доноси устав може бити писани и неписани

(обичајни). Писани је основни облик у коме се у једном или више правних аката
налазе норме устава. Неписани обухвата обичајне норме једне земље са снагом
уставних, на основу којих се уређује држава.
Према начину доношења устава устав може бити:
 Октроисани (подарени) или уставна повеља-то је једнострани
уставноправни акт којим владар или монарх самоограничава своју власт и
уставом је дели са представничким или неким другим телом.
 Уставни пакт – двострани акт између владара и народа који
преко представничког тела учествује у његовом доношењу.
 Народни устав – једнострани акт народа који доноси и мења
устав помоћу уставотворног референдума или помоћу представничког тела
(редовне скупштине или уставотворне скупштине). Овакав устав је продукт
народног суверенитета.
Према, начину доношења и мењања или правној снази устав може бити
крути и меки.
Крути устав је устав који се може мењати само на начин који је различит
и строжи од начина како се мењају закони. Устав се може мењати на два начина,
техником уставног закона и уставним амандманима. Уставним законом се укида
члан или глава која се мења и замењује новим или се допуњује тамо где је то
неопходно. Уставним амандманима се не мења првобитан текст него му се
додају нове норме и одлуке, односно допуњује се новим одедбама.
Меки устав се може мењати према процедури и начину мењања закона,
што поједностављује измене, а устав чини флексибилнијим и уставне норме
промењљивим и животворнијим. Може се рећи да Велика Британија има уставно
уређење у меком смислу, с обзиром да нема устав у формалном смислу па је
закон највиши извор уставног права.
Садржај устава чини преамбула, норамтивни део, анекси и амандмани.
Преамбула се налази на почетку и њоме се истиче ко доноси устав, због чега и у
чије име, излажу се темељне вредности и начела и др. Нормативни део обухвата
све норме устава, побројане у параграфима или члановима. Анекси су посебни
додаци који упућују на нормативни део, а амандмани су додаци уз основни
првобитни текст.
Устав је значајан документ којим се уређује политички систем и
регулишу односи у некој заједници. Зато о конституционализму В. Становчић
говори као ,,облику и средству организовања, регулисања и ограничења власти,
али и као средству (пре)расподеле друштвене моћи и правног санкционисања
(од првих устава до данас) те прерасподеле.“ 58 Истовремено се врши и
институционализација власти која значи замену личне власти одговарајућом

Становчић, Војислав, Власт и слобода, Удружење за политичке науке и Чигоја

58

штампа, Београд, 2003, стр.216.

 75

институцијом и установом власти. Дакле, најважније је што се уставом

ограничава државна моћ и власт у корист слобода и права појединаца, али и
њихове обавезе и расподељује, нормативизује и институционализује моћ. Тиме
и власт стиче легитимитет, а устав делује интегративно и доприноси
стабилности заједнице. Због тога и заједнице које немају јасно одређен устав
или уређење заснивају на више докумената, све више исказују потребу за
уставом као једном и највишем правном акту.

8.2. Скупштина

Скупштина или парламент 59 је назив за највише представничко

законодавно тело у држави или политичкој заједници. Скупштина означава скуп
људи који су се из различитих разлога окупили, да би данас представничка
скупштина представљала институцију власти. Име парламент долази од
француске речи parler - говор, довикивање, развио се у средњовековној
Француској и Енглеској где је назив коришћен за различите институције. У
данашњем смислу парламент се развио из енглеског парламента који је у
почетку имао само саветодавну улогу према владару. У другим државама се
користе и други локални називи (конгрес, сабор, рада, кнесет, сејм итд).
Скупштина или парламент се састоје из једног или два дома, а ретки су
примери тродомних. Дводомни парламенти имају Доњи и Горњи дом. Обично
их имају сложеније државе (федерације, регионалне и сл.), међутим њихова
улога и равноправност се разликују. Доњи дом по правилу има већу моћ,
законодавну власт или остале надлежности предвиђене за законодавну власт.
Горњи дом има подређенију улогу, може делом вршити исте функције, али и
бити само саветодаван. Разлог премоћи доњег дома лежи у његовој
представничкој улози, јер се чланови бирају непосредним изборима и он је
репрезент воље грађана. Горњи дом се бира обично посредно и преко других
институција. Број посланика у скупштини или парламенту се одређује за сваку
државу сразмерно њеној величини и систему. Парламент се састоји из
парламентарне већине и опозиције. По конституисању бира председника који
председава седницама и према процедури утврђује дневни ред и друга питања.
Председник парламента може бити представник страначке већине или неутралан
по преузимању функције. Бирају се и други органи скупштине неопходни за
функционисање. Парламенти имају у свом саставу одборе који су намењени за
различите области друштвеног живота и који припремају питања и законе из
свог делокруга и предлоге за разматрање. У одборима су сразмерно
представљене све политичке опције или партије у парламенту.

59
Ми ћемо равноправно употребљавати оба термина означавајући под њим
представничко тело и законодавну власт као целину.
76

Дакле, улога параламента, најкраће речено је, да вољу грађана претвори

у законе, док влада ту вољу спроводи, а судство је тумачи. У опште функције
парламента Хејвуд убраја законодавство, представљање, контролу, политичко
регрутовање и легитимитет.60 Ми бисмо овоме додали још и изборну функцију.
Законодавна функција легитимише скупштину као законодавну власт
(легислативу). Имајући у виду да је скупштина или парламент у
демократији израз воље народа, најважнији задатак је да систем или поредак
уреди помоћу закона. У законодавној функцији већина парламената имају право
законодавне иницијативе, а поред њих могу је имати и други органи, посланици
а првенствено и највише влада.
Након предлога закон се према процедуру ставља у пленум на
разматрање. Може се доделити одбору задуженом за ту област на разматрање и
који даје предлог о даљем поступању. После изнетог предлога скупштина у
целини разматра закон, где често долази до промена. На крају расправе се о
закону гласа и закон је усвојен уколико је за њега гласала релативна већина. У
областима од посебног значаја, на пример у уставној материји и слично,
прописана је квалификована већина, која је најчешће двотрећинска. Фазе
законодавне процедуре се називају читања. Уобичајно усвајању закона претходе
до три читања. Законодавство је и основна, најважнија и легитимишућа улога
парламента, међутим он је много мање иницијатор а више извршилац воље
извршне власти оваплоћене у законском предлогу. Ипак његова улога се не
исцрпљује само у акламацији, него и у демократском процесу дискусије и
усвајања у којима се легитимишу воље за и против, а што је јавности путем
медија дато на увид.
Изборна функција проистиче из легитимитета парламента, а односи се на
пресудна улога у додељивању осталих функција власти другим органима.
Најважнија изборна функција скупштине или парламента у парламентарним
демократијама је избор владе, председника владе или свих осталих чланова
(министра). Скупштина може бирати највише судове, поверенике, функционере
централних банака и сл. Поред права избора скупштина и има и права опозива,
па тиме и утицаја на органе које бира.
Функција представљања парламент ставља у позицију експонента воље
грађана, медијатора између грађана појединаца и државе-власти. У зависности
од политичког и изборног система посланици могу представљати само одређена
бирачка тела, партије или саме себе, а парламент може одржавати вољу већине
или целине и друштво у малом. Главни проблем у представљању је степен
самосталности и одлучивања посланика. Да ли су посланици изабрани вољом
народа слободни да према сопственом нахођењу и схватању даље поступају
онако како сматрају да је најповољније или су условљени бирачким телом, а
најчешће партијском дисциплином.

60
Упоредити Хејвуд, Ендру, op.c. стр. 587.
 77

Контролна функција је једна од значајних улога парламента и обично се

односи на контролу извршне власти. Ефикасност ове улоге зависи од већинске
или мањинске позиције владе или оних који упућују критику. Парламент
поседује различита средства контроле, почевши од посланичких питања,
интерпелације, гласања о поверењу владе до различитих истрага и обраћања
судској власти.
Регрутна функција и артикулација политичке воље се остварује
јавношћу рада парламента, дебатном улогом и функцијама, чиме се доприноси
афирмацији параламента и појединаца. То је и једино место где се може воља
опозиционих посланика и партија институционално испољити. На тај начин се
обезбеђује политичка подршка јавности и регрутовање присталица за одређену
политичку опцију или артикулација политичке воље. То се постиже јавношћу,
извештавањем, циљано пласираним информацијама и афирмацијом својих
одлука и начина рада.
Функција легитимитета означава парламент као репрезента воље
грађана, својом улогом и структуром доприноси легитимитету власти.
Легитимност се доживљава, не само по закону, него и као морално исправна
власт иза које стоји право засновано на правди.
Из ових функција можемо се запитати да ли парламент као целина има
уопште политичку вољу. Прво, представничко тело у зависности да ли је
једнодомно или дводомно и чија воља преовлађује, можемо доживљавати и као
институцију која има и спроводи своју вољу према нормативним регулативима.
Међутим, у пракси се воља већине квалификује као воља парламента, док у
вишедомним представничким телима можемо говорити и о различитим и
подељеним вољама.
Дводомним парламентом се међусобно ограничавају воље делова уз
истовремено активнији и ефикаснији однос према вољи извршне власти. Такав
парламент адекватније и реалистичније репрезентује различитост воља грађана,
уважавајући њихове интересе, територијалност, националност и друге разлоге за
успостављање таквог система. С друге стране, овакви парламенти су мање
ефикасни у спровођењу процедуре и изражавању законодавне воље, а
размимоилажење може довести до конфликтности и блокаде.
Сходно раније установљеној вези воље и моћи можемо политичку вољу
парламента тражити путем анализе његове моћи. Формално, уставно и
законодавно речено, парламент представља институцију која поседује велику
моћ из које би нужно следило и експонирање и наметање политичке воље. У
пракси је то много друкчије. Уколико бисмо желели да анализирамо њихову
моћ, онда би се требало размотрити његова улога, аутономност, односно
очекивани резултати и ефекти. Они се мере у могућностима креирања политике
и воље, броју предложених и донесених закона, њиховом квалитету,
ефикасности рада, у утицају и сарадњи са другим облицима власти, посебно у
утицају и контроли извршне власти, затим у јавности рада и комуникацији или
колико су они репрезенти политичке воље грађана.
78

Могли бисмо констатовати да су парламенти у обављању својих

функција, без обзира на прокламовано, врло ограничене институције и да
можемо говорити о усаглашеној политичкој вољи парламента као целине само
око неких формалних и процедуралних питања, док је права политичка воља
парламента у ствари воља већине, дакле воља власти. То значи да владајуће
партије обликују и политичку вољу парламента, што значи и одлуке и законе
које он доноси. Кад говоримо о репрезентативности можда је ту највише
испољен плурализам политичких воља грађана, међутим оне се потиру испред
доминантне улоге политичке воље већине. У утицају на извршну власт и
еквилибријуму између њих, више можемо говрити о партијској политичкој
вољи, него о вољи која има самостална својства и егзистенцију. Разлог је што се
извршна власт јавља као власт већине, а с обзиром да њу чине делови партијских
олигархијских структура, дакле они који имају и највише моћи у партијама, онда
се у ствари у парламенту само верификује политичка воља извршне власти. Зато
је воља егзекутиве у ствари и воља већине или целокупног парламента.
Скупштине имају веома ограничену аутономију у креирању политике и она је
обично регулисана уставом и законима. О нешто јачој аутономној вољи можемо
говорити у председничком систему. Постојање парламентарних одбора
доприноси уобличавању воље парламента по појединим питањима или према
законима, међутим њима се исто тако може ефикасно манипулисати и на њих
утицати, јер се и чланови одбора јављају као репрезенти воље сопствених
партија. Наравно морају се уважити специфичности и разлике појединих
политичких система, међутим реч је само о изнијансираним разликама које
суштински не мењају њихов статус и улогу у креирању политичке воље. Јавност
рада и медијска уочљивост парламента не треба да буде само инструмент и
средство за промоцију сопствене партије, него и одређених идеја и вредности,
демократичности и промоције културе и толеранције, а првенствено да се
ставови и мишљење изложе суду јавности. Али то није довољно, сходно
демократском наслеђу и традицији у то треба укључити и остале потенцијале
друштва, узимати у обзир неформалне и маргиналне групе, оне који су у
процесу рада и свега онога што можемо једном речју називати и цивилним
друштвом. Наведена обележја и слабости карактерише и парламентарни систем
Републике Србије.
Разматрајући будућност политичког представништва аутри опречних
ставови су сагласни да се у недостатку бољег решења мора задовољити
постојећим. Сматра се да политичко представништво на традиционалан начин
не може више бити репрезент воље и интереса грађана због све већег броја
различитих и специфичних интереса. Гилд социјализам нуди решење у
професионалној репрезентацији где су у политичким институцијама
представници, не појединаца, него њихових интереса и воља да се ти интереси
остваре. Према Миловом (John Stuart Mill) схватању представничке демократије
,,воља народа уистину представља једно са вољом најмногобројнијег и
 79

најделатнијег дела народа-једно са већином.” 61 Мил је свестан могућности

тираније већине због тога је заговарао ограничење власти над појединцем.
Постмодерно доба, за сада и на овом нивоу техничког напретка, ће и
убудуће пратити посредовано изражавање политичке воље и пратеће
институције. Хејвуд сматра да до слабљења воље и моћи парламента долази због
јачања и нарастања према бројности и функцијама извршне власти, владе и
председника, затим слабљења партијске дисциплине (што се може узети само за
англосаксонске демократије), недостатка ауторитативности и вођства које је
репрезент воље целине а не већине или мањине, и на крају, због нарастања моћи
и воље интересних и других неполитичких група и све веће улоге средстава
комуникације и медија.62 Међутим, мишљења смо да ипак треба тражити разлоге
у његовом функционисању и улози. Медији могу у оноликој мери колико
одмажу и да доприносе директним преносом угледу и значају парламента. А
неизбежност парламента произилази и из потреба изван њега, односно да се
успостави равнотежа или контрола других облика власти и репрезентује воља
грађана. Зато је његова будућност и даље сасвим извесна.

Основне функције 8.3. Влада и шеф државе

извршне власти су:
Утврђивање и Извршну власт или егзекутиву чини
вођење политике и влада и шеф државе. У зависности од
контрола политичког система на челу владе може бити
спровођења у председник владе (премијер) или председник
пракси државе. У неким државама постоје посебно влада
репрезентативно- са премијером и председник државе (Србија,
церемонијалне; Француска итд.). Такав систем се назива
обезбеђење бицефални или двоглави систем извршне власти.
сопствене Њена моћ и улога су у зависности од политичког
популарности и система како је организован и законом уређен.
легитимитета Извршну власт у ширем смислу чине
режима; Председник државе, Влада (политички чланови)
управљање
и службеници или особље у државним органима,
администартивно-
службама, односно бирократски апарат.
бирократским
У зависности од политичког система
апаратом и
управљање и
влада може бити посредан израз воље грађана,
решавање кризе.
изабране од воље већине представничког тела
или од директне непосредне воље грађана
изабрана на изборима у председничким

61
Мил, Џ.Стјуарт, О слободи, Правни факултет, Београд, 1998, стр. 22.
62
Упоредити Хејвуд, Ендру, op.c. стр. 609. и даље.
80

системима. Дакле, политичку извршну власт чине изабрани политичари,

председници и министри. Органи управе и службеници као неизабрани органи,
требало би да буду политички неутрални. Међутим највиши бирократски
положаји могу такође бити политички, а то су разни саветници, секретари,
управници и високи службеници. За разлику од легислативе (законодавне
власти) која за основу има политичку једнакост грађана, нагиње егалитарности,
егзекутива (извршна власт) нужно претпоставља хијерахијску уређеност као би
била функционална, ефикасна, оперативна, адекватна и одговорна. Влада је од
извршиоца постала главни креатор политике и носилац друштвених промена,
тако да „она утврђује и води унутрашњу и спољну политику одређене земље и
представља центар политичке моћи у савременим друштвима.“63 Њене функције
су следеће:
Утврђивање и вођење политике и контрола спровођења у пракси је
најважнија функција извршне власти из које проистиче и њена моћ. То значи да
се извршна власт јавља више као иницијатор и креатор одређене политике, него
као нечији извршилац. То је институција која влада и истовремено контролише
спровођење политике у пракси.
Репрезентативно-церемонијалне, огледају се у томе што председници
државе, председници влада као и најважнији функционери власти радећи у име
државе и представљајући власт, симболизују њено јединство и на известан
начин персонализују своју функцију и ефекте вршења. Тиме се доприноси
јачању државног јединства, афирмише политичка опција и сопствена личност у
корист општег и националног добра и обезбеђује подршка јавности. У
зависности од одређеног места и улоге у политичком режиму, али и личности
зависи колико је њихова улога церемонијална, а колико истински
репрезентативна и утицајна.
Обезбеђење сопствене популарности је основни предуслов за
функционисање и успех владе (извршне власти), што значи и стабилности
поретка и политике која се води. А оно је потребно, зато што је „механизам
контроле извршне власти измештен из парламента и одвија се у директној
комуникацији егзекутиве и грађана.“64 Уколико влада нема подршку јавности,
најмање што може да се деси је њена смена, а више се могу одразити последице
на целокупну политичку опцију, њене експоненте, а у крајњем и на сам
политички систем. Зато је подршка јавности влади вема значајна и одлучујућа у
њеном функционисању, чиме се даје и легитимитет власти и режиму.
Управљање администартивно-бирократским апаратом је веома
значајна функција јер је влада на челу огромног бирократско-административног
апарата од чијег организовања и функционисања зависи и спровођење политике

63
Гостовић, Драган, Д., Извршна власт као државна функција, Алтера, Београд,
2006.стр.38.
64
Гостовић, Драган, Дефинисање извршне власти, Правни живот бр. 11/2009, Београд,
2009, страна 194.
 81

и вршење власти. Њиме се највише баве министарства која су и одговорна у

оквирима својих ресора. О међусобним односима политичког и бирократског
вођства, хијерархијским поделама, сукобима центара моћи и различитим
интересима који су преовладајући и одлучујући, постоје многе теорије и
могућности за исход и ефикасност ове функције извршне власти.
Управљање и решавање кризних ситуација је једна од важнијих
функција где се види учинак Владе, њена ефикасност, организованост, брзина и
способност да адекватно одговори, насупрот другим институцијама које због
своје величине или правне ограничености нису у стању да брзо реагују. У
таквим ситуацијама влада (извршна власт) преузима ингеренције и других
облика власти што може да допринесе ефикасности, али може довести и до
злоупотребе. С друге стране, неадекватан одговор владе на кризну ситуацију
врло брзо доводи у питање саму владу па и кризу режима.
Функције извршне власти могу вршити: само председник државе, само
влада на челу са премијером и обоје, председник државе и влада са премијером.

Шеф државе

Шеф државе је, у зависности од система, председника државе

(републике) или монарх. Води порекло од монарха који је поседовао апсолутну
власт у држави и у чијој личности су обједињене све функције власти. Временом
је функције владавине монарх поверавао ужем кругу људи из којих је настала
влада, а са каснијим поделама власти је настао парламент као носилац
законодавне власти. Шеф државе је носилац извршне власти заједно са владом и
његова улога и моћ зависе од конкретног политичког система.
Шеф државе представља државу као целину, долази наслеђем ако је у
питању монарх а избором, непосредним или посредним, ако је у питању
председник. Улога председника републике је у зависности од политичког
система, односно да ли је он председник у парламентарном, председничком или
мешовитом политичком систему. У председничком се начелно бира
непосредним избором, а у парламентарном посредно у представничкој
институцији. Мешовити системи имају комбинацију парламентаризма и
непосредно изабраног председника чија је улога значајна у извршној власти,
коју дели са владом. Председник државе непосредно изабран има већи
легитимитет и утицај, него онај који је посредно биран. Монарх је по правилу
инокосан орган, док председник веома ретко може бити и колегијалан.
Председник може имати и потпредседника.
У зависности од његовог избора и положаја у систему власти, одређује
се и обим власти којом располаже председник. Посредно биран председник има
више церемонијалну улогу док непосредно биран врши истинску власт и има
широка овлашћења у доношењу правних аката и равнотежи власти.
82

Председничка извршна власт може бити ограничена и неограничена.

Ограничена власт је у председничким (президенцијалним) системима и у
полупредседничким, док неограничена власт председника значи и диктатуру.
Дакле, председник државе, да би имао већи легитимитет за вршење
извршне власти бира се на општим изборима. Однос између председника државе
и парламента је постављен на начин да постоји мали утицај једног на други и
узајамна несменљивост. Председник државе у председничком систему управља
владом и врши именовања према сопственом избору чланова владе. Шеф државе
може бити и монарх који није биран него наследан, може ту функцију и
узурпирати и може владати уставно или апсолутистички. Уколико је реч о
демократски устројеном монарху предности монарха су: не припада ни једној
партији нити политичкој опцији, симболизује јединство нације, патриотизам и
традиционалну власт, спроводи дуготрајну и континуирану политику и има
велико искуство и мудрост. Слабости леже у: нескаду са демократским начелима
и недемократском пореклу власти и његовог постављања, у конзерватизму и
традиционализму који могу бити препрека напретку, праву на наслеђивање
власти, грађани су више поданици и послушнице него слободни људи итд.
Монарх и председник државе су политички неодговорни, осим у
изузетним случајевима. Председник је обично одговоран ономе ко га је изабрао,
односно има материјалну и кривичну одговорност, док је политичка веома ретка.
Монарх је доживотни шеф државе, а председник се бира на одређени мандат са
уобичајним правом још једног избора. Улога монарха се мењала саобразно
променама кроз којих је пролазила сама монархија.
Функције председника државе су да он представља државу у земљи и
иностранству, поставља и опозива дипломатске представнике, прима акредитиве
страних представника, даје одликовања и врши помиловања, бира неке државне
органе, предлаже мандатара владе скупштини, предлаже кандидате за судије,
распушта параламент и расписује изборе, проглашава законе усвојене у
парламенту или има право вета, врховни је командант војске. У председничком
систему овлашћења председника обухватају и овлашћења које има влада, а она
су и у равнотежи са законодавном влашћу. Председник може поднети оставку.
Моћ председника извире из његових формалних овлашћења, затим из
неформалних која се односе на његову личност, способности и вештине и у
зависности је од снаге и моћи политичког окружења и њихове
комплеметарности, конфликта, или премоћи. Због свега тога значај председника
државе или републике, односно шефа државе је веома важан у подели власти и
понекад има и пресудну улогу у кризним ситуацијам по државу и друштво.
 83

Влада

Влада као извршна власт је колективно тело кога чине председник владе
(премијер) и чланови владе (министри). Заједно се још и називају кабинет, мада
се тај појам односио само на ужи круг најважнијих министра који са премијером
(председником владе) одлучују о свим важним питањима у британском систему.
Кабинет има веома значајну улогу и утицај на председника владе у доношењу
одлука. У зависности од тог утицаја можемо говорити о президенцијалним
владама које карактерише више изражена воља премијера због његове веће
улоге у односу на владу и остале, затим кабинетска која формално изражава
јединствену вољу владе и канцеларска која више
централизује вољу и утицај председника владе
(канцелара) у извршној власти итд.
Из овога се види да извршна власт Кабинет је акроним
форсира и ствара лидере без обзира што већина од почетних слова
њих и политичке партије то негирају, сматрајући имена пет лордова
недемократским, а да на другој страни негују саветника Енглеском
култ личности и култ масе. У сваком случају краљу Чарлсу II
лидери (председници или премијери) имају 1677.г., чији су
централну улогу у свакој влади, одређују правце иницијали створили
и приоритете деловања владе, а понекад и целог реч CABAL ( Clifford,
друштва. У зависности од њихових способности Ashley, Buckingham,
лидер мобилише и покреће чланове владе и друге Arlington, Lauderdal)
и акције, артикулише различите интересе и воље и од које је настао
ка јединственим и заједничким потребама, израз кабинет. Данас
организује, влада, дели улоге и позива на је у широкој
одговорност. С друге стране лидерство може употреби и означава
концетрацијом моћи водити ка ауторитарности, скуп људи који су
корупцији и стварању култа неопогрешиве око једног човека,
функције и сл.
личности. На тај начин постиче се подаништво,
науштрб слободи и самосталности, изоставља
критика, расправе и оспоравање, што угрожава
демократичност режима.
Резимирајући, иако је реч о извршној власти, њена је улога првенствено
да креира и води конкретну државну политику, за коју различитим партијским
и парламентарним механизмима обезбеђује подршку. Воља владе се доживаља
као воља власти и државе из разлога што се својим институцијама власти и
непосредним односом и утицајима на вољу грађана, јавља као креатор
друштвеног живота. Владом се легитимишу и појединачне воље њених чланова,
а у системима са председником или монархом посебно се испољава и њихова
воља. У влади је највише сконцентрисана моћ, одатле и њен значај и утицај,
посебно што иза ње као власти стоји апарат принуде, односно полиција и
84

војска. Влада се јавља као креатор законодавне воље која се верификује у

парламенту, а својим подзаконским актима и уредбама као извршилац, тумач и
носилац санкционисања и принуде. То је и ставља изнад парламента иако би
требало да буде обрнуто. Како истиче с правом Д.Гостовић „...савремена
истраживања јасно показују да је традиционално одређење функција
законодавне и извршне власти превазиђено и да је стварност другачија. Извршна
власт формулише политику и доноси главне политичке одлуке. Она предлаже и
извршава законе и друге прописе тако да је комплетна нормативна делатност у
њеним рукама. Можемо рећи да су у пракси законодавна и извршна власт
замениле улоге које им је традиционална теорија одредила.“65
Дакле, воља владе је као и код осталих облика власти ограничена
уставом и законом, односно њена моћ и испољавање политичке воље су
формално одређени, дефинисани и предвиђени. У пракси се њеној вољи додају
или одузимају снага воље и харизме њених чланова и самог председника и њен
утицај на остале сфере друштва, као и подложност неинституционалним и
вољама друштвених група, јавног мњења и воље целог друштва.
Најефикасније ограничење воље владе чине други облици власти,
односно парламенатарна и судска, односно закони према којима се мора
управљати и уз то и константна изложеност суду јавности. Влада је као и
парламент неизбежна институција, ако парламент изражава политичку вољу
грађана, влада је та која треба да је спроведе, односно она је делатна страна
политичке воље у политичком систему. Због тога је добра она влада која је
ефикасна у спровођењу воље грађана и која ослушкује јавно мњење и мимо
институција власти предузима потребне мере и радње.

Кратак преглед

 Држава је у савременом друштву неизбежна институција која се током

историје мењала и развијала. Држава је политичка заједница: која на
одређеној територији остварује суверенитет; скуп је политичких
институција и институција власти; означава легитимна средства
владавине и принуде, али и средство заштите и безбедности; јавља се као
стваралац права, на праву се заснива али право је и ограничава, посебно
њен монопол принуде, итд.
Све државе имају препознатљиву и истоветну структуру и обележја да
би се легитимисале као државе, тако да их чине територија,
становништво и суверена јавна власт.
С обзиром да се налази пред различитим изазовима, држава се нужно
према својој улози и институцијама прилагођава. Међутим, иако је

65
Гостовић, Драган, Д., Извршна власт као државна функција, Алтера, Београд,
2006.стр.7.
 85

потребна, нема места њеном строгом и апсолутном нормативизму и

регулативи, што значи да њен утицај мора да постоји у општем смислу и
према потреби, а да даје могућности већем избору, алтернативама и
уважава достигнути ниво развоја свести појединца и друштва.
 Власт је однос или релација у којој једна страна одређује и условљава
понашање дуге стране санкционисањем и инструментима принуде.
Сувереност у политичком и правном смислу значи врховну или највишу
власт на територији државе изнад које нема друге власти и која је
независна унутар и споља. Сви други облици власти су потчињени
државној. Суштинска својства државне власти су: независност,
непрекидност и недељивост
Легитимност као социолошки и политиколошки појам се односи на
прихватање државне власти, њених институција и суверенитета од
припадника те заједнице или државе.
 Начин како је држава организова, институције које има и односи и
релације унутар ње саме и према споља, чине препознатљивим државу и
сврставају је у конкретан облик. Према облику владавине државе се деле
на монархије и републике, према политичком режиму на демократију и
аутократију, према државном уређењу једноставне, сложене
(регионална и федеративна) и савез држава (конфедерација, унија и
др.), према облику власти државе са подељеном и јединственом влашћу.
Облици или гране власти државе су: законодавна, извршна и судска.
 На основу теорија о подели власти, а према конкретним политичким
системима, системе делимо на: председнички систем (одликује се
крутом или строгом поделом власти); парламентарни (мека подела и
равнотежа власти које сарађују); мешовити (комбинација председничког
и парламентарног); скупштински (јединство власти у корист
законодавне); ауторитарни систем (јединство власти у корист
извршне).
 Демократија у изворном значењу се односи на владавину народа.
Проблем у схватању и тумачењу овог појма настаје када је потребно,
више ову идеју а не праксу, спровести у праксу, на основу кога би се
конститусао политички систем, изградиле политичке институције и
уредила држава. Споран је степена слободе индивидуа, индивидуалних
права, њихова представљеност, али и функционисање државе итд.
Два се основна предуслова морају узети да би демократија могла да се
развија и то су: постојање политичке воље народа (друштвени предуслов
и елемент) и држава као институционални и организациони елемент.
Предуслови захтевају постојање средстава и механизама помоћу којих се
повезују држава и народ и утврђују правила учешћа у вршењу власти.
Они имплицирају постојање јасно одређених вредности, право гласања и
избора и дефинисане процедуре конституисања, контроле и смене
власти.
86

Тако бисмо демократију могли одредити као политички режим у коме

већина народа учествује у власти стално или повремено, на унапред
утврђен начин и преко својих непосредно изабраних представника које
непосредно контролише и који су њој и непосредно одговорни.
 У најважније механизми политичке власти и политичке институције
спадају устав, право и судство, бирачко тело и облици непосредне
демократије (народна иницијатива, референдум, плебисцит, вето и др.),
политичке партије, парламент или скупштина, шеф државе, влада,
административно-бирократски апарат и војска и полиција.
 Устав је највиши општи правни акт једне државе којим се уређује
политички систем у коме су регулисани односи у држави, државна
организација, овлашћења државних органа, основна права и слободе
грађана и њихов однос и о бавезе према држави. Међутим устав у
конкретном и писаном облику није неопходан.
 Скупштина или парламент је назив за највише представничко тело у
држави или политичкој заједници, чија је улога поред законодавне, да
контролише и утиче на извршну власт. Извршну власт или егзекутиву
чини влада и председник државе. Њихова улога је: утврђивање и вођење
политике и контрола спровођења у пракси репрезентативно-
церемонијална, обезбеђење сопствене популарности и легитимитета
режима, управљање администартивно-бирократским апаратом и
управљање и решавање кризом.

Питања за дискусију

1. Објаснити колико је држава нужност, потреба а колико зло?

2. Који је реалан однос државе и друштва?
3. Да ли глобализација умањује значај државе?
4. Колико држава контролише владу а колико влада инструментализује
државу?
5. Зашто је демократија општеприхваћена и да ли се може директна
демократија и данас применити?
6. Које су опасности од демократије а које су препреке демократији?
7. Колико је устав користан за политички систем а колико доприноси
судској самовољи?
8. Зашто је подела власти значајна за демократски политички систем?
9. Који су облици власти најприхватљивији за Р. Србију и зашто?
10. Да ли имамо власт и вође какве заслужујемо?
 Глава III

ПОЛИТИЧКЕ ПАРТИЈЕ И ИНТЕРЕСНЕ ГРУПЕ

Политичке организације су облици политичког организовања људи у

заједници који настају у политичким системима из одговарајућих политичких
захтева и потреба политичких субјеката друштва. Политичке субјекте могу да
уједињују заједнички интереси, политичка идеологија, општедруштвене
вредности и други захтеви које желе да остваре легалним путем. Политичко
организовање започиње могућностима и потребама за политичким
представљањем из којег следи бирачко право да би се извршило посредовање и
тиме утицало на јавне послове.
Политичке организације су: политичке партије, интересне групе,
политички покрети и милитантне организације. За прве три је заједничко што у
политичким процесима и систему учествују користећи легална и дозвољена
средства, док милитантне користе недозвољена средства и силу.
Скоро сви теоретичари политиколози и социолози су сагласни о изузетно
значајној улози политичких организација у држави и друштву, при чему се
водећа улога даје политичким партијама. Неки сматрају да је улога политичких
партија много важнија од других политичких субјеката, првенствено појединаца
и државе. Значај политичких организација произилази из улоге посредника
између друштва или појединаца и државе, где се јављају као препрека самовољи
и моћи државе. Оне то раде у међусобној борби за власт, захтевајући њену
организованост према сопственим мерилима а у име „општег добра“ и са
основним циљем да се после освајања власти на њој и задрже. Истина, немају
све политичке организације циљ да освоје власт, али све имају одређене
интересе који их окупљају и чије деловање је усмерено ка њиховом задовољењу.
Општедруштвене вредности су различитог садржаја, имају универзални
карактер за сва друштва или посебан и специфичан за одређено друштво или
заједницу. Реч је о вредностима које углавном нису спорне али могу бити
релативне, као што су слобода, демократија, људска и национална права,
равноправност полова, одређени обичаји, очување планете итд. Интереси и
88

вредности не морају бити политички квалификовани по садржају, али се њихово

остварење везује за политику и политички систем, што значи да се систем или
елементи система могу употребити као средство за њихово остварење. Такође
политика и политички систем су и најважнији фактори утицаја на интересе и
вредности, било да их реализују, усмеравају или да стварају нове. С обзиром да
смо о интересима већ говорили, а општедруштвене вредности су бројне и у
довољној мери имплицитне, ми се нећемо на њима задржавати. Више ћемо
посветити пажње идеологији која је у многим случајевима била пресудна по све
актере политичког живота, појединца, организације, политичког система и
друштва.

1. Политичке партије
1.1. Појам

Појам партија потиче од латинске речи pars - део и partire - делити, што
јасно указује и на подељеност и разлике у политичким опцијама у систему. У
нашем језику странка има значење стране као дела целине или правно означава
учесника у неком поступку, парничном, кривичном и сл.
Без обзира да ли деле или спајају политичке партије су организације које
су незаменљиви актери данашње политичке праксе и демократски уређеног
друштва. Упоређујући више дефиниција политичких партија Дивержеа (Maurice
Duverger), Сарториа (Giovanni Sartori), Гоатија,
Лукића, Р.Марковића и др., запажамо да већина
аутора одређује на сличан начин политичке партије
потенцирајући њихову улогу у заступању интереса, Политичке
освајању власти и идеологији у којима су имплиците партије су
или експлиците наглашени политичка воља и политичке
добровољност учлањивања. Многобројне дефиниције организације и
указују на четири конститутивна елемента и то су: облик
организовање људи, политичка идеологија, политичког
политички интерес и освајање и вршење власти. организовања
Може се дефинисању придодати и да је то људи које
повезује
добровољна и релативно трајна организација, да јој је
заједничка
неопходна народна подршка, али се те одлике и
идеологија,
подразумевају и њихово имплицирање суштински не
интереси и циљ,
мења дефинисаност партија. Конститутивни
освајање власти
елементи су међусобно условљавајући и повезани и легалним путем.
ми ћемо говорити о њима у одређењу партија као
политичких субјеката. Посебно ћемо издвојити
идеологију, с обзиром да њен значај и улога
 89

легитимише и разликује партије и донекле опредељује њихову политичку

ангажованост.
Наведена обележја политичких партија их и разликују од сличних
институција друштва и политичког живота, првенствено интересних група. У
односу на интересне групе се разликују по томе што њихове чланове
карактерише истоветна идеологија и што је њихов основни циљ да освоје и
задрже власт легалним средствима. Интересне групе имају за циљ конкретан
интерес који може бити и материјалан и идеолошки, на основу којих врше
утицаје и притисак на органе власти, али им циљ није освајање власти. Дакле,
разликују се по томе што политичке партије формирају и експонирају релативно
трајну истоветну политичку вољу, док интересне групе конституише и везују
већ формиране ad hoc воље чије деловање престаје са остварењем конкретних
интереса. Интерес чланова не мора да постоји у политичкој партији, може их
повезивати идеологија, док у интересним групама различита идеолошка
опредељења нису препрека ако је могуће успоставити истоветан интерес и
постићи циљ.
Политичке партије од политичких покрета разликује јединствена
политичка идеологија. Политички покрети се организују ради остваривања
ширих општенародних интереса који се не могу обухватити ни једном
идеологијом. Они то желе да постигну самостално, уз помоћ других
организација или уз помоћ власти. Зато чланови покрета могу бити људи
различитих идеологија и припадници супростављених партија, а обједињују их
управо општедруштвене вредности.
Освајање и вршење власти, поред идеологије и интереса легитимише
политичку партију, што политичку вољу коју репрезентује ставља у функцију
постизања тог циља. Освајање власти се јавља као краткорочни циљ на који је
усмерена и ангажована политичка воље партије, а вршење власти и њена даља
инструментализација као реализација даљих циљева. Вршењем власти, добијене
на демократским изборима, партија своју идеологију, програм, своју политичку
вољу и вољу својих чланова и бирача верификује, легализује и реализује на
законом предвиђен начин. Међутим, у недовољно демократским друштвима
партија од експонента воље гласача прераста у експонента самовоље која власт
користи као средство за сопствене интересе или диктатуру. На тај начин почетни
циљ који је требао да представља средство, прераста у главни, остати што дуже
на власти. Разлог је што са институцијама власти расте и моћ политичке партије,
а са порастом моћи и могућност већег наметања сопствене политичке воље.

1.2. Улога политичких партија

Теоретичари правне провенијенције у дефинисању и одређењу улоге дају

више предности наглашавању политичке воље. Према сврси и улози партија Р.
Марковић одређује тројаку улогу партија ,,да утврде и излуче општу вољу; да
90

одаберу будуће представнике и дисциплинују изабране; да васпитавају и

обавештавају бираче.” Партије нису једини репрезент и медијатор политичке
воље, ту улогу могу имати и друге организације, савези, покрети па чак и
медији. Оно што их легитимише као најзначајније је њихова двојака улога која
проистиче из законске формалне и практичне улоге. Свој легитимитет добијају
законом одређеном улогом у изборном систему, да преносе и изражавају
политичку вољу бирача, њихово мишљење и интересе. С друге стране, улога
одређена законом и њен уставни статус чине их и државним органом који има
улогу и у креирању политичке воље бирача и јавности. На тај начин је и сама
политичка партија по свом статусу у амбивалентном односу кога чини распон
између слободе и законске обвезности. У том смислу се партије, иако различите
од државних органа, у слободи њиховог конституисања, опредељења и
репрезентовања воље, обавезују на репрезентативност друштвене воље,
мишљења и интереса, а што је опет у интересу сваке демократске државе. Тако
се партије на релацији државе и друштва јављају као стваралац, експонент и
медијатор политичке воље грађана и државне политичке воље, при чему се мери
степен интегрисаности у једну или другу целину. То је у великој мери повезано
са тренутним стањем да ли је партија на власти или не.
У системима у којима једна партија настоји и тврди да само она
репрезентује вољу народа, без обзира да ли је већинска или мањинска, уколико
то и претвори у институционалну праксу, активира механизме за успостављање
једнопартијског система који има предиспозиције да прераста у диктатуру. О
значају партија С. Орловић каже да се у њима и по њима ,,огледају све
вредности и мане политике; и борба за демократију и борба за власт и
ограничавање слободе и ограничавање власти.”66
Са развојем друштва и државе и порастом броја гласача политичке
партије су постале незаменљиве у агрегацији, уобличавању и уопштавању
политичке воље, што значи да би се могло рећи, да из практичних разлога не би
било ни политичке воље као опште воље или јавног мишљења без њих. Друштво
се састоји од мноштва појединачних политичких воља, интереса и мишљења
који као јавни или потенцијални, немају реалну моћ за своју реализацију. Улога
партија се своди на то да дивергентност сведе на конвергенцију која има свој
фокус у пројектованој стварности или идеолошком погледу на свет, кога партија
својим програмом и сврхом тежи да реализује. При томе користи постојеће
институције политичког система. На тај начин је партија транспонент и
трансмисија између воље грађана и државе.
Ту постоји двојакост мишљења о улози партија у артикулисању
политичке воље. Једно, сматра да сходно етимолошком значењу појма партија
или странка, доприносе већој подели и разједињености друштва као целине, па
тиме и воља, до тога да ту разједињеност доводе до степена међусобне

66
Орловић, Славиша, Политичке партије и моћ, Југословенско удружење за политичке
науке и Чигоја штампа, Београд, 2002, стр. 13.
 91

искључивости и конфротације ,,инсистирајући на партикуларним групним

интересима и негирајући општу вољу.”67Друго, које истиче афирмативну улогу
партија да дисперзивна и појединачна мишљења и воље сведе на вољу снажних
и дисциплинованих делова и група који имају реалну политичку снагу за
остварење воље, а тиме и одговорност за друштво, државу у вршење власти.
Према нашем мишљењу треба узимати у обзир оба мишљења, с тим што превага
једног или другог зависи од политичке, институционалне и нормативне зрелости
једног друштва, система и појединаца, па се због тога и улога политичких
партија различито експонира и вреднује у различитим друштвима. Поред
уобличавања и изражавања опште воље, партије имају изузетну практичну
улогу да слободно према својој вољи и вољи својих чланова врше избор
представника, репрезената политичке воље који учествују и бивају бирани на
изборима. Изборним системом у држави се конституишу и верификују
конкретни људи и кандидати као репрезенти воље грађана у политичким
представничким телима. Без политичких партија и њихове улоге у
обједињавању политичких воља и мишљења, предлагања кандидата, пре и за
време избора, избори не би имали значај и смисао политичког репрезентовања
воље грађана. Партије се јављају и као предлагачи кандидата за многе друге
јавне функције, при чему се одређене неполитичке и општедруштвене обавезе и
функције политизују и чине неодвојивим од страначког поткусуривања и
трговине. Партије утицајем на кадровску политику остварују своје намере у
реализацији сопствених интереса и воље. Партије су склоне да користе и многе
нестраначке личности од угледа и ауторитета у корист сопствених интереса,
образлагајући своје намере и циљеве као јавне и од општедруштвене користи.
Из резултата избора и даљег политичког живота произилази и следећа
улога политичких партија, а то је контрола и дисциплиновање сопствених
представника у системима власти. На тај начин се захтева континуитет у
спровођењу и заступању утврђене политичка воље партије и њених чланова.
Партијски представници прокламоване воље, суочени су са притиском других,
њихових воља, интереса и мишљења а посебно сопствене воље и интереса. Тај
степен дисциплинованости зависи од карактера, уређености и специфичности
саме партије.
Улога партије као државног органа, односно као експонента опште воље
државе и друштва, исцрпљује се у покушајима да се општа воља наметне као
вредносно мерило и циљ појединачним, односно у потреби да се усагласе
појединачне воље са општом и каналишу ка општем и заједничком добру.
Наравно ту лежи опасност идентификовања опште воље и заједничких интереса,
посебно када су они далекосежни, недовољно јасни и више теоријски него
практични. Ту се највише изражава улога партија у обликовању политичких
воља адекватним утицајем, васпитањем, образовањем и првенствано
правовременим и адекватним информисањем. Партија ту има проблем да

67
Стојиљковић, Зоран, op.c. стр. 20.
92

постигне потребну информисаност, веродостојност и убедљивост јер су

субјекти, недовољно афирмисане појединачне политичке воље или група,
суочени са великим бројем информација супростављених и различитих партија.
Партије користе сва средства у обликовању воље, то значи од организовања
различитих скупова, семинара и едукативних радионица, до издавања билтена,
часописа и коришћења других медија савремене комуникације. Користе се и
средства која наизглед немају ту улогу али је као крајњи циљ ипак експонирање
своје воље, погледа на свет и интереса. Реч је о
разноразним хуманим, еколошким, спортским
или неким другим акцијама којим се
У Србији су политичке
промовише и легитимише као партија
партије конституисане
општедруштвених вредности, што значи и
1881. године и то
пријемчивости за све грађане. У наметању
Либерална, Радикална
своје политичке воље и њеном ширењу и
и Напредна. Њихова
регрутовању нових присталица партије се улога и значај се нису
користе и другим организацијама и разликовале од
удружењима. То су синдикати, покрети, сличних организација у
маргиналне групе и други. Природа те везе иде другим земљама.
од покушаја да се само идеолошки утиче до
стварања чврстих и јаких веза које се
формализују и институционализују.

1.3. Историјски развој партија

Утемељење и оснивање партија је везано за почетак представничке

демократије, развој бирачког права, потреба посредовања и утицаја на јавне
послове, развоја основних људска права (право на политичко удруживање,
слободу итд.), што значи и слободно и према слободној вољи организовање и
ступање чланова у партију. То је период настанка капитализма, успостављања
нових вредности и једнакости пред законом и раздвајања друштва и државе.
Странке су настале из групе истомишљеника чији је циљ био утицај на државу у
остварењу сопствених интереса. Претече странака су „торијевци“ (tories) и
„виговци“ (whуgs) у Великој Британији у 17. веку из којих су настале
Конзервативна и Либерална партија. Зачеци страначког организовања се могу
наћи и у старом Риму у поделама и борбама „оптимата“ и „популара“, затим у
средњовековној Фиренци „гвелфа“ и „гибелина“, међутим у данашњем смислу,
значењу и организовању партије су ипак продукт новије историје. У Француској
се зачеци партија налазе за време буржоаске револуције у клубовима јакобинаца
и жирондинаца и других. У САД су партијске поделе везане за изборе
председника и политичке опције које су се легитимисале као федралисти и
антифедералисти после грађанског рата. Експанзија политичких партија настаје
 93

са крајем 19. века, карактеристичног по изузетном друштвеном развоју,

технолошкој револуцији и политичком превирање у многим земљама. Партије
су у том почетном периоду настанка углавном браниле интересе буржоазије, да
би тек касније додале и социјалну димензију. Крај 19. и почетак 20. века
означавали су прекретницу у конституисању, организовању и деловању
политичких партија. То је доба јачања радничке класе, настанка различитих
идеологија и захтева за коренитим променама државе и друштва. Истовремено
се на два идеолошка пола јављају комунистичке и супротно, фашистичке
странке које својим екстремизмом доводе у питање политички поредак у многим
земљама. Партије постају масовне, а организационе промене су ишле ка
чвршћим везама између чланова, њиховој дисциплинованости, због чега је
изграђена адекватна партијска структура. Партије су постале и институционалне
јер су се налазиле у представничким телима, парламентима који су све више у
својим посланичким клубовима и поделама добијали обрисе партијски
обликованих институција.
Међутим, однос према партијама није био увек афирмативан, чиме је и њихова
улога и оспоравана. Познат је Русоов анимозитет према политичким партијама
сматрајући их препреком за успостављање опште воље и демократског и
непосредног изјашњавања појединаца. Хјум је као и данас, партије сматрао
нужним злом. Међутим оне су показале да су незаобилазан елеменат у
политичком представљању, политичком систему и пракси.
Иако је настанак партија био релативно новијег датума, партије су се
наметнуле као значајне и незаменљиве, да се данас њихово формирање, начин
организовања и деловања регулише законима и највишим правним актима,
уставима у појединим земљама.

1.4. Идеологија и политичке партије

Људску историју су поред науке, технике и религије у великој мери

одређивале и различите идеологије.
Појам идеологија створили су француски просветитељи од грчког идеја
и логос, што би у буквалном преводу значило науку о идејама. Међутим
идеологија је далеко од тога да је наука, а томе доприноси и њена неодвојивост
од политике, посебно политиче праксе. У суштини идеологије не лежи истина
него интерес. За разлику од науке која мора уважавати научну објективност,
методу и истину, идеологија може понудити одговоре на скоро сва питања која
су важна човеку или друштву, не марећи уколико су недоказива или се разликују
од истине. Зато се од свог настанка па до данас идеологија различито тумачила и
схватала.
Марксисти је сматрају лажном свешћу којом владајућа класа намеће
своју политичку вољу другој класи и целокупном друштву. Разлог је, како
94

Маркс68 каже што су у свакој епохи, мисли владајуће класе владајуће мисли. То
значи да носиоци материјалне моћи у производњи су носиоци и духовне моћи и
идеологије и према њој и врше обликовање политичке воље. К.Манхајм69 (Karl
Mannheim) сматра да наука и идеологија треба да делују у симбиози, јер наука
једино доприноси објективном и истинитом сазнању, а идеологија га чини
могућим и применљивим.
Идеологија је слична филозофском погледу на свет јер настоји да тумачи
свет, друштво и односе у друштву. Идеологија у свакодневној употреби има
тројако значење. Означава облик друштвене свести (уз религију, морал, науку и
др.), затим, облик искривљене или лажне свести или систем идеја, веровања и
норми који се не разликује од других система.
Идеологија као систем политичких уверења изражава: идеје више
владајуће класе; неке друге класе или друштвене
групе; опште и унивезалне идеје прихватљиве за
све; идеје које дају легитимност политичком
Идеологија је систему и оправдавају постојеће односе; идеје које
скуп идеја на представљају монопол на истину и сл.
основу којих се Хејвуд идеологију дефинише као ,,мање-
предузима више кохерентан скуп идеја који пружа основу за
организована организовано политичко деловање, без обзира на то
политичка акција какав је циљ тог деловања-да очува, модификује
политичких
или сруши постојећи систем власти. Стога све
субјекта, чији је
идеологије: а) нуде приказ постојећег поретка,
циљ одржати
обично у облику погледа на свет, б) износе модел
status quo,
реформисати
жељене будућности, визију доброг друштва, и ц)
или радикално
објашњавају како може и како би требало да се
променити и изведе политичка промена.” 70 За нас су ова
укинути стање у дефиниција и објашњења сасвим прихватљива и
друштву. исцрпна за схватање и разумевање идеологије.
У односу на друштво улога идеологије може
бити двојака, на једној страни да врши кохезију и
обједињује индивидуалне и друштвене напоре ка
добробити друштва или конкретном циљу, на другој страни може довести до
фрагментације друштва и конфликата који могу разорити и сам политички
систем и друштво.
Структуру идеологије садржајно чине индикативни садржаји, изрази и
оцене о стварности и нормативни садржаји којим се даје пожељна и

68
Упоредити Маркс-Енгелс, Немачка идеологија у: Marx-Engels, Рани радови, Напријед,
Загреб, 1978.г. стр. 357. и даље.
69
Упоредити Манхајм, Карл, Идеологија и утопија, Нолит, Београд, 1968.г.
70
Хејвуд, Ендру, Политичке идеологије, Завод за уџбенике и наставна средства, Београд,
2005, стр. 12.
 95

пројектована стварност. То значи да се идеологије састоји из експлицитног,

имплицитног и скривеног дела.
Експлицитни је индикативан израз идеологије којим се изражавају
погледи на односе у реалном друштву, тумаче се и објашњавају, а састоје се од
низа исказа који су углавном општег карактера и којим објашњавају друштвени
реалитет, супростављају се другим погледима и предлажу циљеви и
алтернативе. Имплицитни део је оно што се подразумева и што није потребно
посебно истицати, дакле оно што је очигледно за одређену идеологију. Скривени
или неизречени део истински легитимише идеологију и њене присталице и он се
посредно одређује или наслућује. Разлог његовог скривања лежи у избегавању
конфротације са другим политичким партијама који касније могу бити и
потенцијални савезници. Скривањем се и избегава изјашњавање о свим
политичким питањима како се не би легитимисало, погрешило или изазвале
поделе у сопственим редовима.
Политичка идеологија прати сваку политичку делатност и неопходан је
услов за њу. Најзначајнији субјекти политичке праксе, политичке партије се
опредељују и управљају према одређеним идеологијама, а које их чине
препознатљивим и помоћу којих се изражава њихов идентитет. Партије су веома
ретко творци идеологије, оне се више приклањају одређеним идеологијама. Њих
налазе у мишљењима и погледима на свет одређених људи или делова друштва
и обично су концентрисане око једне идеје из којих се консеквентно извлаче
друге и успоставља одређени вид понашања и праксе. На основу идеолошког
опредељења се може предвидети и воља грађана и политичко понашање.
Међутим, не утиче идеологија само на политичку праксу и пракса делује на
идеологију, мења је и чини саобразнијом и прагматичнијом или се толико мења
да представља идеал коме треба да тежи пракса.
Идеологијом се могу концентрисати и објединити различити појединци и
групе и учинити их хомогенијим и продуктивнијим у обликовању стварности и
политичког система према њиховој политичкој вољи и уверењима које имају.
Постоје велики број идеологија и њихових подела. И сама подела
идеологија је проблематична, где се традиционална подела на левицу и десницу
линеарног спектра узима као недакватна и неконзистентна. Пракса показује да у
одређеним аспектима супростављене идеологије имају сличности, а оне на истој
страни спектра показују разлике. Постоје велики број идеологија али највеће и
најпознатије су либерализам, конзерватизам, социјализам, фашизам, анархизам,
феминизам, екологизам, верски фундаментализам и др.
Чињеница је да су различите варијанте ових идеологија самостално или
преко политичких партија оствариле и највећи утицај на теорију и политичку
праксу у свету.
96

Према мишљењу Гауса71 (Gaus Gerald) три теорије или идеологије које
су обележиле епоху либерализам, конзерватизам и социјализам разликују се
према кључним темама из којих извлаче остала схватања и разлике у
политичким појмовима. Реч је о разликовању између рационализма и
антирационализма, између људске природе, индивидуализма и колективизма, а
појмови који консеквентно прате опредељења су однос према слободи, друштву,
држави, демократији, власти, повезаности са политичким партијама и другим
актерима, правди, моћи итд. Ми ћемо их према тим појмовима мање више и
легитимисати.
Либерализам као политичка идеологија има за основу индивидуализам,
што значи да имају циљ што више слободе за појединца успостављене у
демократском процесу, а улога државе и друштва је да то правно и физички
обезбеди.
Однос класичних либерала према слободи се заснивао на појединцу као
слободном од свих утицаја споља, због чега се та слобода карактерише као
слобода ,,од”. То значи да је човек слободан у оноликој мери колико је слободан
од утицаја државе и друштва. Модерни либерали схватају слободу као ,,за”, што
ради њеног остварења од појединца захтева ангажованост, где је значајна улога
политичких партија а држава је у томе гарант. Дакле, држава и друштво нису
међусобно, ни са појединцем конфронтирани уколико доприносе слободи,
индивидуализму, развоју, слободном испољавању и утицају. Поред слободе и
индивидуализма, своју теорију заснивају на једнакости, толеранцији и
добровољном пристанку да се живи у заједници. Либерализам се најчешће
схвата као економски и социјалан, где економски значи што мању интервенцију
државе у пословању, а социјални, не мешање државе у приватан живот.
Либерално гледиште о политици је да се у демократском процесу
обликује друштво и политички систем према интересима појединаца где, како
Хабермас тврди, ,,политика даје предност приватном интересу насупрот
апарату владавине, специјализованом да административно употребљава
политичку моћ зарад колективних циљева.” 72 Либерали су заговорници
конституционализма како би им се уставно гарантовала слобода и права.
Конзервативна идеологија има мање изражен однос према слободи, при
чему је и он ограничавајући. Слободи се претпоставља, а тиме и ограничава,
схватање да мотиве деловања појединаца треба тражити мање у слободи а више
у дужности, одговорности за заједницу и традиционалним вредностима.
Потпуно ограђивање од заједнице и државе сматрају неприхватљивим,
егоистичком и деструктивном по заједницу и појединца. Сам однос према

71
Упоредити Gaus, Gerald, Political Concepts and Political Theories, Colorado and Oxford:
Westview Press, 2000, поглавље 3., посебно од 47. до 52. стр.
72
Habermas, Jürgen, Three Normative Models of Democracy, у Democracy and difference,
edited by Seyla Benhabib, Published by Princeton University Press, New Jersey, 1996., стр.
21.
 97

слободи као одлици појединаца се може уочити и код питања једнакости и

слободе (Robert Nisbet),73 где је њихово становиште да су једнакост и слобода
неспојиви. Либерали, егалитаристи полазе од тога је неједнакост последица
друштвених односа које треба мењати јер су људи међусобно једнаки.
Конзервативци, неегалитаристи сматрају да је неједнакост резултат природе,
дакле непроменљива и свако инсистирање на једнакости је противприродно.
Друштво је независна целина која израста из традиционалних и других
вредности чинећи појединце и њихове воље инфериорним пред ауторитетом
воље целине. Улога политике и система за конзервативну идеологију је да
поред посредовања, делове целине учини свесним међузависности, а тиме и
приврженим држави и систему. На тај начин се вредносно одређује према
заједници, развија је и управља се према законима и нормама државе.
Фридн (Michael Freeden) 74 истиче како су идеологије у ствари
,,конфигурације политичких појмова” на основу којих се међусобно разликују
па је, сходно низу суштинских појмова који карактеришу либерализам, дакле,
слободи, рационализму и индивидуализму, изостанак неког од појмова, знак и
одступања од идеологије. За конзерватисте су то појмови, како их он види,
отпор променама које нису природне, вера у порекло поретка изван воље
човека, дакле у Божијој вољи, природној хијерархији, људској природи и
природним и научним законима, власти и приватној својини, што према
мишљењу опонената деградира слободну вољу човека и дезавуише сваку
праксу. Либерали се сходно томе сврставају на левој страни или левом центру а
конзервативци на десној.
Социјалисти и социјалдемократи имају афирмативан став према
слободи, било схваћеној као институционалној и друштвено успостављеној
преко норми и правила или као слободи појединца, доживљеној као сопствену и
унутрашњу вредност или интерактивну са друштвом. Социјалисти више
повезују слободу са егалитаризмом полазећи од тога да сви појединци треба да
имају иста права из чега се извлачи закључак да су и њихове политичке воље
исте. Социјалисти, а посебно комунисти за то траже знатну интервенцију државе
или разлог да се она мења. На линеарном спектру су на левици или крајњој
левици која је углавном резервисана за комунисте.
За разлику од либерала, марксизам не ставља тежиште на индивидуалној
слободи од спољашњег туторства државе и друштва, него на коначном укидању
отуђења човека у оквиру новог и праведног друштва. Највећи проблем је ипак
примат друштва над појединцем, што је имало довољно разлога за самовољу
дикататорски настројених појединаца, власти и државе.

73
Упоредити Низбет, Роберт, Конзерватизам:сан и стварност, ЦИД, Подгорица, 1999,
стр.56.
74
Упоредити Freeden, Michael, Ideologies and Political Theory: A Conceptual Approach.
Contributors: Publisher: Clarendon Press. Place of Publication: Oxford., Publication Year:
1996., стр. 344. и даље.
98

У политичкој пракси ниједна од идеологија није толико злоупотребила

сопствено учење као што је фашистичка и донекле комунистичка. Заједничко им
је што се појединачна воља апсолутно подређивала колективној или
пројектованој идеји у будућности, до тачке негације, до које се и
инструментализовала за циљеве идеологије.
Без обзира на плуралитета идеологија, постоји и традиционална и
свеобухватна подела на левицу и десницу која је углавном оспоравана као
непримерена данашњем политичком миљеу.
Један од истицаних разлога за превазиђеност поделе на десницу и
левицу лежао је у кризи или предвиђању краја идеологије. Данијел Бел (Daniell
Bell)75 је посебно потенцирао крај и почетак постидеолошког друштва које ће
своје разлике заснивати на другим основама. Неки су крај засновали на схватању
да је либерална идеологија победила све друге (Фукујама),76други сматрају да су
идеологије постале бесмислене са садашњим модерним развојем света и
глобализацијом (Гиденс).77
Међутим, идеологија нити је нестала нити има намеру да нестане. Зато је
о крају идеологије претерано говорити, јер се идеологије ревитализују у мери у
којој се развија и људски дух, тако да изналазе нове хоризонте деловања. С
друге стране, подељеност на левицу и десницу није само резултат идеологијских
разлика него и програма, интереса политичке праксе како Н. Бобио то истиче.78
То је разлог што се у политичкој пракси сви настоје приближити што више
центру, чиме се више анулира супростављеност и дихотомност, али не и у
потпуности. И Цветићнин закључује ,,да су појмови левице и деснице у
облицима у којима их је познавала Европа у протекла два века, по свему судећи
заувек нестали,”79а да их управо политичка пракса чини таквим. Зато и сматра да
је ова подела данас ирелевантна. Ипак, мишљења смо да из значаја идеологије и
њене практичне употребе, нужно произилазе и поделе и да без обзира на њихове
изнијансиране разлике, то се не може пренебрегнурти, како год их буду
називали.
Идеологија опредељује нашу вољу, мишљење, политичку праксу,
идентитет, стварање политичких институција, па је утолико и њен значај и
утицај. То и експонентима идеологије, политичким партијама даје значај, али и
оруђе за формирање политичке воље сопствених присталица и друштва.

75
Упоредити Bell, Daniell, The end of Idelogy, The Free Press of Glencoe, Illinois, 1960.g.
76
Упоредити Френсис Фукујама, Крај историје и последњи човек, ЦИД, Подгорица,
1997, изашао првобитно као чланак Francis Fukuyama, The End of History (1989.).
77
Упоредити Giddens, Anthony, Beyond Left and Right (1994.,first published by Polity press,
Cambridge.
78
Упоредити Бобио, Норберто, Десница и Левица, Народна књига, Београд, ЦИД
Подгорица, 1997, стр. 15.
79
Цветићанин, Невен, Епоха с оне стране левице и деснице, Службени гласник, Београд,
2008, стр. 602.
 99

Идеологије се не могу уклонити јер су саставни део политике, а њима се

објашњавају и политички сукоби и понашање политичких субјекта. Свести о
потребама стварају потребу за идеологијом, доприносе њиховој конвергенцији,
политичком уважавању и приближавању. Идеологија је изместила и своје
тежиште у сукобима који нису традиционални, као што су левица и десница.
Више се говори о односу према глобализацији и различитим циљевим, а које
постављају покрети и друге организације. А с друге стране, у земљама у
транзицији, укључујући и нашу земљу, идеолошка питања и поделе по много
основа су још увек присутне и даље доминантне. То значи да је политичка сцена
много комплекснија, да су идеолошки утицаји на политичку вољу веома
различити и да је тешко легитимисати или окупити вољу већине или народа, бар
око основних вредности и циљева од значаја за државу и друштво. Идеологија
се операционализује у политичкој пракси преко програма и организацијског
уређења партија.

1.5. Програм и организација политичких партија

Програм и организација политичких партија су основни

констититутивни елементи партија. Програмом се конкретизује и разрађује
политичка идеологија којом се идентификује партија. Програм представља
формалне и званичне намере партије после освајања власти. Њиме се жели
представити начин и утицај како би партија водила државне и јавне послове и
могући правци даљег развоја. У програму се стиче остварење прокламованих
интереса и основни циљ, освајање, вршење и обезбеђење власти у корист њих.
Статутом се конкретније уређују и операционализују односи унутар
политичке партије.
Оно што обележава организацију политичке партије, јесте њено чланство
и унутрашња организованост, односно оно што везује партије и њихово
чланство, одређује положај чланова и потребу за организованошћу. То значи да
би партије биле ефикасне, неопходно морају да развију снажну структуру са
издиференцираним улогама елемената и комплексном, али функционалном и
корисном анатомијом. Штавише, Диверже сматра да модерне партије у ствари
више карактерише анатомија, него њихова идеолошка и програмска опредељења
и циљеви.
Партију чине пре свега чланови и према њима се и формално
легитимише партија. Посматрајући партију у ширем контексту њеног постојања,
за време избора, између, на власти или не, може се говорити о три
издиференциране групе које своју политичку вољу поистовећују с партијом. Реч
је о присталицама, симпатизерима и члановима, условној подели која не мора
да буде једина и коначна, али којом су обухваћене све групе у вези са
чланством.
100

Присталице су многобројне и од њих зависи крајњи политички исход

настојања партије да освајањем власти остваре своје интересе и наметну своју
вољу. Њихова политичка воља је више упућена на идентификовање са вољом
партије, него што може активно да утиче на вољу партије, иако је због веће
бројности њихова улога пресудна у освајању гласова и власти. Улога партије се
исцрпљује на начин да омогући да у њеној вољи, програму и идеологији они
препознају своје интересе. То значи да странка у односу на њих не може бити
индиферентна, него да уобличавањем и свођењем на опште и широко
прихватљиве вредности буде пријемчива за ширу лепезу политичких воља.
Присталице своју улогу исцрпљују чином гласања, а партија конзумирањем
гласова.
Симпатизери су приврженији партији и спремни на ангажовање у корист
партијске идеологије и политичке воље. Они не доводе у сумњу прокламовану
политичку вољу, идеологију и програм странке и спремни су за веће ангажовање
у партијску корист. Они могу бити искоришћени као инструмент за испољавање
и наметање политичке воље код присталица, иако не у мери у којој то раде
чланови странке.
Чланови странке су првенствено формализовали своју приврженост која
имплицира сагласност сопствене воље са званичном вољом и подложност
страначкој идеологији, организацији, правилима и дисциплини. Они своју вољу
виде као вољу странке и обрнуто, политичку вољу странке осећају као своју и то
на експлицитан начин стално истичу. Иако постоје странке које не врше
формализовано учлањивање, постоји језгро које се може сматрати да припада
партији. Наравно и између чланова странке постоје разлике. Већим делом су
они који чином учлањења и испуњавањем својих обавеза, завршавају
ангажованост, затим постоје они који активно учествују у страначком животу и
на крају руководеће личности. Активисти посредују између обичних чланова и
оних који креирају политичку вољу партије и који својим ангажовањем
доприносе њеном тумачењу, прихватању и дисциплиновању чланства. Од њих
се могу регрутовати чланови који имају руководећу улогу. Партијско
руководство је креатор, експонент и тумач партијске идеологије, интереса и
политичке воље и најмоћнији део партије. Иако су односи унутар партија у
савременом друштву демократски, партијски врх показује увек знаке
неприкосновености и надмоћности над обичним члановима. Уколико се жели
сазнати права природа партије, унутрашњих веза и односа, неопходно је према
мишљењу З. Стојиљковића80 то анализирати кроз неколико типове односа. Први
се одвијају на релацији чланство и руководство, други на међусобним односима
и расподели овлашћења и моћи унутар партијских органа, трећи се односе на
облике организованости по територијалном и функционалном принципу,

80
Упоредити Стојиљковић, Зоран., Партијски систем Србије, Службени гласник,
Београд, 2008,стр. 35.
 101

социјалној структури и толеранцијама идеолошких разлика и четврти, као однос

између парламентарне групе и партијске централе или вођства.
При овоме истиче, да наша пракса и партијско-политичка сцена пружају
,,довољно аргумената за став о тек формално демократским односима у њима, уз
стварну доминацију лидера странке и уског (не)формалног круга његових
најближих сарадника.” 81 А то значи да има пуно места за експонирање
политичке воље уске групе људи или вођства, односно да политичку вољу
замењује самовоља у доношењу одлука у корист парцијалних интереса. Позната
је оцена Роберта Микелса (Robert Michels) да према његовом ,,гвозденом закону
олигархије” било коју организацију и партију карактерише, пре или касније,
уска група људи која се издиференцира и намеће као једина управљачка снага и
креатор политичке воље.
Страначку организованост одређује бројност чланова, традиција
организовања и потреба да се на ефикасан начин спроводи партијска политичка
воља. У већини случајева је страначка организованост на територијалном
принципу и централизована. Разликују се по степену централизованости и
дисциплинованости. Партије нису никако имуне на централистичке и
бирократске тенденције, јер се на тај начин лакше управља и концентрише моћ.
Странке се могу организовати на територијално и функционално.
Политичке партије се као целине деле на организационе јединице које могу бити
основне и веће или шире. Основне се организују на територијалном принципу, а
ређе на функционалном. Партије различито називају своје основне јединице.
Комунистичке се зову ћелија или основна организација, фашистичке их називају
милиција, либералне и конзервативне одбори, а код демохришћанских,
социјалистичких и социјалдемократских секције.
Партија је практично скуп и организација вертикално, хијерархијски и на
територијалном принципу постављених основних и виших организација.
Територијална и хијерахијска организованост је најповољнија, сходно намери
странке да освоји власт на одређеној територији, од општине, града, итд.
Страначки органи су: конгрес као највиши орган кога чине делегати
странке; извршни орган, назива се извршни, главни или централни одбор и он
практично управља странком између два конгреса.
Конгрес се састаје обично на 4 године, може и чешће и његова улога је
да изабере страначке органе, доноси документа и програмске акте, одлучује о
правцима деловања странке. Може се називати и страначка скупштина и сл.
Поред ових органа постоје као важна организациона целина партије
група посланика у парламенту као парламентарна група и преко којих се
остварује страначки утицај у власти или на власт. Партије могу имати и
фракције или групе унутар њих самих и то организацијски и нормативно
регулисано, међутим интенције су да подела нема и мало њих и дозвољава.

81
Ibid.
102

1.6. Типологија политичких партија

Постоје многобројне типологије политичких партија и различити

критеријуми за њих.
У традиционалној подели према социјалним и економским интересима
политичке партије својом поделом на буржоаске и радничке изражавају две
супростављене политичке опције и воље које су више резултат друштвене и
економске поделе, него њихов узрок. Буржоаске странке су: конзервативне,
републиканске, либералне, демократске, хришћанско-демократске, народне,
радикалне и др. У радничке спадају: социјалдемократске, социјалистичке,
комунистичке, партије нове левице. Данас је ова подела врло релативна с
обзиром да партије показују све мање идеолошких разлика и жеља да се
легитимишу само према једној друштвеној групи или класи. Њихове потребе су
да се што више приближе опцијама око центра, како би имале и већину
присталица и могућ различит политички маневарски простор. Тај простор се
данас назива коалиционим капацитетом. Слична подела постоји и на партије
левице, центра и деснице где су већина партије буржоаског опредељења и
конзервативног програма на десници, а партије које заговарају корените
промене друштва или интересе радника на левици. У центру се могу наћи
партије са обе стране, па говоримо о партијама десног центра или левог центра.
На крајњим половима су екстремне политичке партије чија се екстремност
граничи и са недозвољеним, односно насилним захтевима за промену и утицај
на власт.
Карактер и циљеви деловања партије и њихов програм деле их на
идеолошке и прагматске.
Идеолошке странке имају јасно одређену идеологију према којој
конституишу одговарајућу политичку вољу партије, својих чланова и
присталица и која представља оквир, оријентир и сврху вољног деловања, при
чему и интересе и средства формално прилагођавају прокламованом. У
афирмацији својих интереса и идеологије такве странке се обраћају неодређеном
броју грађана у намери да њихову политичку вољу прилагоде, трансформишу и
усмере према сопственој вољи и идеологији.
Прагматичне партије конституишу политичку вољу око прагматичних
циљева, краткорочних и ad hoc, где пресудну улогу имају више интереси, него
идеолошко опредељење. Такве партије су више прилагодљиве и промењљиве у
опредељености и експонирању политичких воља у зависности од ситуације.
Њихов коалициони капацитет је много већи него код других партија, а
постојаност и адекватност репрезентовања политичке воље грађана много мања
и више зависна од конкретних циљева. Екстремности су обично кратког века,
било да су то идеолошке чија идеологија због своје апстрактности и
недостижности представља утопију или чисто прагматске, које због разуђености
циљева и интереса немају потпору око које би обликовале политичку вољу. У
 103

пракси је увек реч о комбинацији ове две опције или екстремности и

умерености, тако да можемо говорити о комплексној политичкој вољи чија
обележја зависе од примата једне или друге.
У зависности од броја чланова или онима којима се обраћају партије се
деле на кадровске и масовне. Код кадровских партија политичку вољу партије
креира ужа група људи, проверених кадрова који је и намећу осталом чланству.
Масовне партије артикулишу појединачне воље према одређеном циљу, који
може бити продукт заједничког именитеља воља и интереса појединаца или
неких идеолошких опредељења. Међутим бројност или масовност не искључује
и постојање кадрова и такву организацијску и практичну устројеност, којом се
настоји наметање воље.
Масовне странке су из финансијских разлога и са повећањем права гласа
прибегле омасовљавању чланства, тако да велики број малих донација у
довољној мери парира финансијској моћи кадровских. С друге стране, суочиле
су се са богатством и дисперзијом мишљења, интереса и ставова, због чега су
развиле значајне механизме обликовања и утицаја на политичку вољу. Тај
процес успостављања заједничке воље се вршио организацијом, информисањем,
васпитањем и образовањем, успостављањем основних идеолошких праваца и
оријентира и као најзначајнијем, дисциплиновању. Значај парламентарне групе
је мањи а секундарна улога проистиче из подређености партијској дисциплини.
Организација таквих странака је централизована, што је још један од разлога за
успешно креирање и наметање званично прокламоване политичке воље. Значај
ових партија је што са већим бројем чланова и процесом избора руководства
долази до изражаја демократичност, међутим и оне се разликују у зависности од
идеолошке оријентације и начина како употребљавају демократске иструменте.
Реч је о разликама између социјалдемократских, социјалистичких партија и
комунистичких.
У односу на то како артикулишу своју политичку вољу и интересе
партије можемо говорити о партијама репрезетативног, интегративног и
свеобухватног карактера.
Репрезентативног карактера су оне партије које настоје да постојеће
појединачне политичке воље што верније и адекватније репрезентују, чиме се и
идентификују са већим бројем гласача. Оне само постојеће појединачне воље
обликују и артикулишу водећи рачуна да у довољној и препознатљивој мери
репрезентују своје присталице и што више других. Партије интегративног
карактера воде рачуна о појединачним политичким вољама, али настоје да
окупе грађане и присталице око одређених вредности циљева који могу имати
шири значај, а који могу бити пројекција доминантније или већинске циљне
групе или одозго партијски пројектоване и обликоване воље. Међутим, оно што
карактерише данашње партије према мишљењу Хејвуда је да ,,већина
савремених партија спада у категорију:...свеобухватне партије,” 82 односно

82
Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004, стр. 467.
104

партије које су одбациле идеолошке разлике и наслеђе и својим програмом и

опредељењем за широко прихваћене вредности, постале прихватљиве за што
више бирача. Прагматичност и адаптибилност политичких партија данашњице
доводена је у везу са влашћу ради саме власти, дакле јачања воље за моћ, због
саме моћи и да би се успоставила сопствена воља.
Према постојећем политичком систему странке се деле на
револуционарне и странке status quo-а. Револуционарне странке заснивају своју
политичку вољу на идеалу друштва које желе да остваре и на опонирању више
државној вољи и апарату власти, него друштвеној. Странке status quo-а, настоје
да прикажу вољу система нужном, традиционалном и неопходном и да ускладе
воље појединаца према њој. Њихова полазишта су традиционалне вредности,
теолошка и морална воља.
У односу на организованост и дисциплинованост, можемо говорити о
партијама чврсто и лабаво организоване. Чврсто орагнизоване имају развијену
и изражену структуру и чији су чланови дисциплиноване воље, која се намеће,
контролише и осујећује свако одступање. Код лабавије уређених веза чланови
партије заснивају своју приврженост на свести, традицији и универзалним
вредностима, с тим што се и оне могу злоупотребљавати становиштем да су они
једини репрезенти и тумачи истине. Основ окупљања може странке делити на
регионалне, националне, конфесионалне итд.
Лидерство је карактеристично и присутно у скоро свим партијама,
посебно на нашој политичкој сцени, где су лидери и њихова харизма, заводљиви
и понекад пресудни.

1.7. Класификација партијских система

Основна подела партијских система према броју странака је на:

једнопартијске, двопартијске и вишепартијске системе. У политичким
системима утицај партија је двосмеран, ка обликовању политичке воље
друштва, и ка држави или институцијама власти. Разлог ка друштву је
једноставан, задобијање више присталица, али и намера да у мањој или већој
мери буду адекватни репрезенти политичке воље појединаца, њиховој
агрегацији, артикулацији и експонирању. И према држави и институцијама
власти се могу свести интенције на практичну реализацију успостављања
сопствене политичке воље, а реално могу бити резултат многоструких интереса,
моћи па чак и оног примордијалног, наметања сопствене воље због саме воље.
Једнопартијски систем је политички систем са једном странком. Иако
није реч о систему, можемо говорити о монополу званичне политичке воље која
је у оба смера, према држави и према друштву, формално истоветна. Штавише,
ту се тешко може разлучити воља државе од воље партијског апарата. Таква
воља је заснована на ауторитарности једне партије или власти и наметању
политичке воље друштву. Воља појединца је у подређеном положају, интимно
 105

може бити различита, а званично пожељна и истоветна прокламованој. И такве

партије могу истински изражавати политичку вољу друштва, с тим што се мора
приступити много студиозније како се до те воље долази. Држава са једном
партијом примењује различите идеолошке апарате друштва и државе како би
наметнула своју вољу или вољу оних који чине власт. Мера успеха је колико се
тако наметнута воља јавља као сопствена воља или изостанак свести о
идеолошком утицају и наметању. Данас је све мање система у којима постоје
једнопартијски страначки системи, па и постојећи су еволуирали, стварајући
механизме којима се допушта испољавање различитости до тачке до којих се не
угрожава систем и званична воља.
Двопартијски систем може бити у више варијанти и то: чисто
двопартијски, систем са две и по партије и лажни.
Чисти двопартијски систем је систем у коме постоје две партије око
којих је друштво скоро подједнако поларизовано и које се периодично смењују
на власти. Такви системи су карактеристични за САД, Аустралију а донедавно и
за Велику Британију.
Иако двопартијски систем имплицира поларизованост политичке воље
око две партије, он не значи и супростваљеност до искључености. Без обзира на
идеолошке разлике, оне у пракси у систему власти не показују велике разлике.
Заједничко им је што обе не задиру у систем власти и уређеност поретка и
друштва. Обе партије поседују снагу и политичку вољу да, без обзира на
демократске могућности, онемогуће утицај других и маргиналних партија и
обликују такво мњење којим потврђују њихову довољност на политичкој сцени.
Систем са две и по партије је систем где поред две доминантне
супростављене странке постоји трећа мања, која профитира не њиховој немоћи
да самостално освоје или врше власт. Такав пример се налазио већ дуго година
у систему у СР Немачкој. Таква мала странка има много већу моћ него што
репрезентује и може се налазити веома дуго на власти, јер сходно изборним
резултатима приклања се једној или другој странци. То је повољно са аспекта
њених чланова јер може наметнути и остварити и више од жељене политичке
воље, али може бити лоше по друштво и политичку вољу већине. На тај начин
снага и ефикасност политичке воље не зависе много од величине странке,
њених идеолошких поставки и много освојених гласова, него од изборног
система, резултата других странака и положаја.
Лажни двопартијски систем је систем у коме постоје две политичке
партије са слабом дисциплинованошћу својих присталица и чланова, посебно у
представничким телима, па проблем настаје у конституисању парламентарне
већине. И овај систем је карактеристичан у појединим периодима за САД.
Вишепартијски систем значи да постоје више политичких партија које
могу доћи на власт. И он постоји у више варијанти. Р. Марковић83 их дели на:

83
Упоредити Марковић, Р., op.c. стр. 320. и даље.
106

интегрални, поларизовани и вишепартијски систем са доминирајућом

политичком партијом.
Вишепартијски систем изражава више плурализам воља и интереса, а
утицај и снага појединих партија су сразмерни броју освојених гласова. Овакав
систем по експлицирање политичке воље и поредак има позитивни и негативан
значај. Сразмерно представљање воље у друштву је пожељан показатељ,
међутим у политичкој пракси се дешавају различите појаве.
Интегрални вишепартијски систем је систем у коме постоје више
партија, али ни једна од релевантних партија не може сакупити више од трећину
гласова на изборима. Због тога су принуђене на компромисе и сарадњу, што
може изазивати нестабилност влада и представничких тела. Политичка воља
бирача се прилагођава постојећем и трпи промене до непрепознатљивости.
Честа промена страна и вољу чини несталном и еластичном.
Поларизовани систем је систем у коме се поларизују политичке партије
око две највеће партије што наликује двопартијском систему, с тим што су мале
партије некада утицајне, али чешће прилагодљиве према вољи пола за који су
опредељене. У том контексту се политичка воља мањих односи као појединачна
воља према ауторитету.
Систем са доминантном партијом је систем у коме једна партија
доминира на политичкој сцени, док су друге много мање и међусобно подељене
да је искључива коалиција између њих иако доминантна партија нема
натполовичну већину. Случајеви вишепартијског система са доминантном
партијом наликују утицају и испољавању воље слично једнопартијском, иако је
то резултат демократски уређеног друштва и система у којем је велика већина са
препознатљивом вољом, а насупрот стоје више мањих и међусобно
супростављених група. Такве системе карактерише дужа владавина и утицај
доминантне партије која користи дугогодишње поседовање власти да оствари и
увећа свој утицај, како би остали грађани наметнуту вољу схватили као своју и
сопствени интерес. Прихватање такве власти, саморепродуковања и
самопроизвођења њене политичке воље и утицаја говори или о постигнутим
повољним резултатима по друштво и вредностима за појединце или о степену
наметнутости своје политичке воље.
Дакле, једнопартијски и вишепартијски системи у којима доминира једна
партија артикулишу, стварају и намећу једну политичку вољу, сопствену вољу
која је и воља власти и државе и у мери укојој артикулишу вољу својих чланова
и присталица, у тој мери је та воља адекватна и доминантна. Оно што такав
систем може да какактерише је, да се воља једне странке или доминантне
странке, због поседовања механизама власти и присиле може изродити као воља
њеног ужег руководства чији се интереси намећу, како својем чланству, тако и
целокупном друштву. Двострани партијски системи поларизују воље и своде их
на скоро равноправне што ствара слободу избора али и сменљивости, мада
суштински не постоји велика разлика у практичном вршењу власти.
Вишепартијскии системи са више странака и различитим политичким вољама
 107

принуђени су да врше поделу власти, односно да се таква коалициона воља

изражава као подељена воља која у зависности од интеграције може
представљати самосталан ентитет. У пракси је ипак реч о минимуму сагласности
и оптимуму разлика, до прилике када се разликовање воља, интереса и намера
могу употребити и искористити у политичкој борби. Обично се сматра да што је
већа друштвена подељеност и већи број партија, утицај њихове воље на
друштвена догађања и власт је слабији. Плурализам може представљати
вредност јер се њиме репрезентују различите политичке воље, али то није циљ
сам по себи. Из плурализма треба да се, према слободној и демократској
политичкој вољи, изаберу представници који ће адекавтно представљати
политичке воље и предност дати избору најбољих, ефикасности и корисности за
друштво. То успоставља друге критеријуме у оцењивању значаја успостављене
политичке воље и система који се користи у њеном експлицирању, избору и
институционализацији.
Постојање вишепартијског система може бити продукт: наметнутих или
усвојених правила и законом регулисаног изборног система; традиције; може
бити и последица политичких интереса и потребе одређене групације или групе
људи да одговарајућим системом лакше наметну своју вољу; даљег раслојавања
друштва и супростављених односа између издиференцираних група;
националних, верских или других потреба итд. У сваком случају, предност
вишепартијских система је у могућности изражавања и репрезентовања
различитих политичких воља, што значи и више избора и слободе.

На крају бисмо могли констатовати да је постојање политичких партија

нужно и корисно по политички систем и друштво. Учешћем политичких партија
у стварању, обликовању и вршењу власти, самом систему се даје легитимитет и
демократски карактер. Партије, без обзира на подељеност и различите инетерсе
међу њима, у суштини доприносе својом идеологијом конвергенцији и
каналисању интереса и енергија у конкретном правцу, што би требало да буде ка
напретку друштва. При томе афирмишу и различите опције и подстичу све
субјекте политике (појединце, државу и др.) на ангажовање и спровођење
конкретне политике. Незаменљиви су актер представничких тела, а тиме и саме
представничке демократије, јер системом избора бирају све главне полуге
власти државе. При оцени и вредновању политичких партија у политичком
систему треба имати у виду и све критичке опаске које смо дали у тексту, а које
се односе на могуће злоупотребе, поделе, сукобе, егоистичке интересе итд. Уз
уважавање ових могућих деформација, странке су ипак данас незаменљиви
субјекти политичке праксе и саме демократије и дуго неће бити замењене, бар
не на овом нивоу друштвеног развоја.
108

2. Интересне групе

Интересне групе су као и политичке партије по свом настанку новијег

датума, карактеристични су за средину прошлог века када се свест о потребама и
интересима развијао код многих појединаца и друштвених група. Интересне
групе су после политичких партија најзначајније групе које чине спону између
појединаца и власти. Настанак и деловање интересних група указује да у
друштву постоје поделе и различити интереси и потребе да се они остваре.
Основ за настајање интересних група је интерес који може бити
материјални или нематеријални, економски, професионални, национални,
политички и др. Интересне групе се од политичких партија разликују по томе
што њене чланове не везује идеологија или освајање власти, него остваривање
конкретног интереса. Њихов утицај је усмерен на институције власти, а
првенствено на политичке партије и носиоце одлучивања. Од покрета их
разликује већи степен организованости. Oстварењем интереса престаје и разлог
постојања интересне групе.
Интересне групе се у земљама западне демократије и институционално
уређују. Посебно организоване интересне групе чији се утицај на законе,
институције власти или јавност манифестује у форми притиска називају још и
групе за притисак (pressure group). Постојање великог броја ових група
карактеристично је за САД које имају своје испоставе у свим важнијим
центрима где се одлучује. Наравно међу њима постоје разлике према снази и
моћи да утичу. Још један назив за интересне групе
указује на специфичност њихове делатности, а то је
група за лобирање. Лоби је од енгл. речи looby што у
Интересна буквалном значењу означава предсобље или ходник, а
група је у ствари изражава ванинституционални утицај
организација интересних група или група за притисак који се
чији је циљ одвија у кулоарима и полуприватним просторијама и
утицај на
разговорима.
политику или
О интересним групама њихов први теоретичар
деловање
Бентли (Arthur F. Bentley) у свом познатом делу The
власти ради
proces of government из 1908.г., каже да пресудну
остваривања
интереса
улогу у политичком процесу имају, не појединци или
њених држава, него политичке групе које се јављају као
припадника. интересне групе или групе за притисак. Он закључује
да се читав живот и политички процеси одвијају као
интеракција група чији су покретачи само интереси.
Бентлијево поимање интереса иако је повезано са
групом, није имуно на субјективизам, јер је група схваћена као збир субјеката, а
њен интерес се у односу према другим групама јавља као појединачни интерес.
 109

Консеквенце тога је да се политички процеси схватају првенствено као

поприште борбе и конфликата политичких група за своје интересе, али које
остају у оквирима дозвољеног, односно законског. При томе су најважнији
фактори кохезије групе интереси и потребе, међутим интересну групу чини
политичком интересном групом, не интереси појединаца него ,,прије свега
заједничка акција, заједничка дјелатност, коју они подузимају да би тај свој
интерес остварили или заштитили.”84 А да би интересна група била политичка
интересна група та акција мора бити у политичком, односно ,,...у сфери
ауторитативног доношења одлука, у сфери власти.”85 То значи да може да делује
споља или унутар власти. Да би група то постигла мора да постоји интеракција
интереса и воља њених припадника.
Пашић сматра да ,,најслабија страна теорија интересних група је сâмо
схватање интереса,”86 где је реч о схватању интереса као простог изједначавања
чланова групе или збира, а занемарује се конституисање групне свести, воље и
интереса и низ чинилица политичке праксе који их артикулишу, стварају и
остварују. То значи да интереси који иницирају настајање интересне групе могу
еволуирати или бити потиснути од нових који се јављају као заједнички
интереси конституисане интересне групе. И с тим смо у потпуности сагласни
као и да ,,појединачни, посебни и општи интереси егзистирају увек заједно у
противречном јединству, које се стално нарушава и стално поново
успоставља.”87 Ипак, иако се занемарује конституисање независне групне воље и
интереса, пракса показује да се интереси најбоље остварују у групи. Разлог је
што снага и воља групе који уз то чине и моћ, омогућују да буду истрајни, да
искористе све механизме и да у зависности од величине групе и моћи остваре и
утицај и реализују интересе.
Труман (Truman David) сматра да ,,без политичке улоге интересних
група, њиховог деловања и начина на које користе своју моћ, ми нисмо способни
да адекватно разумијемо природу политичких процеса.” 88 Дакле, следеће што
повезује интересне групе је у ствари веза с центрима моћи, односно зависност
интереса од моћи, затим дистрибуција моћи и утицај на процес политичког
одлучивања.
У општем смислу говорећи утицај интересних група зависи од:
политичког система, партијског система, демократских вредности, јавности у
вршењу власти и политичке културе појединаца и друштва. Томе се додаје и
специфичност сваке интересне групе посебно. Од значаја је интерес који жели

84
Мирић, Јован, Интересне групе и политичка моћ, Народно свеучилиште града
Загреба, Загреб, 1973, стр. 90.
85
Ibid.
86
Пашић, Н., op.c. стр. 30
87
Ibid., стр. 162.
88
Truman, David., The governmental process, Alfred A. Knopf, New York, 1962.g., стр.57.,
навод према Ј.Мирићу, op.c. стр. 82.
110

да оствари интересна група и однос друштва или јавности према њему. Веома
важан фактор је бројност чланова интересне групе, а она се може надоместити
финансијским утицајем и личним везама у институцијама одлучивања.
Финансијски утицај је углавном усмерен ка политичким партијама или
изборним кампањама, а ређе ка појединцима.
То значи да је област утицаја интересних група веома широка, али је
првенствено усмерена на партије, парламент, органе управа, судове или
институције друштва. Најважнији утицај у друштву, на јавност или према власти
остварује се преко средстава масовног комуницирања. За спровођење својих
интереса интересне групе могу ангажовати и значајније људе, институције, па
чак оне изван сопствене земље. Томе све више погодује глобализација, а коју
интересне групе користе за међународно повезивање и испољавање утицаја на
ширем подручју и са респективном снагом и средствима. То се истичу различите
хуманитарне, еколошке и друге организације, данас познатије као невладине
организације.
Најпознатије интересне групе, која постоје од почетка развоја
индустријског друштва па до данас, су синдикати. Синдикалне организације као
интересне групе су имале за циљ интересе радника, побољшање услова рада,
организације и заштите и др. Настали су с почетком права на удруживање крајем
19. века и то у најразвијенијим индустријским земљама, Великој Bританији и др.
Током свог развоја били су значајан фактор утицаја на власт, буржоазију и
политичке партије. Њихова борба је у почетку била искључиво економске
природе да би касније, са сопственом снагом и развојем уз потпору политичких
партија, истицали и политичке интересе и захтеве. По узору на интересне групе
радника настајале су и интересне групе других слојева, професија или групација.
Сходно томе се и синдикати међусобно деле. Уколико је чланство у
синдикатима доступно свим радницима говори се о отвореним синдикатима, а
уколико су намењени за ужу групу људи или професије онда су затворени.89
Сходно томе се синдикати свраставају у струковне, примају само чланове
одређене струке, индустријске или гранске, према привредној грани и опште,
окупљају све запослене. У организацијском смислу основна јединица је
подружница која се обично организује на територијалном принципу или у
оквиру предузећа. Синдикати су се афирмисали као снажне и значајне групе које
су својим утицајем на власт и друге политичке субјекте и послодавце успели да
се изборе за многа права радника која су данас и демократске вредности.
Њихови методи деловања су се заснивали на преговарању у име целине, затим
регулисањем правног статуса, да би прибегавали и штрајку.
Синдикати се и данас јављају као битан фактор али њихов утицај зависи
од друштва и спреге са другим политичким субјектима, начешће са политичким
партијама. Проблем синдикалног орагнизовања и утицаја данас лежи у

89
Упоредити шире у: Политичка енциклопедија, Савремена администрација, Београд,
1975, стр. 962.
 111

разједињености, економској кризи, недостатку посла, посебно у друштвима у

транзицији, што додатно ослабљује њихову позицију.
Интересне групе могу заступати општедруштвене интересе или
парцијалне одређене групе људи. При томе поједине групе остварују свој утицај
преко партнерског и консултативног односа с влашћу, док друге то раде
искључиво изван власти и притиском на њу.
Постоје бројни разлози за и против интересних група. Неке набраја
Хејвуд90 истичући прихватљиве аргументе за и против, мада се област деловања
интересних група у велокој мери поклапа и са деловањем политичких партија.
Предности постојања интересних група леже у: њиховој способности
артикулисања интереса које партије изостављају; у јачању репрезентативности
интереса појединаца и директног утицаја на власт; развијању широке расправе;
у понуди алтернативе у партиципацији; у контроли власти и партија; и у
доприносу стабилности власти јер успостављају комуникацијске канале између
појединаца и власти.
Недостаци у деловању интересних група су: фаворизовање оних који
имају моћ и новац, а тиме и могућност лобирања за сопствене интересе; тиме
проузрокују већу нестабилност система; протагонисти су парцијалних интереса
а тиме и подела у друштву; поседују нелегитимну моћ и утицај; политичке
процесе не чине јавним; могу негативно утицати на управљање друштвом итд.
Интересне групе су као и политичке партије израз демократских процеса
и достигнућа у развоју друштва, па сходно томе је и разумљива њихова
неизбежност и мања или већа инкорпорираност у политички систем и његове
институције. Пратећи њихово деловање, усмереност и ефекте могу се пратити
политички процеси, места одлучивања, уочити центри моћи или слабости
политичких система.

3. Друштвени покрети
3.1. Појмовна одредљивост

Покрети су обележје, реалност и последица нашег времена. Обележје су

јер су развој, специфичност и облици деловања покрета условили да се они
конституишу као значајан фактор политичког живота, а реалност јер су успели
да се наметну по месту и улози да их ни друштво, ни држава не могу
игнорисати. Последица су, јер су настали из немогућности да званични
политички актери, политичке партије и институције државе и власти, као и
друштво, одговоре у довољној мери на потребе савременог живота. У том
контексту се јављају и као значајан чинилац и фактор у формирању политичке

90
Упоредити Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004, стр. 517.
112

воље у држави и друштву, уз истовремено успостављање сопствене воље и

интенција да њеним наметањем остваре своје циљеве. Међутим, покрети нису
само експоненти својих циљева него истовремено и мотор друштвених промена
и развитка, а у социјалној области и најважнији субјект.
Класификације покрета постоје на више начине, мада нас интересују
првенствено политички покрети, односно покрети чије су сврха и деловања
неодвојиви од политичке делатности, праксе и циљева који се могу разрешити
једино посредством политике. С друге стране, скоро је немогуће одвојити било
који покрет од политичког утицаја, било у формирању своје воље и циљева
деловања, било од процеса решења, који скоро по правилу захтева политички
удео. То значи да и ако се не легитимише
њихова воља као политичка према циљевима,
она се легитимише према облицима деловања,
усмерености на политичке субјекте од којих
зависи реализација и без чијег благослова није Дефиниција покрета
могуће постићи ништа. На тај начин су
друштвени покрети принуђени да своје Друштвени покрет је
деловање окарактеришу као политичко, јер колективна, јавна,
једино тако могу остварити успех. добровољна, масовна,
За наше потребе је довољна мање или више
класификација В. Павловића према следећим спонтана акција људи
критеријумима91: која израста из
незадовољених
 према доприносу слободи и потреба, изражава
демократије деле се на еманципаторске одређене сукобе
интереса, покреће
(више доприносе) и нееманципаторске
решавање значајних
(сужавају слободе и демократију);
друштвених питања и
 према садржају и носиоцима деловања стреми мањим или
друштвени покрети могу бити класни, већим друштвеним
политички, национални, популистички, променама.
расни, верски, културни, омладински,
спортски и др. В. Павловић, Друштвеи
 према друштвеним променама деле се покрети и промене
на револуционарне (заступају корените
и напредне промене друштва),
реформистичке (залажу се за
постепене промене), конзервативне
(настоје да очувају постојеће стање) и реакционарни ( промене ка назад);

91
Павловић, Вукашин, Друштвени покрети и промене, Службени гласник и Завод за
уџбенике и наставна средства, Београд, III издање, 2009, стр. 109.
 113

 према времену настанка за покрете пре шездесетих година прошлог века

користи се теремин класични а за после, нови или алтернативни
покрети.
Најпознатији класични покрет је раднички. У нове спадају еколошки,
студентски, мировни, неофеминистички, антинуклеарни, контракултурни,
антиглобалистичи, покрет зелених, религијски и неорелигијски, покрет за
равноправност сексуалних група и др.

3.2. Дистинкција покрета

Политичка конотација настајања и деловања друштвених покрета као и

већ декларисаних политичких покрета изискују, као неопходно, дистинкцију
између политичких партија и покрета. На политичку вољу партија, на њено
формирање утиче заједничка идеологија коју политички покрети немају.
Политички покрети могу обухватати присталице различитих идеологија и
политичких партија, па чак и целокупних партија. Припадници одређених
покрета могу бити и припадници других истовремено, што је искључиво за
чланове партија. Друга одлика која их разликује је циљ, а који код политичких
партија трајно или дугорочније опредељује политичку вољу а то је освајање и
вршење власти, односно употребу власти за наметање своје политичке воље и
интереса. Покрети обликују своју политичку вољу према општедруштвеним и
универзалним вредностима и циљевима или знатне већине грађана, при чему ти
циљеви делују усмеравајуће и мобилизаторски, али и престају при постизању
тих циљева. При томе могу користити ванинституционална или
институционална средства, па чак и органе државе и власти. Политичка воља и
партије и покрета је резултат интеракцијских веза између појединаца, група и
делова целине и вођства, али се разликују по томе што су код покрета те везе
мање формализоване и институционализоване и што су покрети мање
оптерећени хијерархијом. На политичку вољу утиче идентитет покрета ко што и
испољавање политичке воље, снага и наметање одређује идентитет покрета.
Покрети у недостатку јасне идеологије за алтернативу узимају, не
утопистичко, него утопијско које се односи на реално могући остварљиви идеал
и на чијим основама се гради кохезија и политичка воља. Реч је о апстрактној и
конкретној утопији чију дистинкцију имплицирамо онако како је Е.Блох тумачи,
где каже да треба ,,разликовати утопистичко и утопијско: прво се само
непосредно апстрактно упушта у прилике да би их поправило, једноставно из
главе; друго свакако узима у обзир и саме прилике изван.”92

92
Bloch, Ernst, Tübinger Einleitung in die Philosophie, Suhrkamp Verlag Frankfurt am
Main,1985,стр. 95.
114

Такође у прилогу појмовног разликовања треба указати на разликовање

између масе и политичких покрета, с обзиром да и једне и друге карактерише
бројност. Покрете карактеришу релативно трајније вредности у обликовању
политичке воље, док то код маса није обележје. Маса се окупљује из сличних
побуда и циљева мада су они по степену конкретности много јаснији и обично и
иницирају окупљање масе конкретни догађаји, одлуке, поводи. Маса је скуп у
коме се појединци не познају или се познају веома површно, што не мора бити
одлика код покрета. Због тога су у понашању маса садржани више
ирационални, него рационални моменти, како то закључује у испитивању
феномена масе, Ле Бон93 (Gustave Le Bon). Он истиче да сама припадност маси
оставља по страни особености личности и воље и значи униформност у
понашању иза коje се ствара осећај заједништва и заједничке воље. Маса
активира нагонско у човеку, што значи да апсолутизује слободу и сопствену
вољу, сводећи понашање на ниво самовоље или потребног за задовољење
жељених циљева.
Дакле, у маси провладава воља или самовоља у корист умањења
одговорности, јер се одговорност анулира безличношћу масе.
За разлику од групе или организованог политичког покрета који су
кохезивнији и организованији, у маси појединац остаје више индивидуа иако се
понаша истоветно са већином.
Дакле воља индивидуе у маси се трансформише на ниво веће слободе и
самовоље с једне стране, а с друге, реч је ипак о привиду веће слободе, јер се у
ствари манипулише вољом, управља с намером да се што пре претвори у
деловање и постигну циљеви, иза којих у крајњем стоје нечији други интереси и
воље.
Фројд истиче улогу вође у управљању масом. У маси се појединац
идентификује с другима и с вођом. Фројд масу сматра позитивном јер она
доприноси социјализацији и интернализацији личности, њоме се сублимира
нагонско и егоистичко у алтруистичко. Сигурно је да заједнички рад и заједница
нуде већи успех, што је Аристотел истицао, посебно у вршењу власти, где каже
да народ има предност над појединцима. Разлог је што ,,многи људи, од којих
сваки и није на свом месту, ипак могу, тако уједињени, да буду бољи од оних, не
као појединци већ као целина,”94 што можемо наћи и код других мислиоца као
што је Макијавели итд. Зато и масе могу имати своје вредности. Међутим, масе
су подложније манипулацији и каналисању незадовољства, што значи и тежем
контролисању интезитета воље и деловања, па ефекти могу бити
непредвидљиви. Масе су средство моћи и за остварење одређених циљева иза
којих стоји нечија туђа воља, наметнута као воља масе. Непредвидљивост
понашања маса, емоционалност, ирационалност, одступање од уобичајног су

93
Упоредити Бон, Гистав ле, Психологија масе, изд. Књижаре С.Б.Цвијановић, Београд,
1910.г.
94
Упоредити Аристотел, Политика, БИГЗ, Београд, 1975, (1281 б), стр. 69.
 115

разлози што се припадност маси сматра интелектуално и морално инфериорним.

Због тог негативног значења појединци не желе да се идентификују с вољом
масе, сматрајући да се тиме утапају у медиокритетство, просечност којом се не
истичу њихове вредности и вредности онога што желе да остваре. Код покрета је
управо супротно, јер се припадност покрету сматра пожељним и значајним
друштвеним ангажовањем око општих или посебних вредности, па
легитимисаност с њим изражава и одређену вредносну оријенатацију и поглед
на свет. У добровољности лежи и снага воље
покрета за постизање циљева.
Утицај појединих покрета и
постигнути ефекти у обликовању и деловању Покрети својим
настанком и
политичке воље и остварењу циљева, данас,
егзистенцијом указују
оваквом схватању дају за право.
на немоћ званичног
институционалног
утицаја, а
3.3. Развој и улога покрета ефикасношћу, на
дисперзивност моћи и
Појам покрети се употребљава с краја слабљење моћи власти.
19. и почетком 20. века да би до данас покрети Покрети су прво имали
постали неизбежан феномен на друштвеној и за циљ борбу за
политичкој сцени. С развојем се и њихов политичке слобеде и
значај и улога мењали. Предмет су права, да би данас
интересовања тек после средине двадесетог више захтевали
века иако се раднички покрети или масовне решавање друштвених
фашистичке и националистичке организације проблема.
називале покретима, а не и партијама. Значајан
допринос теорији и проучавању покрета дао је
са социолошког аспекта Ален Турен (Alain
Touraine). Поред дефинисања, он истиче да се сходно историјском развоју
друштва, јављају и покрети са својим циљевима и интересима. Тако су почетни
развој друштва у настанку капитализма карактерисали покрети који су се борили
за основне вредности и људска права. У индустријском друштву су настајали
раднички покрети, а постиндустријско друштво карактеришу алтернативни.
Хејвуд истиче да одлика данашњих покрета није више потлаченост и
економска дискриминисаност, него усмереност ка ,,квалитету живота” са
присталицама који су млади, високо образовани и релативно добростојећи.95 Он
посебно наглашава да, иако немају јасно идеолошко опредељење, њихово
полазиште су више либералне идеје које захтевају редефинисање постојећих
друштвених циљева, улоге појединаца и сходно томе се и организују. То значи
да ,,углавном имају организациону структуру која наглашава децентрализацију и

95
Упоредити Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004., стр. 531.
116

партиципативно доношење одлука и да су развили нове облике политичког

активизма.” 96 Тако су покрети, од свог негативног значења милитантних
организација у којима се отуђени и експолатисани појединци, са слабом и
неделотворном вољом идентификованом са вољом покрета и масе, претворили у
рационалне и делотворне актере друштвеног и политичког живота. Ако се
вратимо организованошћу и децентрализацији одлучивања, логично би било
закључити да је теже успоставити заједничку или општу вољу покрета, сходно
њој синхронизовано деловати и постићи наметање своје воље и интереса, дакле
бити ефикасан. Супротно, покрети показују снажну и утицајну вољу и
незаменљиву у појединим случајевима. Где треба тражити успех. У једној идеји
која није идеолошка или пројектована у далекој будућности; у њеној
конкретности иако има универзалну вредност и општу прихватљивост за већину
или све; затим у употреби свих расположивих средстава у њеном остварењу,
дакле нема расплињавања, пречицом се директно обраћа актерима; у примене
веће лепезе институционалних и ванинституционалних средства, офанзивности
итд.
Супростављајући се оцени о дефанзивности покрета, мишљења смо да су
покрети своју улогу као значајну заслужили управо због своје стратегијске
опредељености за офанзивност, а да дефанзивност зависи само од тактике и
конкретних питања за која се залажу.
Деловање и ефикасност покрета зависи од степена организованости, од
појединаца који чине покрет, од утицаја друштва, од циљева који се желе
постићи итд. Покрети своју политичку вољу изграђују из растућег
незадовољства стањем у друштву и држави и немоћи да постојећим политичким
организацијама и институцијама остваре своје циљева. Међутим, настанак
покрета није само резултат друштвене кризе, него и демократије друштва и
отворених могућности за овакве облике остваривања циљева или испољавања
неповерења у политичке институције.
Колико су циљеви покрета утицали на њихову политичку вољу, или
колико су сами покрети допринели слободи политичке воље, не може се
разматрати а да се не упореде некадашње и садашње или новије вредности. С
обзиром на бројност покрета и њихових усмерења неопходна је генерализација
њихових циљева. За нас је занимљива компарација коју су понудили Ф.Фехер
(Feher Ferenc) и А.Хелер (Agnes Heller)97 и то у два усмерења у чији контекст
можемо сместити вољу покрета и утицај на друге. Прво је да покрете
шездесетих карактеришу интенције ка решавању политичких проблема а
новијих, друштвених проблема. Сада су појединачна, политичка и друштвена
свест и институције много демократичније и прогресивније, па су сходно томе
примерена и средства покрета.

96
Ibid. стр.532.
97
Упоредити Ferenc, F., Heller, A., From Read to Green, Telos, No 59, New York, 1984.,
навод према В.Павловић, op.c. стр. 166.
 117

Друго усмерење које разликује упућеност покрета је да је за покрете

шездесетих карактеристична слобода, а за новије, живот. Слобода се односи на
слободу индивидуе, слободну вољу и избор као личности, као и право да се
слободно живи у друштву, од друштва, од државе и других. Усмереност покрета
на друштво значи да су интенције ка конкретним проблемима који опредељују и
утичу на човеков живот. То значи да је смисао у формирању политичке воље
покрета и њиховом деловању решити оно ,,овде и сада”, дакле, реалне проблеме
а не пројектоване у будућности.
Дакле, пред ризиком да се схвати превише поједностављено опредељење
покрета и разлог постојања је животнији а не апстрактни идеал.
Значај друштвених покрета се посебно огледа у деловању на глобалном плану,
што значи да на неки начин формирају политичку вољу на глобалном нивоу.
Глобалне покрете више карактерише формирање политичке воље према
одређеним истим идејама и циљевима него синхронизованост деловања,
употреба истих метода и средства, организованост као целина или хијерархијска
подељеност. Рецимо покрети радника који изражавају потребе исте класе се
разликују у развијеној Европи од оних у САД како то с правом К.Неш истиче.
Реч је о томе да раднички и социјални покрети у САД у свом деловању делују
тако да ,,имају тенденцију да се прилагоде политичком процесу и на њега утичу
кроз организовано деловање.” 98 Њихова основна стратегија је да се
инкорпорираношћу у систем, не доводи у питање систем а наметне своја воља,
утицај и постигну циљеви. С друге стране, према њеном мишљењу, Европу
карактерише ангажованост покрета ван формалних и постојећих институција,
снажна воља да се ,,реагује на радикалнији, анти-системски начин.” Разлози за
то су вишеструки.
Међутим, оно што карактерише покрете у глобализацији, да су
међусобно много компатибилнији када је реч о општедруштвеним питањима,
еколошким, правима жена или за мир, што указује да процес глобализације
узима маха. Глобализацији и уједначавању воља доприносе према многим
ауторима, како истиче К. Неш, транснационална комуникација, миграције,
промењена улога националних држава и давање предности интернационалном,
где се сврставају у контекст целине, пореде и уједначавају а њихов развој и
напредак се мери према степену усклађивања са вредностима које прокламује
човечанство.99
Може се закључити да покрети када делују глобално или локално,
доприносе формирању политичке воље на начин да значајно истичу вредности
грађанског друштва и демократског поретка. При томе инструментализују своју
вољу и средства на институционални или ванинституционални начин, али и
могу бити средство и инструмент манипулације и наметања туђе воље и

98
Неш, Кејт, Савремена политичка социологија, Службени гласник, Београд, 2006., стр.
173.
99
Упоредити ibid. стр. 175.
118

партикуларних интереса. У обликовању политичке воље и утицајима на

политички поредак, покрети не могу заменити у целини садашње политичке
институције, првенствено партије, али могу у појединим конкретним питањима
испољити и наметнути своју вољу много боље и ефикасније. У томе је и значај и
снага политичких покрета али и будућност, што се може свести на допринос
изградњи цивилног друштва.

4. Политичке партије и синдикати у Србији

4.1. Настанак и развој политичких партија

Политичке партије у Србији имају традицију с краја 19. века када су се

конституисале прве организације с обележјем политичких партија. Настале су
као резултат диференцијације друштва, која је започела одмах у зачецима
српске државности. Разлике су настајале између оних који управљају или врше
власт и народа, унутар самих носилаца власти, да би их пратиле и све веће
економске разлике које су с временом постале и класне. То је за последицу
имало да се стварањем модерне државе и увођењем представничке демократије
јављају и организације које репрезентују вољу народа и политичке разлике,
настојећи да остваре одређене интересе. На настанак партија су мање утицале
идеологије а више однос према власти, односно потребе да се она ограничи и
сведе у законске оквире. Ту и налазимо зачетке појединих идеологија, тако да
присталице управљања једног вође налазе своје утемељење у монархистичком
поимању власти. Опоненти власти, називани и уставобранитељима своје идеје
конституционализма налазе споља у утицајима других држава и државника, а
њихова борба је резултирала ограничењем власти вође и стварањем владе.
Период развоја демократије и власти карактерише ривалитет владара и
народних представника, а из њега и идеолошких и политичких подела настају и
прве политичке странке 1881.г.
Прве политичке странке су радикална, либерална и напредна које ће у
наредном периоду, посебно радикална, значајно обележити политичку сцену
Србије.
Политичке партије су заступале конзервативну и либералну идеологију,
међутим у том периоду се јављала и социјалистичка идеологија, која је на
основама марксизма настојала да заступа интересе радничке класе. С обзиром да
је Србија у то време била слабо индустријски развијена земља ова странка и
идеологија нису имали значајан утицај у народу.
Насупрот томе, на сличним идејама Народна радикална странка је
слично идеологији руских народњака имала много значајнији утицај. Њене идеје
су се сводиле на популизам, јачање локалне самоуправе, стварањe сеоских
задруга, заштиту села и сељака, борби против апсолутизма владара итд. Због
 119

тога је имала велики број присталица, да би почетком 20. века остала као једина
и релевантна политичка снага.
Либерална странка је са много мање утицаја заступала идеје
либерализма, узимајући за узор Француску и Енглеску и захтевајући развој
парламентаризма и демократије засноване на приватној својини и имовинском
цензусу.100 То значи да је право учествовања у политичком животу имао онај ко
поседује приватну имовину и плаћа порез у држави.
Напредна странка се залагала за убрзану индустријализацију и
модернизацију Србије по узору на Аустро-Угарску и Русију, одбацујући идеје
демократије и парламентаризма земаља Запада. Сматрали су да те идеје
демократије успоравају развој и сам процес одлучивања па је њихова политичка
опција захтевала увођење просвећеног апсолутизма, као јединог ефикасног
поретка за развој.
С обзиром на мали број чланова друштвеног слоја коме се обраћају
напредна и либерална странка, мањи је и њихов утицај па је радикална странка
имала и највеће бирачко тело. Почетком 20. века је својој идеологији радикална
странка додала очување поретка, дакле монархизам, државотворност, а касније и
југословенство. Из једног њеног напреднијег крила формираће се Демократска
странка која ће настојати да обухвати најшире слојеве друштва имајући у виду
да се Србија индустријски развија и урбанизује.
Период између два светска рата, Србије и Југославије, карактерише
партијска шароликост коју не прати идеолошка, него више интересна и
национална опредељеност. Партије су остале у уским и националним оквирима,
а њихова идеолошка опција су се могла свести на оне који су присталице власти
и централистички устројене и оних који имају крајњи циљ њено рушење и
сепаратизам. Југославенску политичку сцену је обележавала стална борба
између интеграционих и дезинтеграционих снага. Једина партија која је настала
и имала присталице на целој територији била је Комунистичка партија која је на
основама марксизма и лењинизма заговарала револуционарно рушење поретка, а
у име интереса радничке класе. Ова партија је са својом идеологијом једина
деловала за време Другог светског рата, што је имали за последицу освајање
власти и стварања друге Југославије на основама социјалистичког и
комунистичког уређења политичког система. Снажној комунистичкој партији, са
упориштем у становништву на целој територији, јакој идеолошкој
индоктринацији и заслугама за ослобођење земље, није било тешко да преузме
сву власт у земљи и промени све институције политичког система и односе у
друштву.
Време социјалистичке Југославије карактерише изостанак партијског
плурализма, тако да је једина партија била Комунистичка партија која је касније
променила своје име у Савез комуниста. Својој идеолошкој надградњи је

Упоредити Чубриловић, Васа, Историја политичке мисли у Србији XIX века, Народна
100

књига, Београд,1982, стр, 188. и даље.

120

придодала поред марксизма, лењинизма и антистаљинизам, а у политичком и

економском систему самоуправни социјализам. На спољном плану је њена
дистанца између Истока и Запада резултирала окретањем Трећем свету и
стварању Покрета несврстаних. Целокупна идеологија је била обележена једном
личношћу која је харизмом доминирала у теоријском усмерењу и политичкој
пракси и могла се називати титоизмом. У теоријском смислу се говорило о
плурализму, али интереса радничке класе и
самог друштва, збиг чега су створене
одговарајуће организације које су
Прва формирана инкорпориране у политички систем.
странка у Србији је Међутим, иснтитуционалне организације које
Демократска странка, су представљале тај квазиплурализам, биле су
настала 12. фебруара само трансмисија владајуће партије. Реч је о
1989. године, да би у Савезу синдиката, Удружењу бораца,
следећој години Социјалистичком савезу радног народа,
настале Српска народна Савезу омладине итд.
обнова, Српски покрет Почеци нормативне дезинтеграције и
обнове, Нова касније распад Социјалистичке Федеративне
демократија – покрет за Републике Југославије, довели су до
Србију, Српска поновног увођења политичког плурализма и
радикална странка стварања услова за настајање различитих
1991.г., и многе друге. политичких партија у свим републикама
Савез комуниста Србије СФРЈ које су постајале и самосталне државе.
се са Социјалистичким Интересантно је да се политички плурализам
радним народом, уводио одозго, од владајуће партије и то прво
трансформисао у у Словенији, да би се касније успоставио и у
Социјалистичку партију
другим републикама. Србија, на жалост није
Србије. У том периоду
предњачила у томе и била је једна од задњих
је настало око педесет
република које су признале постојање
различитих партија које
опозиције и страначку организованост.
су већина по броју
чланства биле минорне
Политичке партије су настале из
у односу на неколико
политичких покрета, савеза или заједница
водећих. који су и раније то и били, али се нису због
репресије власти и јавно декларисали као
партије.
Вишепартизам је обновио и поједине
идеологије иницирајући идеолошке сукобе до
искључивости. Почетно су се две опције издиференцирале, једна која је
заступала одржање постојећих вредности социјалистичког система и друга која
је захтевала рестаурацију институција власти и политичког система пре другог
светског рата. Та подела је вукла своје порекло из поделе и сукоба између
комуниста и монархиста. На супростављеној страни комунистима, било је
различитих праваца и идеолошких и практичних нијанси.
 121

Демократска странка је на основама идеја предратне демократске

странке заговарала престанак идеолошких подела и успостављање грађанског
друштва чији су вредности приватна својина, либералнопредставничка
демократија, тржиште и грађанске слободе. СПО је своју политичку опцију и
иделошко опредељење градио на идејама антикомунизма, националромантизма
и супростављености владајућој СПС, да би се тај ривалитет одржао до њене
смене с власти али и маргинализовања СПО.
То је период и настанка екстремно десних (радикална) и
националистичких странака са јаким упориштем али не и довољним да освоје
власт, као и маргиналних екстремно левих, комунистичких. Међутим, једна
партија са левице, обележила је политичку сцену Србије својим утицајем на
СПС и уделом у власти, иако за то није имала реалне основе а ни бирачку
потпору. Реч је о Југословенској левици (ЈУЛ), која је своје бирачко тело
тражила у владајућој партији, а утицај заснивала на моћи владајуће породице у
Србији и власти око ње.
Надаље се број регистрованих политичких партрија у Србији све више
повећавао да би 2004. године у фебруару њихов број био 247. Наравно да те
мале партије нису успеле да развију своју партијску структуру у целој земљи,
али су деловале на локалном нивоу са мање или више успеха и углавном уз веће
и релевантније партије. Ипак се активним може сматрати само око педесетак
партија. Разлоге овог великог броја партија треба тражити у минималним
законским условима за оснивање и једноставној процедури за регистровање.
Рецимо, политичку партију је могло 1990.г., да организује минимум 100 грађана.
Други разлог треба тражити у интересу владајуће партије да већим бројем
партија доприноси расцепканости политичке сцене па тиме и маргинализује
њихов утицај и снагу да освоје власт. Томе треба додати и могућност да грађани
као независни појединци или групе учествују у изборима, што додатно
дивергентно делује на гласове бирачког тела. Бројности политичких партија су
поред свега погодовали ратни догађаји и распад СФРЈ, екомомске санкције и
притисци, лош материјални положај већине становника, недовољна политичка
култура и споро прихватање демократских вредности. Истовремено су и саме
партије организоване на строго хијерархијском принципу, са мањком
демократије у процесима одлучивања и пресудном улогом вођа. Тај тренд се
наставио и у последњој деценији 20. века, где је додатно драматизована
политичка сцена економским суновратом, сепаратизмом на Косову и Метохији,
да би завршни чин био НАТО агресија на земљу.
Победа коалиције 18 странака, Демократске опозиције Србије, 5.
октобра 2000.г. збацила је СПС са власти и то је почетак демократских промена
и надања у просперитет друштва. У политичким поделама су се око ДС и ДСС
као стожера окупиле мање странке различите оријентације, а које је уједињавала
једино тежња да збаце Милошевића са власти. Многе од тих малих партија нису
имале до тада ни један изборни наступ, па им се удео у власти одређивао према
процењеним гласовима. На тај начин су неке мале и маргиналне партије имале
122

много већег удела у власти и процесу одлучивања него што су то и

заслуживале. Веома брзо по освајању власти коалиција је почела да пуца по
шавовима, због чега су се из ње издвојиле и самостално наступале неке партије.
Посебан спор око власти и правца и стратегије деловања је настао између ДС и
ДСС, недостатком консензуса око приоритета и националних интереса и
руковођења неким моћним полугама власти. Првобитне интенције ДОС- а ка
евроатланским интеграцијама и уласку у НАТО нису нашле на разумевање код
свих коалиционих партнера. С друге стране, после неколико година није дошло
до значајнијих промена у економском и материјалном смислу, па је сходно тога
код бирачког тела и народа дошло до разочарења у демократске промене. То је
имало за последице јачање Српске радикалне странке и стабилизацију СПС,
која, иако са много мањим бројем чланова, није био без утицаја.
На линеарном идеолошком политичком спектру у Србији упочетном
периоду владавине ДОС-а можемо говорити партијама које су се сместиле
целом дужином спектра, од крајње левице до крјање деснице, иако је највећа
гужва била око центра и то левог центра. ДС је настојала да се унутар ДОС
позиционира као либерална странка центра, која ће окупити већину
истомишљеника. Лево од ње је Социјалдемократска унија, а десно
Демохришћанска странка, око којих би се груписале остале партије ДОС-а.
Међутим, чињеница је да велике идеологије нису пресудно обележавале
политичке партије, него поделе око значајних и стратегијских националних
питања. Распадом коалиције дошло је до нових померања и подела у иделошком
спектру, супротно очекивањима и настојањима са стране, чему су погодовали
лоши ефекти транзиционих промена друштва и економије по становништво.
ДС је, да би очувала власт и престиж, скренула са центра нешто у лево,
настојећи да око себе окупи политичке партије социјалдемократске оријентације
и стварајући коалицију са СПС, док је у центру остала партија Г 17 плус и
новоформирана Либерално демократска партија са углавном неолибералном
политиком. СПС се позиционирала на крајњој левој страни, као партија
социјалистичке оријентације и социјалне правде и делом дистанцирана од
претходне гарнитуре, повећала коалициони капацитет много више него
непосредно после силаска са власти. На десној страни је дошло до значајнијег
померања, где као десни центар започиње са Демократском странком Србије,
затим као најзначајнијом политичком снагом која се још није искусила на
изборима на целој територији, Српском напредном странком издвојеној из
радикалне. На крајњој десници је Српска радикална странка која се налази
знатно ослабљена и са процењено, много мањим утицајем и снагом. Идеолошка
полазишта десно оријентисаних странака су варијанте радикално-народњачких
предратних партија, ослонац на православље, Русију, оштрија национална и
државотворна политика. Ове партије карактеришу хетерогена мишљења и
полазишта да је коалиција између свих њих тешко остварљива. Српска
напредна странка још увек нема препознатљиви идентитет. Гради га на
незадовољству народа влашћу, декларативно на европским интеграцијама и
 123

дистанци од екстреминизма, заговарајући опште вредности и сарадњу са свима

подједнако у свету.
Дакле најрелевантније странке на политичкој сцени су ДС, ДСС, СПС,
ЛДП, СНС, СРС, Г 17 +, итд. Постоје и мање странке које делују, према
интересима одређене друштвене групе (пензионери), на одређеној територији
или партије националних мањина које у коалицији с влашћу доприносе њеној
релативној стабилности.
Оно што можемо узети као чињеницу је, да политичке партије у Србији
немају јасно утемељену иделошку основу или је она још увек у повоју. Почетни
импулс њиховох настајања је више био везан за националромантизам и
ламентиртање над прошлошћу, да би их касније опредељивале устаљене поделе
око основних националних интереса. Грађани још увек не могу да у идеолошким
опцијама препознају свој интерес, интерес за развијеним демократским
друштвом или демократском артикулацијом политичке свести и политичке
воље.
Период успостављања политичког плурализма, транзиције и специфични
услови и догађаји на овим просторима још увек нису допринели стварању
значајнијег цивилног друштва и демократких институција. То значи да су и
механизми и институције друштва недовољно развијене, односно да не можемо
говорити о стварању и утицају интересних група или релевантних покрета,
организација и медија. Невладине организације се сматрају више експонетима
туђих интереса и споља наметнуте воље, него носиоцима демократских
вредности. Интересне групе би могле заједно са политичким партијама да
значајно утичу на остварење интереса грађана или група. Јавно испољавања
интереса, њихова артикулација, подстицајно би деловали и на формирање
адекватне политичке воље, како од партија тако и од носиоца власти, да
одговоре на захтеве и препознају потребе грађана. Међутим, скоро да не постоји
ни једна група која би се појавила као релевантна по захтевима, могућем утицају
на систем и власт. Посебно је са економским проблемима и транзиционим
променама власништва постала минорна улога синдикалних организација у
друштву.

4.2. Синдикати у Републици Србији

Синдикални покрет у Србији прати почетак индустијског развоја земље

када је растао и број најамних радника. Крајем 19. века долази до одвајања
радника од занатлија и јачања свести о сопственим интересима који се разлилазе
са интересима занатлија, а супростављају новонасталој класи буржоазије. Тај
почетни период развоја карактерише више стихијни и штрајкачки бунт, него
организована акција радника. До првог организовања дошло је по струковним
основама да би 15. маја 1903.г., настао Први раднички савез Србије који је
124

обухватао све досадашње струковне организације. Држава је у периоду настанка

синдикалног удруживања забрањивала, ограничавала или дозвољавала
синдикате, у зависности од режима и тренутних политичких потреба.
Синдикални покрет је у свом настанку до данас пролазио кроз различите
услове, режиме и начине деловања, због чега је и представљао мању или већу
релевантну снагу у политичком систему и друштву. Синдикат је између два
светска рата деловао у условима државних забрана, диктатуре, оштрих класних
антагонизама и борби и под великим утицајем левичарских организација,
првенствено комунистичке. За време Другог светског рата био је режимски
настројен, а после ослобођења долази до ревитализације синдикалног покрета у
организацијском и функционалном смислу, иако су се делокруг и сврха његовог
деловања суштински разликовали.
У послератном периоду синдикални покрет је деловао подстицајно у
условима обнове земље, али се надаље његова улога инкорпорисала у теоријски
и практични дискурс самоуправљања. Друштвене и тржишне промене и
померања ка тржишној привреди нису суштински мењали улогу синдиката који
је био само трансмисија воље владајуће партије. Његова делатност је била
допуштена у мери у којој не угрожава поредак и власт и завршавала на микро
нивоу и акцијама свог непосредног чланства. Ипак је успео, као организација и
по свом друштвеном и социјалном деловању, у извесној мери да допринесе
социјалном стандарду и делом интересима радничке популације. То је утолико
значајно што му је постојећи систем пружао веома мало простора за политичко
деловање, а утицај на економска кретања и у предузећима завршавао је у
иделошким оквирима самоуправљања. Са јачањем економске кризе, преузимао
је улогу социјалног вентила у снабдевању, да би касније при крају распада
СФРЈ, имао обрисе своје праве улоге, заштите интереса радничке класе.
Наравно, и синдикални покрет на нивоу целе државе пратиле су све поделе
карактеристичне за друштво, републику и комунисте. Тиме је очигледно постало
јасно да интереси радничке класе као целине нису ни постојали, односно да су
они били ограничени искључиво на сопствене уске и националне. И то је
додатно допринело дезинтеграцији земље, распаду и ратним сукобима.
У Републици Србији делује више синдиката, Савез самосталних
синдиката Србије, Асоцијација слободних и независних синдиката Србије,
Независност и други. Постоји веома много струковно организованих
синдикалних организација у просвети, здравству, индустријским гранама,
полицији и сл. Међутим, њихова бројност не значи и већи утицај и моћ.
Напротив, бројност говори више о разједињености синдикалног покрета, а
посебно о њиховом значају говори и то што велики број радника није уопште
синдикално организован. Разлоге неорганизовања треба тражити: у неповерењу
у синдикалне организације; препознавању партија као моћнијих и утицајнијих у
остваривању сопствених интереса; у схватању да ни синдикати, нити иједна
партија не штите радничку класу; и у моћи приватних власника предузећа.
Значајно је напоменути да су синдикално организовање и утицај више испољени
 125

у државним институцијама и предузећима, док је у приватним постојање

синдиката занемарљиво.
Због чињенице да политичке партије представљају важну карику у
одлучивању неке од синдикалних организација имају споразуме о заједничком
деловању. Међутим и синдикате прате партијске поделе, а однос између њих и
државе су суштински били конфротирајући са
мање или више израженим облицима. У тим
условима су политичке партије, скоро по
правилу настојале да инструментализују у Борба синдиката за
своју корист синдикално незадовољство право на организовање
влашћу или њено подржавање. Интересантно радника, на штрајк,
је да и после смене социјалистичке власти у колективно
преговарање,
Србији и преузимање од оних који претендују
регулисање
на стварање демократског друштва и система,
међусобних односа
не постоји идиличан однос с влашћу, јер су
послодавца, радника и
транзиционе промене изневериле очекивања и
политичке власти, за
продубиле јаз. Социјална цена транзиције није социјална давања и
распоређена равномерно на друштво, него заштиту, за
највише на раднике, што је условило даљи пад достојанство рада и
поверења у институције политичког система и радника, основна је
синдикате. Блискост синдикалних улога, али и мера
организација с влашћу, довело је до пада политичког
чланства и губитка друштвеног утицаја, угледа организовања и
и поверења у њих, што је првенствено уређења система.
најнеповољније за саму радничку класу. Сада
су у много тежој ситуацији и на почетку, јер
морају вратити поверење једни у друге, а
маневарског простора је много мање. Синдикати до јачања свог утицаја
првенствено могу доћи већом самосталношћу, због чега се поједини синдикати
дистанцирају од политичких партија и стидљиво јављају као опоненти власти.
Следеће што треба учинити је да своју организацијску структуру прилагоде
демократски уређеним организацијама, а то значи слободну размену мишљења и
информација и онемогућавање аутократских и ауторитативних облика вођења и
контроле.
Разлоге за слаб утицај синдиката треба тражити и у непостојању
аутентичне идеологије радничке класе данас. Традиционална окренутост
радника лево оријентисаним идеологијама, са падом комунистичких, биле су
препуштене на милост и немилост једино неолибералној. Она је преко државе
благостања, социјалних давања и државних регресија донекле успевала да
реализује интересе. Међутим са глобалним и корпорацијским деловањем
капитала, са све већом расподелом добити у корист још мање групе људи и на
крају са светском финансијском кризом, неолиберални концепт није могао више
да задовољи интересе радничке класе. С друге стране, до већих социјалних
126

немира, упркос кризи, није долазило из страха од растуће незапослености и

губитка посла. Тако да су суочени са све већи захтевом за више и дуже рада, са
дисциплином, мањим плаћањем и изостанком међусобне солидарности,
препуштени сопственој немоћи. Од тога није имуна ни радничка класа у
Србији, а којој се може додати апатичност и губитак поверења у све институције
власти и организовања и међусобни ривалитет синдикалних организација. Ипак
синдикални покрет има будућност уколико буде више порадио на свести својих
чланова, на организованости и уколико би га пратила доследност у заступању а
касније и ефикасност у реализацији својих интереса. А спрега са другим
утицајним групама, партијама или власти је потребна у мери остварења својих
интереса, ни више ни мање. На тај начин би синдикати партнерски са
политичким партијама требали да буду основни покретачи друштвеног и
политичког живота и промена, а према мери цивилног друштва.
То значи да се захтеви синдиката морају посматрати у политичком
контексту и контексту уређености друштва и политичког система. А уређеност
не могу постићи сами, него са свим релевантним политичким субјектима
друштва и на равноправној основи.

4.3. Нормативна регулатива деловања странака

За разлику од других земаља у којима је право на страначко и интересно

организовање грађана имплицитно уређено као опште достигнуће и право, у
земљама у транзицији је то питање углавном нормативно уређено и то оквирно
највишим правним актом, уставом и конкретно, посебним законима о партијама.
Србија спада у земље које су то нормативно и на тај начин решиле.
Уставом републике Србије у члану 5 дати су разлози постојања и
деловања партија. О улози странака се каже: ,,јемчи се и признаје улога
политичких странака у демократском обликовању политичке воље грађана,”
чиме се експлиците истиче политичка воља и улога странака у њеном
формирању, иако се не може претпоставити да све странке у пракси врше
демократски обликовање воље.
Ближе нормативно уређење политичког организовања партија дато је у
„Закону о политичким странкама“ из 2010. године и „Закону о финансирању
политичких активности,“ из 2011.г.
Појмовно је политичка странка одређена чл.2 Закона о политичким
странкама, као „...организација грађана слободно и добровољно удружених
основана ради остваривања политичких циљева демократским обликовањем
политичке воље грађана и учешћа на изборима.“ При томе је регулисамо да се
станке искључиво организују на територијалном принципу, а да свако деловање
(чл. 4.) против система и поредка или људских, мањински и других права,
повлачи и забрану политичке партије. То значи и да се странке не могу
 127

организовати у предузећима и институцијама државе и власти. Странке се могу

основати слободно, без одобрења власти и на добровољном принципу. То је и
загарантовано право за националне мањине, чије странке заступају националне
интересе.
Политичке странке делују јавно и оснивањем и уписом у регистар
странака добијају статус правног лица. У односу на претходна решења број
потребних лица је повећан, тако да је за оснивање неопходно најмање 10 000
потписа пунолетних радно способних грађана, а за странке националних мањина
најмање 1000. Тиме се желело онемогућити стварање великог броја малих
политичких партија које својим постојањем само оптерећују политичку сцену
Србије.
Сходно новом пропису извршена је пререгистрација политичких
странака, тако да је већи број угашено. До краја маја 2011. г. регистроване су 77
партија у Србији, а избрисано из два претходна регистра 501. Од тога 23 партије
имају представнике у Скупштини РС. Од укупног броја регистрованих 42
партије су мањинске и представљају 14 националних мањина. Као удружење
грађана, регистрована је коалиција Г 17 плус и више локалних партија под
називом „Уједињени региони Србије“.
Највише мањинских партија имају
Бошњаци 11 и свака има у називу именицу или
придев изведене из речи Санџак. Мађари,
Роми и Албанци имају по 5 странака, а Забрана странке је
регистроване су и три бугарске, две хрватске, могућа само уколико је
две буњевачке и по две влашке, румунске и деловање усмерено на
словачке и по једна црногорска, македонска, насилно рушење
горанска и русинска. Мањинске партије неће уставног поретка и
морати да прикупљају потписе за следеће територијалне
изборе, а ако буду имале подршку грађана и целокупности земље,
уђу у парламент у наредних 8 година неће кршење зајемчених
морати да се поново региструју. Велики број људских или
мањинских партија је последица малог броја мањинских права или
потписа потребних за регистрацију, што није изазивање и
добро за њих саме, јер се расипају гласови на подстицање расне,
изборима. националне или верске
Пререгистрација странака и свођење на мржње. О забрани
мањи и реалнији број има поред позитивног странке одлучује
политичког ефекта и значај због лакше Уставни суд.
финансијске контроле њихових пословања.
Политичка странка се оснива на
оснивачкој скупштини доношењем оснивачког
акта, програма, статута и избором лица овлашћеног за заступање политичке
странке. Својим самосталним оснивачким актом политичка странка се
легитимише својим називом, седиштем, адресом, програмом, циљевима и
128

разлозима настанка и лицем које ће је представљати. Неопходно је уз акт

доставити и изјаве о оснивању политичке странке. Изјавом је обухваћен сваки
грађанин лично по имену и презимену и матичном броју, као и његова
сагласност са програмом и статутом странке. Странке доносе програм и статут.
У програм политичке странке су дате идеолошке поставке које заступа
странка дефинисане преко политичких начела, прокламованих циљева и
вредности за које се залаже и друге садржаје релевантне за њен легитимитет на
политичкој сцени.
Статутом се, као основним и општим актом странке, конкретније уређују сви
релевантни садржаји и односи у странци и то: седиште, визуелни идентитет,
организованост, начин учлањивања, права и обавезе чланова, начин
руковођења, финансирања, располагања имовином, контрола, удруживање, јавно
деловање и други садржаји битни за функционисање.
Сви други акти политичких странака морају бити у сагласности са
статутом као најопштијим актом. Уставни суд одлучује о сагласности статута и
других општих аката странака и других удружења са Уставом и законом.
Партије су дужне да своје деловање и документа учине доступним јавности, што
значи да се сад путем интернета може стећи увид у сва програмска и статутарна
документа и одлуке које доносе. Зато су она по правилу веома општа и
садржајно обухватају универзалне и неутралне вредности и ставове.
Назив странака мора бити на српском језику и ћириличном писму, осим
странака националних мањина које то могу регулисати према свом језику и
писму. Странке могу имати и различите облике визуелног идентитета.
Чланство је на добровољном принципу, што значи да сваки пунолетни
грађанин има право да се учлани. Изричито је наглашено чл.21 Закона да не
могу бити чланови политичких странака судије, јавни тужиоци, Заштитник
грађана, припадници полиције и припадници војске, као и нека лица чија је
функција у складу са законом неспојива са чланством у политичкој странци.
Странке врше евиденцију о својим члановима.
Престанак рада странке настаје према условима прописаним законом.
Финансирање политичких странака регулисано је јасно и децидно
Законом о финансирању политичких активности 101 . Финансијска средства
субјекти политичких активности стичу из јавних извора (Република Србија,
аутономна покрајина и јединица локалне самоуправе, њихови органи, као и
организације чији су они оснивачи) и из приватних (чланарина, прилог,
наследство, легат 102 , приход од имовине и задуживање код банака и других

101
Упореди Закон о финансирању политичких активности, Службени гласник РС бр.
43-11, 2011.год.
102
Легат (лат. legatum) запис, оставштина, опоручни налог наследнику да некој особи
(установи) исплати извесну суму новца или јој преда одређени део иметка. Под
данашњим појмом легат подразумева поклон који се састоји или од новца или покретних
добара уметничке, културне или историјске вредности, или некретнине.
 129

финансијских организација у Републици Србији). У финансијска средства

спадају новчана средства и услуге и добра из јавних извора. Финансијска
средства су намењена за редован рад политичких странака и за финансирање
изборне кампање за председника РС, посланика, председника општине,
градоначелника и одборника.
Намера законодавне регулативе финансија је да се предупреде
финансијске малверзације, корупција, утицаји богатијих, куповине партијске
моћи и гласова и да се финансирање учини јавним и доступним свим
заинтересованим грађанима и институцијама. При томе се жели избегнути
неравноправан положај мање финансисјки способних странака. Без обзира на
све интенције у прошлости и сада, питање финансирања политичких партија је
увек актуелно и углавном у сивој зони између дозвољених и недозвљених
средстава и утицаја.
Финансирања политичких партија је и поред јасне законске регулативе
највећи проблем у њиховом функционисању у законским оквирима. Новим
законом се детаљније регулисао проблем контроле и коришћења средстава. Циљ
је да се различитим механизмима смањи број политичких странака или група
грађана који учествују у изборној трци само због добитка финансијских
средстава из буџета. Зато је прописано полагање јемство пре избора и уколико
се не добије лимитирани број гласова добијена средства се морају вратити.
Законом је одређен лимит (чл.10) који се може донирати политичким субјектима
на максимални износ од 20 просечних месечних зарада за физичка лица и
највише 200 просечних месечних зарада за правна лица. С тим што је обавеза
донатора да претходно све своје финасијске обавезе по основи јавних прихода
измири а политичког субјекта да сваки износ већи од просечне зараде на
годишњем јавно објави.
Тако је кредибилитет странака већи уколико прикупи већи број малих донација,
нарочито појединаца. Јавношћу и контролом финансија се жели постићи већи
углед странака за које се по правилу сматра да су корумпиране, посебно током
изборне кампање. Истовремено се јавношћу желе идентификовати финансијски
помагачи партија. Законом је предвиђена оштрија казнена политика, односно
кривична и затворска одговорност за кршење прописа финансирања.
Проблем сваког закона па и закона о финансирању политичких
активности је у његовој практичној примени па намере и велика очекивања
треба оставити за каснију примену и процену ефеката. У сваком случају се
праћењем финансијских токова желе пратити и пресећи ванинституцинални
токови моћи и утицаји на политичке субјекте и активности. Тиме желимо нешто
рећи о моћи политиких партија.
130

4.4. Моћ политичких партија и формирање

политичке воље

Ефикасност и примат политичких партија у формирању и експлицирању

интереса и политичке воље произилази из моћи за наметање воље, а са
успостављеном жељеном политичком вољом повратно расте даље њихова
политичка моћ. Према Чупићу ,,политичка моћ се приписује друштвеним
групама, организацијама и држави, ређе појединцима,” 103 што значи и
политичким партијама а своди се на ,,доминацију и хијерархију.” Партије су
после власти највећи и најачи носиоци политичке моћи. Избори делују на
политичке партије јер ,,слободни равноправни избори су поуздан показатељ
снаге партија, посебно парламентарни и председнички избори на којима
учествују кандидати свих партија, односно свих партијских полова.”104 Међутим
снага и моћ се формално потврђује на изборима али их избори не одражавају у
потпуности.
Разматрање моћи политичких партија се може посматрати кроз питање
зашто политичке партије поседују тако јаку и утицајну моћ, шта је одређује и
условљава, у чему се моћи партија разликују и где се налази моћ унутар партија.
Моћ партија проистиче из карактеристика и улога партија о којима смо
претходно говорили, а оне их и разликују. С обзиром да су политичке партије
актери, ствараоци и конзументи политике у ширем смислу речи, онда и њихова
снага, моћ и воља проистичу из доминантности политичког у друштву и у
животу савременог човека. То је према нашем мишљењу полазна основа. Према
С.Орловићу 105 узроци концентрације моћи у политичким странкама леже: у
ниском нивоу политичке културе; психолошком односу вођства и чланства; из
јавности и тајности моћи партија; а ми бисмо додали и из њихове
незаменљивости у политичким процесима и системима; прокламованим
циљевима који се своде на освајање власти-најаче моћи; из инкорпорираности у
систем власти-моћи, способности да артикулишу, формирају и наметну
одговарајућу вољу и да се прилагоде различитим условима, променама и др.
Величину моћи партија одређују и оцењују сва својства и показатељи моћи о
којима смо говорили у делу о моћи. Зато је врхунац моћи, способности и снаге
политичке партије да сопствену вољу и моћ наметну на начин да је објекти
утицаја прихвате и идентификују као своју. У томе, у коликој мери су оне
ефикасне, у тој мери се разликују партије. Садржаји који чине моћ и од којих

103
Чупић, Чедомир, Социологија, Структура-Култура-Владавина, Факултет политичких
наука, Чигоја, Београд, 2002, стр.95.
104
Гоати, Владимир, Партије и партијски систем Србије, ОГИ центар, Ниш, 2004, стр.
69.
105
Упоредити Орловић, Славиша, Политичке партије и моћ, Југословенско удружење за
политичке науке и Чигоја штампа, Београд, 2002., стр.112-126.
 131

њена величина зависи условљавају и разлику у моћи партија. Кредибилитет

партија управо пропорционално је зависан од степена њене
институционализације, под којим подразумевамо њено место и улогу у друштву,
сталност на дужи рок у политичком
систему и у поређењу са другим
политичких партијама, једном речју, њен
Моћ партије: препознатљиви и за дужи временски
Зависи од броја присталица период установљени идентитет. Сагласни
и чланова; њиховог смо у оцени З. Стојиљковића, који каже
квалитета кога чине да ,,када је реч о степену
дисциплинованост и институционализованости партијског
идентитет с партијом, система у Србији, након готово две
степен обавештености,
деценије од увођења вишестраначја и осам
статус у друштву, економске,
пута одржаних (републичких) избора, он
професионалне или неке
је још у фази институционализације, уз
друге моћи; од
исказану високу нестабилност.” 106 Таква
организованости партије,
начина како се управља
нестабилност се манифестује и у
њоме, од тога ко чини њен
осцилацији броја остварених гласова,
врх, елиту и како се променама коалиционог капацитета и
испољава њихова воља, од партнерства, па и у немогућности да на
степена демократичности; адекватан начин репрезентује поверене
да ли је партија на власти и воље бирача или да успоставе своју
да ли може да користи и препознатљиву вољу, циљеве и вредности.
инструменте власти у своју То прати и осцилација успеха, броја
корист; од програмских и присталица и ефекат и утицај који
идеолошких опредељења; остварује партија. Питање где се налази
финансија; традиција; моћ унутар политичких партија се може
заслуга; коалиционог посматрати посредно, преко ефеката које
капацитета ; од политичког партијске одлуке стварају, утицајима на
система,односа, услова и власт и
других фактора. вршење власти и пратећи њихову
организацијску структуру и праксу
организовања и одлучивања.
Неки аутори сматрају да
концентрацију моћи треба тражити у партијским врховима, а коју илуструју
анализе емпиријских политичких процеса. Штавише, различите идеолошки
опредељене партије се не разликују по концентрацији моћи. Други аутори дају
предност демократизацији партија, сматрајући да она прати и процесе
демократизације друштва и да сходно томе се и моћ, мимо своје природе,
повинује демократској контроли. Тако је демократски заснована и контролисана

106
Стојиљковић, З. op.c., стр. 212. и даље.
132

моћ извор моћи и снаге партије. Што значи да се и моћ може употребљавати у
функцији обезбеђења контроле моћи.
Без обзира на различите опције и бројне могућности, ми смо више на
становишту да треба тражити концетрацију моћи у партијском врху, с том
разликом што ни он у већини случајева не мора бити извор и креатор воље и
моћи, него само извршилац нечије изван партијске моћи и воље. Због своје
природе и тајновитости тешко је пратити путеве и изворе моћи, али је један од
начина који има завидну веродостојност, пратити токове финансијске потпоре и
и ефекте (корисности) које партије производе у употреби сопствене моћи.
Ефикасност и функционалност политичке партије зависи од
концетрације и расподеле моћи, због тога је нужно моћ употребити и у њеном
контролисању и ограничењу. У контроли моћи треба поћи од својстава моћи или
свега онога што има негативну конотацију када се говори о моћи. То значи да би
концентрацији политичке моћи и њеном ширењу требало да се супростави
дистрибуцијом и поделом моћи, тајновитост, јавношћу и легитимисањем, њеној
симболици као сили треба супроставити право, закон и моралност, употребити је
у сврху сопственог ограничења, а образовањем, алтруизмом и
општедруштвеним вредностима предупредити њену значајну одлику људске
природе и улогу у служби самовоље и егоистичног појединца.

Кратак преглед

 Политичке организације су облици политичког организовања људи у

заједници који настају у политичким системима из одговарајућих
политичких захтева и потреба политичких субјеката друштва. Политичке
организације су: политичке партије, интересне групе, политички
покрети и милитантне организације.
 Политичке партије су политичке организације које повезује заједничка
идеологија, интереси и циљ, освајање власти легалним путем. Улога
партија је уобличавање и изражавање опште воље, избор представника
власти, њихова контрола и дисциплиновање, као и сопствених чланова,
информисање, васпитање итд.
За свој рад партије доносе програм који је уз организацију основни
констититутивни елемент. Програмом се конкретизује и разрађује
политичка идеологија партије и представљају формалне и званичне
намере после освајања власти. Основна подела система према броју
странака је на: једностраначке, двостраначке и вишестраначке системе.
 Интересна група је организација чији је циљ утицај на политику или
деловање власти ради остваривања интереса њених припадника. Многи
аутори сматрају да без политичке улоге интересних група, њиховог
деловања и начина на које користе своју моћ, нисмо способни да
 133

адекватно разумемо природу политичких процеса. Ипак њихов утицај

зависи од: политичког система, партијског система, демократских
вредности, јавности у вршењу власти и политичке културе.
Предности постојања интересних група леже у: њиховој способности
артикулисања интереса које партије изостављају; у јачању
репрезентативности интереса појединаца и директног утицаја на власт;
развијању широке расправе; у понуди алтернативе у партиципацији; у
контроли власти и партија; и у доприносу стабилности власти јер
успостављају комуникацијске канале између појединаца и власти.
Недостаци су: фаворизовање оних који имају моћ и новац, а тиме и
могућност лобирања за сопствене интересе; тиме проузрокују већу
нестабилност система; протагонисти су парцијалних интереса и подела у
друштву; поседују нелегитимну моћ и утицај; политичке процесе не чине
јавним; могу негативно утицати на управљање друштвом итд.
 Друштвени покрет је колективна, јавна, добровољна, масовна, мање или
више спонтана акција људи која израста из незадовољених потреба,
изражава одређене сукобе интереса, покреће решавање значајних
друштвених питања и стреми мањим или већим друштвеним променама.
Њихово постојање указује на немоћ званичног институционалног
утицаја, а ефикасност, на дисперзивност и слабљење моћи власти.
Усмереност покрета на друштво значи да су интенције њихове воље ка
конкретним проблемима који опредељују и утичу на човеков живот.
 Политичке партије у Србији поред бројности и шароликости немају
јасно утемељену иделошку основу или је она још увек у повоју. Тако на
линеарном идеолошком политичком спектру можемо говорити о
партијама које су се сместиле целом дужином спектра, од крајње левице
до крјање деснице, иако је највећа гужва око центра и то левог центра.
Партије су после власти највећи и најачи носиоци политичке моћи. С
обзиром да су партије актери, ствараоци и конзументи политике у ширем
смислу речи, онда и њихова снага, моћ и воља проистичу из
доминантности политичког у друштву и у животу савременог човека.
 Развојна и традиционална улога синдиката у заштити права радника је у
историјском развоју политичког система Србије имала узлазна и силазна
стремљења. Данас не постоје формално правне препреке за њихово
конституисање и рад, међутим њихов углед, значај и моћ су доведени у
питање. Разлози су вишеструки, али је снова у томе да се њихови захтеви
морају посматрати у политичком контексту и контексту уређености
друштва, економског и политичког система. А њихова борба, као и
некада мора да захтева право на организовање радника, на штрајк,
колективно преговарање, регулисање међусобних односа послодавца,
радника и политичке власти, за социјална давања и заштиту, за
достојанство рада и радника итд.
134

Питања за расправу

1. Да ли би могао да делује политички систем без партија?

2. Да ли партије потспешују демократију или стварају партократију?
3. Колико партије репрезентују вољу грађана и колико данас на њихово
деловање утичу класне и идеолошке поделе?
4. Каква је улога лидера у нашим партијама?
5. Да ли су интересне групе ефикасније у постизању политичких циљева од
партија?
6. Да ли деловање интересних група доприноси демократији или штети?
7. Од чега зависи моћ политичких партија, а од чега интересних група?
Каква је улога синдиката као интересних група некада и сада?
8. Зашто су политички покрети делотворнији од партија и интересних
група у постизању неких циљева?
9. Колико се савремени друштвени покрети разликују у односу на
некадашње?
10. Да ли је могућа, у данашњим условима, насилна промена власти?
 Глава IV

САВРЕМЕНИ ПОЛИТИЧКИ СИСТЕМИ

Политичке системе према облику или гранама власти делимо на

председничке, парламентарне и конвентске, због чега ћемо као базичне и
репрезенте проучити системе у Великој Британији, САД и Швајцарској.
Предност проучавања ова три политичка облика и уређења је што су то
политички системи који тренутно постоје у пракси и што су због своје
посебности и оригиналности остварили значајан утицај на системе у другим
земљама. Практично су сви политички системи извесне модификације једног од
ова три или свих заједно.
Упознаћемо се и са политичким системом Европске уније као
специфичне заједнице више различитих држава у Европи и институцијама које
представљају целину ове мултикултуралне и мултинационалне заједнице.

1. Британски парламентарни политички систем

Парламентарни политички систем је уређење засновано на равнотежи и

гипкој подели све три гране власти, законодавне, извршне и судске.
Карактеристичан за Велику Британију, резултат је њене традиције, друштвено
политичких и економских односа и специфичности њеног положаја и улоге у
свету. Британски парламентарни систем је као узор и модел широко
распрострањен у свету уз многобројне варијанте и модификације. Познавање
основних институција и механизама овог система омогућује разумевање других
политичких система.

1.1. Историјски развој и традиција

Британски политички систем је заснован на више докумената а не на

уставу, што не значи да није уставно регулисан систем или односи у њему.
136

Развио се из потребе да се ограничи краљевска власт и апсолутизам појединих

владара. Због тога је резултат историјског развоја у којима су се мешале старе и
настајале и уобличавале нове институције. Истовремено је компромисан одговор
на развој друштва и финансијске моћи буржоазије насупрот племству и
наследним правима. Британија се званично зове Уједињено краљевство Велике
Британије и Северне Ирске. Састоји се од Енглеске, Велса, Шкотске и Северне
Ирске, што би погрешно указивало да је федерација, а не унитарна монархија.
Британски политички систем чине традиционалне и обичајне норме и
писани документи чије порекло датира дубоко у прошлост.
Први и најстарији је „Велика повеља слободе“ (Magna charta libertatum)
из 1215.г., документ којим је регулисан однос између племства и краља Џона
названог касније „Џон без земље“. Повељом је дефинисана супрематија права
над вољом краља, односно ограничена власт монарха у корист племства и
гарантована слобода сваком грађанину. Тиме је Британија започеле процес
промене од апсолутне ка парламентарној монархији. Чланом 39 Повеље се каже
и обавезује да ,,ниједан слободан човек неће бити ухапшен или затворен или
лишен имовине, или неће бити стављен ван закона, или прогнан, или на било
који начин унесрећен, нити ћемо му учинити било шта против њега, што по
законској пресуди не одговара његовим правима и што није сагласно законима
земље.“107 Иако су се права и слободе овог члана више односили на племство,
током историје проширили су се на све грађане, чинећи основу свих других
тумачења и примене током историјског развоја система и друштва.
Остали документи су ,,Петиција о правима“ (The Petition of Right) из
1628.г. којом се проширују слободе и ограничава краљевско право да изгласава
било какве порезе без сагласности Парламента, затим „Акт о сазивању
Парламента (The Triennall Act) из 1640.г. којим је уведена обавезе сазивања
Парламента најмање једном у три године и прописано одржавање избора за
Доњи дом.
Један од најзначајнијих докумената је и „Хабеас корпус акт“ 108 (The
Habeas corpus Act) из 1679.г., којим се грађани штите од самовоље власти и
полиције и захтева да приликом хапшења буду приведени суду како би суд
утврдио ваљаност лишености слободе. Сви ови документи су све више
увећавали власт Парламента на штету монарха и промовисали законе и
владавину права. Као резултат „бескрвне револуције“ којом је збачен краљ Џемс
II из династије Стјуарт донесен је од Парламента 1689.г., један од најважнијих
аката британске уставности „Bill of Right“-гарант права. У њему су изнесена и

107
Magna charta libertatum, Prepared by Nancy Troutman (The Cleveland Free-Net - aa345).
Distributed by the Cybercasting Services Division of the National Public Telecomputing
Network (NPTN), www.constitution.org/eng/magnacar.htm
108
У буквалном преводу с лат. habeas corpus actus „имај тело слободно“, упоредити
Вујаклија, Милан, Лексикон страних речи и израза,Просвета, Београд, 1980,стр.986.
 137

забрањена сва незаконита поступања монарха, а која се односе на самовољно

укидање закона, увођење такси, краљевско арбитрирање и утицај на судску
власт. Потврђена су раније стечена права и уведена нова и то: право подношења
петиције грађана краљу, право члановима парламента на слободу говора и
слободу избора, учесталије сазивање парламента, онемогућено је краљу да без
парламента доноси законе итд. Различите су оцене о значају овог документа, од
тврдње да је само потврдио и поновио раније донесене одлуке, до оних који га
сматрају толико значајним да је својим усвајањем осујетио потребу за
револуционарним променама у Енглеској, карактеристичних за друге земље
Европе. У сваком случају његов уставни и институционални значај је велики, јер
је „тај акт имао далекосежни значај у постављању и утврђивању правних темеља
парламентарне демократије и коначном формалном озакоњењу супрематије
Парламента у односу на краља.“109
Британија је касније донела и друга акта којим су регулисани политички
систем и наслеђивање престола, независност судства и утицај и контрола
законодавне власти на судове, функционисање парламента, начин избора, право
гласања, људска права и др.

1.2. Хоризонтална организација власти

Британске институције власти су Парламент, Кабинет и Круна.

Парламент је законодавна власт, Кабинет или влада извршна власт, док Круна на
челу са краљицом има само формалну власт која се манифестује више
декларативно него стварно и која се простире делом у извршну и законодавну
власт. Како Н. Пашић истиче краљица има право „да буде консултована, да
охрабрује и да опомиње“.110 Судску власт врше судови чија је улога у односу на
политички систем другачија него у другим земљама.

Парламент

Парламент као законодавни орган власти се састоји из два дома: Доњег

дома или Дома комуна и Горњег дома или Дома лордова. Делом парламента се
сматра и краљица јер се у њено име и доносе закони и одлуке и практично је
неопходна формалана сагласност оба дома и Круне да би функционисао

109
Васовић Вучина, Савремене демократије I, друго издање, Службени гласник Београд,
2008, стр.315.
110
Пашић, Најдан, Упоредни политички системи, Институт за политичке студије ФПН у
Београду, Београд, друго издање, 1976. г., стр.104.
138

парламент. То не значи да су истинска парламентарна власт и моћ равномерно

распоређени између домова или краљице.
Монарх формално после избора сазива Парламент у првом сазиву и на
почетку износи у својој ,,престоној беседи“ програм који је у ствари саставила
влада и према коме ће се управљати у свом
мандату и за који има подршку
парламентарне већине. У име монарха се и
распушта парламент. Доњи дом је смештен у
Вестминстерској палати
а распоред седења је
јединствен у свету. Није
полукружан и
Доњи дом амфитеатарски
постављен као у свим
Доњи дом или Дом комуна (House of парламентима, где
Commons) нема стални број чланова и на распоред седења
изборима у 2010.г., изабрано је 650 посланика одражава спектар
из исто толико изборних јединица. Величина политичких партија од
изборних јединице се одређује приближно крајње левице до
исто према броју становника и обухвата око деснице. Посланици су
70000. Посланици се бирају на непосредним распоређени у дворани
тајним и већинским изборима на пет година. правоугаоног облика
Доњи дом годишње заседа од краја октобра до која је једним
јула. међупростором између
Доњи дом је значајнији од Горњег по седишта клупа
својим овлашћењима и улози у политичком паралелних са зидом,
систему. После првог сазива најважнија улога подељена на два дела.
је да из парламентарне већине бира владу која У средини се налази
за свој рад и одговора искључиво Доњем Спикер, десно од њега
су резервисана
дому парламента. Мандат се поверава лидеру
седишта за чланове
партије која има већину у Доњем дому. Поред
Владе а лево за „Владу
тога улога Доњег дома је да доноси законе,
у сенци“ коју чине
усваја буџет, контролише владу, води
опозиција. То значи да
расправе о различитим питањима и др. су на истим странама
Седницама Доњег дома председава десно од Спикера
Спикер (говорник) чија улога да преноси посланици већине а на
одлуке и поруке монарху. Датира још од другој, насупрот и
1377. године и у почетку га је бирао монарх, лицем у лице,
а данас само формално даје пристанак на посланици мањине или
његово именовање. Именује се на предлог опозиције.
првог министра-председника владе из
владајуће већине. Спикер има веома важна
овлашћења у раду Доњег дома. Иако је пре
 139

избора био члан странке, после избора је он политички неутралан и не изражава

своје политичко мишљење. Може се бирати више пута и доживотно. Не гласа,
осим у случајевима када је подједнак број гласова у парламенту. Његова улога је
да председава Доњим домом, организује и води седнице парламента и
парламентарну расправу, води рачуна о поштовању пословника и закона,
ограничава расправу, представља парламент, изриче дисциплинске мере и сл. У
процедуралним питањима одлуке Спикера су неопозиве.
У парламенту се гласа усмено и подизањем руку, устајањем и седењем,
одласком у један од два крака ходника иза Спикера у зависности да ли је
посланик „за“ или „против“ неког предлога.
Парламент има више сталних и повремених одбора. Број чланова је
пропорционалан снази политичких партија у парламенту. Одбори расправљају о
различитим законским предлозима и у обавези су да сваки предлог изнесу пред
парламент. Могу се формирати и повремни одбори или ad hoc одбори за
поједина питања. Један одбор може бити и цео парламент који расправља без
Спикера и по посебној и мање захтевној процедури. Институција опозиције је
веома важна у британском парламентарном систему јер она није против система
и монархије, него саставни део система због чега се и назива „Опозицијом
Њеног Величанства“. Подељеност простора у парламенту одражава
двопартијски систем, а распоред седења говори о њиховој сталној вербалној
супростављености. Формирањем владе у сенци опозиција прати рад владе као
целине и министре ресора појединачно, упућује критичке примедбе и у сваком
тренутку је спремна да преузме власт у случају потребе.
Један од начина утицаја на владу су и посланичка питања влади или
министрима. Могу се подносити писмено или усмено. Време предвиђено за
питања је сат времена на почетку сваке седнице. Иако се на једва трећину
питања добију одговори, ова питања се користе како би се заоштрила дебата и
суду јавности изложила политика владе. О питањима и одговорима се не
расправља у парламенту нити се доносе посебне одлуке. Уколико се жели
потпунији одговор или се на основу питања жели размотрити поверење влади
или министру, најмање 40 посланика то мора захтевати. Онда се усваја предлог
о чему се касније води дебата и евентуално гласа о поверењу. Истовремено
опозиција користи питања и као начин за промоцију својих ставова, с обзиром
да се седнице парламента медијски преносе.
Иако се о различитим питањима расправља у парламенту или захтевају
одговори од Владе, Влада има већину, тако да се питање њеног поверења не
покреће често.
Парламентарни систем власти је заснован на равнотежи власти, што
практично значи да Парламент може изгласати неповерење Влади, а она
истовремено може распустити Парламент. У сваком случају следе нови избори,
а при крају мандата Парламента или Владе бира се најповољнији тренутак за
владајућу странку, када се расписују избори. Избори се традиционално
одржавају четвртком. Формално парламент бира извршну власт-Владу,
140

контролише њен рад, утиче на вођење политике и њему Влада одговара за свој
рад. Реално је Влада та која управља преко посланичке већине парламентом и
доношењем најважнијих закона и одлука.

Горњи дом

Горњи дом или Дом лордова (House of Lords) је феудално наслеђе

британског парламентаризма, јер га чини аристократија и племство већ
вековима уназад. Састојао се од преко хиљаду чланова до реформе из 1999.
године када је сведен на око 690. Чине га више категорија чланова и то: сви
пунолетни мушки чланови краљевске куће, наследни племићи Енглеске,
представници племства Шкотске и Ирске, представници Енглеске цркве,
лордови правници-судије и именовани лордова који имају доживотно право
учешћа.
Дом лордова се налази у истој палати, али у мањој просторији која је
сличног распореда као и Доњи дом. Седницама председава Лорд канцелар који,
иако води седнице, нема овлашћења као Спикер Доњег дома. Учествује у
политичкој дебати и његов глас није пресудан. Седницама присуствује веома
мали број чланова и он се незнатно повећао тек када је уведена надокнада за рад
у дому. Лорд канцелар је истовремено и члан Владе.
Једна од најзначајнијих функција овог реликта прошлости, Дома лордова
је била и његова судска функција као највише жалбене инстанце у грађанским и
кривичним парницама. Уставним реформским законом из 2005. године то је
пренесено на Врховни суд уједињеног краљевства. Тако да му је преостала
улога једино у законодавној процедури.
По овлашћењима и у законодавној процедури је био равноправан са
Доњим домом, што је значило да без његовог пристанка није могао бити донесен
ни један закон. То право му је из практичних и корисних разлога Законом о
парламенту из 1911. године одузето. Данас Дом лордова уместо апсолутног вета
има право суспензивног вета, што значи да може одложити законе на шест или
дванаест месеци.
Због своје анахроности и недемократичног начина избора чланова, Дом
лордова је предмет сталне критике и претње за укидањем, иако се до сада
углавном развлашћивао и реформисао. Ипак Дом лордова није безначајан.
Његов значај је: у темељитом претресању и дебатовању по многим законским
предлозима за које Доњи дом нема времена; у сталном увиду јавности у његов
рад; у коришћењу дугогодишњег знања, угледа и искуства својих чланова, због
чега су њихови погледи, ставови и предлози често веома конструктивни што
јача његов углед. То има за последицу да се њихове примедбе и допуне
 141

појединих закона и прихватају, што значи да и Горњи дом показује

конструктивну и корисну улогу.
Основна улога парламента је законодавна, и она се сматра
неограниченом. Парламент је ограничен природом и немогућношћу да сам себи
или неком другом будућем парламенту ограничи власт. Међутим, законодавну
иницијативу скоро у потпуности спроводи Влада, иако на то имају право и
посланици. Законодавна процедура Парламента одвија се у три фазе или три
читања. У првом читању се упознаје Парламент са предлогом, у другом се врши
начелна расправа о предлогу и у случају прихватања упућује одређеним
одборима ради разматрања, да би на крају у трећем читању вршили детаљнију
расправу и гласало се њему. Да би закон био прихваћен, на крају је неопходна и
потврда од Круне-краљице, која се скоро увек и даје.

Влада

Влада или Кабинет је извршна власт у држави. Настала је крајем 16.века

из краљевог Приватног савета (Privy Council) који је са стране краља и његових
интереса био веза између њега и парламента. Са јачањем моћи парламента овај
савет постаје ближи парламенту и истовремено јача своју позицију у
политичком систему. Седницама чланова издвојених из приватног савета,
названих Кабинет председавао је у почетку краљ, када је касније по сопственој
одлуци бивао само обавештен о његовом раду и одлукама. Та обавештења и везу
са кабинетом вршио је најугледнији међу члановима, који је назван и први
министар или премијер.
Влада се данас бира у Доњем дому Парламента од чланова партије која
има већину. Монарх је дужан да мандат за састављање владе повери лидеру
партије која је освојила највише гласова. Чланови владе су и чланови
парламента. Влада је одговорна за свој рад парламенту. Парламент контролише
владу и утиче на њен рад посланичким питањима и гласањем о поверењу.
Уколико се у Доњем дому изгласа неповерење влади, бира се нова влада.
Међутим, Влада има право да распусти парламент, што у пракси увек чини,
после чега следе нови избори. У том смислу и говоримо о равнотежи власти у
парламентарном систему.
С обзиром да се Влада бира у парламенту од већине и да је чине чланови
те већине, она је стабилна влада и врло ретко може доћи до њеног пада. Разлог
је што владу чине лидери већинске партије и који различитим механизмима
контролишу и управљају посланицима своје партије, тако да они не доводе у
питање рад Владе. Из те чињенице произилази и да ће Доњи дом, без обзира на
расправу или захтеве опозиције, изгласати оно што предлаже већина или Влада.
Владе је извршну власт преузела од Круне, тако да сваку одлуку не
доноси у своје име, него у име Круне, због чега је неопходна формална потврда
142

институција Круне или Парламента. Најважнија функција Владе је креирање и

вођење унутрашње и спољне политике земље и доношење одлука од значаја и
интереса за целу земљу. Друга функција је предлагање закона Парламенту који
због парламентарне већине бивају скоро увек усвојени. На тај начин Влада
законодавном иницијативом има изузетну улогу у законодавној власти, па се
Парламент јавља као иструмент Владе, уместо да буде обрнуто. Међутим, без
обзира што Владу подржава парламентарна већина и што на неки начин и
контролише посланике, Влада мора водити рачуна у законодавној иницијативи о
својим обавезама и очекивањима и интересима посланика, или о ономе што су
прокламовали као свој циљ и своју политику, а за шта су добили подршку
већине.
Влада се састоји из првог министра или премијера и осталих чланова
министара и државних секретара који су хијерархијски постављени.
Владу у правом смислу представља кабинет који броји од 15 до 20
чланова о чему одлучује премијер. И у кабинету нису сви министри од исте
важности и подељени су у четири групе. Најважнији су поред премијера,
министар финансија, спољашних послова, одбране, унутрашњих послова и др.
Другу групу чине и имају посебну улогу носиоци титула као што су „Лорд
чувара печата“, „Лорд канцелар“, „Лорд председник савета“. Ниже у трећој
групи се налазе министри мање важних ресора и подсекретари. Последњу групу
чине лични чиновници краљице који имају статус министра и неке од мање
важних политичких функција. Укупан број функционера се пење и до сто, са
тенденцијом даљег раста.
Влада заседа у просторијама службене резиденције првог министра
(Даунинг стр. бр.10), где одлуке доноси најужи круг Владе, Кабинет,
обавезујући и све остале министре и секретаре на поштовање. О одлукама се не
гласа, него се закључује расправа одлуком премијера иза које стоји цела Влада.
У случају неслагања министри имају једину могућност да поднесу оставку.
Одговорност за одлуке је колективна, с тим што сваки министар има и
индивидуалну одговорност за свој ресор. Одговорност може бити кривична и
политичка. Институција политичке одговорности Владе и министра је настала у
Британији и сада се примењује у целом свету.

Улога премијера

Најутицајнија личност у Влади, односно извршној власти и на

политичкој сцени је несумњиво Премијер или Први министар, чија је улога
много шира него председника владе.
Разлози његовог утицаја и извори моћи леже у овлашћењима владе и
његовој политичкој позицији. Он је пре свега политички лидер партије која има
већину на изборима, што значи да поседује потребну способност и искуство и
да у својој партији и код својих присталица ужива посебан углед. Тиме и утиче
на послушност посланика сопствене партије у парламенту. Положај и улога
 143

Владе у парламентарном систему му дају могућности за испољавање утицаја на

политичкој сцени. Раст моћи државе и бирократско-административног апарата,
начин живљења и развој догађаја захтевају да се одлуке доносе што пре, брзо,
без дебатовања и у ужем кругу људи. Понекад и ван утицаја и контроле
парламента и јавности. За то је најповољније средство Кабинет као ужи круг
владе и Премијер чије су одлуке пресудне, а понекад и ванкабинетски
усмераване и донесене. Извор моћи лежи и у располагању буџетом у великој
мери, што значи да финансијска моћ ствара добру потпору за политичку моћ.
Затим право на законодавну иницијативу у парламенту у споју с већином и
право на доношење подзаконских аката и одлука са законском снагом, а који
формално правно институционализују ту нараслу моћ Владе и премијера. У
контроли сопствене Владе и административног апарата премијер има право
постављања и смењивања чланова и службеника, тако да је кадровска моћ веома
ефикасна у стварању послушних и преданих актуелном премијеру. Он одлучује
и о распуштању парламента и предлаже Краљици, која то по правилу уважава.
Међутим ,,претња распуштања може такође да уђе у традиционални оквир
парламентарних механизам,“111што значи да је може искористити и опозиција
ако тренутно од мањих партија или пребега владајуће партије има већину и
изгласа ноповерење влади. Премијер је онда принуђен да распусти парламент
према потреби и у најповољнијем тренутку за опозицију.
Ипак, нарасла моћ премијера у британском систему, даје му могућност
да функцију персонализује и у то укључи своје саветнике и сараднике који нису
чланови Кабинета, али који остварују велики утицај на његово мишљење и
одлуке које доноси. На тај начин се одлуке доносе изван Кабинета, а Кабинет то
формално потврђује. Практично се Кабинет у односу на Премијера налази у
инфериорном положају исто као Парламент према Влади, иако је формално-
правно то обрнуто. Ипак се не може узимати да је власт премијера
неприкосновена, јер у пракси, у случају неслагања са већином чланова кабинета
и самом премијеру је у интересу да се приклони већини.
Дакле у строго хијерархијски постављеном функционисању извршне
власти најважнија је фигура Премијер, затим ужи круг владе који чине Кабинет
и на крају нижи министри, секретари и службеници.

Круна

С обзиром да је британска политичка историја углавном борба за

превласт и ограничење власти монарха преко права и парламента, неопходно је
нешто рећи о овлашћењима монарха и његовом реалном утицају на политички
систем и власт.

Лово, Филип, Велике савремене демократије, Издавачка књижарница Зорана

111

Стојановића, Сремски Карловци-Нови Сад, 1999, стр.285.

144

Монарх у Британији има веома мали утицај и власт иако се многи

послови воде, доносе одлуке и закључују у име краља, односно краљице, који се
не јављају као личности него као институције. Пратеће институције монарха се
обично називају Круна. Њена улога се своди на очување монархије и власти,
спречавање подела у земљи и представљање у иностранству.
Најважније надлежности Круне, иако маргиналне, простиру се у сва три
облика власти, у извршној, законодавној и судској. Круна извршава све законе,
именује комисије и формално више функционере власти, војске и судова, води
спољне послове и прима акредитиве, објављује рат и закључује мир, а може и
неке мање важне међудржавне уговоре ратификовати. Углавном те функције
врши формално самостално, а у ствари на предлог одговарајућих институција
ван Круне, обично Владе или Парламента. Круна и управља колонијама и
формално поставља у своје име гуверенере у неким бившим колонијама,
земљама чланицама Комонвелта.
Своју законодавну улогу Круна врши само номинално у Парламенту и то
заједно са оба дома тако што се сви закони доносе у име краљице и она их и
потврђује. Краљица сазива, одгађа и распушта парламент, а Влада и министри
раде у име Круне и њихове одлуке у форми наредбе потврђује краљица.
Улога Круне у Судској власти је такође номинална јер именује скоро све
судије, а они суде према „краљевском праву“ и доносе пресуде у име краљице.
Не може сменити или преместити судије, осим по захтеву Парламента.
Краљица се у систему власти управља према два начела и то: да сваки
јавни акт врши на основу савета министра за тај ресор и он то потписује
(премапотпис) и; за те акте су одговорни министри пред парламентом јер
краљица не може погрешити, па према томе ни бити одговорна.
Круна своју формалну власт врши преко институција Парламента, Владе,
Судова, Сталне административне комисије-чиновнички апарат (The Permanent
Civil Service) и Приватног савета (Privy Council).
Приватни савет има преко три стотине чланова, а чине га делом
функционери по положају а већином по именовању. То су угледни грађани,
црквени великодостојници, највише судије, амбасадори, представници бивших
колонија и сви чланови Кабинета где и полажу заклетву о чувању тајне.
Приватни савет издаје уредбе и одлуке, ретко заседа у великом броју, а једна од
надлежности му је именовања Судског одбора као другостепене судске
инстанце.
Дакле, улога Круне је углавном формална и церемонијална у вршењу
власти, али није без значаја у очувању идентитета, традиција и развијању и
јачању интегративних односа у земљи.
 145

Административни апарат

Административни апарат је јачао и развијао се са растом улоге и моћи

Владе, познат је као Јавна управа (Civil service) или већ поменути
административно-бирократски апарат (The Permanent Civil Service). На челу
сваког министарства је министар који је по хијерхији надлежан над целокупном
административном управом свог министарства.
Најутицајније министарство у британском систему није као код других
спољнополитичко, него финансија, тако да министар финансија по потреби
мења премијера. С обзиром да врши кадровање у име владе за сва министарства
његова моћ се простире много шире. За њим су министарство спољних послова
и одбране. Чланови државне администрације су политички неутрални и без
обзира на промене у власти чиновнички апарат остаје сталан.
Све су учесталији захтеви за реформом овог нараслог бирократског
апарата, као и да се одређени ресори одвоје од директног уплитања и контроле
министара тих ресора.

Судови и судска власт

Улога британских судова се разликује од других управо из различитости

политичких система, односно због непостојања устава као писаног документа.
Судови немају права да било који закон парламента контролишу или
проглашавају неуставним.
Организација и функционисање судства су постављени да одговоре
захтевима појединаца, заштити њиховог права и да једноставношћу деловања и
процедуре буду разумљиви обичним људима.
Судови се деле на грађанске и кривичне. Највиша инстанца за грађанске
и кривичне судове је Врховни суд уједињеног краљевства (The Supreme Court of
the United Kingdom). Ниже инстанце за грађанске су апелациони, виши и
окружни суд, а за кривичне апелациони, високи, краљевски и судови магистрата.
Реформа британског правосуђа је започела под утицајем Европске уније
и захтева да се оно што више прилагоди пракси других земаља и одвоји судска и
законодавна власт.

1.3. Вертикална организација власти и локална

самоуправа

Велика Бртитанија, иако има све предиспозиције за федеративно

уређење, унитарна је држава са развијеном локалном самоуправом (Local
146

government), чије корене налазимо такође у далекој прошлости. Има одређени

степен аутономије у односу на централне органе власти.
Земља је подељена на округе, који се деле на дистрикте или срезове а
они на најмању јединицу локалне самоуправе која се назива, као и у средњем
веку, парохија. У свим јединицама локалне самоуправе се бирају локална већа
или савети који не бирају своје сталне извршне органе, него комитетет и
одборе, у које улазе и други грађани према потреби и у зависности од делокруга.
Локални органи се финансирају самостално, али за поједине пројекте
добијају помоћ од државе. Овлашћења локалних органа су регулисана законима
које је донео парламент. Локална већа имају надлежности у области просвете,
здравства, јавних радова, над локалном полицијом и ватрогасном службом,
урбанизмом и сл. Држава се путем регионалних бирократских органа и система
државне администрације често уплиће у управљање, тако да сужава овлашћења
локалних органа.

Политичке партије и изборни систем

Британски партијски систем је дуго и до недавно био углавном

двопартијски систем. Постоје и велики број малих партија, али су оне толико
маргиналне да нису вредне помена. Двопартијност су чиниле Лабуристичка
партија (или Партија рада ) и Конзервативна партија које су се наизменично
смењивале на власти.
Ове две партије воде порекло из подела и стварања две неформалне
групе током 17. и 18. века, а које су се разликовале према привржености
монарху или парламенту. Они наклоњени краљу називали су се „торијевци“
(tories) а парламенту „виговци“ (wighs). Крајем 19. века ове групе су еволуирале
у политичке партије у данашњем смислу и то од торијеваца Конзервативна, а од
виговаца Либерална партија. Оне су по свом карактеру биле партије
аристократије, али је либерална касније имала више слуха за буржоазију, него за
племство. Са јачањем индустије и синдиката формирана је Лабуристичка
партија (Labour Party) која успела по снази да истисне либералну партију и да
наизменично влада са конзервативном у претходном веку. Лабуристичка је
више социјалдемократски оријентисана и реформистички настројена, а
Конзервативна традиционалистичка и мање окренута политичким променама. У
новијем добу не постоје значајније разлике између њих, посебно у идеолошком
смислу и у практичном вршењу власти. Обе су хијерархијски и централизовано
постављене.
Реалност двопартијске политичке сцене и система нарушили су избори
2010. године у којима ни једна од партија није освојила већину гласова
потребних за самостално формирање владе. Истовремено је ојачала и
 147

Либералнодемократска као трећа партија поред Конзервативне и Лабуристичке,

којој само изборни систем није омогућио да има више посланика.
Изборни систем Британије је већински са релативном већином који
погодује великим партијама, елиминише мање и ствара хомогене владе,
олакшава избор и смену власти. То су и разлози његове непроменљивости јер су
уверени да су такви кабинети стабилнији, дуготрајнији, ефикаснији а тиме и
политички систем. То су и аномалије британског изборног система, о чему се
води дискусија и покушава његова измена.
Британци увићају да пропорционални систем реалније представља вољу
народа и друштво које више није тако традиционално биполарно подељено.
Садашњи закон не уважава укупан број освојених гласова, него директно
освојене мандате страначких кандидата. Захтева се и укидање овлашћења
Премијера да расписује изборе у за себе повољном тренутку. Такође и укидање
правила да ако ни једна странка не освоји већину и не формира се коалиција,
тренутни премијер остаје на власти.
Партије се финансирају из чланарине својих чланова и прилога
колективних и индивидуалних донатора. Три највеће партије добијају одређену
суму из буџета, а остале сходно освојеним мандатима у парламенту. Партије
нису у обавези да јавно износе своје финансије.

1.4. Могуће реформе британског политичког система

Иако политички систем има дугу традицију и у својој суштини је израз

тог традиционализма, данашња друштвена кретања у свету, глобални поредак,
припадност Европској унији и развој демократије захтевају његово
прилагођавање пракси, уједначавање с другим и стварање могућности да
одговори на нове потребе друштва и грађана.
Ти правци иду ка захтевима за усвајање модерног и европски
конципираног устава којим би био институционално и нормативно уређен
политички систем и који је заснован на људским правима, демократизацији
друштва, већој партиципацији грађана и европским стремљењима. Захтева се
промена изборног система од већинског на пропорционални из разлога које смо
већ навели. У том смислу и промена улоге Горњег дома и начина избора. У
односу законодавне и извршне власти се разматра враћање примата парламенту
и ограничење права његовог распуштања. При томе се траже и промене у
организацији, функционисању и процесу одлучивања у Влади, ограничењу моћи
премијера и сл. Питање промене улоге Круне или територијалног уређења на
федералном принципу је најмање могуће остварити, јер суштински мења систем
и нарушава традиционалност институција које одвајкада постоје и на које су
Британци навикли и које поштују. Не треба пренебрегнути да је он одолевао
148

многим променама и да трајност указује и на његову флексибилност,

адаптабилност и ефикасност до сада. То даје основе да ће и убудуће бити тако.
Без обзира на мањкавости, анахроност и проблеме у функционисању,
политички систем Британије идентификован као парламентаран, остварио је
прогресивну улогу и значајан утицај на системе у свету и допринео стварању
нових, демократских система, прилагођених специфичностима других земаља и
политичкој култури и традицији.

2. Председнички политички систем САД

У председничком политичком систему су начелно оштро подељена

законодавна, извршна и судска власт. Карактеристичан је за политички систем
Сједињених Америчких Држава, назива се још и амерички президенцијализам и
остварио је знатан утицај као модел у многим земљама, посебно Јужне и Средње
Америке.

2.1. Историјски развој

САД, иако немају дугу историју као европске земље, успоставлили су

систем који је уважио демократске традиције, наслеђе и вредности европског
континента, велики економски развој и снагу и моћ који га прате.
Настанак политичког система је повезан са почетком борбе за
ослобођење од колонијалне владавине Велике Британије када је 4.јула 1776., г.,
донесена Декларација независности (Declaration of Independence) којом је 13
колонија одлучило да се одвоји и формира независну земљу. Декларацијом је
истакнуто неотуђиво право на слободу и живот као и право на стварање државе
према мерилу грађана који у њој живе. Истовремено је донесена повеља о
стварању конфедерације коју су ратификовале све колоније да би 1783.г., добиле
независност. Међутим, конфедерација је била веома лабав савез држава па је
убрзо исказана потреба за чвршћим повезивањем и стварањем институција
политичког система и власти. То је постигнуто сазивањем уставотворне
скупштине 1787.г., на којој је усвојен Устав САД који и данас важи.
 149

Поред одлике да је то
Устав САД из 1787.г. најстарији важећи устав на свету,
Састоји се: из преамбуле, 7 одликује га краткоћа, свега седам
чланова у виду дужих чланова који су нешто дужи него што је
параграфа и 27 амандмана. то уобичајно за чланове, чврстина и
Последњи амандман је јасноћа решења и изнетих идеја и
донесен 1992.г. ставова. Разлоге за његову дуговечност
Првих десет амандмана не треба тражити само у садржају који
односе се на Закон о правима је без сумње напредан и прогресиван за
(Bill of Rights) којим су то доба или у општости, него и у
ублажени конзервативни његовом допуњавању амандманима и
утицај и строгост основног
флексибилном тумачењу судова, које се
текста. Следећа два су још
прилагођава и мења сходно времену и
накнадно исправила неке
развоју земље.
недостатке у тексту, да би
Уставом је земља постала
скоро сто година касније
усвојена још три амандмана
федерација и одређена организација
(13. 14. и 15.) којима је укинутовласти на принципу строге
ропство и којим су гарантована подељености између извршне,
грађанска и људска права свим законодавне и судске, са првенством
грађанима. Осам следећих судске власти која може укинити сваку
усвојено је почетком 20.века, а одлуку претходне две, уколико нису у
односили су се на порезе, сагласности са Уставом. Прокламовани
прохибицију алкохола, изборе су народна сувереност и ограниченост
и времена избора власти, одређена надлежност
Председника и Конгреса и федеративне власти и држава, примат
посебан статус Вашингтона. федералне власти над државама. То су и
Следећи амандмани регулишу основна начела америчког
право на гласање, конституционализма.
заменљивост председника и Настанак и изворе устава треба
задњи регулише плате тражити у прогресивним и
посланика. слободарским идејама Европе, у
искуствима британског политичког
система и других сличних, у
сопственом искуству и у инвентивности
његових ствараоца. Значај и данас огледа се у његовој трајности,
применљивости, флексибилности, демократичности, у првом уређењу
федеративне државе, што га чини и даље респектабилним и применљивим у
другим државама и извором нових система.
150

2.2. Хоризонтална организација власти

Америчке институције власти су Председник (извршна власт), Конгрес

(законодавна власт) и Врховни суд (судска власт). Тако су одређене и њихове
функције у држави. Њихов међусобан однос је заснован на принципу
кохабитације, односно равнотеже, уважавања и међусобне контроле, што значи
да начелно не могу доминирати једна над другом, јер су и строго одељене.

Председник

Председник САД је и шеф државе, извршне власти (Владе) и врховни

командант оружаних снага, што ту функцију чини најјачом извршном
функцијом у свету. Поред тога има право закључивања међународних уговора
које одобрава Сенат, има право вета на законе, стара се о извршењу закона,
доноси подзаконске акте и уредбе са законском снагом, располаже буџетом
државе, управља администрацијом и поставља службенике и државне секретаре.
У овим овлашћењима и флексибилности устава, уз економску и војну моћ, лежи
и велика моћ председничке функције.
Карактеристике председника су: бира се на четири године и има право
још једног реизбора, не бира се у Конгресу него непосредно, не постоји
одговорност председника пред Конгресом (извршне власти пред законодавном
као у парламентарном систему). Председник може једино кривично одговарати.
У председничком систему где је председник носилац извршне власти не
постоји као у парламентарном систему Влада у класичном смислу. Председник
према сопственом избору бира своје сараднике-државне секретаре (министре)
који су на челу појединих ресора и чине Кабинет. За избор му је потребна
сагласност Сената, међутим они су искључиво одговорни само председнику а не
и парламенту-Конгресу, због чега говоримо о моноцефалној извршној власти.
Чланови кабинета не могу бити и чланови Конгреса. Поред 13 департмана на
чијем челу су државни секретари у извршној власти се налазе и различите
комисије, бирои, агенције којим непосредно управља Председник САД. Они су
обједињени под називом Извршна канцеларија Председника САД и чине је
Служба Беле куће, Биро за управљање и буџет, Веће економских саветника,
Савет за националну безбедност и др. Посебну улогу имају председникови
сарадници који се налазе у Белој кући, његовој резиденцији, као најближи
сарадници и саветници који могу имати значајан утицај и преко којих се може
остварити утицај на председника. То је и мањкавост председничког система да
се одлуке доносе од оних који нису непосредно одговорни или на челу
појединих ресора, а да државни секретари челници тих ресора сносе последице,
а да не утичу у довољној мери на одлуке.
 151

Државни секретари на челу департмана имају надлежности да именују

ниже функционере, управљају департманом према закону и доносе уредбе и
правилнике према својим овлашћењима. За то одговарају председнику а
Конгресу могу пружати информације из свог ресора. Најважнији департман је за
спољне послове (Departman of State) због чега је и министар први у рангу. За
њим следе министар финансија, одбране, министарство правде, унутрашњих
послова итд.
Председник има широка овлашћења у избору службеника
административног апарата државе, који према својој бројности, хијерхијској
разуђености представља значајну полугу власти. Поред сталности и тенденције
увећавања административног апарата с једне стране, с друге га чине велики број
службеника и политичких каријериста чије место и улога зависе од партијског
утицаја или различитих лобија. Посебно је евидентна веза високих државних
функционера са крупним капиталом, где учествују у њиховим управљачким
телима, тако да је утицај капитала на политичке одлуке пресудан. Дакле, за
разлику од британског, административни апарат није имун на политичке
утицаје, а с обзиром на разлику у организацији у појединим ресорима његова
слабост лежи и у тој неуједначености, бројности и слабијој хијерархијској
уређености.
Председник има и право суспензивног вета на законе, 112 које је моћно
оружје утицаја на законодавну власт. Истина, закон уколико буде усвојен
поново са двотрећинском већином у оба дома Конгреса, ступа на снагу, али је то
ретко остварљиво. Разлог је што је амерички систем двопартијски са мањим
бројчаним разликама, па је веома тешко сакупити двотрећинску већину.
Председник врши утицај на законодавну власт, Конгрес и путем његове
„годишње поруке о стању Уније“ у оквиру Извештаја о буџету и економској
ситуацији у земљи. Такође има могућност ванредног сазивања конгреса,
међутим, с обзиром на сталност његовог заседања, то више није потребно а ни
значајно.
Председник има утицај и у судској власти, а он се огледа у праву да
именује судије Врховног суда, укупно девет али уз сагласност Сената. С
обзиром да је Врховни суд највиша судска инстанца која има широка
овлашћења, то говори и о значају ове улоге председника.
Потпредседник САД има исте квалификације као и Председник, што је
разумљиво, јер он наслеђује председника у случају потребе. Његова главна
функција је председавање Сенатом, али он то у пракси најмање ради. У
зависности од потреба и воље председник му поверава различите задатке.
Редослед наслеђивања председника је: потпредседник, председник Сената pro
tempore, па онда чланови кабинета према утврђеном редоследу.

Упоредити Устав САД, одељак 7-2, Compliments of the U.S. Information Service,
112

Embassy of the United States of America, стр.3.

152

Конгрес

Носилац законодавне власти у политичком систему САД је парламент

који се назива Конгрес. Састоји се из два дома и то доњег Представничког и
горњег Сената. Дводомни парламентарни систем је резултат мање британског
утицаја, а више потребе да се представе становници и државе на адекватан
начин уважавајући и бројчаност и статус федералних јединица, које су без
обзира на величину, равноправни чланови федерације. Истовремено је
дводомност и израз потребе и начин ограничења власти. Конгресмени не могу
бити истовремено и чланови Кабинета.
Из његове улоге и структуре проистичу и функције Конгреса. Прва и
најважнија функција је законодавна. Она је на неки начин умањена од
првобитних намера увођењем права вета претседника државе. Друга је контрола
извршне власти која нема све полуге као у парламентарном систему, али је
могућа преко финансијских средстава намењених буџету и потреби да он буде
одобрен од Конгреса. И трећа је повезана са утицајем на извршну власт, а
односи се на право Конгреса да покрене опозив председника (Impeachment) и
других високих функционера за озбиљније прекршаје, што је у основи судска
функција. Четврта улога је давање пристанка на председниково именовање
функционера, високих представника и амбасадора. Пета улога су извесна
овлашћења у контроли администрације и органа управљања иако су ту
овлашћења председника много већа.
Оба дома су начелно равноправна у законодавној процедури закон је
усвојен ако га усвоје оба дома већином. Уставни амандмани се усвајају
двотрећинском већином оба дома.
Почетак редовног заседања оба дома Конгреса је 3. јануар сваке године,
а траје до јула. На захтев председника може се одржати и специјално заседање.

Представнички дом

Представнички дом (House of Representatives) или доњи дом је

представник грађана федерације. Има 435 посланика који се бирају
пропорционално броју становника и то по један посланик на око 480 хиљада
грађана. Бирају се на по 2 године. Представничким домом председава Спикер
који је из већинске партије и није политички неутралан, већ заступа мишљење
партије. Поред њих постоје и 5 посланика представника дистрикта Колумбија и
придружених територија, без права гласа у пленарним заседањима, а с правом
гласа у комисијама у којима учествују.
У представничком дому су оштро подељене политичке партије, односно
већина и мањина. С обзиром да је председник државе истовремно и шеф
политичке партије његов утицај је преко партијске дисциплине посланика
значајно заступљен. Партијски лидери контролишу своје чланове преко
 153

организације своје партије и посебно задужених чланова који константно стичу

увид у поштовање партијских директива. Организација Демократске партије се
назива Кокус (Caucus), a Републиканске Конференција (Conference). Кокус је и
устаљени назив за групу конгресмена који штите одређене интересе неке друге
групе људи или земље и чланови различитих партијских опредељења могу бити
чланови истог кокуса. То су званичне, јавне законом дозвољене групе које
лобирају при доношењу одлука за одређене групе или опције. На жалост Српски
кокус је од недавно активан, али не у толикој мери и са толико успеха.
Изостанак неког ко би интересе Србије заступао у најмоћнијој земљи имао је
негативне ефекте по Србију, посебно у протекле две деценије.

Сенат

Сенат (Senate) или горњи дом је представничко тело у коме су

заступљене америчке државе, свака подједнако без обзира на величину
територије и број становника. Сенат има 100 чланова, из сваке државе по 2 члана
који се бирају на 6 година. Овакав начин представљања федералних јединица,
подједнако и преко посебног дома парламента, постао је узор свим будућим
федерацијама. Сваке две године се према одређеном редоследу бира једна
трећина сенатора у време када су избори и за Представнички дом. Сенатом
председава Потпредседник САД, што је ретко и с обзиром на његову заузетост
бира се један председник pro tempore, који председава седницама. Његова
овлашћења нису велика, више протоколарна, али он је ипак трећи човек у рангу
наслеђивања председника.
Иако су оба дома Конгреса равноправна Сенат има већи примат по
својим овлашћењима и по улози и статусу сенатора. Разлоге за то треба тражити,
како истиче В.Васовић 113 у следећем: у његовој уставној улози да буде
противтежа широким народним масама представљеним у Представничком дому
у процесу одлучивања; у улози заступника федералних државица; у
ефикасности као мањег тела и дужем мандату који омогућује више времена за
остваривање резултата; у већем апарату подршке, саветника и секретара
сенатора итд.
Због тога су и овлашћења Сената нешто већа и то су: доношење закона,
усвајање буџета, одобрава именовање функционера које предлаже председник,
одобрава међународне уговоре које склапа председник, има значајан утицај на
међународне односе, спољну политику и одбрану, има судску и истражну
функцију (у опозиву председника и других функционера), одобрава избор судија
Врховног суда на предлог Председника САД и друге мање важне функције.

113
Op.c. стр.178.
154

Одбори и законодавна процедура

Оба дома Конгреса имају сталне и повремене одборе који имају веома
важну функцију у функционисању Конгреса. Представнички дом има 23 стална
одбора а Сенат 18. Одбори у Представничком дому могу бројати до 50 чланова а
у Сенату до 23. Повремени одбори се формирају према потреби и за одређена
питања који престају са радом по престанку потребе. Поред тога у оба дома
постоје по стотинак различитих комитета. У одборима су чланови
пропорционално заступљени према заступљености партија у домовима. Одбори
се формирају према надлежностима и то за спољне послове, финансије, буџет,
одбрану итд.
Улога одбора је посебно значајна у законодавној процедури.
Законодавну иницијативу имају само чланови Конгреса, међутим преко њих се у
ствари испољава законодавна иницијатива извршне власти, односно
Председника САД. Процедура подразумева три читања. Прво се подноси
Представничком дому законски предлог у писменој форми који га прослеђује
одговарајућем одбору. Друго је најзначајније, а то је разматрање у самом одбору
који због сложености може формирати и пододборе ради испитивања и
разматрања. Ту се врши анализа, организују састанци са предлагачима,
стручњацима, покреће јавна расправа и сл. Одбор може и мењати предлог или га
не прихватити, чиме је он практично одбачен. На тај начин и не долази до Дома
осим ако више од половине посланика то ипак не захтева. Треће читање је
изношење представника одбора законског предлога у Представничком дому, где
се врши расправа и усвајање или одбијање. После усвајања се подноси Сенату
где се слична процедура одвија. У случају да је потребно усаглашавање формира
се заједнички одбор оба дома. Предлог је усвојен ако се усвоји у оба дома, после
чега постаје закон ако га Председник потпише. Председник има право вета које
може бити поништено уколико буде закон поново усвојен у оба дома
двотрећинском већином.
У Конгресу се може вршити и опструкција предлога тако што се држе
бескрајни говори како би истекло време и законски предлог не дође на ред.
Карктеристично је за чланове Конгреса да међу њима не постоји строга
партијска дисциплина и обавеза да гласају по партијској директиви, што се у
пракси и дешава да за неки законски предлог супарничке партије гласају за или
да буду против предлога из редова сопствене партије.

Судска власт

Носилац судске власти је Врховни суд (The Supreme Court of United

States), као највиши суд у САД чије су постојање и улога једини одређени
 155

Уставом САД 114 . Нижи судови су установљени законима. Састоји се од

председника и осам чланова које именује Председник уз сагласност Сената.
Судије су непроменљиве и бирају се доживотно. Улога суда је да делује као
жалбени или ретко, као првостепени у споровима који се односе на федералну
власт. Најважнија функција овог суда је тумачење Устава. Амерички политички
систем је први систем који је увео оцену уставности закона, што су прихватиле
многе земље. Практично све акте законодавне и извршне власти, уколико
прогласи неуставним, ставља их ван снаге. Због тога је његова улога веома
значајна јер практично има директан утицај на законодавну и извршну власт а
тумачењем устава се јавља и као креатор одређених законодавних решења. Због
такве улоге Уставног суда сасвим је разумљива заинтересованост обе власти за
лица која ће бити именована у Врховни суд.
Ниже истанце федералног судског система су Обласни апелациони
судови испод којих су Федерални окружни судови. Устав је овластио Конгрес да
формира и друге врсте судова по потреби у које спадају војни, царински и др.
Федералне државе имају своје судове чије се територијална надлежност
простире у оквиру државе и који суде у грађанским парницама, заштити
људских права итд. Углавном имају три инстанце и то мировна већа, судове
опште надлежности и апелационе судове. Судије се бирају тројако и различито
у државама и то непосредним изборима као посланици, именује их законодавна
власт и треће, поставља их гувернер државе.
Државни тужилац је део децентрализованог тужилаштва, има функцију
гоњења починиоца кривичних дела, углавном је изборан и веома аутономан.

2.3. Вертикална организација власти

Савезне државе

САД су федеративно уређена земља састављена од 50 држава.

Федеративни систем захтева пажљиво и ефикасно уређење односа између
федерација и чланица. Уставом је дефинисано (X aмандман) да све оно што није
у надлежности федерације у надлежности је држава. Државе саме доносе своје
уставе који морају бити сагласни са Савезним којим је једино дефинисан
републикански облик владавине. Државе су међусобно уставноправно једнаке и
равноправне, што гарантује и Устав САД, укључујући и њихову територију и
интегритет и одговарајући број представника у федерацији. Међутим, како
истиче Ф.Лово ,,амерички федерализам је данас један од оних, који до крајњих

114
Упоредити Устав САД, op.c. члан 3. Одељак 1. и 2.
156

граница поштују аутономију држава у оквиру федералног склопа, док сам склоп,
као у свим демократским режимима, тежи централизацији.“115
Државе су се обавезале да не смеју склапати међудржавне уговоре без
одобрење Конгреса, имати војску, ковати новац, наметати порезе федералним
органима, да ће поштовати људска права и др.
Уставом држава је регулисана законодавна, извршна и судска власт, које
су у већини налик федералним. Државе непосредно бирају гуверенера који као
извршни орган има великог утицаја на законодавно тело, иако су његове
извршне функције много мање него Председника САД. Свака држава има
посебну административну мрежу и органе који убирају порезе, именују
административне функционере, за здравство, пољопривреду и друга питања.

Локална управа

Локална управа је различита и разноврсна са традицијом која вуче

корене од колонизаторских правила и наслеђа. Надлежности локалне
самоуправе су вишеструке, обухватају полицијску и противпожарну заштиту,
образовање, одржавање и уређеност простора, здравствену службу, финансије из
сопствених прихода, изградњу путева, доношење сопствених буџета и сл.
Најнижа јединица локалне управе је општина, следећа округ. Постоје и
специјалне јединице а то су дистрикти који су у надлежности федералних
органа. Те заједнице могу бити сеоске и градске.
На челу локалних самоуправа у градовима могу бити градоначелници и
градско веће, колективна тела или комисије бирани непосредно од грађана, и
веће и менаџер. Сви имају управљачко извршне функције. У мањим општинама
постоји непосредно одлучивање и референдуми по неким питањима.
Администрација зависи од развијености јединице локалне управе, што
значи да могу имати за различите ресоре појединачна лица или читаве службе
који тај посао обављају.
Основне критике организације локалне самопураве се односе на
неефикасност, посебно у градовима где постоју удвостручавање функција,
неуједначеност на целој територији и претерана зависност од органа федерације.

2.4. Политичке партије и изборни систем

САД су типична двопартијска држава у којој традиционалну улогу имају

Демократска и Републиканска партија без имало присутне неке треће партије.

115
Лово, Филип, op.c. стр.148.
 157

Обе партије су мање више са сличним програмом и циљевима, без значајнијих

идеолошких разлика, што се посебно види за време њихових владавина.
Демократска партија има своје порекло у демократско-републиканској
партији из 1792.г., али своју физиономију добија са расцепом у самој странци
1828 г., да би се касније развијала од странке обичних људи и потлачених, до
странке која више нагиње ка центру и привлачи средњи и интелектуални слој.
Залаже се за јавну контролу власти, очување људских права и слобода,
поштовања самосталности федералних јединица и за интерес средњег капитала.
Републиканска партија је основана 1854.године и по свом програму је
веома слична демократској, да су разлике скоро незнатне. Разлике се односе на
социјалну и пореску политику, спољну политику и према захтеву да већу
самосталност и улогу има крупан капитал у односу на државну регулацију.
Обе партије не доводе у питање поредак, заступају капиталистички
начин пословања и приврженост демократији. Идеологија, организованост и
програм се у многоме разликује од политичких партија у Европи. Реч је о томе
да су у идеолошким и програмских опредељења дати основни ставови који су
флексибилни и прихватљиви скоро за све и намењени придобијању бирача.
Суштинске разлике се јављају приликом избора и код предлога за решавање
појединих конкретних питања или спровођења одређене политике. Немају неко
дисциплиновано и организовано чланство, а не обавезују га ни идеологија или
програм. Нису строго и централизовано организоване и не захтевају од чланства
такву организованост. Најтврђе језгро партије чине руководство, за њим следе
чланови партије у Конгресу, затим организациони руководиоци на терену, да би
на крају дошли чланови партије који су у ствари више симпатизери и
присталице које се потврђују као бирачи. Бирачи се више везују за личности и
лидере који се кандидују, него за партијски програм и идеологију. Због тога је и
веома тешко разликовати партије и њихове лидере према важећим поделама и
идеолошким опредељењима уобичајним у свету и у политичкој теорији. Током
историјских промена и смена на власти није долазило до битнијих промена у
политици, што указује на мање разлике и склоности за радикалнијим променама
у држави и друштву. То више говори о партијама status quo-а, односно о њиховој
истоветности и привржености основним вредностима америчког друштва. За
друштво се може рећи да је високо демократско, али не и социјално одговорно,
јер постоје огромне разлике између становништва. Економске и социјалне
разлике се правдају политичким начелима о једнакости, правди и подједнаким
шансама сваког за успех. С друге стране, недостатак идеологије и идеолошких
разлика у партијама надомешћен је јединственом идеологијом о америчком сну,
слободи и узору демократије, тако да ни међу најсиромашнијим или
експлоатисаним нема озбиљнијих побуна или захтева за променом. Зато је
несхватљиво да у набогатијој земљи огроман број људи нема социјално и
здравствено осигурање и што је реформа, до доласка председника Барака Обаме,
увек наилазила на велике отпоре финансијског и крупног капитала.
158

Партије имају велику улогу у изборима на свим нивоима, а посебно за

институције федерације.
Посланици за Представнички дом се бирају на 2 године непосредним
већинским изборима по изборним јединицама које се одређују сходно
потребном броју посланика и према броју становника. Победник је онај ко има
релативну већину гласова.
Посланици за Сенат се бирај на шест година, општим изборима у
државама чланицама федерације које су и изборне јединице. Сваке друге године
се бира по једна трећина посланика.
Избори за Председника САД, сходно председничком систему, врше се
одвојено и независно од парламентарних избора, чиме се жели истаћи његов
значај и улога и избором од народа потврдити његов кредибилитет. Питање
избора председника регулисано је Уставом. Председник мора бити рођен у САД,
да има пребивалиште најмање 15 година и да је старости најмање 35 година. То
су формални услови, међутим много су значајнији они други који пресудно
утичу на избор.
Реч је о потребном и неопходном искуству у политици које се стиче у
партији, Конгресу, преходној власти или у матичној држави. При томе је
неопходна партијска подршка, дакле политичка, а њу мора да прати и обилна
финансијска подршка да би се уопште могло ући у трку за власт. Наравно
неопходан је и одговарајући политички програм, али се он и током кампање
гради, коригује или се потенцира оно што ће очекивано имати већу подршку.
С обзиром да су амерички избори за председника и персонализовани,
гласа се за личност, а процедура избора прво започиње у оквиру сопствене
политичке партије. Кандидати истичу своје програме, непосредно ступају у
контакте са бирачима и презентују их, да би се на партијским скуповима у
државама номиновали кандидати који имају потребан и одређен број гласова. Та
унутарпартијска одмеравања кандидата се називају прелиминарни или примарни
избори. Следећи корак је да се у једној партији на нивоу федерације одреди по
један кандидат за председника и потпредседника. Владајућа странка, уколико је
председников први мандат, по правилу кандидује истог на наредним изборима,
чиме се не исцрпљује у прелиминарној кампањи.
Последњи корак је изборна кампања два супростављена кандидата која
завршава изборима. Иако је реч о непосредним изборима, они нису директни и
непосредно од грађана, него су у ствари посредни преко електора, чланова
изборног колеџа, које свака држава бира сходно укупном броју сенатора и
конгресмена. Број чланова изборног колеџа одређује се према укупном збиру
конгресмена и сенатора којима се додају и електори дистрикта и прекоморских
територија. У свакој држави свака партија бира одређену листу кандидата који
ће бити електори и који ће гласати за избор председника. Она партија која има
већину у држави, добија право да бира, односно њени електори гласају у име
целе државе за свог кандидата. На тај начин се већ зна који кандидат је победио
у којој држави и може се знати ко ће бити изабран. Ипак електори се састају,
 159

свако у својој држави и у истом дану (то је први понедељак после друге среде у
децембру, у години избора) и гласају за председника и потпредседника, што је
последњи корак избора. Електори имају право да гласају по свом нахођењу, али
они увек гласају према већинској вољи народа државе коју представљају.
Њихова одлука се шаље у Конгрес, где се верификује избор и врши 20.јануара
инаугурација председника. Уколико електорски колеџ не изабере председника,
што се у пракси десило неколико пута, Конгрес бира председника.
Сама процедура указује на мањкавост изборног система. Прво, веома је
сложен и компликован, затим посредан и треће, електори могу изневерити вољу
грађана ако гласају по свом нахођењу. Томе се може додати и сам процес
изборне кампање који се врши на популистички, пропагандни начин који више
персонализује изборе и који због тога захтева огромна финансијска средства.
Због тога је сам процес избора и повезан са носиоцима финансијске моћи и
захтева да кандидати буду део те елите. Такође се тражи и мишљење јавног
мњења чије се опредељење одређује анкетирањем, а могуће су вишеструке
манипулације мњењем, медијима и другим средствима комуникације. Амерички
избори су промовисали и посебан стил представљања и борбе кандидата, који су
познати као изборна кампања, а који су временом са јачањем медија постали
пресудни за избор кандидата. По правилу су завршавали са јавним и медијским
сучељавањем кандидата, њихових програма и погледа. То је, с једне стране,
имало повољног ефекта што су бирачи моги директно да стекну увид у вредност
њихових програма и њих као личности, с друге стране, медијски наступ и
финансијска потпора су персонализовали избор и потенцијално га
инструментализовали за одређене групе и потребе.
Међутим, учесталост захтева појединаца и неких институција за промену
изборног система, не налази на довољно плодно тло. Разлоге и противнике треба
тражити у претходно наведеним носиоцима избора и утицајним круговима, па је
мало вероватно да ће у скорије време доћи до неких битнијих промена.
Новац има пресудну улогу у изборима и финансирању политичких
партија и изборних кампања кандидата. Из година у годину све више се
повећава количина новца која је на располагању кандидатима. Држава мањим
делом покрива трошкове кампање, али већину то партије и кандидати обезбеђују
прикупљањем од донатора. Томе и погодује недостатак законодавне регулативе
у финансирању, тако да не постоји јединствен и прописан систем, контрола,
увид јавности, а ни обавеза да се саопште укупна средства. То је изразита
мањкавост америчког партијског и изборног система, јер допушта да помоћу
јаких финансијских средстава људи веома скромних могућности дођу до власти
или буду у функцији оних који су средства обезбедили.
Оно што посебно карактерише амерички политички систем је огроман
број група за притисак или интересних група које лобирају у власти за различите
промене у области економског, политичког или друштвеног живота, а за
различите друштвене организације, групе или државе. Постојање и деловање
ових интересних група уноси динамизам и шароликост у политичком животу.
160

Групе су резултат немогућности да се преко политичких партија и њихове

аморфне структуре или преко неких легалних институција власти остваре
одређени интереси.
Поред интересних група на политички живот посебно утиче јавно мњење
и масовни медији. Њихова улога је велика имајући у виду да је реч и о технички
напредном и развијеном друштву, посебно данас, када је наступило
информатичко доба, интернет и када се информације и догађаји прате у реалном
времену било где да се одигравају.

2.5. Могући правци реформе политичког система

Могући правци реформе политичког система или расправе углавном се

своде на за или против великих овлашћења извршне власти, тачније једног
човека, председника. Захтевима да се она умањи иду у прилог неки од
председника који својом интелигенцијом, моралом или поступцима указују на, у
најбољем случају, просечност, што се никако не може сматрати довољним за
управљање овако моћном земљом која претендује да ту моћ спроводи и на
глобалном нивоу. У том контексту се предлаже увећање овлашћења Конгреса
науштрб председничких. С друге стране, променама се супростављају
традиционалисти, носиоци велике финансијске моћи који у личности
председника виде и систем, па свака промена његове улоге је атак на систем и
његову суштину. Следеће промене би се се могле односити на улогу
финансијских средстава у изборним кампањама и потреби за јачом регулацијом,
укључујући и финансирање партија. Постоје и потребе да партије имају чвршћу
организацијску структуру налик европским. Значајно је размотрити позитивне и
негативне ефекте утицаја интересних група и покушати умањити њихов утицај и
наћи друге видове и начине да се остваре интереси или спозна истински интерес.
У том смислу треба употребити више механизме непосредне демократије и
развијати институције референдума или директног и непосредног бирања органа
власти. Питање судске власти је такође предмет захтева за промена, посебно
утицаја на легислативу и у тумачењу устава. Судска власт иде дотле да и
уставност Устава просуђује и доводи у питање, па се може десити да у једном
времену поједини чланови Устава имају једно значење, а у другом сасвим
супротно. На тај начин судска власт добија обележја политичке власти. Правци
реформе би требали да иду и у смеру да се више има слуха за социјално-
политичке и друштвене реформе које би уважиле ниже и средње слојеве грађана,
а не само крупни капитал. То је и најтеже остварити јер се треба изборити са
отпором и моћи великих и истовремено променити идеологију и свест на којима
је до сада почивао систем и што је сматрано основном вредношћу.
 161

3. Конвентски политички систем Швајцарске

Конвентски 116 или скупштински систем је уређење у коме постоји

јединство власти, где су у законодавна и извршна власт концентрисани у
скупштини као највишем органу власти и
која је демократски непосредно изабрано
представничко тело. Овакав систем је
Становници Швајцарске: карактеристичан за Швајцарску и иако
немачког говорног редак, по свом начину организације и
порекла око 70%, дужини функционисања представља
француског око 20%, значајан предмет интересовања и
италијанског око 4 %, уз проучавања.
ретороманску националну
мањину и бројне
досељенике из других 3.1. Историјски развој
земаља. Службено су
равноправни немачки,
француски и италијански Историјски настанак овог система
језик. Кантони су већином датира од 1291. године када су прва три
хомогеног етничког кантона склопила савез против Хабзбуршке
састава, а делом не. монархије, да би им се временом
Територијалну прикључивали и други кантони као
организацију кантона није самосталне државице. Циљ је био да се
опредељивао етнички заштите пред тадашњим непријатељским
састав већ историјски и земљама у окружењу, а које по бројности и
традиционалан статус или величини далеко надмашују и уједињене
постојање самосталних кантоне. Између кантона су склопљени
државица. уговори, који су чинили основу за
конфедерацију и много касније донесен
заједнички устав. Независност Швајцарске
је призната у 16. веку, а Федералним
пактом из 1815.г. је савез учвршћен и територијално заокружен са данашњим
границама и укупно 23 кантона. Новим уставом су 3 полукантона у оквиру три
кантона добили статус кантона, али су остале разлике у представљању у
федералној власти. Посебност ове државе је да етнички није хомогена, да се
састоји из 4 групе народа који без обзира на језичку разлику себе сматрају
Швајцарцима.
Други извор Швајцарског уређења можемо тражити у америчком
федерализму и француској револуцији.

Латински conventus-састанак, збор, скупштина, сабор, нарочито калуђерски,

116

Вујаклија, Милан, Лексикон страних речи и израза, Просвета, Београд, 1980,стр.446.

162

Први устав Швајцарска је донела 1848. године којим је дефинисана као

федерације иако је у имену остао до данас назив конфедерација. Други устав
донесен је 1874. године и до 1999.г. је претрпео преко 100 измена и допуна, када
је 1999. године усвојен на референдуму као нови Федерални устав Швајцарске.
Ступио је на снагу 1. јануара 2000.г., и без обзира на измене задржао је основе
претходног, не мењајући значајно његову суштину, односно федерализам.
Према новом уставу (члан 1.) Швајцарска је федеративна република
састављена од 26 кантона који су међусобно равноправни и аутономни и са
бројним и великим разликама међусобно. Због тога се традиционално шест
кантона сматра полукантонима иако то више није уставом одређено. У пракси се
разлика своди на то да ови кантони у Већу кантона националне скупштине
бирају по једног представника, а приликом референдума није довољна само
национална већина него већина становника целог кантона. Гласови ових кантона
се рачунају као половина гласова других кантона. У осталом ови полукантони се
не разликују од других кантона, што значи да имају исту структуру и иста права
и обавезе. Уставом су дате обавезе кантона и федерације, овлашћења савезне
владе и додат списак индивидуалних и народних права. Једно од права је да се
тражи народни референдум на савезне законе и уставне амандмане.
Надлежности између кантона и федерације подељене су на начин да оно
што није прописано као надлежност федерације остаје у надлежност кантона као
самосталних. Власт и сувереност су подељени између федерације и кантона.
Кантони као суверени доносе сопствене уставе које потврђује Савезна
скупштина. Федерација је гарант суверености и права кантона. Историјски
развој земље и промене у свету условиле су да се надлежност федерације повећа
у односу на кантоне и те тенденције централизације су присутне и даље, иако не
угрожавају самосталност кантона.
Уставом је регулисано да су главне надлежности конфедерације
(федерације): у области заштите земље, њене неутралности и њених грађана;
предузимање мера на обезбеђењу унутрашње безбедности; дипломатски односи
са другим земљама; организација и контрола спровођења савезних закона;
монетарни систем, поштанске, телефонске и телекомуникационе услуге;
транспорт, војска и царина; решавање у сукобима надлежности између органа
федерације или кантона и др.
Остало је већином препуштено кантонима и то: одржавање јавног реда и
мира, здравство, образовање, верска питања, одржавање чистоће, просторно
планирање итд.

3.2. Органи власти федерације

Највиши орган власти је Савезна скупштина која се састоји из два дома:

Националног већа и Већа држава. Дводомна структура скупштине и начин
 163

њеног избора и конституисања је уобичајан као у свету за државе које се састоје

из више делова или нација.
Национално веће (зове се и Државни савет или Доњи дом) има 200
посланика. Посланици се бирају на 4 године, на непосредним општим изборима
за лице или партију, а број посланика је сразмерно одређен према броју
становника кантона. Сваки кантон је једна изборна јединица.
Веће држава (зове се Савет кантона или Горњи дом) чине 46 посланика,
по два из 20 и по један из 6 кантона. Овим већем се желела изразити, слично
америчком Сенату, једнакост кантона иако су велике територијалне и
демографске диспропорције између њих. Избор посланика је у надлежности
кантона, али се сви бирају на изборима, у већини слично као и посланици
Националног већа. Мандат је до новог устава био различит и у зависности од
кантона од 1 до 4 године, а сада је одређен на 4 године. Чланом 161. Устава117
регулисано је да нико не може утицати нити обавезати посланике како ће
гласати. То значи да није дозвољен императивни мандат, тако да посланици
више нису у обавези да према налозима кантона гласају, што се може тумачити
и као јачање федералне власти над кантоналном.
Оба дома су у процесу одлучивања равноправна и имају једнаку власт,
што се у односу на друге земље разликује. Сви предлози и закони се подносе у
оба већа а сматрају се донесеним ако су прихваћени у оба већа, односно ако је
постигнут консензус. Редослед расправе се одређује договором председника
већа. Када заједнички заседадају називају се још и Уједињени федерални
парламент.
Савезна скупштине је највиши законодавни орган који доноси законе,
одлуке, годишњи буџет, потврђује међународне уговоре, доноси одлуке о рату и
миру, даје амнестије и помиловања. Изборне функције су да бира сваке 4 године
нове чланове Савезног већа, председника конфедерације за једну годину (један
од чланова Савезног већа), савезног канцелара, савезне судије и у случају рата
генерала.
Савезна скупштина има 4 редовна заседања годишње која трају три или
четири недеље.
Оно што Швајцарску разликује од других земаља је што је у Савезној
скупштина обједињена законодавна и извршна власт. Вршење извршне власти
поверено је Савезном већу које нема самосталност као владе у другим земљама.
Савезно веће или Федерални савет је колективни шеф државе.118 Састоји
се од 7 чланова, министра који су на челу појединих ресора. Бирају се у Савезној
скупштини, после општих избора за Скупштину, већином гласована на
заједничкој седници оба већа. Састоји се од по два представника три највеће
партије и једног из мање, при чему се води рачуна о регионалној заступљености.

117
Federal Constitution of the Swiss Confederation of 18 April 1999.,
http://www.admin.ch/ch/e/rs/c101.html
118
Упоредити Устав Швајцарске, чл.175.
164

Највеће партије су поименично дате и њихово право на два министарска места је

непроменљиво. Мандат чланова већа траје 4 године и не постоји ограничење
реизбора, тако да су поједини чланови и више мандата у већу. Чланови већа не
могу истовремено бити и посланици скупштине. Они се налазе на челу седам
департмана.
Савезна скупштина од чланова Савезног већа именује председника и
потпредседника. По истеку потпредседник постаје председник. Председник је
само primus inter pares (први међу једнаким) и не разликује се од других чланова
већа, осим што председава већем и представља конфедерацију на годину дана.
Уставом је регулисано да је Веће под потпуном контролом парламента. То значи
да не може водити самосталну и сопствену политику и да у свим условима и
ситуацијама мора спроводити вољу Скупштине. Приликом гласања о неком
предлогу Савезног већа, одбацивање предлога не значи и гласање о поверењу
као у парламентарном систему. Мандат Савезног већа је регулисан уставом и он
се не доводи у питање у Скупштини. Савезно веће је колективни коалициони
извршни орган, може се препознавати као влада, међутим његова овлашћења су
много мања, а несамосталност и искључиво извршно-административни карактер
његовог деловања ускраћују легитиметет посебног и равноправног облика
власти. Зато се с правом може тврдити како је ,,Савезно веће ...у основи, један
стални одбор Савезне скупштине.“119 Зато и партије немају примаран интерес да
се боре за чланство у већу јер се истинска моћ налази у парламенту. Томе
доприноси и договор политичких партија из 1959. године да учешће у Савезном
већу имају три најјаче партије и једна слабија, како би верније одражавало
састав скупштине.
Утицај парламента код конкретних
питања на Савезно веће остварује се
Департмани:
одређеном процедуром која постоји у два
спољни послови,
облика, као постулат и као предлог.
унутрашњи послови,
Постулатом се указује потреба Већу да
правосуђе,
разматра неки проблем, а предлогом се више
одбрана-цивилна
заштита и спорт,
наредбодавним тоном захтева да влада у свом
финансије, домену изврши нешто. Постоји и могућност
економија, интерпелације, међутим то ни изблиза није као
животна средина- у парламентарном систему.
саобраћај, енергија и Међутим, не може се говорити о
телекомуникације. потпуном изостанку утицаја Савезног већа на
Савезну скупштину. Тај утицај се испољава
преко законодавне иницијативе, преко
немогућности да се изгласа неповерење Већу
као за Владу и кроз ауторитет појединих чланова који су више година у Већу.

119
Јовичић, Миодраг, Уставни и политички системи, Службени гласник , Београд, 2006,
стр.640.
 165

Нормативном иницијативом и иницирањем најважнијих одлука, овлашћењима,

ефикасношћу и брзином Савезно веће се све више јавља као центар моћи који
има тенденцију да утиче на законодавну власт, с тим што је то далеко од власти
коју има егзекутива у другим системима.
Судску власт чини Савезни врховни суд (седиште у Лозани) као највиши
судски орган, Савезни кривични суд (седиште у Белинцони), Савезни
административни суд (седиште у Берну) и други савезни судови који
контролишу и надгледају ниже судове. Кантони имају сопствене судове који су
нижи од савезних.
Савезни врховни суд се састоји од 30 судија изабраних на шест година у
Савезној скупштини, са правом реизбора. Иако је судство независно од
законодавне и извршне власти постоје јаке тенденције законодавне власти на
утицај у одлукама судства.

3.3. Кантонална и општинска самоуправа

Швајцарска има један од најразвијенијих система непосредне

демократије, политичке партиципације и локалне самоуправе. Простиру се као
самоуправа на три нивоа, на нивоу федерације, кантона и локална или
општинска.
Комуна је основна јединица локалне самоуправе и по броју и
надлежности њене ингеренције су много мање од кантона.
Кантони имају једнодоман парламент-скупштину (Велики савет).
Чланови парламента или кантоналне извршне власти се могу бирати за
посланике савезног парламента. Основни механизми утицаја народа, поред
избора, су народна иницијатива и реферндум.
Референдум као облик изјашњавања грађана о различитим питањима је
специфичност на којој се заснивају швајцарски политички систем и демократија.
За било коју промену устава, делимичну или потпуну неопходан је референдум,
а сама промена може бити иницирана и одоздо од самих грађана, као народна
иницијатива. За потпуну или делимичниу ревизију устава, кроз грађанску
иницијативу, потребно је сакупити 100 хиљада потписа, а за референдум о било
којем другом питању 50 хиљада потписа или 8 кантона. Свака промена устава се
од грађана референдумом потврђује. Референдумом се одобравају закони и
могу мењати било који закон који донесе скупштина. Референдум се може
организовати на савезном или кантоналном нивоу и на њима се могу претресати
питања од националног интереса или из свакодневног живота.
Одлуке референдума су обавезујуће за владу и скупштину, што значи да
било који њихов акт може бити подложан ревизији или бити одбачен. Овакав
систем непосредне демократије и права народа да директно утиче и доноси
166

одлуке обавезује носиоце политичке власти да воде рачуна о одлукама и

законима које доносе. На тај начин је и политички систем стабилан.

3.4. Међународни статус и спољна политика

Швајцарске

Швајцарска спољна политика је заснована на неутралности која је

Бечким конгресом 1815. године призната од водећих сила и данас од
међународне заједнице. То искључује приступање Швајцарске различитим
војним савезима, тако да није чланица НАТО или Европске уније. Међународно
призната неутралност није сметња да буде чланица међународних организација,
а тек 2002. године је постала чланица Уједињених нација.
Неутралност и специфичност политичког система Швајцарске,
политичка и економска стабилност су предмет ширег интересовања и
проучавања. Политички систем је заснован на директној или непосредној
демократији и децентрализованом уређењу у коме грађани непосредно одлучују
и учествују у политичком животу. Слаба моћ федерације и снажна кантонална
власт, а засновани на максималном легитимитету стеченом референдумом, чине
је стабилном државом. Политичка моћ је на нивоу федерације концентрисана у
Савезној скупштини, док је влада административно извршни орган са слабом
самосталношћу.
Међутим, овај значајан политички систем није без предности и
недостатака.
Предности Швајцарског политичког система лежи у његовој
стабилности, легитимности, функционалности и уважавању и признавању од
других.
Недостаци леже у спорости у доношењу одлука (референдум),
ограниченој применљивости на мањи број становника и тенденцији
апатичности и безвољности да се утиче на одлуке и излази на референдум.
Један од куриозитета овог система је да за њега влада велико
интересовање, а да скоро нигде није примењен у свету изван Швајцарске, што
му ипак не умањује значај. Извесне модификације и делимична употреба и
применљивост појединих сегмената и решења су присутни у многим земљама.

3.5. Политичке партије и изборни систем

Швајцарски вишепартијски систем је сходном политичком систему

инкорпориран у систем власти тако да је влада коалициони орган четири највеће
политичке партије, према такозваној „магичној формули“ (Zauberformel), према
 167

којој министарска места деле партије међусобно. Три највеће по 2 места и једно
за мању партију.
У Швајцарској има око 10 активних политичких партија али су четири
доминирајуће. Најаче су партије Швајцарска народна партија (SVP, десно
оријентисана), Демохришћанска партија (CVP, партија центра), Либерална (FDP,
десно оријентисана) и Социјалдемократска партија (SP, лево оријентисана).
Поред њих су присутна партија „Зелених“ (GSP) и друге мање и регионалне
партије.
Дугогодишњи скоро исти изборни резултати су давали за право да је
ефикасна „чаробна формула“, што је значило да се на првом и другом месту
смењују либерална или социјалнодемократска партија, а да је за десно
оријентисано резервисано последње четврто место. Међутим, новији изборни
резултати су довели до тога да је десничарска SVP партија избила на друго
место, због чега је захтевала да се формула примени на начин да се према
оствареним резултатима за прве три доделе два министарска места у влади. То
није наишло на разумевања код остале три велике партије. До сада је то било
резервисано поименично, без обзира на резултате, за остале 3 велике партије.
Иначе разлог успона националистичке и десничарске партије треба тражити у
све већој нестрпељивости према странцима и азилантима, иако је званично
мишљење да је то последица јачања криминала и потребе за већом сигурношћу
грађана и безбедности државе.
Швајцарска је позната по високим стандардима и условима за
обезбеђење гласања свим својим грађанима. Због тога се може гласати и поштом
и покретним гласачким кутијама за стара и непокретна лица. Сами кантони
одлучују о начину избора својих представника. Једини је услов да то буде
демократски спроведено. За већину кантона је правило да се посланици и
представници бирају на изборима, осим неколико, који су то регулисали да
избор врше на пленаран начин, на тргу, на коме присутни грађани бирају. Жене
су тек 1971. године добиле право гласа, али у једном кантону још увек немају.

3.6. Могуће промене у политичком систему

Швајцарски политички систем је карактеристичан и по томе што на

политички систем не испољавају политичке партије утицај као и у другим
земљама. Томе погодује сам систем који не фаворизује партијске прваке и који
ни власт, посебно извршну, не чини у толикој мери привлачном или склоној
злоупотреби. Примена различитих механизама одлучивања, непосредни облици
демократије, референдуми и различити облици договарања, онемогућавају да
политичке партије имају монопол на систем власти и над вољом грађана.
Представничка тела народа и власти су под сталним надзором грађана, тако да
по многим питањима бирачко тело има пресудну улогу.
168

Могуће промена у политичком систему треба тражити у покушајима да

се законодавна процедура и референдумски систем умање, како би се
експедитивније доносили закони. Такође постоје захтеви и за повећањем
овлашћења Савезном већу, што није наишло на позитиван одјек, као и повећање
њиховог броја. Већи број би због функционисања захтевао и једног ко би имао
улогу премијера, што би веће приближило овлашћењима владе. Равнотежа
власти се постиже тако што су органи и институције власти увек подложни суду
народа, па је не треба тражити посебно у подели власти. Може се стабилност
овог система тражити у томе што је реч о релативно малој држави, са мањом
територијом и малим бројем становника. Међутим, ипак стабилност је
последица развијених облика непосредне и полунепосредне демократије, који
чине систем отвореним за различите промене, саобразне променама у свету и у
друштву, али који истовремено тражи да о томе велика већина народа одлучује.
То значи да захтеване промене треба да имају подршку у народу, који је као
целина много мање склон радикалним изменама, односно остаје конзервативан,
не налазећи разлога да нешто мења што је добро и што функционише.

4. Политички систем Европске уније

Европска унија је специфична наднационална заједница 27 европских

држава које су се као суверене земље добровољно ујединиле заснивајући своју
интеграцију на одређеним правилима и обавезама за све. Специфична је по томе
што није јединствена и једна држава, што у себи садржи обележја федерације,
конфедерације и међународних организација. С друге стране, има јасно одређене
и стабилне институције власти са регулисаним односима између себе и према
другима, а преко којих њени грађани остварују своја права, интересе и учествују
у власти и политичком одлучивању. Одлуке које доноси заједница имају
консеквенце по грађане на целој територији, због чега сам систем захтева
константну интеракцију између држава и субјеката. Истовремено је
флексибилан и отворен систем за промене саобразно нарастању заједнице и
према захтевима савременог света, што га чини и постојаним и виталним, иако је
више пута био пред великим искушењима. Заједница је од свог настајања по
својој економској моћи и стандарду била увек привлачна за остале земље
Европе, што је условило да се прихватају њени стандарди и правила и томе
прилагођава. Постоји и значајан отпор њеном ширењу, како изван, тако и
унутар њених редова и њених савезника.
 169

4.1. Историјски развој

Европска унија своје порекло води од Европске заједнице за угаљ и челик

настале 1951.г., уговором између шест земаља у Паризу, да би 1957. године
Римским уговором настала Европска економска заједница, претеча данашње.
Надаље се ова заједница проширивала, због чега
су нараслу економску, финансијску,
територијалну и бројчану моћ пратили и нови
договори и уговори. Под садашњим именом
Три стуба ЕУ
Европска унија настала је Уговором о Европској
Први стуб су
унији (Мастрихтски уговор) 1992. године.
заједнице из којих је Европска заједница се развијала од трговинског
настала ЕУ, а односи система за одређене производе, ка економској
се на заједничке и заједници у свим областима привреде за
обавезујући акте придружене земље, да би коначно заокружила
прописане од ЕУ, партнерство и заједничком политиком и
други стуб су институцијама система. Лисабонским уговором
заједничка спољна и из 2007.г., регулисане су измене и допуне
безбедносна Мастрихтског и Римског уговора и успостављане
политика и трећи, нове институције, а ратификацијом свих земаља
полицијска и чланица, ступио је на снагу 1. децембра 2009.
правосудна сарадња. године. Лисабонским уговором 120 се жели
учинити Европска унија ефикаснијом, грађанима
непосреднијом, посебно преко овлашћења
парламента, што значи и демократскијом. Глас
ЕУ се јавља као један јединствени глас по многим питањима.
Чланице Европске уније настоје да донесу заједнички Европски устав
којим би заменили све досадашње уговоре, међутим, предложени текст захтева
ратификацију од свих чланица и за сада није наишао на шире одобравање. За
сада правну основу политичког система чине до сада склопљени уговори.
У сваком случају створена је огромна и моћна заједница: са
јединственим тржиштем и слободним протоком роба, људи и капитала; са
заједничком валутом (још не у свим земљама); са системом закона примењених
на целој територији; са заједничком политиком одбране и на крају; са
делимично заједничком политиком у неким областима и питањима и са
тенденцијама ка њеном уједначавању.
С обзиром да је реч о земљама које се разликују по многим мерилима,
Европска унија је и различито организована и дефинисана у појединим

120
Видети Лисабонски уговор у: Official Journal of the European Union, C 115, Volume 51,
9 May 2008., http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_en.htm
170

областима што је чини комплексном и мултиверзном заједницом.Тако има сва

обележја федерације у области монетарне и царинске политике, пољопривреде,
трговине и заштите животне средине, а конфедерације у социјалној, економској
и унутрашњој политици. У спољној политици те везе су најлабавије и више су
одлика међународне организације него уније.
О промени надлежности неопходна је сагласност свих држава чланица, што
значи да Унија не може узети више власти него што је договорено. Део чланица
има сопствену валуту и у својој политици се руководе више својим интересима
него заједнице, а они обухватају послове спољне политике, валуте и одбране.
Ипак тенденције и потребе иду ка обједињавању у већој мери и ових области.

4.2. Институције власти у Европској унији

Главне институције у Европској унију су:

 Европски парламент (Europeаn Parliament)

 Савет Европске уније или Савет министара (The Council of the
European Union)
 Европски савет (The European Council)
 Европска комисија (Europeаn Commission)
 Европски суд правде (Court of Justice of the Europeаn
Communities)
 Европска централна банка (European Central Bank)
 Европски суд ревизора (European Court of Auditors)

Поред њих постоје и многа друга тела као на пример Одбор регија, Економски и
социјални одбор, Европска инвестициона банка и др.
Принцип поделе власти на извршну, законодавну и судску у Европској
унији није као и у другим савременим државама. Он уважава поделу али је
систем заснован на институционалном балансу. Институционални баланс значи
да све институције ЕУ функционишу искључиво у оквиру надлежности које су
им поверене Уговором. У обављању својих функција оне не смеју нарушити
надлежности других институција ЕУ. Суд правде се стара о поштовању овог
принципа.Тако је законодавна власт подељена између Савета ЕУ и Европског
парламента а извршна између Савета ЕУ и Европске комисије.
 171

4.3. Законодавна власт

Европски парламент и Савет Европске уније чине законодавну власт у

Европској унији који су ограничени само у мери колико је законодавство земаља
чланица пренело права и овлашћења унији.121

Европски парламент

Европски парламент броји 785 чланова (тренутни сазив) који се

непосредно и пропорционално бирају у државама чланицама, сходно њиховој
величини. То је и једина институција коју од 1979.године непосредно бирају
грађани ЕУ. Чланови парламента се бирају на 5 година, могу се организовати
самостално или уз националне и локалне изборе. Лисабонским уговором је
предвиђено да буде 750 чланова плус председник, укупно 751.
Функције и овлашћења парламента се разликују од оних који су
уобичајни за парламенте држава. Парламент, нема право законодавне
иницијативе.
Европски парламент:

 усваја буџет ЕУ и има контролу над њим;

 врши надзор над извршном влашћу, Европском комисијом и има
право вета на постављање Председника комисије и чланова;
 има право да изгласа неповерење Европској комисији;
 врши контролу и надзор свих других институција.

Међутим, како истиче С. Хикс (Simon Hix) ,,Европски парламент више личи на
Конгрес САД него на већину националних парламената европских држава.“122
Разлог је што комисији (Влади) није потребна стална подршка у раду, што је
потребна двотрећинска већина за њену смену и што не спроводи Комисија вољу
већине парламента.
Према потреби Парламент може формирати одборе за истраге. У случају да неке
институције или установе прекрше право или уговоре ЕУ Парламент тужбом
покреће поступак пре Европским судом правде. Парламент има улогу и у
постављању Европског суда ревизора и председника и чланове одбора Европске
централне банке. Банка је у обавези преко председника да најмање једном
годишње или по потреби подноси извештај парламенту. Парламент бира и

121
Упоредити Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the
functioning of the European Union (OJ C115, 9.5.2008), član 223 и даље и Протокол о
функционисању ЕУ од чл 1. и даље.
122
Хикс, Сајмон, Политички систем Европске уније, Службени гласник, Београд,
2007.г.стр.99.
172

Европског омбудсмана који разматра све оптужбе грађана и удружења на

институције ЕУ, што значи да сваки грађанин има право на представке,
притужбе и сл. Истовремено парламент може пре суда играти и улогу
медијатора између сукобљених страна.
Европски парламент има све већу моћ кроз различите начине коодлучивања, а у
појединим питањима, без обзира на историјску, националну и идеолошку
различитост, успевао је да значајно утиче на неке изборе и законске
иницијативе. Иако нема права законодавне иницијативе парламент то може
наложити Комисији (извршном органу), што практично шири његов утицај и на
законодавне процесе. Парламент остварује значајно свој утицај и путем медија,
преносом седница, затим разним саопштењима, препорукама и резолуцијама, а
унутар система и деловањем његових одбора. Утицај се испољава и у спољној
политици одобравањем различитих споразума са другим државама, утрошка
финсијских средстава итд. Његова моћ расте са сваким новим уговором.
Парламент тајним гласањем бира председника парламента. Председник
председава парламентом када заседа у пленуму, представља парламент и ЕУ, а
његов потпис је обавезан на све акте коодлучивања Парламента и приликом
усвајања буџета ЕУ. Председник води рачуна о поштовању пословника и другим
правним питањима везаним за рад парламента. Бира се на две и по године са
правом још једног реизбора. Председник је и надређен четрнаесторици
потпредседника који га замењују и председавају у његовој одсутности. У
парламенту се бирају и друга различита тела неопходна за његово
функционисање. Најважнији су Биро за буџетска и административна питања и
Конференција председника, коју чине представници свих политичких групација
у Парламенту.
Заседање Парламента се врши по седмицама и то: седмице предвиђене за
одборе у којима се расправљају различита питања, извештаји и предлози;
седмица за политичке групације где се унутар својих партија или организација
расправља и; седмица за седнице целог парламента. Организују се и четири
седмице у току године за рад посланика са својим бирачима. Парламент
организује своје седнице према сопственом правилнику.
Председник приликом заседања руководи, даје реч која је ограничена
временски на један минут. Сви чланови могу говорити матерњим језиком, што
значи да се мора превести говор на све језике, укључујући и документа. Гласање
се врши дизањем руку, електронски или тајно.
Парламент има 20 сталних одбора чији број иде од 28 чланова до 56, што
значи да је свака од чланица заступљена у њима. Састају се два пута месечно, да
би предложили различита документа парламенту. Бирају председавајућег
одбора који би требао у излагању да заступа већинско мишљење одбора. Одбори
могу формирати и пододборе за различите области. У парламенту се бирају и 34
делегације са по 15 чланова које имају улогу контакта и сарадње са другим
парламентима.
 173

Седиште парламента је у Стразбуру, заседа и у Бриселу (обично у

одборима и припремним седницама), а секретаријат се налази у Луксембургу.

Политичке организације у Парламенту

У Парламенту су политичке партије организоване у седам групација и

остатак од тридесетак неприкључених чланова. Две су највеће групације
Европска народњачка партија или Европске демократе и Партија европских
социјалиста. Оне су и доминантне Парламентом држећи скоро две трећине
посланика, али ни једна нема самостално већину. Групације се могу формирати
око једне веће партије или их могу чинити више политичких партија сличних
опредељења. Да би у Парламенту групација могла бити призната мора да има
најмање 25 посланика из седам земаља ЕУ. Тиме стичу право на учешће у
одборима Парламента и на финансијска средства. Овако низак број потребних
посланика може довести до стварања групација крајње деснице, што може
довести до проблема због идеологије и могућности да они управљају неким
фондовима ЕУ.
Међутим, Европски парламент не функционише као тело парламентарног
система (не саставља владу), па се у њему не врше поделе на начин политичких
опредељења или по државама. Због тога су већина одлука до сада биле плод
консензуса или већине коју држе поменуте две групације. Што не значи да се
код неких питања не јавља и уско страначка политика. Тенденције даљег
партијско-политичког развоја у парламенту иду ка томе да се групације и
партије групишу више око партијске идеологије, а не према државама, што
доводи да парламент све више наликује на класично представничко тело неке
државе. То ће се одразити и на одлуке Парламента а и на политику ЕУ,
сразмерно у коликој мери тај утицај остварује сам Парламент.

Савет Европске уније

Савет Европске уније или Савет министра Европске уније је други

орган, тело или дом законодавне власти и најутицајнији у доношењу одлука.
Чине га 27 министра свих чланица Уније и према дневном реду и предмету
дискусије, Савет се састаје у различитом саставу. Када је на дневном реду
питање финансија, чине га министри финансија, образовање, министри
образовања, спољна политика, министри тог ресора итд. Седиште је у Бриселу.
Функције Савета Европске уније су следеће:

 законодавно је тело заједно са Европским парламентом;

 руководи буџетом с Парламентом и врши контролу;
174

 закључује међународне договоре са другим државама или

организацијама;
 координира економска кретања и социјалну политику чланица
ЕУ;
 утврђује и спроводи заједничку политику у области спољне,
унутрашње и безбедносне политике ЕУ.

Из овога се види да има и извршну улогу у ЕУ, поред законодавне.

Савет Европске уније бира председника који председава саветом и
седницом, са мандатом од шест месеци. Државе се смењују у председавању
према утврђеном редоследу. Свака држава пре почетка председавања излаже
своје приоритете за тај период.
Функције председавајућег су: сазива састанке и председава њима,
припрема дневни ред и одређује о чему се гласа, потписује записнике и одлуке
са састанка, представља план рада за председавајући период, представља Савет
ЕУ.
Преко председавајућег државе чланице износе и своје појединачне
потребе које покушавају да представе као интерес целе заједнице, чиме се улози
председавајућег даје већа важност.
Гласање у Савету Европске уније се врши на два начина. Један је
консензус (једногласност), што значи да предлог не може бити усвојен уколико
једна од чланица одбије предлог. Свака чланица има један глас, а
неприсуствовање неке чланице третира се као сагласност. Значајна питања
попут одбране, опорезивања и др., захтевају једногласност. Други начин је
гласање квалификованом већином. Овде државе чланице немају по један глас,
него се број гласова одређује у зависности од величине земље, њене територије
и броја становника. Укупан број гласова је 345, квалификована већина је 258, а
неприсуствовање неке чланице је знак одбијања предлога. Од 2014.године ће се
55% земаља, што чини око 65% становништва сматрати квалификованом
већином. Национални парламенти ће имати право вета на одлуке.
Питања квалификоване већине и блокирајуће мањине, као и број гласова за
највеће земље су били предмет дуготрајних споразума и настојања да се они
промене у корист једних или других. То ће и убудуће представљати проблем и
потенцијалан извор сукоба. За сада су се две трећине одлука доносиле
консензусом, што више говори о толеранцији и политичкој култури земаља
чланица, него о обавезујућим прописима.
Савет Европске уније не треба мешати са Европским саветом, који
представља посебан орган Европске уније, као ни са Саветом Европе (The
Council of Europe) јер је то није институција ЕУ, него засебна институција
целокупне Европе са седиштем у Стразбуру.
 175

4.4. Извршна власт

Извршну власт чини Европска комисија као извршни орган, што

практично чини Владу Европске уније и делом Савет ЕУ или Савет министра.
Председник Европске комисије и чланови се бирају из земљаља чланица, с тим
што њихов предлог кандидата прво одобрава Парламент ЕУ. Процедура избора
започиње предлогом Европског савета (раније је то вршио Савет ЕУ или Савет
министара) кандидата за Председника Европске комисије. Предлог се прослеђује
Парламенту ЕУ који то прихвата простом већином или одбија, што значи да има
право вета. Парламент нема право предлагања кандидата. После избора,
председник предлаже остале чланове Европске комисије (владе), а на основу
предлога држава чланица. Сваки од предложених кандидата се у за то
задуженом одбору Парламента разматра као кандидат о чему се води расправа.
У овој фази се може извршити притисак на Председника комисије да промени
неког од кандидата. После тога Парламент прихвата или одбацује Европску
комисију и њене чланове-комесаре као јединствено тело. Европску комисију
(владу) чине 27 чланова, комесара представника сваке од земље чланице уније.
Мандат траје као и Парламенту, 5 година. Седиште је у Бриселу.
Европска комисија има сличне обавезе као и други органи извршне
власти односно Владе и то:
 Има право законодавне иницијативе, што значи да предлаже
нацрте закона Парламенту ЕУ и Савету ЕУ,
 Одговорна је за извршење и имплементацију закона, директива,
одлука, програма, регулација ЕУ и свих других докумената
усвојених од законодавних органа,
 Доноси правила и уредбе из своје надлежности,
 Одговорна је за Буџет, његово трошење и за контролу себи
потчињених органа,
 Прати и контролише заједно с Европским судом правде
спровођење закон и прописа у ЕУ,
 Представља ЕУ у међународним односима и има право склапања
одређених међународних уговора.

Да би обављала своју функцију Европска комисија има Колегијум комесара

(налик Влади), спроводи одређену политику и комесари су као министри
распоређени према портфељима, затим бирократско-административни апарат
(генерални директорати) и различите полуаутономне агенције. Састаје се
најмање једном недељно, колегијумом председава Председник. У одлучивању се
тежи консензусу, међутим за одлуку је потребна апсолутна већина. У случају
поделе гласова пресудан је глас Председника. Гласање је јавно. Европска
комисија има колективну одговорност. Председник је први међу једнаким и у
консултацији с другим министрима доноси програм, одређује приоритете,
176

састанке итд. Може својим угледом и ауторитетом да значајно утиче на рад

Комисије. У пракси највећи утицај на рад Комисије остварују Владе чији
представници и седе тамо на њихов предлог. Комесари за обављање својих
послова имају своје кабинете-министарства.
Европска комисија је под контролом Парламента који јој може,
двотрећинском већином, као и свакој парламентарној влади изгласати
неповерење.
Комисија је дужна да Парламенту подноси извештаје, одговара на питања
чланова парламента, да по налогу Парламента доставља законске предлоге
парламенту и Савету ЕУ, што представља значајне полуге контроле извршне
власти.
Извршну власт делом врши и Савет Европске уније, који одређује
правце, поставља оквире и дугорочније приоритете у вршењу политике ЕУ.
Практично то раде државе чланице преко њега. С друге стране су и надлежности
Комисије ограничили и селективно јој делегирали овлашћења. Комисија као
влада има значајну улогу у спровођењу одређене политике и као репрезента
власти и саме Европске уније. Током досадашњег развоја се моћ над пословима
извршне власти померала у корист једне или друге, на шта су државе чланице
настојале да различитим механизмима и процедурама предлагања кандидата то
ставе у своју корист, преко Савета а на штету овлашћења Комисије.

4.5. Законодавна процедура у Европској унији

Правила и поступци ЕУ за доношење закона регулисани су уговором и

сваки пропис мора бити заснован на конкретном члану уговора као правне
основе. На основу тога и области о којој се доноси пропис одређује се и
процедура. Главне процедуре су: заједничко одлучивање, консултације и
сагласност.123
Већина прописа се доноси у заједничком одлучивању где у законодавној
процедури су раноправно расподељена овлашћења Парламента и Савета као два
дома. Они функционишу на принципу коодлучивања, што значи да имају
подједнаку улогу у процедури. Већ смо рекли да законодавну иницијативу има
Европска комисија (влада) према налогу парламента или сопственој потреби.
Предлог закона Комисија доставља националним парламентима како би оценили
да ли задире у њихову надлежност (начело супсидијарности). У случају да
трећина националних парламената имају примедбе на предлог, он се враћа
Комисији на ревизију, а више од половине га потпуно одбацује. Законодавна
процедура се одвија у три читања. Прво је представљање предлога закона

123
Упоредити Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the
functioning of the European Union (OJ C115, 9.5.2008), чланови од 294. и даље.
 177

Комисије Савету и Парламенту. Ако се сагласе оба тела закон се усваја одмах.
Уколико се доносе амандмани, Европски парламент предаје амандмане на
предлог комисији која износи Савету ЕУ. Ако се Савет сагласи, Комисија
подноси извештај о заједничком ставу након чега се у ЕП гласа о закону и усваја
(друго читање). Дакле у оба дома се предлози морају прихватити да би закон
био усвојен. У случају неслагања оба дома, формира се ,,одбор за
усаглашавање“ предлога кога чине подједнак број чланова из оба дома. По
усаглашавању, када га прихвати Савет ЕУ, гласа се у Европском парламенту и
закон је усвојен ако апсолутна већина гласа за њега (треће читање). Апсолутна
већина значи да се уздржавање и неприсуствовање приликом гласања сматра
одбијањем. Председник Европског парламента га потписује и тиме је и
процедура завршена.
Грађанском иницијативом, петицијом од милион потписа Европској
комисији за измену или доношење нових закона остварен је директан утицај
грађана на законодавство ЕУ.
Поред ове законодавне процедуре засноване на међусобној сарадњи
Савета и Парламента, у зависности од области, важности аката, њихове
градације постоје и процедуре консултовања и сагласности. То значи да за неке
одлуке Савет може вршити само консултовање парламента, а за неке
сагласност, што значи да Парламент има право вета.
И Савет ЕУ и Комисија могу деловати по одређеним питањима
самостално у доношењу одлука и независно од Парламента, али је њих веома
мало, посебно ако су од значаја. У доношењу буџета, после предлога Комисије,
Савет и Парламент могу мењати буџет када се он после изгласава у Парламенту.
Буџет ЕУ је подељен на обавезне и необавезне задатке. Обавезни произилазе из
уговора ЕУ и над њима има већа овлашћења Савет ЕУ, а необавезни су остали и
над њима има веће ингеренције Парламент. Лисабонским уговором је повећана
улога националних парламената у доношењу одлука, тако да се могу решавати
нека питања на националном и локалном нивоу.

4.6. Европски савет

Још једна институција има посебно значајну улогу а то је Европски савет

(The European Council). Чине га председници држава или влада држава чланица
ЕУ, Председник Европске комисије и Високи представник Европске уније за
спољне послове и безбедност. Европски савет је настао из ранијих повремених
састанака председника, да би се касније и данас усталио као пракса, а
лисабонским споразумом и као институција. Европски савет бира Председника
савета квалификованом већином, на две и по године, са правом још једног
реизбора. Он припрема и председава седницама Савета, обавља послове у име
Савета и сарађује са Председником европске комисије на основама препорука
178

Већа, извештава Европски парламент о одлукама и смерницама Савета, по

потреби сазива ванредне седнице Савета, представља Европску унију у целини
итд. Први председник је Херман ван Ромпај (Herman Van Rompuy).
Улога Европског савета је да одређује политику Европске уније, њену
оријентацију и правце даљег деловања. Председници држава се састају најмање
два пута годишње где дискутују о различитим темама и доносе одлуке које
обавезују институције Европске уније и дају подстицај за одрђену политику.
Право гласа имају само председници земаља, а одлуке се доносе једногласно или
квалификованом већином, у зависности о чему се одлучује. Европски савет, с
обзиром на компетентност његових чланова, има веома важну, а може се рећи
пресудну улогу и утицај, код многих питања и политичких одлука. Лисабонским
споразумом Европски савет бира и Високог представника Европске уније за
спољну политику и безбедност.
Високи представник Европске уније за спољну политику и безбедност
(High Representative for Foreign Affairs and Security Policy) је новоустановљена
функција у Европској унији с циљем да се њена политика учини ефикаснијом,
кохерентнијом и легитимнијом. Улога високог представника је да: води
заједничку спољну политику и политику одбране, спроводи спољну политику
према одлукама Европског већа, потпредседник је Европске комисије за питања
спољне политике и безбедности, председава Саветом ЕУ када га чине министри
спољних послова ЕУ.
Бира се у Европском савету квалификованом већином гласова, а за избор
је потребна и сагласност Председника Комисије. Мандат траје као и за чланове
Комисије (владе). За рад и функционисање помаже му Европски спољни сервис
са бројним особљем. Први Високи представник је бароница Кетрин Ештон
(Catherine Ashton).

4.7. Судска власт

Судску власт у Европској унији врше Европски суд правде, Основни суд
и Трибунал јавних службеника124.
Европски суд правде (Court of Justice) има улогу праћења да закони и прописи
буду на исти начин примењени и тумачени на целој територији ЕУ. Поред
контроле и тумачења решава и судске спорове између чланица ЕУ, институција,
организација и појединаца. Састоји се од 27 судија изабраних из сваке земље
чланице. Суд углавном заседа као Велико веће кога чине 13 судија или у већима
од по три или пет судија, а веома ретко у пуном саставу, пленуму. Суду помаже
8 правобранилаца који имају улогу да о предметима износе своје мишљење.

124
Упоредити ibid., чланови од 251-281.
 179

Судије бирају државе чланице са мандатом од шест година и могућношћу да

буду поново реизабране.
Национални судови су у обавези да суде према законима и прописима
ЕУ, с тим што у неким случајевима различитог тумачења одредаба европског
права, могу да консултују Европски суд правде или су у обавези да то учине.
Основни суд (General Court) је првостепени суд који у оквиру Европског
суд правде суди у споровима између институција, појединаца и организација.
Настао је из практичне потребе, јер Европски суд није могао да правовремено
суди због великог броја предмета. Чине га такође 27 судија из свих земаља
чланица ЕУ.
Трибунал јавних службеника (Civil Service Tribunal) придодат је
Основном суду и пресуђује у предметима спора између јавних служби ЕУ и
њених службеника. Састоји се из 7 судија.
Сви судови бирају председника са мандатом од три године и правом
реизбора. Пресуде доносе већином гласова.
Постоји и Европски ревизорски суд (Europen Court of Auditors) чија је
главна улога да контролише утрошак финансијских средстава, односно буџета.
О резултатима најмање једном годишње подноси извештај Парламенту ЕУ и
Савету ЕУ. Суд има 27 чланова које именује Савет ЕУ, на мандат од 6 година.
Европска централна банка (The European Central Bank) има улогу да
управља монетарном политиком Уније, да се стара о стабилности евра, а уз
помоћ централних банака држава чланица.
Поред ових институција постоје бројне друге, различите комисије,
агенције, саветодавна тела и сл.

4.8. Могући правци даљег развоја политичког система

Европске уније

Европска унија има скоро 500 милиона становника, из 27 земаља, које

стварају 25% светског бруто производа и учествују у светској трговини са око
20%. Европска унија сада и са предстојећим проширењима мора да одговори на
проблеме функционисања, изградње ефикасних и адекватних институција и
сопственог идентитета. Светска финансијска криза и проблеми финансијске и
буџетске дисциплине држава чланица отворили су нова питања и проблеме
функционисања Европске уније.
Правци даљег реструктуисања политичког система морају ићи ка јачању
институција ЕУ науштрб националних, сужавању одлучивања консензусом,
смањењу броја представника у институцијама власти, смањењу броја
службеника и бирократско-административног апарата, поједностаљивању
процедура за промене, а техничке проблеме решавати уважавајући
180

функционисање, финансије и ефикасност (једно седиште, умножавање

докумената, превођење и сл.).
Постоје и захтеви да се формира већинска владе и примењују начела
парламентарног система, али за сада не налазе на позитивне одговоре, чему је
погодовала финансијска криза, која је условила и политичку, односно кризу
система. Финансијска криза у свету и ЕУ је указала на одређене проблеме у
функционисању који могу Европску унију довести до веће кризе и угрожености
саме заједнице. Реч је о томе да се под надлежност ЕУ ставила монетарна
политика, а да је фискална остала у надлежности држава чланица, што уз
недисциплину појединих држава онемогућава међусобно координирање ова два
сегмента у сврху изласка из кризе. Такође је ЕУ распета између начела да свако
мора да плати и одговара за своје грешке и потребе да се солидарном акцијом
спаси нека чланица, како се не би угрозила сама ЕУ. Због тога се морају
одредити и правци њеног даљег развоја, а то значи ка стварању државе, дакле
даље федерализације или остати у садашњем статусу између државе и заједнице.
Поред финансијске и кризе система, главна питања њеног даљег развоја се
односе на доношење Устава ЕУ, проширење на југ и исток, односима са САД,
Пакт за стабилност итд.
У сваком случају, без обзира на мањкавости Европска унија је
респектабилна организација чија будућност првенствено зависи од ње саме. Због
тога се земље нечланице ЕУ, са истока и југа, труде да што пре уђу у ЕУ, како
би и саме осетиле благодет заједнице. Колико ће то бити остварљиво убудуће
зависи од многих фактора.

Кратак преглед

 Британски парламентарни политички систем је референтан систем чије

институције, писани документи и традиционалне и обичајне норме воде
порекло из далеке прошлости. Систем је заснован на начелу меке поделе
власти између којих постоји равнотежа и сарадња.
Британске институције власти су Парламент, Кабинет и Круна.
Парламент је законодавна власт, а Кабинет или влада извршна власт.
Круна на челу са краљицом има само формалну власт која се
манифестује више декларативно него стварно и простире се делом у
извршну и законодавну власт. Односи између трију власти су засновани
на равнотежи. Из парламентарне већине се бира Влада која је одговорна
парламенту за свој рад. Парламент може изгласати неповерење влади,
влада може у одговарајућим случајевима распустити парламент. У
пракси је извршна валст та која има надмоћ и која контролише
 181

парламент. Без обзира на мањкавости, анахроност и проблеме у

функционисању, политички систем Британије остварио је прогресивну
улогу и значајан утицај на системе у свету и допринео стварању нових,
демократских система прилагођених специфичностима других земаља и
њиховој политичкој култури и традицији.
 У председничком политичком систему су начелно оштро подељена
законодавна, извршна и судска власт. Карактеристичан је за политички
систем САД, назива се још и амерички президенцијализам и остварио је
знатан утицај као модел у многим земљама, посебно Јужне и Средње
Америке.
 Уставом су САД постале федерација и одређена је организација власти,
са првенством судске власти која може укинути сваку одлуку друге две
уколико нису у сагласности са Уставом. Председника, као носиоца
извршне власти, бирају грађани у компликованом електорском изборном
систему. Он није одговоран са својим секретарима парламенту као у
парламентарном систему. Парламент је дводоман и бира се на посебним
изборима и у различитом периоду за сваки дом. Домови изражавају
начело федерализма о заступљености свих држава и територијалну
представљеност сходно броју становника. Председник САД је шеф
државе и извршне власти (Владе), врховни командант оружаних снага,
што ту функцију чини најјачом извршном функцијом у свету.
Значај система се огледа у његовој трајности, применљивости,
флексибилности, демократичности, у федеративном уређењу државе,
што га чини и даље респектабилним и применљивим у другим државама
и извором нових система. Као и сваки систем тежи јакој централизацији
власти, тако да могуће правце у његовој промени треба тражити у
смањењу великих овлашћења председника и поједностављивању
његовог избора, који је посредан, сложен и захтева огромна финансијска
средства.
 Скупштински систем је уређење у коме постоји јединство власти у
корист законодавне. Законодавна и извршна власт су концентрисани у
једном телу, скупштини, која је највиши орган власти и која је
демократски непосредно изабрано представничко тело. Овакав систем је
карактеристичан за Швајцарску и иако редак, по свом начину
организације и дужини функционисања представља значајан предмет
интересовања и проучавања.
Извршну власт представља Савезно веће које нема самосталност као
владе у другим земљама, орган је скупштине и све његове одлуке су
одлуке скупштине.
Предности Швајцарског политичког система лежи у његовој
стабилности, легитимности, функционалности и уважавању и
признавању од других.
182

Недостаци леже у спорости у доношењу одлука (референдум),

ограниченој применљивости на мањи број становника и апатије и
безвољности грађана да утичу на одлуке изласком на референдум.
 Европска унија је специфична наднационална заједница 27 европских
држава које су се као суверене земље добровољно ујединиле
заснивајући своју интеграцију на одређеним правилима и обавезама за
све. Специфична је по томе што није јединствена и једна држава, што у
себи садржи обележја федерације, конфедерације и међународних
организација. С друге стране, има јасно одређене и стабилне институције
власти са регулисаним односима између себе и према другима, а преко
којих њени грађани остварују своја права, интересе и учествују у власти
и политичком одлучивању. Одлуке које доноси заједница имају
консеквенце по грађане на целој територији, због чега сам систем захтева
константну интеракцију између држава и субјеката.
Обично се говори о три стуба Европске уније које чине: заједнички и
обавезујући акти, заједничка спољна и безбедносна политика и трећи,
полицијска и правосудна сарадња, а што обезбеђују државе чланице
преко институција власти Европске уније Европска унија сада и са
предстојећим проширењима мора да одговори на проблеме
функционисања, изградње ефикасних и адекватних институција и
сопственог идентитета.

Питања за расправу

1. Да ли су широко распрострањени парламентарни системи по узору

на британски, знак његове вредности?
2. Колико доприносе политичка култура и традиција функционисању
политичког система у В.Британији а колико су препрека развоју?
3. У чему је значај строге поделе и немешања власти у председничком
систему?
4. Зашто је председнички систем распрострањенији у земљама Јужне
Америке?
5. Да ли је у председничком или у парламентарном систему
одговорнија влада?
6. Колико је Швајцарски модел јединства власти и непосредне
демократије применљив у другим земљама?
7. Који облик власти јача науштрб других у савременом друштву и у
парламентарном, председничком и конвентском систему.
8. Који су федерални а који конфедерални елементу у систему Евопске
уније?
9. Да ли процес развоја ЕУ иде ка јачој или слабијој интеграцији?
10. Колико чланство у ЕУ слаби националне државе и њихову власт?
 Глава V

ЉУДСКА И МАЊИНСКА ПРАВА

1. Појам и развој људских и грађанских права

Човек својим рођењем поседује неотуђива права загарантована на

основу његовог постојања као човека и не могу никоме бити одузета. Називају
се људска права. Тако и почиње Општа повеља о
људским правима, где се каже „сви су људи
рођени слободни, са једнаким достојанством и
правима“, чл.1. Ова се права називају и
Под људским „урођена“ „природна“ или „неотуђива“ а
правима се првенствено се односе на права појединца која
подразумева не могу бити оспорена или ограничена од
целокупност права
државе, њене било које институције или другог
на слободу које
појединца.
појединац, на основу
Неопходно је указати на разлику између
свог постојања,
може захтевати од
људских права и основних права с обзиром да се
заједнице у којој
често употребљавају оба израза а који се на први
живи, односно поглед односе на исто. Људска права или
њихову правну природна права идејно воде порекло из
заштиту. природно-правне филозофије, да би се касније
идејност превела у конкретну и јасно одређену
форму права и правних норми гарантованих од
државе свим грађанима. Та конкретност је свој
највиши домен достигла уградњом људских
природних права у највиши правни акт којим се уређује политички систем
државе, у уставу. Уставом је грађанин од апстрактне јединке дошао до
конкретног човека који је стварањем устава опредмeтиo основну идеју људских
права у праксу.
184

Тако бисмо у дистинкцији људских и основних права могли да људска

права сматрамо основом и идејом из које настају основна права. То значи да се
основна и људска права суштински не разликују по свом садржају, него по
својој форми. Основна права су права која држава или заједница гарантује
својим грађанима, садржана у Уставу или другим нормативним документима, а
за које се грађанин може обратити суду због њиховог непоштовања. Тако је
морални захтев за уважавањем људских права на чијим основама је и државна
заједница уређена, преточен у правни и интернационални, са могућим
санкцијама за њихово неуважавање.
Развој људских права од идеје до реализације прати развој човека,
цивилизације и њихове успоне и падове. Тај развој је ишао од филозофско-
религијске и књижевне идеје, ка институционалном и политичком остварењу, да
би данас прожимао све сфере човекове егзистенције.
Корене људских права налазимо у античкој филозофији, религији и
литератури, чије је полазиште да сваком човеку по његовом рођењу припада
природно право и да су сви људи пред богом једнаки. Ове основне идеје о
природном праву се шириле у теоријској мисли и другим религијама, али су
далеко биле од стварности живота. Њихово увођење у свест људи и политичке
институције дошло је много векова касније. Пресудан значај за то има
нововековна филозофија, пре свега енглески филозоф Џон Лок (John Locke),
који је је право на живот, слободу и приватно власништво сматрао урођеним и
непроменљивим правом сваког човека, због чега је основна улога државе да их
штити. Захтев политичке филозофије да држава буде гарант и да штити људска
права је први корак ка конкретном остварењу. Тиме су људска права са
теоријског и идејног постала предмет правног и политичког, дакле реалног
живота. Реалност остварења људских права је започела у националним
државама које су у свој политички систем почеле да уграђују различите
нормативне документе и механизме за њихову заштиту. Те идеје су најпре
започеле у Енглеској са документима о уређењу државе и политичким односима,
о којима смо већ говорили, као и у САД са доношењем свог устава.
Проглашењем независности САД су донеле документ „Virginia Bill of Rights“125
(1776.г.), у коме су набројили неотуђива људска права а које држава гарантује.
Реч је о праву на живот, слободи окупљања и штампе, слободи кретања и праву
на петиције, праву на правну заштиту и гласачком праву. Ова права су
представљала добру основу за даљи развој људских права, њихову
нормативизацију и државну заштиту.
Свој даљи узлет у уставно-правном остварењу идеја о људским правима
доживљава у Француској буржоаској револуцији оствареној под слоганом
“liberté-égalité-fraternité” (слобода-једнакост- братство), а која је исте године

Упоредити у: McClellan's, James, Liberty, Order, and Justice: An Introduction to the

125

Constitutional Principles of American Government (3rd ed.), Indianapolis: Liberty Fund,

2000., или http://www.constitution.org/bor/vir_bor.htm, 28.1.2011.
 185

донела и Повељу о људским и грађанским правима. Разлози доношења повеље

су лепо наведени на почетку Повеље, где се каже: „пошто су посланици
француског народа, окупљени у Националној скупштини, спознали да су
незнање, заборављање и непоштовање људских права једини узроци јавне
несреће и пропасти влада, одлучили су се да природна, неотуђива и света права
човека дефинишу у једној Повељи...“126 која ће бити свима доступна, која ће све
подсећати на своја права и обавезе а посебно власт и на основу којих ће се
мерити сврха политичког уређења и система.
Повељом је наглашен и универзални и наднационални значај људских права,
што је идеју дефинитивно уградило у праксу политичког и друштвеног живота
многих држава.
Међутим, универзалност значаја људских права значило је декларативну
приврженост њима, али не и реално спровођење и обавезност за државе. Тек је
средином двадесетог века, после стравичних светских ратова у којима су људска
права до краја негирана, људска заједница приморана, да створи наднационалне
институције које би спречиле њихово поновно угрожавање. Стварањем
Уједињених нација, поштовање људских права је постало ствар међународне
заједнице на које су се државе обавезале уговором. Реч је о Повељи Уједињених
нација усвојеној 26. јуна 1945.године, а којом се државе чланице обавезују
(чл.56.) да се боре за остварење циљева УН, па самим тиме и људских права. У
децембру 1948.г., донесена је Општа повеља о људским правима127 у којој су
конкретно објашњена и побројана права која се подразумевају као људска. Реч је
читавом корпусу најважнијих грађанских, политичких, економских, социјалних
и културних права и слобода загарантованих сваком појединцу самим чином
постојања. Иако повеља о људским правима није била правно обавезујућа
представљала је значајно средство дипломатских, политичких и моралних
притисака на земље које крше ова права.
Тако су повељама људска права добила интернационални карактер, односно
њиховим морално обавезујућим захтевима се људска права премештају из
домена националних држава у домен међународне заједнице.
Након ових докумената у Уједињеним нацијама су 1966. године донета и
два значајна међународна пакта, један о политичким и грађанским правима а
други о економским, социјалним и културним, а којим су људска права
детаљније разрађена. Ова два пакта су захтевала од земаља чланица УН обавезу
поштовања и гаранције да ће их штитити.
Уз документа на нивоу УН донета су и многа друга регионална и
мултилатерална документа која су гарантовала ова права или су их детаљније

126
Упоредити Повељу у људским и грађанским правима Националне скупштине
Француске,http://ipt.fpn.bg.ac.rs/Materijal/Deklaracije/Francuska_povelja_o_ljudskim_pravim
a_1789.
127
Упоредити: Општа повеља о људским правима,
http://www.un.org/en/documents/udhr/index.shtml
186

разрађивала. У Европи је то Конвенција Савета Европе о заштиту људских

права и основних слобода из 1950.г., која је до данас са донесених 14 Протокола
ревидирана и допуњена. 128 Овом конвенцијом и протоколима су уведени и
механизми надзора и заштите људских права и слобода, на основу чега је
установљен и Европски суд у Стразбуру за њихову заштиту.
Сличне конвенције су донесене и у Америци и Африци, а у Европској
унији је у Ници 2000. године усвојена Повеља о основним правима у Европској
унији.
На основу ових општих међународних докумената настали су многи
други билатерални или мултилатерални документи из области људских права
као целине или неких посебних. Тако су посебним конвенцијама уређена права
детета, укидање расне и полне дискриминације, апартхејда, забрана тортура,
кажњавање геноцида, права избеглица и др. Значајно је да је кроз њих и у њима
садржана Универзална повеља (декларација) о људски правима којом су
изражена цивилизацијска достигнућа и вредности које је човек успоставио,
уважавајући и природна права загарантована рођењем.
Развој науке и технологије је захтевао даље проширење регулативе ових
права и увођење нових појмова, како би се спречиле злоупотребе у генетским,
медицинским и биолошким истраживањима.
Последњих година се посебно посвећује пажња националним мањинама
и односима у вишенационалним заједницама, с намером да се уједначе основна
правила, стандарди у стварању, институционалном обезбеђењу и коришћењу
ових права.
Овде су посебно значајни Оквирна конвенција Савета Европе за
заштиту националних мањина из 1995. године и Европска повеља о
регионалним језицима и језицима мањина из 1992. године. Поред њих права
мањина такође штити велики број резолуција и препорука Уједињених нација,
Савета Европе и ОЕБС-а, посебно препоруке из Хага (1996.), Осла (1998.) и
Лунда (1999.) итд.

1.1. Подела људских права

Када говоримо о људским правима под њима подразумевамо корпус

различитих права која са више аспеката штите човека и његов друштвени живот
и то: основна, лична, политичка, социјална, економска, културна итд. Постоје
различите основе за њихову поделу, могу се подвести под индивидуална и
колективна, на права која су различите генерације према хронолошком
настајању, права која су формална или стварна или према њиховом статусу у

128
Упоредити: Конвенција Савета Европе о заштиту људских права и основних слобода,
http://www.zastupnik.gov.rs/dokumenti/SerbianSerbe.pdf, 28.1.2011.
 187

релацији према држави итд.129 Права негативног статуса се односе на права у

која држава никако и у ниједном случају не може задирати или их негирати,
права позитивног статуса захтевају од државе активну улогу у њиховом
спровођењу, а права активног статуса инкорпорирају грађане у институције
државе на начин да они обављају јавне послове и тиме остварују своја права.
С обзиром да људска права обухватају различите области људског
живота и да се нужно деле у неколико области, ми ћемо се определити за четири
групе и то: лична права, политичка и цивилна (грађанска) права, социјална,
економска и културна права и права треће генерације. Ова подела истовремено
изражава и хронолошки пут борбе за њихово успостављање, као и еволуцију
човекових потреба и савремених достигнућа.
Лична права се односе на право сваког човека да његово људско
достојанство не буде угрожено на било који начин. То су основна права из којих
су изведена остала права, односно, право на живот је полазиште сваког другог
права.
Политичка и цивилна или грађанска права су права којим се сваком
човеку, под истим и одређеним условима гарантује учешће у политичком
животу у његовој заједници без последица. Ова права се односе на слободу
мишљења и деловања, слободу штампе као значајна права у којима се изражава
однос људи према сопственој власти и власти према њима.
Социјална и економска права гарантују и обезбеђују сваком човеку
основне ствари да би могао да живи, с тим што су потребе које се сматрају
основним у данашњем свету знатно проширене. То значи да није довољно
обезбедити само физичку егзистенцију или храну, него и оно што доприноси
његовом духовном развоју и развоју културе. Између осталих у њих спада и
право на образовање, као тековина модерне цивилизације, на употребу
сопственог језика и писма као и неговању и развијању сопствене културе и
вредности, што је обухваћено културним правима.
Права треће генерације су последица развоја људских права и напретка
човечанства и практичне примене и еволуција претходних права, што указује на
нове изазове и проблеме који доводе у питање права свих људи на свету. Реч је о
правима којим се смањује економска неједнакост, беда и сиромаштво, праву
свих на еколошки здраву средину, права у области генетике и сл.
Дакле ова права су одговор на нове изазове пред којима стоји
човечанство у свом развојном процесу и технолошком напретку.
Без обзира на очигледност и универзалност људских права њихов развој
и признавање су пратиле различите теоријске, идеолошке и политичке
контроверзе и до данас, поред веће сагласности, нису нестале. Проблеми настају
у увођењу нових и колективних права и степену њиховог прихватања, имајући у
виду различитост култура народа. То има за последицу питање обавезности и

Упоредити Јовановић, Милан, Људска и грађанска права, Хрестоматија текстова из

129

политичког система, ФПН, Београд, 2008,стр. 8.

188

санкционисања, а и злоупотребу у политичке и интересне сврха на нивоу

међународне заједнице и у међусобним односима земаља. Неоспорна су права на
мир, на развој и здраву животну средину, које не оспоравају скоро ни једна
земља, посебно са развијеним демократским вредностима и системима, међутим
остварење људских права у овој области посустаје пред економским развојем,
трком и националним интересима. Зато се и ова права декларативно прихватају,
али се мање вреднују и примењују у пракси. Ова права се називају и солидарним
правима, па као идеја и постулат у директној су зависности од политичке праксе
и економске развијености.
Оно што је императив код људских права је да морају бити стално
присутна и одржива у свим сферама човековог живота, да идејну и моралну
одрживост прате и правна заштита за сваког појединца у свим државама и у
целој људској заједници, да се не требају ни на који начин злоупотребити, па чак
ни због њих самих. То је услов уважавања људских права и достојанства човека
и мерило успешности и демократичности сваког политичког система.
Људска права су у земљама савремене демократије уграђена у уставима
и законима и њихова нормативизација и уважавање представљају основни
предуслов за оцену демократичности друштва и политичког система.
Истовремено су демократско друштво и политички систем једино средство и
механизам за њихово остварење, па су демокртија и људска права међусобно
условљавајући и неодвојиви. То конкретно значи да се ефекат остварења
људских права, вршења власти и спровођења демократије, мери њиховом
међусобном инкорпорираношћу. Људска права се поштују тамо где се власт
управља према праву, дакле у заједници заснованој на владавини права и
правној држави врши се и расподељује власт према праву. То је основна
претпоставка сваке демократске власти а и препрека њене злоупотребе, која је
најчешћа у домену људских права.
Без обзира на универзалност људских права, као и интерес и потребу
читаве међународне заједнице да их спроводи, надгледа, изграђује и евентуално
санкционише, најважнији услов за њихово успостављање и коришћење дају
конкретне и националне државе, с обзиром да су људи по својим потребама,
животу или рођењу наслоњени на њих. Зато је неоходан услов за заштиту и
уживање људских права да је појединац грађанин конкретне државе, односно да
има њено држављанство. Држављансто се стиче под одређеним и прописаним
условима, на основу кога појединац остварује своја људска права а држава је у
обавези да му то обезбеди, гарантује и да га заштити без обзира где се налазио.
С друге стране, појединац као грађанин има обавезе према држави чије
држављанство има, а које се манифестују као прихватање устава и закона,
плаћање пореза, војна обавеза и на друге начине.
 189

1.2. Људска права у Републици Србији

Република Србија је настављајући свој међународно правни

субјективитет и континуитет прихватила сва међународна документа у области
људских и мањинских права потписана у претходним периодима и према њима
се управља у доношењу сопствених докумената и пракси.
Дакле, политички систем Републике Србије и Устав у регулисању
људских и мањинских права уважава досадашња цивилизацијска достигнућа и
усвојене норме и документе, полазећи од тога да су она израз демократије и да
ни један грађанин не може бити дискриминисан по било којој основи, односно,
од тога да су свим грађанима Србије људска права доступна. У том смислу се
истиче значај држављанства, чије се стицање и одузимање конкретније уређују
законом (чл.38.) као и обавезе Републике Србије да штити права и интересе
својих држављана у иностранству (чл.13.). Грађанима Србије се гарантује и
једнакост пред законом или пред влашћу, судска заштита људских и мањинских
права и забрана било какаве дискриминације.
Читав други део Устава од чл.18. до 81. посвећен је правима под називом
„Људска и мањинска права“ а по свом обиму и садржају превазилази уставне
регулативе у другим земљама. Разлоге за такву обимност треба тражити и
правдати можда у потреби да се нашим грађанима и крхкој демократији и свести
уставно нагласи и потенцира значај и обим људских права, гаранције државе за
њихово спровођење и могућности њихове заштите. С друге стране, непримерени
обим, детаљисање и инкорпорирање садржаја из Повеље УН о људским правима
и регулативе које су примереније законодавним а не уставним документима,
чине сам Устав обимнијим и наративнијим. Истовремено то не значи да се тиме
људска и мањинска права боље спроводе или да је држава истински
демократичнија.
Други део Устава је подељен на три одељка, у првом су дата основна
начела о људским и мањинским правима о којима смо већ говорили, у другом су
дата људска права и слободе, а у трећем мањинска права.
Људска права и слободе ћемо посматрати сходно подели коју смо у
претходном делу навели и према Уставу, а почевши од личних права.

Лична права

Лична права се односе на приватност појединца који коришћењем ових

права успоставља сопствени субјективитет, достојанство и развија своју
личност, што је и предуслов за коришћење осталих права. Свако може слободно
развијати своју личност под условом да не крши права других а гарантованих
Уставом. Уставом се грађанину гарантују лична права и механизам њихове
заштите. Лична права се називају још и личне слободе.
190

Право на слободу и безбедност (чл.27.) означава забрану лишавања

слободе мимо закона, судску заштиту сопствених права и обавезу да се о разлогу
лишавање слободе и својим правима обавести лице на језику који разуме.
Право на живот (чл.24.) је Уставом прописано као неприкосновено, што
значи да ни под каквим условима нема смртне казне у Републици Србији, а
њиме се и забрањује клонирање људских бића.
Неповредивост физичког и психичког
интегритета (чл.25.) се односи на забрану
мучења, нечовечних поступака или
понижавања других лица као и подвргавању Лична права:
медицинским или научним огледима без Право на слободу и
пристанка лица. безбедност ;Право на
Слобода кретања (чл.39.) значи право живот;
сваком појединцу слободу кретања у земљи и Неповредивост
ван земље, односно добијања докумената, а физичког и психичког
њихово ограничавање се може вршити само у интегритета; Слобода
посебним случајевима регулисаних законом. кретања;
Ти случајеви ограничења се односе за време Неповредивост стана;
вођење кривичног поступка, заштите јавног Тајност писама;
реда и мира, одбране и заразних болести. Заштита података
личности; Слобода
Суспензија слободе кретања је привремена и
мисли, савести и
искључиво по закону одређена, дакле не може
вероисповести;
бити трајна.
Слобода изражавања
Неповредивост стана (чл.40.) значи да
националне
нико не може без писмене одлуке суда ући у припадности;
стан или друге просторије мимо воље Слобода научног и
појединца и вршити претрес. По одлуци суда уметничког стварања.
за претрес, појединац уз присуство два
сведока има право присуства. Изузетно се по
закону улази у стан ако је потребно лишити
учиниоца кривичног дела и ако постоји
опасност за људе и имовину.
Тајност писама (чл.41.) значи да нико нема право на отварање писама и
увид у садржај, што се односи и на средства електронске комуникације осим у
случајевима предвиђеним законом, а то је ради вођења кривичног поступка или
одбране земље.
Заштита података личности (чл.42.) односи се на искључиво по закону
прикупљање, држање и обраду података о личности, забрани њиховог
коришћења у ненаменске сврхе и злоупотреби, као и праву да личност буде
обавештена о прикупљним подацима и судској заштити у случају злоупотребе.
Слобода мисли, савести и вероисповести (чл.43.) се односи на гаранцију
њиховог задржавања или праву сопствене промене, односно праву да се не
изјашњава о њима или да му се од државе или неког другог не намећу. Слобода
 191

њиховог испољавања се може ограничити само законом у случајевима када је

неопходна заштита живота и здравља људи, морала или слобода и права
гарантованих Уставом, јавне безбедности или ради спречавања изазивања
верске, националне и расне мржње.
Права на слободу вероисповести се односе на слободан избор верског
уверења, онемогућавање забране вероисповести, забрану успостављања државне
вере, праву не изјашњавања о сопственој вери као и право да се не верује или на
атеизам. Уставом су цркве и верске заједнице равноправне и одвојене од државе
(чл.44.) и слободне да се организују и уређују по сопственом нахођењу. Забрана
њиховог деловања је могућа ако угрожавају право на живот, психичко и
физичко здравље, лични и породични интегритет, право деце, имовину, или ако
угрожавају јавну безбедност и подстичу дискриминацију или било какву
нетрпељивост према другим људима. Лице може као приговор савести сходно
својим убеђењима одбити војну обавезу која захтева употребу оружја.
Слобода изражавања националне припадности (чл.47.) се односи на
право изјашњавања или неизјашњавања о сопственој националној припадности.
Слобода научног и уметничког стварања (чл.73.) односи се на пуну
слободу у уметничком стваралашту и на томе заснована морална и материјална
права и њиховој заштити према закону.

Политичка права
Политичка права су права на којима почива свака држава, политички
систем и на основу којих се одређује њихов демократски карактер. Политички
правима грађани изражавју своју политичку вољу, учествују у стварању власти,
чиме обезбеђује сопствено учешће у јавним пословима.
У политичка права према Уставу Србије спадају: изборно право, слобода
медија, право на обавештеност, слобода мишљења и изражавања, слобода
окупљања, слобода удруживања и право на петицију.
Изборно право (чл.52.) се односи на право сваког пунолетног и пословно
способног грађанина држављанина Републике Србије да бира и буде биран.
Изборно право је опште и једнако за све, законом регулисано и заштићено,
избори су непосредни и слободни а гласање је лично и тајно.
Слобода медија је право (чл.50.) оснивања медија без одобрења, а по
процедури прописаној законом. Децидно је наглашено да у Србији нема цензуре,
а да спречавање информација преко медија може извршити једино суд и то само
у посебним случајевима. Ти случајеви се односе на насилно рушење Уставом
утврђеног поретка или нарушавања територијалног интегритета, пропагирање
рата, подстрекивање насиља, заговарање верске, националне или расне мржње
или било какве дискриминације.
192

Право на обавештеност (чл.51.) се односи на право сваког да буде

информисан о питањима од јавног значаја и право приступа подацима која су у
поседу државних органа.
Слобода мишљења и изражавања (чл.46.) се односи на право на слободу
говора или изражавања на други начин и само на посебне случајеве када се оно
може ограничити и то законом. Ограничење је могуће ради заштите права и
угледа других, чување ауторитета и непристрасности суда и заштите јавног
здравља, морала и безбедности.
Слобода окупљања (чл.54.) се односи на право грађана да се мирно и
слободно окупљају, да у затвореном простору нису у обавези да га пријаве, а да
се на отвореном простору зборови, демонстрације и друга окупљања морају
пријавити у складу са законом. Слобода окупљања се ограничава само у
случајевима као и код слободе мишљења и изражавања.
Слобода удруживања (чл.55.) се гарантује као политичко, синдикално и
другог облика, без посебног одобрења. Забрањена су тајна и паравојна
удруживања и она која су усмерена на насилно рушење портетка, негирање
људских и мањинских права и изазивање мржње. Изричито је одређено да
судије, тужиоци, заштитник грађана и припадници војске и полиције не могу
бити чланови политичких странака.
Право на петицију (чл.56.) се односи на право сваког да сам или са
осталима упућује петиције и предлоге државним органима или онима којима су
поверена јавна овлашћења и да за то не могу сносити никакве последице. Ово
право се односи и на право на критички однос према власти и свих оних који је
врше.

Економска и социјална права

Економска и социјална права су права друге генерације која су
практично и предуслов за остварење првих, личних и политичких, односно,
мерило колико су она декларативна или стварна.
Економска и социјална права имају снажан утицај на политички систем
земље, јер се и његов карактер, идеолошка основа и вредности одређују према
степену нормирања, заштите и остварења економских и социјалних права.
Истовремено су економска и социјална права најважнији показатељ развоја и
промене неког система и односа грађана према њему. Сигурно је да су већина
грађана приврженији политичком систему који више уважава социјална и
економска права, међутим, то се коси са либералним вредностима и
поистовећује са уравниловком и штетном економском и социјалном једнакошћу
за све. Штавише, данас се полемише о томе колико се предност даје економским
и социјалним правима и сигурности и стабилности, а да се то ради науштрб
политичких и личних права. Чини се, да без обзира на развој демократске свести
 193

грађана целог човечанства, грађани више желе социјалну и економску сигурност

у несигурним временима, него вишак слободе с којом не знају шта ће.
И економска и социјална права је Устав Србије детаљно разрадио. У
економска права спадају: право на имовину, право на наслеђивање, право на рад,
право на пензијско осигурање, право на штрајк.
Право на имовину (чл.58.) значи да држава гарантује мирно уживање
својине и других имовинских права стечених по закону и да то право може бити
ограничено само по закону. Гаранције се односе и на право наслеђивања, које не
може бити искључено или ограничено због неиспуњавања јавних обавеза.
Право на рад (чл.60.), као слободу избора рада и једнакост услова и
доступности радних места, гарантује се свим грађанима према закону.
Истовремено се овим правом обухвата и достојанство личности која ради,
одређују услови, време, одмор и надокнада за рад, према закону, као и правна
заштита. Жене, омладина и инвалиди уживају посебну заштиту регулисану
законом. Посебно је забрањено ропство или сличан положај, сексуално и
економско искоришћавање, трговина људима и слично. Према Уставу пензијско
осигурање је као право препуштено закону, а Република Србија је гарант и
стараоц о економској сигурности пензионера.
Право на штрајк се односи на колективну обуставу рада која је
регулисана колективним уговором и може бити ограничено само законом у
зависности од природе или врсте делатности. Коришћење овог права је вид
притиска на послодавце и државу за побољшање услова рада, већа примања или
против отпуштања, а употреба и ефекат зависи од више услова. У периоду
транзиције се већи ефекти постижу у предузећима или установама где је држава
послодавац него у приватним. Разлоге избегавања примене овог средства
притиска треба тражити у великој незапослености и конкуренцији, законској
регулативи која је више на страни послодаваца или страха од губитка посла и
оног минималног што се има.
Социјална права су продукт економских права и спадају у права која
држава гарантује грађанима и која је обавезују на испуњење.
Социјална праву су: право на здравствену заштиту, право на социјалну
заштиту, права детета, права и дужности родитеља, право на образовање и
право на животну средину.
Право на здравствену заштиту (чл.68.) се односи на право сваког
појединца да заштити своје физичко и психичко здравље и у принципу га
остварују сви грађани државе. Здравствена заштита се уређује законом, а
одређене категорије становништва или угрожена лица ово право остварују из
јавних прихода.
Правом на социјалну заштиту (чл.69.) се омогућује грађанима неопходна
друштвена помоћ у савладавању социјалних и животних тешкоћа и стварају
неопходни услови за задовољавање основних животних потреба. Право на
социјалну заштиту се заснива на начелима социјалне правде, хуманизма и
људском достојанству. Такође и запослени имају право на накнаду у случају
194

привремене спречености за рад и незапослености. Посебна заштита је

предвиђена за инвалиде, жртве рата и ратне ветеране.
Права детета (чл.64.) су посебно издвојена чиме се жели нагласити
њихов значај, нарочито деце о којима се родитељи не старају или су рођена
изван брака, као и заштита од психичког, физичког, економског и било ког
другог искоришћавања или злоупотребљавања. При томе су права и дужности
родитеља (чл.65.) да издржавају децу, образују и васпитавају их и да су у томе
равноправни. Сва та права се могу ограничити или одузети само судским путем.
Посебну заштиту у складу са законом (чл.66.) имају породице, мајке, самохрани
родитељи и деца.
Уставом је сваком гарантовано право на образовање (чл.71.), где је
основно обавезно и о трошку државе (уставно-бесплатно), а средње о трошку
државе. Грађанима је под подједнаким условима обезбеђен приступ
високошколском образовању, при чему се законом регулише помоћ надареним и
имовински слабијим ученицима, као и оснивање школа и универзитета.
Право на здраву животну средину (чл.74.) се односи на све грађане, као и
право да буду обавештени о стању средине, а коју су дужни сви да чувају,
посебно држава. У остваривању права треће генерације велику улогу имају
различите друштвене и невладине организације које на националном или
интернационалном нивоу уживају у велику подршку. Незаменљива је и све више
присутна и улога друштвених покрета који окупљају велики број људи без
обзира на националну, верску или идеолошку припадност. У Србији су присутне
ове организације које настоје да у утичу на свест и нормативну регулативу у
области заштите животне средине, екологије и који покрећу многе конкретне
акције. Проблем у остварењу ових права лежи у недовољној свести и
заокупљености грађана претходним правима, посебно оптерећност стандардом
или економским и социјалним проблемима.

1.3. Дужности грађана и заштита људских права

Држава гарантујући остваривање људских права свим грађанима, захтева

од њих испуњење одговарајућих дужности и обавеза према њој или према
заједници, према средини, колективитету или нацији, како би свако могао да
одговори својим обавезама и дужностима и да оствари своја права.
Дужности и обавезе које грађани Србије имају су: познавање, поштовање и
покоравање Уставу РС, законима и прописима; да држави плаћају одговарајуће
порезе утврђене законом; да учествују у одбрани, што је и право грађана; да
једним другима помажу; да савесно и по закону врше јавне функције; да чувају
животну средину, сопствени живот и здравље и живот и здравље других.
Дражава гарантује и странцима право на уточиште уколико су по
различитим основама угрожени у својој земљи, почевши од пола, расе, нације,
 195

политичког прогона и других нецивилизацијских угрожавања човека. При томе

се странац може само одлуком надлежног органа протерати и то не у државу у
којој би био угрожен по истим основама.
Нормативна регулатива људских права, њихово прокламовање и
декларативно изјашњавање за њих нису довољни. За њихову примену и
уважавање треба и изградити одговарајуће институције и механизме за њихову
примену и санкционисање, а за шта су потребни многи предуслови. Они у
великој мери зависе од других фактора који задиру у области демократског,
економског, националног, верског и другог уређења друштва као и од традиције,
вредности и саме политичке културе. Све ове области колико доприносе
остваривању људских права толико их и онемогућују, јер су углавном и узроци
конфликата у самом друштву или на нивоу човечанства.
Република Србија као држава која у себи садржи бројне различитости,
практично свет у малом, има и превише потенцијалних могућности да се људска
права не примењују на начин како би то у демократским земљама требало.
Разлоге треба тражити у проблемима транзиције, односно у свим оним недаћама
које су је пратиле током задњих неколико деценија. Реч је о економској
неразвијености, идеолошким сукобима, ратовима, националним и верским
разликама, раслојавању становништва, партијској подељености,
бесперспективношћу младих и девијантним понашањима, јачању државне
регулативе и др. Све су то погодности за негирање људских права и оправадања
за њихово кршење и злоупотребу и скоро да ни једно право из наведеног
корпуса људских права није на овај или онај начин кршено и злоупотребљено.
Посебно можемо говорити о бирачком праву, депласираном праву на рад,
злоупотребама у лишавању слободе и суђењима и многим другим правима.
Зато је неопходно имати одговарајуће механизме заштите људских
права, који не могу у потпуности спречити злоупотребу, али могу ублажити. Та
заштита се односи на правну заштиту Уставом гарантованих права.
Уставом је прописана непосредна примена наведених права у Уставу и
права која су потврђена различитим међународним уговорима и документима.
При томе се забрањује задирање у саму суштину или њихова измена и
релативизирање помоћу закона, као и свако ограничавање људских и мањинских
права као трајно или мимо Устава.
Дакле, само у одређеним случајевима и према Уставу могу бити
ограничена људска права, и то у ванредном или ратном стању. О ограничавању
људских права су дужни да воде рачуна сви државни органи, посебно судови,
настојећи да се ограничење сведе на најмању могућу меру, (чл.20.).
Заштита људских и мањинских права се врши судским путем (чл.22.),
односно пред судовима Републике Србије и међународним институцијама. Једна
од њих је Суд за људска права у Стразбуру где је број жалби наших грађана
знатно повећан. Заштита људских права се врши повећањем информисаности и
образовањем грађана о људским правима, начинима угрожавања и
могућностима заштите. Систем упознавања са људским правима би требао да
196

буде инкорпорисан у читав политички систем државе и све институције

друштва. Посебну улогу у томе имају различите невладине организације, медији
и међународне организације.
Међутим људска и мањинска права су често предмет злоупотребе и
манипулације, политизације и инструмент притиска и утицаја у међународним
односима, што може имати погубне последице по међународне односе и
поједине земље које својом економском, политичком и војном моћи нису у
могућности да се одупре. Људска и мањинска права су предмет поткусуривања и
трговине из различитих мотива и разлога, чиме се узвишеност борбе за
остварење људска и мањинска права потискују у други план зарад интереса.

2. Националне мањине

Националне мањине су до двадесетих година прошлог века означавале

верске мањине у држави, да би касније поред вере означавале и разлике по
језику, пореклу или раси и другим етничким одликама у односу на већину
становништва. Нациналне мањине су настајале са конституисањем националне
свести и стварања националних држава, а разграничења држава по различитим
основама оставиле су унутар држава и националне мањине. Националне мањине
су реалност многих држава у свету што захтева уједначен однос и критеријум у
односима између државе или већинске нације и националних мањина.
Постоје више дефиниција националних мањина, међусобно сличних, а
разликују се више по томе којим критеријумима дају предност у разликовању
према већинском становништву.
Национална мањина је свака група држављана једне државе,која
представља бројчану мањину у односу на већинско становништво целе државе,
традиционално је настањена на њеној територији изван своје матице и чији
припадници имају свест о етничкој, верској, језичкој, националној или
културној посебности које су спремни да негују и одржавају.
Дефиницијом се жели истаћи, поред општих обележја за сваку нацију
или мањину, да је национална мањина мањина бројчано мања у односу на цело
становништво, без обзира ако на неком делу територије земље чини већину и
ако тај део територије представља засебну јединицу државе. Традиционална
настањеност се односи на становништво које одвајкада живи на тој територији,
што значи да то нису емигранти, избеглице или азиланти који су по различитим
основама дошли на тој територији. Бројчаност није увек од пресудног значаја,
али је значајно разликовати националне мањине од етничких група. Националне
мањине имају обележја нација, дакле језик, веру, културу, обичаје и имају
сопствене националне државе и представљају делове нација који живе у другим
државама, што их сврстава у националне мањине у тим државама. Дакле,
 197

националне мањине живе на територији државе која представља матичну

државу за неку другу нацију. Етничке групе или мањине, поред тога што имају
свест о својој посебности или различитости, етничком пореклу, језику, културу,
вероисповести, нису у потпуности оформљене као нације и немају сопствену
матичну државу.
Када говоримо о праву националних мањина или етничких група онда се
оно може свести на два аспекта, један је аспект једнакости са другим
становницима, дакле недискриминисаности, а други, гаранције националним
мањинама да могу остваривати своја права и неговати и развијати сопствене
различитости којима се не угрожавају други. Због тога је неопходно, како Р.
Марковић каже, у вези са остваривањем националних права одредити следеће:
„прво, која етничка скупина људи има својство националне мањине; друго, које
су то националне специфичности које треба обухватити мањинском заштитом;
треће, који су механизми за спровођење у живот мањинских права и за њихову
заштиту.“ 130 То су основе на којима треба развијати и градити свет о
демократском и цивилизацијском односу према сопственој нацији и
националним мањинама, као и основа за нормативну регулативу и њено
спровођење у пракси.

2.1. Националне мањине у Републици Србији

Република Србија је етнички веома хетерогена земља у којој живе преко

20 етничких група. При томе је и верски шаролика где доминирају две највеће
религије, хришћанство и ислам, а у оквиру којих постоје њихови различити
правци. У хришћанству преовладава православље, затим католичанство и више
протестантских праваца, а у исламу су већином сунити и мање шиити. Постоји и
занемарљив број припадника јеврејске религијске заједнице.
Систем заштите националних мањина има дугу традицију. Србија се још
на Берлинском конгресу 1878. г., обавезела на заштиту мањина, да би као
самостална држава или у оквиру Југославије то и спроводила. Посебно је
заштита националних мањина вршена кроз различите механизме у оквиру
социјалистичке Југославије. Са распадом Југославије и стварањем нових држава,
у Србији се повећао број етничких група, а догађаји изазвани ратним сукобима и
економска криза су додатно оптеретили националне односе у Србији. Последице
су да је пољуљана толеранција, повећана нетрпељивост у појединим срединама
и да се јачање сопственог идентитета тумачи као наметање и угрожавање туђег.
То су и разлози који захтевају да се питању мањина као осетљивом мора

Марковић, Ратко, Уставно право и политричке институције, ИПД Јустинијан,

130

Београд, 2003., стр.585.

198

озбиљније приступити, почевши од нормативне регулативе, до развијања свести

о толеранцији и заједничком животу.
Данас се положај мањина у Републици Србији уређује првенствено
Уставом РС, Законом о заштити права и слобода националних мањина из 2002.
године који је остао после распада заједнице Србије и Црне Горе, Законом о
националним саветима националних мањина из 2009.г., као и у законима којима
се регулишу употреба језика и писма, образовање и локална самоуправа. Поред
ових докумената Србија је усвојила и све међународне и Европске документе
који регулишу питања етничких група и
изградњом демократског и цивилног
друштва и политичког система и настоји
да те стандарде спроведе и у пракси. Мањине у Србији
Србија је Уставом дала чврсте
уставно-правне гаранције заштити Према попису из 2002.
мањинских права са сврхом њихове године, без Косова и
заштите, уважавања и несметаног Метохије, 13,47%
развијања. Трећи одељак другог дела, становништва припада
Људска и мањинска права у Уставу националним мањинама
односи се на права припадника или 1.135.393 становника.
националних мањина. Највећи број националних
Њиме се (чл.75.) поред општих и мањина живи у Аутономној
свим грађанима загарантованих права, покрајини Војводини -
националним мањинама гарантују Мађари (290.207), Хрвати
посебна додатна индивидуална и (56.645), Словаци (56.637),
колективна права. Индивидуална права Румуни (30.419), Роми
остварују појединачно а колективна у (29.057), Буњевци (19.766),
заједници с другима. Путем колективних Русини (15.626), Македонци
права припадници националних мањина (11.785), Украјинци (4.635),
непосредно или преко представника Немци (3.154), Чеси (1.648) и
одлучују о питањима везаним за своју други. У централној Србији
културу, образовање, употребу језика и живи 59.952 припадника
албанске националне
писма и слично. Ради остваривања права
мањине, 135.670 Бошњака,
на самоуправу у томе могу у складу са
18.839 Бугара, 39.953 Влаха,
законом бирати националне савете.
3.975 Горанаца, 14.062
Забрањује се било какава
Македонаца, 15.869
дискриминација националних мањина Муслимана, 79.136 Рома,
(чл.76.) и гарантује равноправност пред 14.569 Хрвата и других.
законом и једнака законска заштита за
све грађане. Посебно се гарантује
равноправност националним мањинама у
вођењу јавних послова, у запошљавању
као и одговарајућа заступљеност у јавним институцијама. Забрањена је било
какава национална асимилација националних мањина (чл.78.) или вештачко
 199

нарушавање и мењање националног састава на територији или подручју где

живе националне мањине.
Посебно и опширно је наведено право на очување посебности
националних мањина (чл.79.) које се односе на очување културе, језика, писма,
њихову употребу, употребу сопствених језика и симбола, назива институција и
улица на свом језику, коришћењу свог имена и презимена, учешће у власти итд.
Поред овог одељка и другим члановима Устава су непосредно или
посредно регулисана питања националних мањина са намером да се она не
нарушавају и даље унапређују. На самом почетку Устава истиче се како се
владавина права остварује и гарантовањем људских и мањинских права, а
забрањује се деловање политичких странака којим се крше та права, изазива
национална, расна или верска мржња (чл.5.). Према члану 55. Устава због
оваквог деловања се одлуком Уставног суда може забранити удруживање које за
основу има негирање ових права. Такође је изричито наглашено да Република
Србија штити права националних мањина (чл.14.) и гарантује им равноправност
и очување идентитета. Због тога и подстиче у образовању, култури и јавном
обавештавању (чл.48.) разумевање и поштовање посебности националних
мањина. У представничком телу, Народној скупштини (чл.100.), обезбеђује се
равноправа заступљеност националних мањина према закону, што се односи и
на сразмерну заступљеност (чл.180.) у аутономним покрајинама и јединицама
локалне самоуправе. Покрајине и јединице локалне самоуправе су у обавези да
посвећују посебну пажњу људским и мањинским правима. У Народној
скупштини се на седницама већином гласова од већине присутних посланика
доносе одлуке којим се прописују мере одступања од мањинских и људских
права у ратном и ванредном стању. Избори за скупштину су регулисани на
начин да цензус од 5 % не важи за партије националних мањина, односно, без
обзира на исход, одређени број места је у скупштини одређен за мањине.
Заштита мањинских права, поред нормативне регулативе, може се
вршити и судским путем, где се институцијом уставне жалбе (чл.170.) пред
Уставним судом за свако нарушавање људских и мањинских права од државних
органа и организација, може потражити правда.
Грађани Србије за нарушавање људских и мањинских права имају право
да тужбе пред Европским судом за људска права у Стразбуру, што и чине.
Устав Републике Србије је јасно и недвосмислено одредио обавезе
државе у заштити људских и мањинских права, уважавајући до тада достигнут
ниво прокламованих у претходном уставу и другим документима. Нормативној
регулативи људских и мањинских права у Уставу се не може много замерити,
међутим, проблем настаје у делу где се држава, република одређује као држава
српског народа, због чега су и њена обележја прилагођена тој чињеници. Зато је
мало вероватно да ће ова решења допринети развоју мултикултурализма и
националној толеранцији. Конституисана држава и друштво на грађанским
вредностима израз је демократског развоја институција. С друге стране,
уважавање ових вредности и негирање сопственог идентитете током претходног
200

развоја а у корист апстрактног „братства и јединства“ урушили су национални

осећај и јединство српског народа, да је са распадом заједничке државе, он и
нормативно потенциран Уставом из 2006.г., успостављањем националне државе.
И државе у окружењу су на сличан начин конституисале своје државе, па
Србија није у томе изузетак. Штавише, степен уважавања и заштите
националних мањина је много већи у Србији него у неким суседним земљама
према српској националној мањини. Обележје двадесетог века, посебно распада
заједничке државе је да су национална и
етничка обележја политички
инструментализована и злоупотребљавана на
У 2009. години пред свим странама и да су доводила до рата.
Европским судом за Ипак се може констатовати да уставна
људска права
решења у Србији нису спорна, да су у складу
поднешено је 3200
са демократским вредностима и решењима у
тужби а у 2010. г., 2000.
другим земљама, а да је проблем њихове
Грађани Србије
реализације у пракси. Пракса је у директној
подносе тужбе из свих
области, а највише због
вези са спровођењем мера и поступака
дужине судских предвиђених у Закону о локалној самоуправи
поступака и спорости у и Закона о националним саветима.
извршењу Права националних мањина
правоснажних пресуда, регулисана су и Законом о заштити права и
а досадашње пресуде слобода националних мањина 131
из 2002.г.,
су скоро све у корист донесеним у Савезној Републици Југославији.
грађана. Овај закон је преузео стандарде установљене
кроз документа Савета Европе о заштити
националних мањина и Европске повеље о
регионалним и мањинским језицима, као и
начине дефинисања мањинског идентитета и остваривања мањинских права.
Основна начела на којима се заснива систем заштите мањина су: забрана
дискриминације, мере за обезбеђивање равноправности, слобода националног
опредељивања и изражавања, сарадња са сународницима у земљи и
иностранству, обавеза поштовања уставног поретка, начела међународног права
и јавног морала и заштита стечених права.
Колективна права националних мањина остварују се кроз културну аутономију.
Суштина културне аутономије је право на очување посебности и заштита
њиховог колективног идентитета, кроз коју се гарантује право на коришћење
језика и писма, школовање на матерњем језику, право на коришћење имена и
презимена, оснивање приватних образовних институција, информисање итд.
Очување посебности обухвата мере којима се негују и развијају језик, религија,

Упоредити Закон о заштити права и слобода националних мањина, Службени лист

131

СРЈ, бр.11/2002.
 201

култура и користе национални симболи, а који не смеју бити идентични с

националним симболима државе матице.

Права националних мањина у локалној самоуправи

Јединице локалне самоуправе имају обавезу спровођења Устава, што
значи и све обавезе које су везане за мањинска и људска права, а која су даље
разрађена законима и нижим правним документима. Тако се у надлежности
општине (и свих других јединица локалне самоуправе) у Закону о локалној
самоуправи132 изричито прописује обавеза старања о остваривању, заштити и
унапређењу људских права и индивидуалних и колективних права националних
мањина и етничких група; утврђивање језика и писма националних мањина који
су у службеној употреби на територији општине; обезбеђује јавно информисање
од локалног значаја на прописаним језицима, оснивају медији итд.
Националне мањине (чл.91. Закона) могу истицати и своје националне
симболе уз државне симболе. У јединицама локалне самоуправе може се
установити заштитник грађана коме се могу националне мањине обраћати за
заштиту својих права.
Предвиђено је да се у национално мешовитим јединицама локалне
самоуправе (чл.98.) оснива Савет за међунационалне односе, као самостално
радно тело, кога чине представници Срба и националних мањина. Услов за
конституисање је да националне мањине чине више од 5% од укупног броја
становника или да број свих националних мањина чине више од 10% од укупног
броја становника општине. Избор чланова се врши тако да ни једна национална
група не буде представљена са већином, што се односи и на српски народ.
Савет разматра питања остваривања, заштите и унапређивања националне
равноправности, у складу са законом и статутом, а одлуке доноси консензусом о
чему извештава скупштину општине. Скупштина се мора изјаснити о одлуци
савета и то најкасније 30 дана од дана доношења и о томе обавестити савет.
Савет за међунационалне односе има и веома важно овлашћење, а то је
право да пред Уставним судом покрене поступак за оцену уставности и
законитости одлуке или другог општег акта скупштине јединице локалне
самоуправе ако сматра да су њиме непосредно повређена права припадника
српског народа и националних мањина заступљених у савету. То право се
односи и на покретање поступка пред судом за случајеве несагласности акта
општине са њеним статутом.
Националне мањине у Републици Србији могу да изаберу своје
националне савете ради остваривања права националне мањине на самоуправу у
областима образовања, културе, обавештавања на језику националне мањине и
службене употребе језика и писма. Национални савет има најмање 15, а највише

132
Закон о локалној самоуправи, „Службени гласник РС“, број 129/2007, чл.20.
202

35 чланова, што зависи од броја припадника националне мањине према

резултатима последњег пописа становништва. Мандат чланова националог
савета траје 4 године. О томе је донесен закон133 којим су прецизно регулисане
надлежности и стварање услова за демократичан начин избора националних
савета који ће гарантовати да избор буде резултат заједничке воље свих
припадника одређене националне заједнице.
У скупштини Војводине постоји Савет националних заједница чије се
мишљење прибавља ако се доносе документа која се тичу националних мањина.
Поред ових институција, на локалном и републичком нивоу, националне
мањине могу оснивати политичке партије, што оне то и у великој мери и чине.
Учешће припадника националних мањина у политичком животу се врши преко
ових партија и коалиција, а у томе према бројности и партијама предњаче
припадници мађарске, бошњачке и албанске мањине. Постојање националних
партија доприноси остварењу њихових права, међутим, врши и хомогенизацију
национални мањина, изолује их од других, чини да се не осећају у довољној
мери припадницима грађанског друштва, па чак и државе. Све то води ка
сегрегацији и јачању разлика до нетрпељивости. Зато је питање националних
права, очување националног идентитета и културе врло комплексно питање и
потенцијални извор конфликта и деструкције по заједницу, уколико се не
решава на основама међународних стандарда и међусобним дијалогом.
У Србији и на целој њеној територији није подједнако развијен степен
уважавања људских и националних права, тако да у томе предњаче развијенији
делови земље и они који имају мешовитији састав, него неразвијенији и где су
заступљени само већинска и једна мањинска нација. Питање
мултикултурализма, људских и мањинских права релативно су добро
нормативно уређени, али и даље постоје велики проблеми у пракси, зашта је
поред законске потребна и политичка воља за њихово превазилажење. У томе
морају наћи сви свој интерес, јер је једино заједнички могуће успоставити
друштво које ће уважавати све разлике, али и водити рачуна о целини и праву не
само мањине, него и већине.
Данас питање људских права изазива нове контроверзе после идеолошког слома
социјализма и успостављања новог светског поретка. Како истиче Л. Кинхард
(Ludger Kühnhardt) те контроверзе се своде на две и то „једна додирује питање
нових, колективних категорија људских права, а друга проблематизује
универзалну обавезност на идеју о људским правима с обзиром на разноликост
светских култура.“ 134 То су према нашем мишљењу и разлози за сукобе и
позиције за њихово прихватање или наметање, односно, да се врши
инструментализација људских и мањинских права у корист различитих

133
Упоредити Закон о националним саветима националних мањина, Службени гласник
РС, број 72/2009.
134
Kühnhardt, Ludger, Menschenrechte, Minderheitenschutz und der Nationalstaat im KSZE-
Prozeß, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47/1994., 13f.
 203

интереса. Србија је, на жалост, била поприште, не само теоријског сукоба и

последица тих контроверзи, него и спољне војне интервенције која је под
плаштом хуманости и заштите људских и националних права имала за циљ
остварење туђих интереса и одузимања дела територије.
С друге стране се људским правима, заштити средине, озонског омотача или
других еколошких питања развијене економске земље саглашавају у мери
колико не угрожавају њихов економски интерес, па је и ту реч о двоструким
стандардима и инструментализацији људских и мањинских потреба према
сопственом интересу.

Кратак преглед

 Под људским правима подразумева целокупност права на слободу које

појединац, на основу свог постојања, може захтевати од заједнице у којој
живи, односно њихову правну заштиту.
 Основна права су права која држава или заједница гарантује својим
грађанима, садржана у Уставу или другим нормативним документима, а
за које се грађанин може обратити суду због њиховог непоштовања.
 Постоје четири групе права: лична права, политичка и цивилна
(грађанска), социјална, економска и културна и права треће генерације.
Лична права су право сваког човека да његово људско достојанство не
буде угрожено на било који начин. То су основна права као што је право
на живот и слободу из којих су изведена остала права.
Политичка и цивилна или грађанска права су права којим се сваком
човеку, под истим и одређеним условима гарантује учешће у политичком
животу у његовој заједници и без последица.
Социјална и економска права гарантују и обезбеђују сваком човеку
основне ствари да би могао да живи, с тим што су потребе које се
сматрају основним у данашњем свету знатно проширене.
Права треће генерације односе се на права којим се смањују економска
неједнакост, беда и сиромаштво, права свих на еколошки здраву
средину, права у области генетике и сл.
 Република Србија је настављајући свој међународно правни
субјективитет и континуитет прихватила сва међународна документа у
области људских и мањинских права и према њима се управља у
доношењу сопствених докумената и пракси.
 Дужности и обавезе које грађани Србије имају су: познавање, поштовање
и покоравање Уставу РС, законима и прописима; плаћање порезе
утврђених законом; учествовање у одбрани, што је и право; да једним
204

другима помажу; да савесно и по закону врше јавне функције; да чувају

животну средину, сопствени живот и здравље и живот и здравље других.
 Национална мањина је свака група држављана једне државе, која
представља бројчану мањину у односу на већинско становништво целе
државе, традиционално је настањена на њеној територији изван своје
матице и чији припадници имају свест о етничкој, верској, језичкој,
националној или културној посебности.
 Националним мањинама се у Србију гарантују посебна индивидуална и
колективна национална права. У мешовитим националним срединама
образује се Савет за међунационалне односе који разматра питања
остваривања, заштите и унапређивања националне равноправности.
Националне мањине имају право формирања Националних савета ради
остваривања права на самоуправу у областима образовања, културе,
обавештавања на језику мањине и службене употребе језика и писма.
 Заштита људских и мањинских права у Републици Србији се врши
одговарајућим механизмима и институцијама, а за сваку повреду права
грађани се могу обратити судовима у земљи и иностранству.

Питања за расправу

1. Објасните разлику између људских и основних права.

2. Од чега зависи остварење људских права у државној заједници?
3. Колико су политичка права средство за остварење осталих права и да ли
је њихова улога у савременом друштву пресудна?
4. Шта је препрека остварењу људских права у Србији?
5. Зашто су у Србији права треће генерације слабо заступљена?
6. Шта су националне мањине?
7. Објасните разлику између нације, националне мањине и етничке групе.
8. Да ли националне мањине имају право да на територији државе где су у
већини успоставе своју националну државу?
9. Шта оптерећује међунационалне односе у Републици Србији?
10. Колико инсистирање на својој посебности доприноси гетоизацији
националне мањине?
 Глава VI

ПОЛИТИЧКО ПРЕДСТАВЉАЊЕ И ИЗБОРНИ

ПРОЦЕСИ

1. Политичко представљање

Политичко представљање или политичка

репрезентација је неизбежна карика у политици и
политичком систему, без које садашњи системи не Политичко
би ни могли да функционишу. С обзиром да сама представљање је
реч представљање уобичајно значи нешто однос у коме
показати, приказати или га учинити присутним, појединац или
политичка репрезентација значи посредно или политичка група
непосредно приказивање и присуство политичких представља и
субјекта. делује у име
Представљање могу вршити појединци, политичке другог појединца,
партије, интересне групе, институције јавне групе или веће
власти, неке друге организације. У ужем смислу, групе људи.
Љ.Тадић под представљањем подразумева давање
правног овлашћење за вршење власти помоћу
избора органима власти и институцијама државе.135
Представљање имплицира постојање оних који врше власт и оних, над којима се
врши власт. То значи да се представљање суштински разликује од појмовног
схватања демократије као непосредне власти народа. У данашњем смислу се под
демократијом подразумева и адекватан облик политичког посредног
представљања иако су задржани и неки непосредни облици. Представничка
демократија данас преовлађује у политичким системима и уколико доприноси да

135
Упоредити Тадић, Љубомир, Политиколошки лексикон, Завод за уџбенике и наставна
средства, Београд, 1996, стр. 185.
206

се успостави адекватна и потребна веза између представника и представљених,

можемо говорити о прогресивном и демократски организованом друштву и
систему. У таквом систему се интереси грађана могу јасно и слободно исказати,
представити директно или посредно путем политичких организација и
конституисати власт која ће ефикасно реализовати њихове интересе.
Механизам таквог политичког репрезентовања чине избори и изборни процеси у
којима се нормативно регулише процес, али који су засновани и на поверењу
грађана у систем и институције које репрезентују њихову политичку вољу.
Избори организовани на слободном и демократском принципу и саму власт чине
легитимном. Власт у демократском систему је стално под лупом јавности и
оних који су је бирали, због чега је и одговорна пред њима и законом и као
најважнијег облика контроле и утицаја, сменљива.

1.1. Историјски настанак представљања

Политичко представљање је израз практичне потребе за учешћем у

политичким догађањима, а где је то физички и технички немогуће. Са растом
градова и стварања држава које по територији и броју становника далеко
надмашују античке полисе, дошло се и до потребе да се успостави систем који
ће да репрезентује вољу становника. Људска историја је препуна примера у
којима један владар монарх или мала група настоје да буду једини репрезенти
воље својих поданика, због чега и не можемо говорити о представљању у
правом институционалном смислу. Представљање се тада односило на субјекта
оличеног у владаревој личности и његовим особинама. У средњем веку је
представљање било везано за класни, сталешки положај, где су само одређене
групе људи имале право организовања и заступања сопствених интереса. Своју
вољу су сталежи испољавали на сталешким скупштинама, које су захтевале да
владари у вршењу власти уважавају и њихове захтеве. Из краљеве потребе да
врши власт и потребе племића да утичу на власт настале су прве институције
као зачеци представничке власти. Тако су у Великој Британији настале две
институције Magnum Concilium (Велико веће) и Curia Regis или Краљев двор.
Велико веће су чинили најважнији људи краљевства племићи, бискупи и
чиновници. Краљев двор је чинила мања група људи, који су се чешће састајали
и издвајали се од Великог већа према обавезама и статусу. Велико веће се
сматрало претечем парламента и то Горњег дома, иако чланови нису бирани
него именовани. Тако су 1213. године све грофофије биле заступљене са по
четири именована витеза. Из краљевог двора су настале претече владе и
административних органа, а део се издвојио и као судска власт. У 17. веку је
Кромвел (Oliver Cromwell) први увео у политичком смислу појам политичког
представљања. Слична организовања и сталешке скупштине су се налазиле и у
другим земљама. Њихова карактеристика је да су њихови чланови били
 207

именовани, да су репрезентовали целину сталежа или саме себе, да су имали

углавном саветодавну и финансијску функцију и да се нису редовно састајали.
Дакле, далеко од тога да су у данашњем смислу представљали изборне и
репрезентативне органе који би имали одговарајућу власт.
У модерном смислу почетке нормативног уређења представничких тела и
њиховог конституисања као изабраних органа власти налазимо крајем 18. века у
теоријском опусу Монтескјеа, а практично и нормативно у Уставу САД и
Француске после револуције. Политичко представљање се у тим институцијама
разликовало према претходним сталешким, тако што су у њима представљени
појединци и то представници народа, а не сталежи или сталешке групе.
Представници су у сталешким скупштинама изражавали вољу сталежа и имали
императивни мандат, а сада потпуну самосталност као појединци.
До конституисања представничких тела и начина представљања се у неким
земљама долазило еволуцијом, а у другим револуцијом и наметањем.
Политичко представљање у данашњем смислу значи еманципацију грађанина и
појединца, његово право на удруживање и одлучивање и израз народног
суверенитета на основу којег се мери и степен демократичности и развијености
друштва и политичког система. Истовремено политичко представљање може
бити и инструмент и начин управљања грађанима и њиховом вољом на начин да
се формалним представљањем прикрива истинска власт у рукама мање групе
људи или елита. Зато је неопходно политичко представљање посматрати у
целини и као комплексан процес и механизам како би се сви правци деловања и
моћи идентификовали и предупредиле и онемогућиле аномалије система.
Политички систем је адекватан и демократски, у оној мери, у којој више
репрезентује вољу грађана.

1.2. Теорије о представљању

И о политичком представљању постоје више теорија које се разликују

према полазишту, да ли примат има друштво или држава, према идеолошким и
политичким разликама о односу власти и оних којима се влада, као и према
техникама, процедурама и начинима најбољег и најадекватнијег представљања.
Сходно тим разликама постоје следеће концепције политичког представљања и
то: етатистичко-елитистичка, функционалистичка и партиципативно-
демократска.136
Заговорници етатистичко-елитистичке теорије су и зачетници теоријске
мисли о представљању, а то су Томас Хобс, Шарл Монтескје и Едмунд Берк
(Edmund Burke). Њихова полазишта су да власт треба да врше они који су
предодређени и најспособнији, због чега и треба да имају потпуну самосталност.

136
Упоредити Енциклопедију политичке културе, стр.982.
208

Хобс сматра да се стање хаоса и рата свих против свих анулира државним
уговором којим се жели гарантовати сигурност и ограничена слобода. За то је
неопходна апсолутистичка власт којој ће се грађани беспоговорно повиновати.
Њу врши владар који није уговорна страна него мандатор грађана и представник
њихове воље, због чега није ни одговоран. Хобс даје предност држави и власти
над друштвом.
Монтескје је сматрао да је за вршење власти најбоље изабрати најспособније и
то помоћу избора, чиме се ствара професионална и владајућа елита. Улога
народа је само да изабере чланове елите. То значи да после избора народ нема
утицаја до следећих избора, односно да елита има пуну аутономију у својој
владавини или слободан мандат. Елиту може ограничавати само друга елита,
односно власт, о чему смо већ говорили.
Берк као зачетника конзервативног мишљења на крају 18. века је такође
заступао елитистичко репрезентативни модел и самосталност политичких
представника у односу на народ и бираче.
Функционалистичка теорија има полазиште у томе да се политичким
представљањем успостави равнотежа између државе и друштва, а да једно на
друго делују ограничавајуће. Улога политичког система је да заједно са
друштвом делује као складна целина која предупређује и решава евентуалне
конфликте.
Партиципативно-демократска теорија тражи да друштво има предност и
примат над политичким представницима и државом, што значи да су систем,
власт и држава само инструменти друштва и усмеравају се искључиво од њега.
Ова теорија је карактеристична за Русоа и касније је у модификованом облику
преузима и марксистичка теорија.
Русо сматра да политички представници или делегати немају никакву
самосталност него су искључиво репрезенти воље својих бирача. Они су
повереници без права на самостално доношење одлука и њихов мандат је
императивни.
Марксистичка теорија даје извесну слободу делегатима али тражи стално
усмеравање од друштва и интерактиван однос са бирачима или базом, што је
практично веома тешко спровести. Динамика друштвеног, државног и уопште
политичког живота не даје времена да се код сваке одлуке консултује са базом.
Хејвуд теорије представљања сврстава у четири модела и то: модел
старатељства, делегатски модел, мандатски модел и модел сличности.137
Теорија старатељства полази од поверене одговорности репрезента или
посланика, која је у толикој мери важна, да личност има право одлучивати о
интересима оних који су га изабрали и доносити одлуке према сопственој
процени и мишљењу, не уважавајући њихово мишљење. Такав став се налазио
код Берка, а слично истиче и Мил (John Stuart Mill) сматрајући да право на
сопствено мишљење и представљање не значи и њихову исту вредност и значај

137
Упоредити Хејвуд, Ендру, op.c. стр.423.
 209

да би се сви представили. Зато, према њему, они који су више образовани, треба
да имају и више гласова, а да они који су разумни треба више да подржавају оне
који могу доносити сопствене одлуке а да се не управљају искључиво према
захтевима гласача. Поверење у њихове способности и способност даје им за
право да самостално процењују шта је у интересу гласача, сматра Мил.
Ова теорија је суочена са великим и оправданим критикама. Прво негира
основна демократска правила и права сваког човека да бира и буде биран или да
један човек има један глас. Овим се жели створити елита која ће уместо већине
других управљати и доносити одлуке. Друго, знање и образованост a priori
сматра довољним условом да се исправно и морално делује и остварују
интереси. И треће, као најважније, толики степен слободе посланицима даје
могућност, што по правилу и сходно људској природи они и користе, да се
првенствено боре за сопствене интересе, а не и интересе оних који су их бирали
или целине. Томас Пејн (Thomas Paine 1737 – 1809) је критикујући овај модел
заступао супротно становиште карактеристично за делегатски модел.
Делегатски модел подразумева избор особе која ће у правом смислу
представљати оне који су је изабрали и то на начин да искључиво делује ,,на
основу (њихових-примедба З.П.) јасних смерница или упутстава“.138 То значи да
делегат има веома мали или скоро никакав степен слободе у одлучивању мимо
делегираних захтева, због чега и не може заступати
сопствене ставове и интересе. Практично делегат и
гласа, не према свом мишљењу, него према
инструкцијама. Тиме се жели онемогућити свака Мандат је налог,
злоупотреба поверења, а опозив стоји као константна овлашћење
претња и опомена представнику. Делегатско једном лицу да
представљање би требало да буде најприближније за друго лице
непосредној демократији јер представници треба да обави неки
изражавају глас народа и његов суверенитет. посао, да га
Недостаци овог модела леже у његовој заступа или
фрагментацији, јер представници у представничком представља на
телу не делују као целине ни у интересу целине, него одређеном
само уских и парцијалних интереса својих бирача месту.
или организација. Овај модел ограничава наметања
вођства, али и прогресивних идеја које носе Политичка
појединци и друштвене групе, а од интереса су за енциклопедија
друштво или самих гласача. Делегатски модел
онемогућава професионализацију политике, тако да
с њеним манама губи и њене предности.
Мандатски модел је настао са појавом политичких организација,
првенствено политичких партија, које репрезентују вољу грађана на основу
избора и повереног мандата. Досадашњим фаворизовањем појединаца према

138
Ibid.стр.425.
210

својим способностима у претходним моделима, замениле су партијске селекције

и избори према партијски утврђеним листама. Политичке партије својом
победом на изборима сматрају да имају мандат народа да га представљају и
управљају у његово име.
Политички мандат неком лицу се додељује на изборима, на основу чега лице
представља грађане и њихове интересе у представничком телу. Мандатор је онај
који има овлашћење да обавља одређену функцију. У политичкој теорији и
пракси мандат прате контроверзна схватања. Реч је о томе да се мандатом
проузрокује посебан однос између, оних који поверавају мандат и оних који
преузимају мандат, а спорна је природа и дужина мандата. Да ли однос
завршава с чином избора или се протеже на целу дужину мандата. Због тога се
разликују две врсте мандата, слободан и императиван.
Слободан или представнички мандат је мандат у коме представник не
представља појединца или оне који су га бирали, него народ у целини, што значи
да и немају обавезу да се управљају према налогу и интересу својих гласача.
Њиховим избором је завршена и улога бирача. Они немају право да опозову
представника, он не одговара за свој рад њима, јер не постоји ни један облик
његове обвезности према њима, а до промена може доћи тек на следећим
изборима. Није потребно наглашавати колико овакав начин дезавуише улогу
гласача и њихове интересе, сводећи га на средство за освајање власти.
Императиван мандат подразумева да однос између бирача и изабраног траје
дуже, најкраће, за време мандата, при чему је представник одговоран и дужан да
полаже рачуна. Давалац мандата може опозвати представника уколико је
незадовољан његовим представљањем. То захтева непрекидну комуникацију
између бирача и изабраних и на тај начин доприноси демократичности самог
механизма репрезентовања.
Без обзира на вредности и предности међусобног утицаја у императивном
мандату, данас преовлађује слободан или представнички мандат, јер из
практичних разлога није у могућности представник да се консултује са својом
изборном базом у свако време и по сваком питању.
Са појавом политичких партија, мандат није обележје индивидуе него
колективитета, односно организације и партије. Између бирача и посланика се
налази политичка партија, тако да посланик репрезентује вољу странке а не
бирача. Због тога је и посебан однос странке и чланова, оличен у обвезности и
дисциплинованости. Мандат и карактер мандата је не само политичко, него и
правно питање о чему ћемо нешто касније говорити.
Преднос доктрине која даје предност мандату лежи у томе што је практично и
ефикасно инкорпориран у страначки, изборни и политички систем, при чему
даје важност самом начину избора.
Слабости прате скоро све системе у којима партије делују. Бирачи бирају
партије а не личности, а партије су са својим циљем да освоје власти спремне на
различите утицаје и манипулације бирачима. Бирачи се могу руководити
различитим, често и ирационалним разлозима, а својим гласом дају мандат
 211

странци много више него што то истински желе. Репрезенти воље партија-
грађана условљени су партијском политиком, дакле интересима уже групе људи
а не и целине. С друге стране, партије имају већу самосталност од својих бирача
јер, и ту постоји технички проблем консултације.
Модели сличности се баве питањем колико представници бирача
репрезентују политичку вољу оних који су их бирали. Њихов основни став је да
представничка институција мора да репрезентује све грађане, дакле целину или
микрокосмос друштва. Разлог је што само припадници друштвених група,
нација, вера, територија, класа и др., једино могу компетентно да репрезентују
сопствене интересе, па сходно томе требају пропорционално да буду заступљени
и њихови представници. Зато модел сличности значи да једино они који имају
сличне услове или живе у истим условима и односима могу себи сличне и
представљати. Овакав предлог на први поглед има предност са аспекта
репрезентативности самог друштва. Међутим са аспекта ефикасности или
вредности, репрезентативно тело може представљати
већину маргиналних и апатичних група, без визије у
напредак или остварење интереса. С друге стране се и
бирачко тело ограничава на избор репрезената према Избори су
својој припадности, што спутава и ограничава слободу процес у коме
и може довести групу у гетоизацију. грађани
Без обзира на проблеме представљања, бирају
супростављеност погледа и теоријских модела, кандидате
заједничко свима је да се они могу спровести у или странке за
садашњем друштву изборима и техникама изборног вршење
процеса. власти и
јавних
функција.
2. Изборни процес
2.1. Појам и значај избора

Избори су начин на основу кога народ или бирачко тело слободно и

суверено бира и конституише оне који врше власт. Изборни процес је сложен и
састављен од више делова и фаза, тако да говоримо о изборном систему, за чију
ефикасност је неопходно функционисање свих делова и самог система као
целине. У ширем смислу изборни системи обухватају све оно што је неопходно
за њихову реализацијуу на подручју свести, у материјалном и нормативном
смислу. Избор у демократском смислу имплицира и могућност бирања и
одлучивања између најмање две опције или политике кандидата и партија, ако
занемаримо неизлазак на изборе као могућност избора. Дакле, избори су израз
човекове слободе и права на избор. Избори служе као механизам утицаја и
212

контроле власти од стране народа и зато су основа политичког представљања у

савременом друштву.
Изборима се даје легитимитет изабраним кандидатима и самој власти за вршење
власти, али не било који, него да се демократски изражава воља већине грађана,
а која је слободна и ничим условљена. Избори су несумњиво, најзначајнији
процес и услов за развој демократског друштва, међутим, нису сами по себи
довољни, као што не морају ни бити демократски.
Значај избора поред демократске организације, проистиче и из значаја функција
које се бирају, коме је дато право да бира, зависи од организације избора,
кампање и техника гласања, избора између више кандидата или само једног итд.
Историјски развој избора и изборног система датира од давнина.
Међутим у садашњем смислу, по сврси и организацији је појава модерног доба.
Изборе у прошлости су карактерисали различити услови и ограничења.
Условљавања и ограничења су се односиле на слободу, имовински цензус,
статус или сталеж, пол, а пратиле су га манипулације у изборном процесу, мито,
неједнака расподела мандата, изостанак тајности итд. Избори су били углавном
већински, непосредни или посредни уз комбинацију и других начина у изборима
представничких тела.
С временом се бирачко право проширивало на све већи број грађана. У
Енглеској су бирачко право добиле жене 1928. године, у Француској су
пропустили да са револуцијом уведу опште право гласа, да би оно важило за
мушкарце тек од 1848.г. Жене су право гласања добиле после Другог светског
рата. Правна регулатива избора је започела са Уставом САД, да би се касније
доносили и изборни закони. Ипак њих је било по правилу тешко спровести, као
и контролисати сам изборни процес. У САД је формално 1870.г. укинута расна
дискриманција у изборном праву, а жене су 1920.г., добиле право гласа.
Неправилности и дискриманација по многим основама су се задржали и у
следећем веку, иако то законом није било дозвољено. Проблеми су настајали у
спровођењу закона и механизмима заштите изборног права.

2.2. Улога избора

Значај избора, различитост њиховог спровођења и система, разлози и

сврха спровођења отежавају свођење улоге и функције избора на неколико
елемената. Томе доприносе различите теорије избора, као и сам историјски
развој у коме су се давале предности само неким функцијама избора.
Ипак поређењем више аутора 139 улога и функција избора се може свести на
следеће:

Упоредити Гоати, Владимир и Васовић, Вучина, Избори и изборни системи, ИБН

139

Центар и Радничка штампа, Београд, 1993, 67., и Хејвуд Е. op.c., стр. 433.
 213

 Изборима се потврђује демократски легитимитет друштва;

 Даје се легитимитет власти и изабрана власт прихвата од грађана;
 Изборима се омогућује грађанима да учествују у политичком
одлучивању и тиме се властима указују на захтеве бирача и народа;
 Бирају се најзначајније институције власти;
 Демократски се врши смена власти, због чега су и механизам контроле и
утицаја на власт;
 Решавају се политички сукоби или ситуације које доводе до блокирања
политичког система и вршења власти;
 Власт се персонализује избором одређених личности као појединаца или
се бира одређена политичка опција и иделогија коју нуде политичке
странке;
 Изборима се на најбржи начин регрутују и верификују појединци као
политичке личности и елите које владају;
 Изборима се гласачи информишу и образују да би најбољи представници
били изабрани. Истовремено се изборима врше и највеће манипулације
бирачима;
 Изборима се појединци у слободном самоиспољавању својих интереса и
политичке воље потврђују као грађани и као одговорне и самосталне
личности;
 Изборима се на релативно реалан начин одсликава политичка и
друштвена ситуација и подељеност, као и сви релевантни политички
субјекти.

Уз ову улогу изборима се могу приписати и друга политичка,

социопсихолошка и етичка значења за појединца и заједницу и њихов
међусобни однос. Изборима се могу решавати суштинска питања за једно
друштво или заједницу или мењати сам политички систем.

2.3. Изборни систем

Од изборног система зависи начин конституисања власти, мера

репрезентовања изборне воље грађана и демократчности у избору и вршењу
власти. Изборни системи се стварају и конструишу декларативно сходно
општеважећим демократским вредностима друштва у целини. Уопштено рећи
изборни систем је у ствари скуп правила и начина спровођења избора.
Садржајно бисмо могли дефинисати изборни систем као ,,као скуп
начела, права, гаранција и техничких радњи на основу којих се утврђује и
214

остварује учешће грађана или бирача у избор представника.“140 То би значило

да се изборним системом обухватају принципи, начела и механизам његове
реализације, у коме су одређена правила и места свих субјеката у изборном
процесу. Често се изборни систем подразумева као „изборна техника“ међутим,
наше је мишљење да је техника више везана за конкретно спровођење избора и
да не обухвата у ширем контексту све утицаје на изборе.
Елементи изборног система су: бирачко право и евиденција, изборни
органи, изборне једнице, кандидовање, спровођење избора и гласање,
утврђивање резултата расподела мандата, престанак мандата, финансирање
избора, заштита избора и изборног права. Различити су важност и утицаји
елеманата изборног система на исход избора. Најчешће се, у оцени карактера,
узимају кандидовање, организација изборних јединица и начин претварања
гласова у мандате. Међутим, морају се узимати и остали елементи јер и они у
великој мери утичу, а у зависности од изборног система могу понекад бити и
пресудни за резултат. У скоро свим изборним системима су садржани наведени
елементи, али постоји велики број њихових комбинација који дају различите
ефекте.

Бирачко право и евиденција

Постојање бирачког права је основни предуслов постојања сваког

бирачког система. Бирачко право је једно од основних и најстаријих политичких
права грађана и тековина демократског развоја заједнице и друштва. Бирачко
право обухвата неколико посебних права којим грађанин располаже.
Првенствено бирачко право може бити активно и пасивно. Активно бирачко
право је право грађана да бира представнике политичке власти а пасивно је,
право да грађанин буде биран као представник у органе власти. Сходно томе
грађанин има сопствено право гласа којим одлучује о представницима или
питањима од значаја, као и право да се кандидује.
О значају бирачког права говори и што је оно у скоро свим
демократским земљама и уставом регулисано.
Према томе какав је карактер бирачког права и обвезност његовог
конзумирања, може се говорити као о праву које је лично политичко право
грађанина, праву као јавној функцији и право које обухвата оба права. 141 Као
лично право грађанин га може користити према свом нахођењу или не, а као
јавна функција то му је у обавези и дужност.
Историјски развој изборног права дели га на опште право и ограничено
право.

140
Политичка енциклопедија, op.c., стр.371.
141
Упоредити шире Марковић Ратко, op.c.стр.271 и даље.
 215

Ограничено право подразумева да нису сви грађани имали подједнака

изборна права, што је у прошлости био свакодневни случај. Та права су била
ограничавана према имовинском стању, статусу, вери, нацији, полу, раси,
образовању, месту становања, изборној јединици, боравку у држави итд.
Демократски развој еволуирао је ово право ка постепеном укидању скоро свих
услова, посебно расних и полних, тако да је оно постало опште.
Опште право гласа значи да грађани имају право да бирају и буду
изабрани без обзира на претходно наведене разлике или политичке ставове, што
се практично односи на све грађане. Истоветна ограничења постоје у скоро свим
државама а то су пунолетство, држављанство, пословна способност,
пребивалиште и евиденција у бирачком списку. Могуће су и неке правне основе
којим би грађани био лишен бирачког права.
Држављанство је формална потврда припадности одређеној заједници која
имплицира и лојалност према њој и заинтересованост за јавне функције или
избор представничких тела и власти.
Грађани, да би могли да користе своја бирачка права морају бити радно и
ментално способни да своју политичку вољу конституишу и изразе. Пословна
способност значи да грађанин може самостално да ради, успоставља правне везе
и односе и за то одговара. Лица могу бити правоснажном пресудом лишена
пословне способности, па тиме и изборног права. Статус пунолетства, који је
различит у појединим земљама и креће се од 18. до 21. године, подразумева и
право да грађанин бира. Пасивно право да буде биран је негде померено за
нешто касније, а за поједине најважније функције у земљи и више.
Грађанин мора да има пребивалиште у држави или изборној јединици како би
могао да користи своје право гласа, јер је то у његовом интересу. Евиденција у
бирачки списак значи регистровање грађана, а тачност и бројност утичу на
карактер изборног система и резултате.
Поред општег бирачког права неопходно је да бирачко право буде и
једнако. Једнакост значи да сваки грађанин има један глас и да глас сваког
грађана подједнако вреди са гласом било ког другог. Неједнако право гласа
значи да се грађани разликују у вредновању њиховог гласа, тако да су неки
имали један, а неки два и више гласова. Неједнакост у праву је могућа као јавна,
правним и формалним регулативама уређена или прикривена. Јавна неједнакост
је условљавана имовинским цензусом, порезом, образовањем, социјалном
припадношћу, поседовањем некретнина у различитим изборним јединицама итд.
Ова неједнакост је временом превазиђена, али је сада много актуелнија
прикривена.
Прикривена неједнакост гласова настаје формирањем изборних јединица или
бирачких група, у којима су се несразмерно бирали представници према броју
грађана бирача. Формално сви бирачи имају право на један глас, али се један
представник бира на различит број бирача сходно бројности групи или изборној
јединици. Подела изборних јединица по територијалном принципу, а са
216

различитим бројем становника, који бирају исти број представника, назива се

изборном геометријом. Она данас доводи до неједнакости у вредности гласова.
Грађани своје бирачко право најчешће користе непосредно, што значи да лично
гласају и бирају представнике власти, а да то право не могу пренети на неког
другог. Посредно коришћење бирачког права значи да грађани бирају групе или
делегације људи који у њихово име бирају представнике власти. Непосредно
гласање се сматра демократичнијим, али је и посредно распрострањено за неке
функције власти.
Да би грађанин уопште могао да користи своје бирачко право мора бити
евидентиран у бирачки списак. Право уписа у бирачки списак је у складу са
условима када грађанин стиче бирачко право. Тиме је јавно потврђено његово
право да бира. Постојање бирачких спискова чини технички сам процес бирања
бржим, лакшим, организованијим и ефикаснијим. Евидентираност у бирачки
списак значи да грађанин није потребно да доказује своје право и да изборни
органи немају потребе да то проверавају.
Бирачки списак је отворен документ, који због честих промена мора
константно да се мења, занавља, бришу подаци и допуњују. Због тога обично
државне институције воде бирачке спискове. Они регистрацију могу вршити по
службеној дужности, по стеченим условима за бирачко право или према захтеву
или пријави лица по испуњењу услова.
Бирачки спискови се могу стално водити и ажурирати, а једном уписан грађанин
остаје то до своје смрти, осим ако не испуњава више
услове за бирачко право. Повремено уписивање и
ажурирање се врши у задатом периоду или пред
Изборне предстојеће изборе.
јединице су Регистрација бирача може бити обавезна или
територије на необавезујућа. У првом случају се грађани уписују у
којима се бирају бирачке спискове пре избора и на избору се само
представници утврђује лични идентитет, а у другом, грађани се
грађана и у уписују непосредно на изборима.
којима се према
броју гласова
расподељују Изборне јединице
мандатна места.
Питање изборних јединица је веома важно
за изборе јер њихова организованост, величина и
број могу пресудно да утичу на изборе. Зато је
одређење изборних јединица предмет теоријских и практичних расправа о
изборном систему, а најчешће политички облик непосредног утицаја на исход
избора и евентуално манипулисање њима.
Дефинисаност броја и величине изборне јединице у изборном систему треба да
има за полазиште једнакост грађана у изборном праву, праву на један глас и
 217

једнакост у вредновању, као и њихову најоптималнију представљеност у

органима власти који се бирају. Следеће је потребно да бирачка јединица
представља целину у територијалном, регионалном, етничком,
комуникацијском, привредном и неком другом смислу, како би изборним
процесом била изражена целина и заједнички интереси грађана. Због лакшег
успостављања бирачких јединица, спровођења изборног процеса,
организованости и функционисања власти, најчешће бирачке јединице прате и
административне и територијалне поделе у држави. Претпоставља се да су и оне
израз одређених посебних целина и интереса у држави. Међутим то није
правило, из различитих разлога се могу изборне јединице проширивати или
обухватати само делове административне целине, обједињавати и слично.
Изборне јединице се према величини деле на мале и велике, а та подела
се може односити, како на административно територијалну величину коју
обухвата јединица, тако и према броју посланика који се бирају. У изборном
процесу се могу комбиновати и стварати и различите изборне јединице.
Према броју бираних представника изборне јединице могу бирати једног
посланика, то су једномандатне или унономиналне и више, то су вишемандатне
или плурономиналне. Сходно томе се може одређивати и њихова градација, тако
да су мале оне које бирају једног, средње нешто више, а веће преко десет.
Величина и број изборних јединица се одређује сходно изборном систему и
институцији власти за коју се бирају представници.
Предност малих изборних јединица је у томе што се кандидати могу непосредно
познавати, што се бирају да директно репрезентују интересе те заједнице и што
се могу много лакше опозвати. Обично се у већинском систему конституише
већи број мањих јединица које најчешће бирају једног посланика. Мале изборне
јединице доприносе диспропорционалности у представљању и расподели
мандата и онемогућавају мање партије да учествују у власти. С друге стране,
доприносе њеној целовитости и снази.
Предности већих изборних јединица је што су оне уједначеније по снази,
величини и политичкој борби и карактеристичне су за пропорционални изборни
систем у коме се формирају неколико великих изборних јединица или је цела
држава једна изборна јединица. Веће јединице доприносе пропорционалнијој
заступљености различитих политичких опција, а тиме и пропорционалној
заступљености у подели мандата. На тај начин могу и мале партије да учествују
у власти сходно проценту освојених гласова. С друге стране се врши већа
фрагментација и подела у власти што може отежавати функционисање.
Практично се предност једних сматра као недостатак других изборних јединица,
због чега постоји велики број комбинација, а на држави и друштву је да се
определе сходно својим потребама. Значајно је напоменути да повећање или
смањење изборних јединица до одређених величина не прати и повећање или
смањење њихових предности и недостатака, па је проблем сваког изборног
система да нађе најоптималнији однос и меру.
218

Кандидовање

Кандидовање је део изборног процеса у коме се одређују правила,

услови и начини према којима грађани могу да се кандидују и изаберу за
кандидате између којих ће грађани бирати политичке представнике на изборима.
Од регулисања процеса кандидовања зависи и у коликој мери ће грађани моћи
да искористе своје изборно право, пасивно да се кандидују и активно да бирају
између кандидата. Уколико су услови за кандидовање и сам процес одређени
различитим условима и препрекама, формално и законодавно призната
демократска права и слобода избора, остају само право које се не може
конзумирати. Компликовани услови кандидовања спречавају како кандидате,
тако и саме грађане да предлажу кандидате за изборе, а често су и проблем да их
просечни бирач и разуме.
Савремени демократски системи теже да се процес кандидовања
поједностави и учини доступним већем броју грађана, мада и они нису имуни на
различите услове. Полазиште је, да се избори квалификују демократским, да има
за једно место најмање два или више кандидата који се бирају. Кандидати су
данас по правилу из различитих партија, јер партије у скоро свим друштвима су
најзначајнији актери изборног процеса и кандидовања. Без партијске подршке
кандидати су скоро осуђени на неуспех на изборима. Партије су те које именују
кандидате, па се утицај грађана своди на партијску припадност и могућност да
као чланови партије у томе учествују. Та могућност је веома мала и резервисана
је за партијски врх између чијих чланова се и регрутују кандидати. Додуше и
поједине партије своје кандидате бирају на партијским скуповима,
конференцијама, прелиминарним изборима или различитим процедурама, али су
увек у предности припадници партијске елите или они иза којих елита стоји.
Тиме грађани својом сагласношћу само формално верификују предложене
кандидате.
Кандидати се могу кандидовати на два начина, због чега и постоје две
врсте кандидатуре и то: појединачна и кандидатура листама.
Појединачна кандидатура је карактеристична за мале изборне јединице
које бирају једног посланика и у којима се већински расподељују мандати.
Кандидати се могу самостално пријављивати, може их предлагати група грађана
или политичке партије. Без обзира на то, они се на изборима јављају као
самостални кандидати који наступају у своје име и према својој политичкој
опцији. На овакав начин се могу предложити више кандидата чија међусобна
сучељавања дају грађанима веће могућности препознавања сопствених интереса
и избора. Грађани их на изборима бирају првенствено као препознатљиве
личности, иако иза њих могу стајати партијске или неке друге групе. Ови
посланици су самостални власници свог мандата, што значи да могу мимо
партијских очекивања мењати свој политички програм или припадност партији,
а да им се због тога не може узети мандат. Кандидати су више везани за изборну
 219

базу, али ако иза њих стоје политичке партије, појединачна кандидатура више
погодује већим партијама. Овако једноставна процедура има и своју лошу
страну, јер се може кандидовати више грађана и они који немају озбиљнију
подршку или политичке амбиције, али имају неке друге разлоге. Негативни
ефекти се могу сузбити изборним правилима и оштријим условима за
кандидовања или већим укључењем странака.
Кандидатура листама је начин кандидовања у коме се на једној листи
налазе више кандидата и грађани бирају између више листа. Избором листе
грађани бирају толико кандидата колико се бира у тој изборној јединици. Овај
систем је карактеристичан за пропорционални систем расподеле мандата и веће
изборне јединице. И овде групе грађана или партије предлажу листе кандидата у
изборним јединицама. Кандидати у изборној кампањи и изборном процесу
учествују као део листе, иза које стоји политичка партија или група, а не као
самосталне личности. Грађани бирају на гласачким листићима политичку
партију или групу са једним или два прва носиоца листе. На тај начин се сужава
право грађана да бирају између више кандидата, јер има много мање листа, а
теже се могу и истаћи као самостални кандидати без подршке групе или странке.
Предност кандидатских листи је што се
пропорционално бирају представници, а недостатак
лежи у тежем кандидовању без подршке странака.
Постоје више врста кандидатских листа према Бирачко тело
начина конститусања и гласања. је скуп свих
Према начину конституисања листе могу бити бирача на
слободне и везане. Слободне су оне које ничим нису територији
одређене, простиру се на једну изборну јединицу која једне државе
самостално бира представнике. Везане листе су или једне
условљене неким другим листама, обично листама изборне
већих изборних јединица или целе заједнице. јединице у
Према начину гласања листе могу бити кјој се бирају
отворене и затворене. Отворене листе су листе где се представници
грађани опредељују за листу у целини и својим гласом грађана.
могу да утичу на редослед предложених кандидата на
листи. Затворене листе су чешће, грађани гласају за
листу у целини према предложеном редоследу
кандидата. У пракси су партије те које могу евентуално променити редослед
после избора листе.

Спровођење избора и гласање

Да би избори били успешно и регуларно спроведени потребан је читав

низ радњи, поступака, институција и тела. У држави постојеће институције,
220

поред својих редовних делатности обављају и послове који су обухваћени

изборним процесом и поступком. Тако се доносе одговарајући изборни закони у
парламенту, прописују подзаконска документа и одређују органи који ће то
извршавати, регулише се процедуралност и последња инстанца (судови) који ће
решавати могуће спорове.
Значај и сложеност избора захтева конституисање посебних изборних
органа и служби који ће се првенствено бавити изборима, стварањем
одговарајућих услова и њиховим спровођењем. Државе се разликују по томе
колико су им те службе професионализоване или уграђене у постојећи
политички и административно-бирократски систем или се формирају ad hoc,
када се избори спроводе. Изборни органи се конституишу за припрему,
организацију и спровођерње избора. Обично их чине органи и тела на нивоу
државе или власти или комисије за изборе и бирачки одбори који конкретно
спроводе изборе. Законима се регулише конституисање изборних органа. Састав
бирачких комисија се прописује а бирачке одборе обично чине представници
политичких партија или кандидадата који се надмећу.
Суштина и сврха изборних органа је, било професионалних или не, да
демократски спроведу изборну процедуру, а да имају потпуну аутономију од
државне власти или других политичких субјеката.
Спровођење избора се врши гласањем бирача, припадника бирачког
тела. Гласање грађани врше на бирачком месту где су уписани у бирачком
списку. Бирачка места се одређују у оквиру изборних јединица како би грађани
могли што ефикасније да изврше гласање. Изузетно грађани могу гласати изван
изборног места у прописаним случајевима, када је реч о немоћним особама,
затвореницима или специфичним службама. Бирач искључиво гласа лично, осим
у посебним случајевима када је физички хендикепирано лице па уместо њега, у
његовом присуству, друго лице гласа према његовом захтеву. Гласање се врши
јавно или тајно, с тим што је скоро свуда у свету уобичајно прихваћено тајно
гласање. Тиме се жели заштити грађанин од притиска или последица свог
гласања, учинити искреним и веродостојним, иако се јавно изношење својих
политичких ставова може сматрати одговорним и храбрим политичким
понашањем.
Гласање грађана је изборно право грађана које је у већини земаља
остављено на располагању и избор самим грађанима да ли ће га користити или
не. У ретким земљама су излазак на изборе и гласање обавезни и са
одговарајућим санкцијама уколико се не врши. У првом случају је реч о
слободи избора, али и суочености са све већом апстиненцијом бирача, тако да су
гласања у којима је предвиђен процес веће излазности тешко остварљива.
Аргумент за обавезност је у већој излазности грађана, али је принуда као сам
чин, израз неслободе.
 221

Политичко понашање бирача

Значај избора и развој представничке демократије захтевали су да се

проучава политичко понашање бирача, утицај на њега и тиме и степен
предвидљивости резултата избора. На политичко понашање, а тиме и гласање
бирача, утичу политички, економски, социолошки, идеолошки, психолошки и
други чиниоци. Хејвуд их сврстава у краткорочне и дугорочне,142 мада се међу
њима не може направити јасна дистинкција, с обзиром да и једни и други могу
деловати краће или дуже.
У краткорочне убраја стање привреде и с тим повезан осећај благостања,
посебно према мерама које примењује влада уочи избора. Следеће су појаве
партијских вођа и личности с којима се грађани у тренуцима пред изборе или за
време избора идентификују. Затим је од значаја медијска кампања, њена дужина,
начин спровођења, садржај и циљна група којој се обраћа. Томе изузетно
погодују и медији који својим утицајем и промовисањем значајно утичу на
бираче. Сходно томе се чиниоци и утицаји на политичко понашање бирача
проучавају кроз различите моделе гласања које он назива:

 модел партијске идентификације

 социолошки модел
 модел рационалног избора
 модел доминантне идеологије

Модел партијске идентификације резултат је улоге партија у изборном

процесу и осећаја партијске привржености настале дугогодишњим чланством,
подржавањем, идентификацијом и сл. Гласа се према припадности, а не
тренутних политичких опција и могућности које се нуде. Ставови и односи
према политичким вођама и интересима се обликују према политичким
партијама којима се припада. Зато се могу са релативном сигурношћу, према
броју чланова и процењеним симпатизерима, проценити и исходи гласања.
Успех политичких партија, то значи и у формирању и наметању
политичке воље, зависи од стратегија и тактика које врше, од политичке
кампање и начина како је воде, од адекватног избора циљне групе, од медијског
ангажмана и других фактора. Савремене политичке партије у остваривању
сопствених циљева и наметања политичке воље у потпуности су овладале
политичким маркетингом, његовим коришћењем, али и злоупотребом. Како
истиче З. Славујевић, политички маркетинг је продукт екстремности и
нападности традиционалне пропаганде која има контрапродуктивни ефект и

142
Упоредити Хејвуд Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004, стр. 453.
222

потребе за ефикасношћу, 143 што значи да су партије потпуно свесне значаја

маркетинга и улоге у промовисању и наметању жељеног политичког понашања,
и ставова. Шумпетер пренаглашено констатује да ,,начин на који се проблеми и
воља народа стварају потпуно је једнак начинима трговинске рекламе.”144
Недостатак процене према овом моделу је што се све мањи број људи
идентификује према партијској припадности и што постоји већа аверзија и
нетрпељивост према политичким партијама.
Социолошки модел идентификује бираче са припадношћу одређеној
групи, класи, односно њиховом друштвено-економском положају. Оно што
карактерише овај модел и чини га сличним претходном да друштвене поделе,
сукобе и фрагментација прати и партијска организованост, па се и партије
јављају као репрезенти овог модела. Слабости леже у томе што многа друштва
данас, развијена или неразвијена, карактерише мања идентификација са
класним или групним поделама по статусном и економском принципу.
Модел рационалног избора предност даје појединцу, његовим
појединачним интересима и његовом праву на самосталан избор и сходно томе
и како ће гласати или коме ће поверити свој глас. Грађани су више у избору
прагматични и прорачунати, а пресудно може бити за њихово гласање и
конкретан проблем, а не шира политичка опција. Слабости овог модела треба
тражити у томе што занемарује човекову друштвеност и припадност појединим
групама или заједницама, па тиме и занемарује њихов утицај на његово гласање.
Модел доминатне идеологије полази од утицаја иделогије у њеном
негативном контексту као идеолошку манипулацију и контролу појединаца.
Слично социолошком моделу одређују начин гласања према статусу и
хијерархији појединца, али на начин како је он моделиран различитим
идеолошким средствима у друштву и преко саме власти. Недостатак овог модела
је што превише потенцира идеолошки утицај, а занемарује појединца и његову
моћ да самостално расуђује између понуђених политичких опција.

Резултати избора и расподела мандата

Завршни чин избора је сумирање резултата, на основу којих се

расподељују мандати између кандидата. Начин расподеле мандата може исте
изборне резултате друкчије да вреднује и произведе различите ефекте по
политички систем и вршење власти.
Постоје две основне врсте расподеле мандата према којима се и изборни
системи називају и то: већински и пропорционални.

143
Упоредити Славујевић, Зоран Ђ., Политички маркетинг, ФПН Београд, 2002, стр.
23.и даље.
144
Шумпетер, Јозеф, Капитализам, социјализам и демократија, Плато, Београд, 1996,
стр. 292., навод према С. Орловићу, op.c. стр.150.
 223

Већински систем

Већински изборни систем је систем у коме се земља дели на више

подједнаких и мањих изборних једномандатних јединица у којима се бира по
један посланик. Према овом систему избор посланика за представничко тело
захтева да се конституише онолико изборних јединица колико има посланика.
Бирачи бирају једног кандидата и победник је онај ко има (већину), највише
гласова, на основу чега и добија мандат. Овде важи правило да „први узима све“.
Према захтеваној већини гласова већински систем има две варијанте, систем са
релативном већином и систем са апсолутном већином.
Систем са релативном већином значи да је победник онај ко добије
највише гласова, у односу на друге кандидате, без обзира колико је бирача
изашло на гласање. Овај систем се назива још и једнокружним системом.
Заступљен је у Великој Британији за избор чланова Доњег дома, у САД, Канади,
Индији и другим земљама.
Предности овог система су што успоставља непосреднију везу између
бирача и посланика, јер је реч о мањим изборним јединицама у којима се
посланици могу познавати, чинити одговорнијим и опозивати. Бирачима нуди
мањи али јаснији избор, јер фаворизује веће странке. Конституше стабилну
владу, иако има релативну већину подршке бирача и посланика у парламенту.
То јој омогућује да спроводи сопствени програм а не компромисни и
коалициони. Онемогућује да маргиналне и екстремне странке дођу на власт или
коалиционо учествују у њој. Једноставан је за спровођење и разумевање и
бирачима омогућује већу слободу и могућност избора, него што нуде партије.
Потенцира више личност кандидата а не партијски програм, због чега је и сам
кандидат више независан.
Недостаци су што се репрезентује само проста већина бирача, док
занемарује огроман број гласова датих другим кандидатима, стварајући велику
диспропорционалност између броја бирача који дају подршку и броја освојених
мандата. На тај начин не репрезентује вољу бирача у друштву, него само вољу
већине. Занемарује мале странке, представнике специфичних група, мањина,
територија и слично. Фаворизује веће странке и тиме мањи избор грађана.
Систем се поларише око две највеће странке. Влада, иако има већину,
репрезентује политичку вољу много мање бирача. Стабилна парламентарна
већина владу чини мање одговорном и спремном да одговори на захтеве већине
грађана. Бирачима нуди кандидате који нису из различитих слојева и вредности,
него очекиване, просечне и тиме прихватљиве већини.
Да би се сачувале предности а релативно отклонили неке мањкавости система
са релативном већином, примењује се систем са апсолутном већином који може
бити двокружни.
224

Систем са апсолутном већином додељује мандат оном кандидату који

освоји више од половине укупног броја оних који су гласали. У случају да ни
један од кандидата не добије апсолутну већину постоје следеће варијанте.
Прва је да се организује други круг избора у који учествују два
кандидата која су имала највише гласова освојених у првом кругу. На основу
тога један од кандидата осваја у другом кругу апсолутну већину и мандат. Више
земаља користи овај систем.
Друга варијанта је да у другом кругу учествују сви кандидати или они
који пређу прописани праг гласова у првом кругу. Победник је онај ко буде имао
у другом кругу релативну већину гласова. Овакав систем се примењује у
Француској.
Систем преференцијалног гласања је трећа варијанта које се назива још
систем алтернативног или систем додатног гласа. Особине су потпуно исте као
за било које већинско гласање, али бирачи заокружују према првенству, где
преференцијално рангирају кандидате. У неким системима се рангира више
кандидата у некима само још један, (систем додатног гласа). Гласови се броје
према првом избору. Уколико је један кандидат код више од половине бирача на
првом месту, он је и победник. У случају да ни један кандидат нема апсолутну
већину, преко педесет посто, последњи кандидат отпада а његови гласови се
подједнако расподељују кандидатима који су били други избор бирачима.
Поступак се понавља док један не буде имао апсолутну већину. У систему
додатног гласа се одстрањују сви кандидати осим прва два. Овај систем се
примењује у Аустралији за избор посланика у Представничком дому, а систем
додатног гласа се користи за избор градоначелника Лондона.
Предности прве две двокружне варијанте већинског гласања су што
бирачима систем омогућује избор између више кандидата, а у другом кругу за
оног који је према њиховој оцени мање лошији од њиховог првобитног избора.
Кандидати да би освојили већинску подршку морају свој програм прилагодити
ширем слоју гласача. Зато се и задржавају предности система где победник
узима све и формира јака и стабилна влада.
Недостаци су исти као код једнокружног већинског система, с тим што је
он праведнији и нешто више пропорционалнији од њега. И он не уважава
алтернативне могућности и мање странке. У другом кругу принуђују и
кандидате и бираче да делом напусте своје првобитне политичке опције,
кандидати како би били прихватљивији за све и освојили већину гласова, а
бирачи делом остварили своје интересе и очекивања. Недостатак је што други
круг може бити и резултат договора између учесника другог круга и побеђених
кандидата па компромисом изневерити очекивање сопственог бирачког тела.
Други круг може изавати мање интересовање и апатичност гласача па ће
победник репрезентовати још мањи број људи.
Предности већински систем са преференцијалним гласањем су што
обједињује оба круга већинског гласања, омогућује мањи растур гласова
 225

бирача, кандидати се не могу договарати и могуће је формирати стабилну владу

са једностраначком већином.
Недостаци су што није пропорционалнији јер први узима све, чиме веће
политичке партије имају предност, што повољан резултат може бити и продукт
гласача екстремних странака, и што су изабрани кандидати само мање лош
избор бирача, дакле имају и мању подршку.
Већински систем са апсолутном већином у односу на систем са
релативном већином даје могућност постојања више политичких партија и
различитих политичких опција. Изборни процес принуђује различите странке на
сарадњу и коалицију, чиме се међусобно и идеолошки приближавају и
компромисно наступају. На тај начин се већинским системом иде ка ублажавању
разлика и стабилизује политичка сцена у држави и политичком систему.
Постоје и варијанте већинског система у којима се у изборним
јединицама бира више посланика. Постоје две
могућности. Једна је да се гласа за партијске листе у
којима је на списку потребан број посланика и
Пропорционални победничка је листа која има највише гласова, а
изборни систем друга је да се гласа за појединачне кандидате где је
је систем у коме изабран потребан број од оних који су имали
се према броју највише гласова.
добијених
гласова Пропорционални систем
пропорционално
расподељују Пропорционални или сразмерни систем је
мандати. настао после већинског као основна потреба да се
избегну његове слабости и недостаци. Нешто мање
се примењује него већински, али се више примењује
у развијеним земљама са јаком демократском
традицијом, посебно у земљама изван британског утицаја. Постоји велики број
пропорционалних система који се међусобно разликују према степену
пропорционалне заступљености бирачке воље, тако да се може говорити о
екстремним или чистим и умереним системима.
Екстремни пропорционални системи настоје да постигну максимално
пропорционални степен представљености гласача према броју датих гласова и
освојених мандата. Обично се узима да је цела држава једна изборна јединица,
где пропорционално у расподели мандата учествују све политичке партије
сразмерно освојеним гласовима. У већини случајева је због великог броја мањих
партија прописан одговарајући изборни цензус, квота коју партија по броју
гласова мора прећи да би учествовала у расподели мандата. Цензус може бити
мањи или већи, уобичајно је да се креће око 5 %. Тиме су равноправно
заступљене скоро све партије, а бирачи гласају за партијске листе у којима су
кандидати поређани по опадајућем редоследу. Партије добијају онолики
проценат посланичких места колико су проценатат гласова добили. Овакав
226

систем је заступљен у Израелу, Белгији, Холандији, Луксембургу, Швајцарској,

у избору за Европски парламент и у другим европским земљама.
Предности овог пропорционалног система је што је реч о чистом и
најрепрезентативнијем систему, што подједнако третира све политичке партије и
доприноси да бирачи заступају своје ставове, регион, класу или нацију. Бирачи
нису принуђени да се поистовећују са већинским изборним телом. Даје се
могућност да више кандидата буде заступљено и с обзиром на предвидљивост
исхода у коме ретко нека партија може да има апсолутну већину, потенцира се
међусобно договарање и сагласност.
Недостаци су што велики број политичких партија чини фрагментарном
политичку сцену и може владу учинити нестабилнијом која тешко успоставља
свој идентитет и препознатљиви програм. Мале партије у зависности од свог
потенцијала и коалиционог капацитета имају својим уцењивачким приступом
много већи утицај на власт, у односу на број бирача које репрезентују. Тиме је
њихов глас и утицај вреднији у односу на друге. Гласање за партијске листе
умањује везу између бирача и посланика и могућност за утицај на њих и
евентуалну смену. Партије су због тога централистички настројене и са јаким
утицајем партијског врха и вође у формирању листи, на основу чега стварају
послушне чланове.
Умеренијих система има велики број, најпознатији су систем са додатним
гласом и са једним преносивим гласом.
Пропорционални изборни систем са додатним гласом је систем у коме
бирачи дају два гласа, један за кандидата у њиховој изборној јединици и други
за политичку партију. Посланичка места се попуњавају на два начина. Један
део, који може бити педесет или више процената се попуњава једнокружним
системом релативне већине у изборној јединици где се бира један посланик, а
други по систему партијских листи. Овакав систем се примењује у Немачкој,
Италији, Русији за избор Државне Думе, Шкотској, Велсу, Новом Зеланду итд.
Предности овог система су што овом комбинацијом уравнотежује
представљеност изборних јединица и чини је правичнијом. Партије својим
листама дају представничком телу пропорционалност, а она иако већа, не
спутава стварање стабилне владе. Бирачи имају двојаку могућност избора, да
изаберу представника своје изборне јединице из једне политичке опције, а да за
образовање владе гласају за другу. То је последица схватања да су различити
послови и проблеми везани за изборне јединице од послова на нивоу државе.
Недостаци су што се пропорционалност умањује јер се задржава већински избор
за део посланика и посланике у представничком телу дели. Једни имају већу
одговорност за своје бирaчко тело, они који су бирани за изборну јединицу, а
други мање, јер су постављени на партијским листама где првенствено
одговарају својој партији. Разликује их и то што су други обично предодређени
за висока места у власти и министре у влади. Тиме партије задржавају своју моћ
јер о важним питањима, партијским листама и власти оне пресудно одлучују.
Изборне јединице су много веће него у већинском изборном систему што
 227

додатно онемогућује познавање кандидата и њихову одговорност према

бирачима.
Пропорционални изборни систем са једним преносивим гласом је систем
у коме гласачи гласају рангирајући кандидате као код преференцијалног
већинског система са алтернативним гласом. У изборним једницама се бира
више посланика, обично до пет, а партије кандидују онолико кандидата колико
се бира. Кандидати су изабрани када достигну најмању предвиђену квоту која се
израчунава по Хагенбах-Бишофој (Hagenbach-Bishoff) формули. Овом квотом се
одређује најмањи број гласова потребних за избор за посланика и то на следећи
начин. Укупан број гласова у изборној јединици подели се са бројем места које
се бира увећаних за један. Добијеном резултату-количнику се додељује један и
тај збир је најмања квота за избор посланика. Уколико нема довољно кандидата,
најслабије пласирани кандидат отпада, а његови гласови се прерасподељују на
основу другог избора. Поступак се понавља док не буде изабран потребан број
посланика. Овакав систем постоји у Ирској, Великој Британији, Грчкој,
Аустрији, Малти итд.
Предности овог система су што је високо пропорционалан, што се кандидати
могу према свом програму и наступу представљати и такмичити међусобно, без
обзира што су из исте партије и што је већи избор бирача.
Недостаци леже у томе што пропорционаност зависи од броја политичких
партија у систему, нестабилнијој влади и што посланици више воде рачуна о
партијском статусу и међусобном надметању, а мање о интересима бирача.
Овим смо дошли до начина расподеле мандата у пропорционалном
систему који без обзира на различитости у основи се своди на два система и то
систем изборног количника или изборне квоте и систем највећег количника или
највећег броја.
Систем изборног количника значи да се мора одредити најмањи број
гласова или квота коју требају партијске листе или кандидати да достигну да би
добили један мандат.
Систем изборног количника је претходно наведена Хагенбах-Бишофа квота, она
је истоветна са Друповом, а најчешће се користи и Херова квота (Thomas Hare).
Херова квота се добија када се укупан број гласова у изборној јединици подели
са бројем посланика који се бирају у њој и на тај начин одреди колико гласова
носи једно посланичко место. Партијска листа је освојила онолико мандата
колико пута је квота садржана у броју гласова које је она освојила. У примени
ове квоте постоји остатак, известан број нераспоређених мандата који се могу
распоређивати на различите начине. Најчешће се користи метод највећег
остатка. Партијске листе које после распореда имају највећи остатак
неискоришћених гласова добијају преостале мандате, применом различитих
метода израчунавања.
Систем највећег количника отклања недостатак претходних на начин да
расподељује све мандате. Познат је као Д`Онтов (D`Hondt) систем, по
белгијском математичару који га је израдио крајем 19. века. Према овом
228

систему број гласова који је добила свака партијска листа дели се од броја 1, 2,
3, 4 до броја посланика који се бирају у изборној јединици. Добијени количници
се ређају по величини па се узима у обзир онолики број највећих количника
колико посланика се бира у изборној јединици. Партије добијају онолико
посланика колики број највећих количника имају.
Д` Онтов систем је широко распрострањен у великом броју земаља и то у
Белгији, Холандији, Шпанији, Бугарској, Србији итд. Користе се и варијанте
овог система које су у основи исте али се разликују према делитељима.
С обзиром да се не може наћи идеалан и најбољи изборни систем, према
мишљењу Хејвуда ,,спор око изборног система је у суштини расправа о жељеној
природи владе и принципима који подржавају добру владу. На пример, да ли је
представничка влада важнија од делотворне?“145 Додали бисмо уместо владе,
власт у свим њеним облицима. Такође се може закључити „већински систем је
погоднији за образовање парламентарне већине, а пропорционални систем више
одговара идеалу правде.“146
То значи да је већински систем, систем који нуди стабилнију и делотворнију
власт а пропорционалнији праведнију и репрезентативнију. Међутим то је само
начелно тако, стварност зависи од земље, система, изборних резултата итд. На
грађанима је да уоче ефекте по њих и определе се за најповољнији.

Престанак мандата

Избори се у демократском систему периодично понављају према унапред

одређеном интервалу, правилима и за конкретне политичке институције.
Избори се могу организовати након предвиђеног времена после кога
представницима престаје мандат, о чему се унапред зна и у политичкој пракси
примењује. Постоје и јасно дефинисани случајеви када мандат престаје свим
посланицима услед распуштања целог представничког тела, због чега се
организују превремени избори.
Појединачан престанак мандата је много чешћи и регулисан је прописима.
Обично су то случајеви када посланик изгуби држављанство, када није пословно
способан, у случају смрти, затвора, сопствене оставке и др. Поред ових постоје и
партијски разлози у појединим политичким системима, где посланик може бити
опозван од партије по било којој основи или у случајевима када више није члан
партије која га је кандидовала.
После престанка појединачног мандата, у зависности од политичког и изборног
система организују се избори или се користе други механизми за попуну.
Могуће је да се још на првим изборима дефинише онај ко ће заменити
посланика по потреби. Изборни системи одређују начин попуне, тако у

145
Хејвуд, Е., op.c.стр.440.
146
Гостовић, Драган, Изборни систем, Политичка ревија бр.4/2008, Београд, стр.1278.
 229

већинском систему мандат припада посланику, па се због тога организују

допунски избори. У пропорционалном систему политичка партија је власник
мандата, па из сопствених редова за посланика предлаже другог следећег
кандидата са листе коју је поднела за време гласања.

Заштита избора и изборног права

Изборна права обухватају читав спектар права које грађани имају и која
користе у изборном процесу. Реч је о правима да гласају, да се кандидују, праву
да медијски наступају, воде изборну кампању према утврђеној процедури,
право на финансијску надокнаду итд. Изборна права су значајна јер се без њих
не може организовати изборни процес, нити ће се резултати избора уважавати
као демократски и релевантни.
Изборна права зависе од више фактора, првенствено од њихове нормативизације
и механизама заштите и санкционисања у случајевима када се не поштују. Оно
што пресудно утиче на поштовање изборних права и демократске традиције је и
политичка пракса, демократски развој друштва или у целини гледано политичка
култура.
Сврха поштовања изборних права је обезбедити одговарајуће услове и
процедуру како би се могао остварити и избегнути било какав покушај утицаја и
манипулације бирачима. То имплицира постојање јасно дефинисаних изборних
правила, поштовање процедуре и обезбеђење контроле на свим инстанцама.
Изборна права су најчешће злоупотребљена од политичких субјеката,
првенствено политичких партија, иако ни власт није имуна од потребе да се она
инструментализују за њене интересе. Власт то може вршити нормативизирањем
изборног процеса према сопственим интересима, организацијско-техничким
методама, управљањем изборним органима, медијима а све у корист
фаворизовања сопствене политичке опције.
Изборна права су гарантовали органи највише власти, раније су то били
парламенти. Данас је њихова функција у изборном процесу везана за
расписивање избора и верификацију изабраних посланика и њихових мандата.
Заштита изборних права се врши изборним законима и прописима, преко
изборних органа на свим нивоима, изборних комисија и самих политичких
актера који будно прате и реагују на било коју злоупотребу. Задња инстанца су
обично судови који могу решавати по изборним споровима и то обични или
уставни, у зависности од система.
230

2.4. Изборни систем Републике Србије

Развој изборног система

После делегатског система усвојеног у социјалистичкој Југославији и

Србији и усвајања Устава Републике Србије 1990. године успостављен је нови
изборни систем којим су бирана представничка тела и власт. Тиме су у
потпуности нормативно-правно реафирмисани основни демократски постулати
изборног система, односно гарантована њихова непосредност, општост, тајност,
политички плурализам и вишепартијност, чиме су и потенцирана основна
људска права и слободе грађана. Међутим, постојали су многи проблеми у
његовом спровођењу у пракси. Од тада до данас, изборни систем је претрпео
бројне промене у којима се лутало, изналазиле нове могућности са различитим и
великим последицама. Но то није значајније разликовало Србију од других
земаља у транзицији, тако да су генезу изборног система одликовала
„динамичност, честе промене изборних правила, оспоравање изборних
резултата, дубоки страначки расцепи, како поводом типа изборног система, тако
и поводом дефинисања најважнијих елемената-кандидовање, изборних јединица,
начина гласања, поступака за расподелу мандата, контроле избора и сл.“147
Први конститутивни избори за Народну скупштину Републике Србије
извршени су 1990.г., по двокружном већинском изборном систему, са 250
једномандатних изборних јединица у којима се бира 250 посланика колико има
скупштина. Уставом је гарантовано опште и једнако бирачко право и тајност
бирања. Право кандидатуре је било широко постављено, кандидате су
предлагале политичке партије или грађани, уз неопходних минималних сто
потписа грађана са бирачким правом у изборној јединици где се лице кандидује.
Гласало се директно за кандидате, а не партије, заокруживањем редног броја
испред имена. Сходно већинском систему мандат је добијао онај кандидат који
је освојио апсолутну већину од броја изашлих на гласање, с тим да је гласало
више од 50 % уписаних бирача.
У случајевима када ни један кандидат није имао апсолутну већину, ишло се на
други круг избора и то само двојица кандидата који су имали највише гласова.
Победник је онај ко је добио више гласова без обзира на излазност.
За организацију, спровођење и контролу избора конституисани су Републичка
изборна комисија, комисије изборних јединица и бирачки одбори.
Овим изборним системом је учињен демократски напредак у односу на
делегатски систем, јер су основна облежја демократског изборног система била
заступљена.

147
Јовановић, Милан, Изборни систем Србије,у:Хрестоматија текстова из Политичког
система, Факултет политичких наука Београд, 2008, стр. 11.
 231

Међутим, овакав изборни систем су пратиле и слабости карактеристичне за

већински систем, што је продубило политичке поделе између владајуће партије
(Социјалистичке партије Србије) и опозиције. Владајућој партији је једино
одговарао такав систем, док су опозиционе тражиле пропорционални.
Већински изборни систем је представљао предност за СПС јер је она поседовала
све механизме власти у држави које је могла ставити у сопствену функцију,
затим наследила је партијску организацијску структуру и бројне чланове, чиме
је у споју са ауторитетом свог председника било довољно да поново освоји
власт. Опозиционе партије су биле фрагментиране, са малим бројем чланова, без
адекватне организацијске структуре и финансијске подршке, медијски
инфериорне и међусобно нетрпељиве, што је додатно умањило шансе да освоје
власт.
Резултати избора су показали да већински систем има погубне последице по
опозицију, тако да је СПС са 46 % освојених гласова, захваљујући систему
освојио скоро 80 % посланичких места. Тиме је ,,већински изборни систем у два
круга учинио (је) изборну победу СПС још убедљивијом.“148 Већински систем је
једино погодовао представљености националних мањина које су добиле онолико
мандата колико су реално чинили удео у становништву. Тако је у скупштини
добијена велика и хомогена ваћина која је формирала једностраначку
парламентарну владу. Међутим политичке прилике, а не резултати избора,
утицали су да то не буде стабилна влада, тако да је више пута реконструисана и
за две године промењено је три председника владе.
То је период када је Србија била саставни део Савезне Републике Југославије и
специфичне војнополитичке ситуације у земљи и свету изазване распадом бивше
СФРЈ. Опозиција и власт су се стално на свим нивоима, нивоу савезне државе
или републике надметали у настојању да се успостави изборни систем који би
био праведнији и који би адекватније репрезентовао гласачко тело. У томе су
примењивали институционалне и ванинституционалне методе, што је додатно
усложњавало политичку сцену.
Други парламентарни избори одржани су 1992. године као ванредни и
као резултат компромиса с којим се нису сложиле опозиционе партије. Измењен
је изборни систем, тако да су то први ванредни избори одржани према
пропорционалном изборном систему, у девет изборних јединица, са изборним
прагом од 5 % и Д`Онтовим системом обрачуна мандата. За подношење листе
било потребно поднети потписе најмање хиљаду бирача. Бирало се више од 10
посланика по изборној јединици, а бирачи су гласали за листу у целини.
Расподела мандата се према закону о избору посланика149 вршила на начин да је
једна трећина мандата припадала посланицима према редоследу на кандидатској

148
Гоати, Владимир, Партије и партијски систем Србије, у: Србија између прошлости и
будућности, Институт друштвених наука Београд, 1995, стр. 152.
149
Закон избору народних посланика, Службени гласник РС, Београд, бр.79/92.
232

листи а две трећине су распоређивали подносиоци листа или политичке партије

по свом нахођењу.
Резултати избора су показали да је пропорционални систем редуковао број
политичких партија у парламенту, упркос томе што се њихов број знатно увећао
у изборној трци. Разлоге треба тражити у високом цензусу, величини изборне
јединице, фрагметацији и изостанку колација. Ипак диспропорционалност се
смањила тако да је СПС освојила скоро половину мање гласова, а од
опозиционих, Српска радикална странка је освојила највише, 73 мандата. С
обзиром да се опозиционе партије нису могле ујединити СПС је успео да
формира мањинску владу уз подршку радикала. Тако је пропорционални систем
допринео стварању нестабилне владе са кратким мандатом а показао опозицију
неспособном да превазиђе сопствене поделе.
Трећи избори одржани су 1993.г., према истом систему и као други
ванредни са сличним ефектом иако учинак није био исти. Расподела мандата је
била пропорционалнија, али је владајућа партија СПС успела да поврати
известан број гласова и приближи се скоро апсолутној већини. Неке од
опозиционих партија су ојачале, али и даље није било изборних коалиција које
би освојиле власт. Неке партије су својим парламентарним учешћем успеле да
стабилизују свој рејтинг на политичкој сцени. Формирана је и прва коалициона
влада између СПС и опозиционе Нове демократије. Број политичких партија у
парламенту се и даље смањивао, уз истовремени тренд све већег неизласка
бирача на гласање.
Четврти избори за посланике народне скупштине одржани су 1997.г., као
редовни и са измењеним условима. Коалициона влада са претходних ванредних
избора је опстала цео мандат. Измена изборног закона је извршена мимо
опозиционих партија. Прешло се са 9 на 29 изборних јединица, које су смањене
по обиму, територији и броју посланика који бирају. Разлози за формирање
оволиког броја изборних јединица је у очекивању владајуће партије да ће њихов
број у пропорционалном систему произвести ефекат већинског, чиме би имали
апсолутну већину у скупштини. Изборе је делимично бојкотовала опозиција.
Српска радикална странка је скоро удвостручила број освојених гласова.
Формирана је коалициона власт између радикала и социјалиста са скоро
двотрећинском већином у парламенту. Изабрана скупштина није имала
демократски легитимитет због бојкота опозиционих посланика. Резултати су
говорили о погрешној одлуци већине опозиционих станака да се не учествује на
изборима, иако су недемократско порекло скупштине и ефекти коалиционе
власти довели до смене 2000. године.
Пети парламентарни избори одржани су 2000.г., након петооктобарске
смене председника Милошевића и измене изборног закона. Избори су одржани
као ванредни и као политичка последица победе В. Коштунице на изборима за
председника Савезне Републике Југославије коју су чинили Србија и Црна Гора.
Избори су одржани као пропорционални са једном изборном јединицом коју је
чинила цела земља. Посебно се потенцирала контрола избора, функционисање
 233

изборних органа, поштовање слободе избора и тајности, равноправна медијска

заступљеност, прецизност бирачких спискова и утврђивања резултата гласања.
Такав пропорционални систем са једном изборном јединицом се назива чистим
пропорционалним системом, чије су предности и недостаци пратиле и ове
изборе. Задржавање цензуса од 5% је донекле ублажило екстремну
пропорционалност, али је његова основна вредност у политичком смислу, јер је
резултат опозиционог предлога и дисконтинуитета са претходним.
Резултати ових избора су да је 14 странака Демократске опозиције Србије
освојило скоро двотрећинску већину у парламенту, док је СПС претрпела дебакл
изгубивши милион бирача. Највећи губитак од опозиционих партија доживела је
некада изузетно јака странка Српски покрет обнове, не освајајући ни један
мандат. То је последица учествовања делом у претходној власти са
социјалистима у Савезној влади и одбијања да заједно са ДОС у коалицији
учествује на изборима. Тако је формирана коалициона влада од 18 политичких
партија са различитим пореклом и погледом на развој и вршење власти.
Изневерена очекивања грађана, транзициони период, убиство премијера Зорана
Ђинђића и рад нове владе, довели су до превремених парламентарних избора.
Шести парламентарни избори одржани су крајем 2003. године по истом
законском и изборном моделу као и претходни, са листама бројних политичких
партија и коалиција. Политичку сцену је карактерисао распад ДОС и међусобне
поделе и оптуживања за учешће и ефекте власти. Резултати су и последица једне
изборне јединице, тако да је највећи успех постигла Српска радикална странка,
Демократска странка је доживела неуспех, Демократска странка Србије освојила
много мање гласова, а СПО се делом вратио на политичку сцену. Просперирале
су и неке мање партије као што су Г 17 +, Нова Србија, док је Социјалистичка
партија Србије наставила тренд опадања. Мање странке које су раније биле у
коалицији ДОС и странке националних мањина су због високог цензуса остале
без мандата, што указује да је њихов велики утицај у власти био неоправдан, с
обзиром на мали број гласача. За формирање владе била је потребна коалиција
од најмање три странке што је стварало проблем досадашњим коалиционим
партнерима или радикалној странци која није имала коалиционог капацитета да
с неким формира владу. СПС је одиграо значајну улогу подржавајући мањинску
владу ДСС, Г 17 плус, и коалиције СПО-НС. Тиме је показала своју
опредељонст ка демократским променама и конституисању институција власти.
Ова влада, иако мањинска, успела је да се одржи четири године до нових избора.
Седми парламентарни избори одржани су 2007. године према истом
изборном закону, с тим што је за странке националних мањина укинут цензус од
5 %. У претходној и изборној години су неки политички догађаји значајније
утицали на изборе и резултате. Донесен је и референдумом потврђен Устав
републике Србије, одвојила се Црна Гора и Србија постала самостална,
започети су преговори о статусу КиМ, приведена крају економска реформа и
покренут је процес разговора о придруживању Србије Европској унији.
234

Резултати избора су потврдили премоћ радикала, побољшали статус ДС, ДСС је

једва задржала претходне резултате, док су неке мање странке старе и нове
незнатно прескочиле цензус. Странке националних мањина, од шест листа, пет
су ушле у парламент, СПО није успео да добије ни један мандат, а СПС је и
даље губила гласове. Влада је формирана као коалициона између пет странака
чију су окосницу чинили ДСС и ДС али су тиме и створени нови сукоби.
Неслагања у влади и коалицији су довели до распуштања Скупштине и
расписивање нових избора.
Осми парламентарни избори одржани су као превремени маја 2008.г., 17
месеци од претходних, према истом закону као и претходни почевши од
2000.године. Највећи број гласова освојила је Листа за европску Србију коју је
предводила ДС, СРС је имала нешто слабије резултате. Власт је формирана као
коалициона између демократа и социјалиста који су се уз помоћ својих
коалиционих партнера Партије уједињених пензионера Србије и Јединствене
Србије, поново вратили на политичку сцену и у власт.

На крају бисмо могли да констатујемо да се развој изборног система

Србије, поред напуштања већинског и увођење пропорционалног, сводио на
борбу око броја и величине изборне јединице. Разлог је што је утицај изборне
јединице на резултате избора и на могућности манипулације велики, па је и
разумљива борба око тога. Ипак је чињеница да се административно-техничко
спровођење избора променило у корист демократских вредности и тачности, да
су онемогућене изборне манипулације и да су повећане слободе, тачност и
заштита изборног права. Знатнији је утицај јавности и других организација
цивилног друштва на изборни систем, иако још увек пресудну улогу имају
политичке партије. Постоје и захтеви за поновним увођењем већинског или за
модификацијом пропорционалног система, мада како истиче М. Јовановић150 ни
после оволико година и изборних циклуса нисмо успели да се решимо дилеме,
па се то питање изнова поставља и заоштрава.

Изборни систем и процедура

Изборни систем Републике Србије је нормативно уређен у више

докумената, почевши од Устава Републике Србије, Закона о избору народних
посланика, закона о избору Председника Републике, Закона о локалним
изборима, Закона о политичким странкама, Закон о финансирању политичких
активности и аката и упутстава Републичке изборне комисије. Постојање више
нормативних докумената који неке изборе чини незнатно различитим, док други

150
Упоредити Јовановић, Милан, Изборни системи посткомунистичких држава,
Институт за политичке студије и и ЈП ,,Службени лист СЦГ”, Београд, 2004, стр. 439. и
даље.
 235

имају различит систем доделе мандата. Реч је о разликама у избору народних

посланика у Скупштини републике Србије, у избору одборника у органима
локалне самоуправе и избору Председника Републике Србије.
Разлике се своде углавном који систем се користи, већински или
пропорционални, а сви остали елементи изборног процеса су углавном исти и у
складу са елементима за избор народних посланика у Народној скупштини.
Председник Републике се бира непосредно, на већинским двокружним
изборима о чему ћемо говорити када будемо проучавали избор, функције и
надлежности Председника Републике Србије.
Органи локалне самоуправе се бирају по пропорционалном систему, са
једном изборном јединицом и изборним цензусом од 5%. И о њима ћемо више
говорити када будемо проучавали локалну
самоуправу.
Изборна процедура је за све изборе у
За посланике суштини иста, те је није потребно посебно
Скупштине Републике издвајати. Избори започињу даном
Србије изборе расписивања избора. Ми ћемо објаснити
расписује Председник процедуру избора за посланике Скупштине
Републике према Републике Србије.
Уставу РС (чл.101.) и то
најкасније 90 дана пре Изборно право и евиденција бирача
истека мандата
Народне скупштине, Изборно право обухвата право грађана
тако да се избори да према процедури и поступку предвиђеном
окончају у наредних 60 у Закону за избор народних посланика, бирају
дана. Председник и буду бирани, да кандидују и буду
прописује дан за кандидовани, да одлучују о предложеним
гласање и дан од када кандидатима и изборним листама, при томе да
започињу изборне
јавно постављају питања и да буду
радње. Од дана
правовремено, истинито, потпуно и
расписивања избора до
објективно обавештени о програмима и
дана одржавања
активностима подносилаца изборних листа и о
избора не може проћи
мање од 45 дана нити
кандидатима са тих листа итд. Право да бира и
више од 60. буде биран има сваки грађанин који има
пребивалиште у Републици Србији, уз услов
да је навршио 18 година и да је пословно
способан. Посланик не може бити
истовремено и на правосудној или некој
другој функцији на коју га бира Народна скупштина или запослен у
републичком органу и сл.
Евиденција бирача се врши преко бирачких спискова који се воде
компјутерски у локалној самоуправи и чине део општег бирачког списка у
оквиру јединственог повезаног система. Евиденција се врши по службеној
236

дужности и јединствени и стални бирачки списак се ажурира сваке календарске

године, најкасније до 31. марта. Грађанин има право увида у бирачки списак и
право да захтева исправке.
Бирач се уписује према пребивалишту. У бирачки списак се не могу уписати
лица која су правоснажном судском одлуком лишена пословне способности.
Бирачки спискови се формирају на основу података из матичних књига, других
службених евиденција и јавних исправа грађана и воде се по свескама за свако
насељено место. Садрже редни број, лично име, лични број, пол, годину рођења,
место пребивалишта (улица и број), место боравишта бирача у иностранству,
простор за својеручни потпис бирача и простор за примедбу. У случају смрти
бирача или промене пребивалишта надлежни орган у општини лице брише са
бирачког списка доношењем решења о брисању.
Наредног дана од дана расписивања избора орган надлежан за вођење бирачког
списка обавештава грађане, путем јавног огласа или средстава јавног
обавештавања, да могу извршити увид и тражити упис, брисање, измену, допуну
или исправку бирачког списка. Грађани могу поднети тужбу суду у случају да
није прихваћен њихов захтев за измену у бирачком списку. Суд одлучује о
тужби у року од 24 часа од пријема и његова одлука је коначна.
Бирачки списак се закључује најкасније 15 дана пре дана одржавања избора, а
Републичка изборна комисија објављује у „Службеном гласнику Републике
Србије“ укупан број бирача. Само помоћу суда и то два дана пре гласања се
може мењати списак.
Оверени изводи из бирачког списка се достављају на изборним местима
најкасније дан после закључивања.
Без обзира на законску регулативу у евиденцији бирача, постоје проблеми у
конституисању централног бирачког списка у електронском облику, у
ажурности евиденције и тачности података, у дуплирању бирача, па приговори
на то доводе у сумњу регуларност избора на појединим гласачким местима.
Истина да је тих приговора све мање али да и даље постоје.

Изборни органи

За спровођење избора одговорни су Републичка изборна комисија и

бирачки одбори. То су независни и самостални органи којима су све институције
у процесу избора дужне да пруже помоћ. Раде у сталном и проширеном саставу
а одлуке доносе већином гласова. У изборним органима не могу по ни једној
основи бити више од половине припадници неке партије или присталице
изборне листе, као ни сродници или кандидати.
Републичка изборна комисија у сталном саставу има 16 чланова које
именује Народна скупштина Републике Србије, а у проширеном саставу по
једаног представника изборне листе. Скупштина именује и секретара комисије
који је административни орган без права одлучивања. Мандат чланова
републичке изборне комисије траје 4 године.
 237

Задаци изборне комисије је да организује и створи законске услове за

спровођење избора, изврши организацијско-техничке припреме, даје објашњења,
стандарде за изборни материјал, прати примену изборног закона, образује
бирачке одборе и именује председника и чланове, одређује број гласачких
листића и оверава их, утврђује резултате избора и објављује их, утврђује број
мандата свакој листи, одговора Народној скупштини и подноси јој извештај и
врши друге радње неопходне за спровођење избора.
Бирачки одбор у сталном саставу чине председник и најмање два члана, а
у проширеном саставу и по један представник подносиоца изборне листе.
Председник и чланови бирачког одбора имају заменике.
Бирачки одбор се именује најкасније 10 дана пре дана одређеног за одржавање
избора. Бирачки одбор непосредно спроводи гласање на бирачком месту,
обезбеђује правилност и тајност гласања, утврђује резултате гласања на
бирачком месту, стара се о одржавању реда на бирачком месту за време гласања
и обавља друге послове одређене законом и прописима РИК.
Изборни органи у Р. Србији се не разликују од сличних органа у другим
земљама, а проблеми постоје у недостатку њиховог ауторитета, пропустима и
евентуалним злоупотребама или не поштовању комплетне изборне процедуре.
Ипак пропусти појединих бирачких одбора нису доводили у питање резултате.

Изборна јединица

Према садашњим изборним прописима и после више реформских

промена, народни посланици се бирају према пропорционалном систему у једној
изборној јединици коју чини цела држава. Овакав систем прате предности и
мане екстремног пропорционалног система, о чему смо већ говорили.
Поред сразмерног представљања и бројности политичких партија и листа,
конкретно се недостаци манифестују у изборном систему Србије у несразмерној
представљености појединих региона, општина и округа у парламенту и што је
одговорност посланика везана за политичку партију која их је кандидовала, с
обзиром да немају сопствену изборну базу. Политичке партије су и једино
средство комуникације и утицаја на релацији бирачи посланици, чиме је додатно
ојачана моћ партија. У организацијско-техничком смислу је проблем у
комуникацији и управљању између републичке изборне комисије и преко 8000
бирачких одбора. Систем је настао као последица проблема у већинском
систему, међутим, пошто је већ више пута испробан, показао је и друге
мањкавости и проблеме тако да је за очекивати да буде промењен.

Кандидовање и представљање кандидата

Кандидате могу предлагати, регистроване политичке странке, страначке

коалиције и друге политичке организације посебно или заједно, као и групе
238

грађана и то помоћу изборне листе. Кандидатску листу могу приложити само

један представник партије, а коалициону најмање два лица. На изборној листи је,
према задатом обрасцу, уписан назив странке или коалиције и евентуално лице
по имену и презимену које је носилац листе. Предлагач доставља уз изборну
листу и остала потребна документа, потврду о праву на кандидовање, основне
податке, изјаву о прихватању кандидатуре и на прописаном обрасцу судски
оверено најмање 10 000 потписа бирача који су подржали предложену листу. На
списку мора између свака три кандидата једног пола да буде један кандидат пола
који је у мањини. О прихватању или не прихватању листе, РИК доноси решење
најкасније за 24 часа од пријема. После предвиђеног периода за подношење и
отклањање недостатака, проглашава се збирна изборна листа и објављује у
службеном гласнику најкасније 10 дана пре избора. У збирну листу могу сви
подносиоци листа имати увид.
Представљање кандидата је регулисано Законом о радиодифузији и у
надлежности је Савета Републичке радиодифузне агенције која за
парламентарне изборе доноси Опште обавезујуће упутствао радио и
телевизијским станицама о поступцима и понашању у предизборној кампањи.
Упутство се односи на равноправну заступљеност свих кандидата или листи, на
објективност, недискриминисаност по било какавој основи и наглашавању
квалификације информација коју даје РИК као званичне, а друге као
незваничне. Све емисије, рекламни слогани, анкете и други пропагандни
садржаји морају бити јасно наглашени као плаћени термини, а испитивања
агенција морају бити јасно назначена за кога су рађена. Детаљно су прописани и
други облици директног или индиректног представљања, технички и
финансијски поступци и права на прихватање или у којим случајевима се одбија
представљање. Дате су посебне обавезе јавних сервиса на бесплатно
представљање кандидата и листи.

Изборни дан и гласање

Гласање за посланике обавља се на бирачком месту. Бирачко место се

одређује за гласање највише 2.500, а најмање 100 бирача. Конкретнија правила о
формирању и уређењу бирачких места прописује РИК. Није дозвољено да се на
бирачким местима мање од 50 метара истичу симболи бирачких листа, партија и
кандидата или њихови симболи. Није дозвољено коришћење средстава за било
какву комуникацију и телефона на бирачком месту. Нарушавање ових и других
правила, јавног реда и мира доводи до распуштања бирачког одбора и
понављања гласања. Бирачко место се отвара у 7.00 часова а затвара у 20.00 ч.
Бирачи гласају на бирачком месту где су уписани у извод из бирачког списка, о
чему су најкасније пет дана пре избора обавештени. Бирач гласа само једанпут,
лично и тајно.
 239

За време гласања сви чланови бирачког одбора или заменици морају бити
присутни. Број гласачких листића који се доставља одбору једнак је броју
уписаних бирача на том месту.
Гласачки листићи су заштићени жигом и штампају се на једном месту. Гласачка
кутија је провидна и према прописаним димензијама. Бирачки одбор по
отварању и у присуству првог бирача проверава садржај бирачке кутије, убацује
контролни листић и печати је. Сваки бирач личним документима доказује свој
идентитет и гласа ако је уписан у бирачки списак. Гласа се заокруживањем само
једне изборне листе и то заокруживањем редног броја испред ње. Чланови
бирачког одбора не смеју ни на који начин да утичу на опредељеност и гласање,
а дужни су да обезбеде тајност гласања.

Утврђивање резултата и расподела мандата

По затварању бирачких места, бирачки одбор утврђује број

неупотребљених листића, печати их и одлаже, утврђује број гласача који су
гласали, затим отвара гласачку кутију и проверава контролни лист. Уколико
нема контролног листа одбор се распушта. Ако је исправан контролни лист
приступа се бројању и утврђивању резултата. Одвајају се важећи и неважећи
листићи. Неважећи су сви они који нису заокружени, уколико је заокружено
више листа или ако се не може утврдити за кога је гласано. На крају се доноси
записник о раду изборног одбора који потписују сви чланови комисије и
доставља се РИК. Други део записника се ставља на увид на гласачком месту, а
остале копије представницима изборних листа.
После добијања изборних резултата и записника са свих изборних места и од
свих одбора, РИК врши утврђивање изборних резултата. О свим подацима,
броју колико је гласало, неважећим листићима, резултату и другим подацима
РИК саставља записник најкасније 96 часова после затварања бирачких места.
Подносиоци листа могу послати своје представнике који присуствују
статистичкој обради гласова.
Расподела мандата се врши листама које су освојиле најмање 5 % гласова
од укупног броја гласача који су гласали, с тим што овај цензус не важи за
странке националних мањина. Изборним листама припада сразмеран број
мандата према добијеном броју гласова. Мандати се распоређују по систему
највећег количника, познатог као Д`Онтов систем. Принцип је да се укупан број
гласова које је добила нека листа подели бројевима од 1 до 250, колико се и бира
посланика у Народној скупштини. Добијени количници се разврставају по
величини и свака изборна листа добија онолико мандата колико највећих
количника од 250 на њу отпада. У случају да две листе имају исти број
количника на основу којих се расподељује један мандат, а нема нерасподељих
мандата, мандат добија листа која је добила укупан број више гласова.
240

На основу објављених резултата Републичкa изборнa комисијa

најкасније за 10 дана додељује све мандате са изборне листе кандидатима по
редоследу на изборној листи, почевши од првог кандидата.

Престанак мандата и поновни избори

Према Уставу Републике Србије из 2006. године народни посланици

располажу својим мандатом према сопственој вољи. Међутим, дата је могућност
да они слободном вољом то своје право пренесу на оног ко их је кандидовао. То
је по правилу до сада била политичка партија, која је то право узурпирала како
би посланике дисциплиновала и условљавала. То су такозвани случајеви бланко
оставке, које су посланици потписивали странци пре кандидовања или
верификовања мандата, да би их странка према потреби и отказивању
послушности активирала. На тај начин је уставом одређен слободан мандат, у
ствари био везани страначки мандат. Овај начин се сматра супротним
демократским принципима функционисања представника и нарушава слободу
посланика, због чега је законом одређен посланик као власник свог мандата.
Посланички мандат траје 4 године и може престати подношењем оставке
посланика, на основу лишавања пословних способности, по основу правоснажне
пресуде затвора на дуже од 6 месеци, ако има и другу функцију која је неспојива
са посланичком, губитком држављанства, пресељењем из земље и смрћу. У свим
тим случајевима мандат припада политичкој странци са чије је листе кандидован
и она одређује који кандидат ће га заменити.

Финансирање избора и заштита изборног права

Финансирање избора се врши из буџета Републике Србије и односи се на

два аспекта финансирања. Први је финансирање органа за спровођење избора,
материјала и осталих трошкова неопходних за реализацију избора. Други се
односе на трошкове изборне кампање подносиоца изборних листа, односно
политичких партија. Расподела средстава регулисана је по закону.
Заштита изборних права се врши континуирано а посебно за време
вршења избора, зашта су надлежни органи за спровођење избора. Заштита се
односи на грађане бираче, на кандидате за посланике и на изборне листе.
Било која повреда изборног права неког од њих даје могућност
подношења приговора РИК најкасније до 24 часа по учињеној повреди права,
која доноси решење у року од 48 сати. Против решења РИК може се поднети
жалба у року од 48 часова Управном суду који је дужан да одлучи о жалби
најкасније 48 сати од пријема. Одлука суда је коначна.
Изборни закон детаљно прописује све санкције за учињене прекршаје
или дела током изборног процеса и оне могу бити новчане и затворске.
 241

На крају можемо констатовати да је изузетна важност избора и изборног

система у политичком представљању и да се на основу њих може јавити
диспропорционалност и разлике између воље грађана, воље партије и њихове
уделе у власти, моћи и представљању. Наравно, није нам намера да
поједностављивањем или давањем само изборима значај, пренебрегнемо веома
сложене процесе и утицаје на политичкој сцени. Али је на изборима, с обзиром
на њихову егзактну проверљивост, могуће указати на манипулисање вољом
бирача, која може бити преко прекрајања изборних јединица, изборног система
или начина како се примењује формула превођења гласова у мандате и сл. Ипак
бирачко тело и изборну сцену карактеришу и други услови и утицаји који
пресудније делују на резултате избора.
Разуђеност политичких идеја и утицаја на вољу свели су се више на
прагматичнији облик, односно, идеолошке конфротације се све више замењују
захтевима за достојанством и бољим животом и припадношћу европским
народима и традицијама. Утицај социјалног, политичког и културног миљеа у
изборним процесима на формирање и обликовање политичке воље је од
изузетне важности, а посебно носи обележје специфичности земље. Тако су
традиционални разлози и мотиви везани за економски и социјални статус или
преовлађујуће идеологије, имали мањи утицај у земљама у транзицији, посебно
у нашој земљи и окружењу. Реч је о доминирајућој и конфронтирајућој улози у
конституисању политичких интереса и воље националног и верског питања,
територијалних разграничења, затим идеолошких подела унутар друштва и
погубан утицај фактора са стране; да би у други план била стављена питања
грађанских слобода, социјални проблеми или оно што у већини развијених
земаља одређује политичку вољу и сцену. До померања тежишта је долазило са
већом пауперизацијом становништва, бесперспективношћу и доласком нових
генерација које теже новим вредностима не познавајући старе. У том смислу се
и бирачко тело поларизовало по више критеријума, па су бројност политичких
воља и политичких опција изражавали плуралитет друштва, али и усложњавали
политичке процесе, поделе и онемогућавали стварања минималне воље и
консензуса око најважнијих интереса. Дужина транзиционих процеса, кризе,
безнађе и бесперспективност, губитак поверења у власт и опозицију и
могућности да се утиче на промене, изазвали су и појаву све веће аполитичности
и апстиненцију у политичким догађањима, посебно у политичким изборима.
Због тога активно гласачко тело чине нешто више од половине уписаних
бирача, па и политичка воља изражена преко њих не одражава право стање
ствари, а апстиненти је не осећају као репрезeнта сопствене воље и интереса.
Могућност политичких партија да према сопственој вољи мењају редослед
сопствених кандидата на изборној листи, и да по сопственој вољи одређује и
додељује мандате, дезавуише вољу бирача и раскида везу између партије и њих,
чинећи још мање репрезентативнијим органе који се бирају.
242

Кратак преглед

 Политичко представљање је израз човекове потребе да у широј

политичкој заједници буде представљен као личност са својом
слободном вољом и према својим интересима. У немогућности да то сам
чини и у свакој прилици, принуђен је да одреди оне који ће га заступати.
Политичко представљање је однос у коме појединац или политичка
група представља и делује у име другог појединца или групе људи. То
значи да представљање имплицира постојање оних који врше власт и
оних, над којима се врши власт, што значи да се суштински разликује од
појмовног схватања демократије као непосредне власти народа.
Представљање могу вршити појединци, политичке партије, интересне
групе, институције јавне власти и неке друге организације.
 Данас пресудну улогу у представљању имају политичке партије, због
чега је и најраспрострањенији мандатски модел у коме партије
репрезентују вољу грађана на основу избора и повереног мандата.
Досадашњим фаворизовањем појединаца према својим способностима у
старијим моделима, замениле су партијске селекције и избори према
партијски утврђеним листама. Политичке партије својом победом на
изборима сматрају да имају мандат народа да га представљају и
управљају у његово име.
Мандат је налог или овлашћење неком да заступа или представља неког
другог на одређеном месту. Може бити слободан или императиван. До
мандата се долази на изборима.
 Избори су процес у коме грађани бирају кандидате или странке за
вршење власти и јавних функција. Њихова улога је вишеструка, дају
демократски легитимитет друштву и властима, омогућују грађанима да
политички одлучују, смењују и утичу на власт. Изборима се разрешавају
политички сукоби, информишу и самопотврђују грађани, али и
манипулише. Избори одражавају стање у друштву и политичку сцену.
 Од изборног система зависи његов учинак у конституисању власти као
репрезената воље грађана и тиме допринос демократском конституисању
и вршењу власти.
Изборни систем је скуп начела, права, гаранција и техничких радњи на
којим се утврђује и остварује учешће бирача у избор представника.
Елементи изборног система су: бирачко право и евиденција, изборни
органи, изборне једнице, кандидовање, спровођење избора и гласање,
утврђивање резултата расподела мандата, престанак мандата,
финансирање избора, заштита избора и изборног права.
Различити су важност и утицаји елеманата изборног система на исход
избора. Најчешће се, у оцени карактера, узимају кандидовање,
 243

организација изборних јединица и начин претварања гласова у мандате.

На политичко понашање, а тиме и гласање бирача, утичу политички,
економски, социолошки, идеолошки, психолошки и други чиниоци.
 Постоје две врсте расподеле мандата према којима се и изборни системи
називају и то већински и пропорционални, који од зависности како, где и
у којим условима се примењују имају своје предности или недостатке за
политички систем и бираче.
 Изборни систем Републике Србије у периоду од поновног успостављања
вишестраначког система је готово школски пример утицаја изборног
система на политичку вољу и исход избора. Карактеришу га чешће
промене закона и изборних система, где су примењени већински и
пропорционалан систем у више варијанти. Разлог промена је покушај да
се политичка воља, начин избора и резултати усмере у корист једне
стране, обично власти или да буду праведнији. Те промене су се
односиле на замену већинског пропорционалним системом избора и на
промену броја изборних јединица. У почетку је била једна изборне
јединице, па се повећавало на 9, затим 29, да би на крају опет остала
једна. Евидентно је да су се најзначајније промене односиле на број
изборних јединица, а они су се мењали према вољи странака које су тиме
остваривале своје парцијалне интересе. Остаје надаље предмет дискусије
и спора да ли је адекватнији већински или пропорционални систем.

Питања за расправу

1. Колико је представљање близу изворном значењу демократије?

2. Колико су понашање и избор бирача рационални а колико ирационалани
у изборном процесу?
3. Да ли странке у изборном процесу само инструментализују бираче како
би потврдиле своју политичку вољу и интересе?
4. Колико се изборима политички представници чине одговорним а колико
су средство за долазак на власт?
5. Да ли се изборима појачавају конфликти и поларизација друштва или су
средство за решавање сукоба и усаглашавање интереса?
6. Како се манифестују предности и недостаци већинског и
пропорционалног система у Србији?
7. Да ли је Србији потребна праведна или стабилна и јака власт и у каквом
су односу са ефикасношћу?
8. Какав систем избора и услови одговарају Влади?
9. Како су се одвијале промене у опредељивању бирача у Србији на
изборима у последње две деценије?
10. Да ли је неопходна промена само изборног система?
 Глава VII

РАЗВОЈ ПОЛИТИЧКОГ СИСТЕМА У СРБИЈИ

Нормативна документа којим се уређује уставност и политички систем у

Србији су новијег датума, с почетка 19. века, међутим, у даљој прошлости су
такође постојали зачеци нормативизације поретка. Реч је о Законоправилу
Светог Саве из 1219. године којим су поред црквених односа у великој мери
уређивани и грађански односи. Следећи документ је познати Душанов законик
или Законик благоверног цара Стефана из 1349. године, заснован на
византијском праву и којим су утврђена општа начела државног уређења и
грађанског права.
Турска власт је изазвала потпуни и дугогодишњи прекид у државности,
али тај прекид се није заснивао само на рушењу политичких институција и
власти, него је био својеврсни напад на веру, културу, национални осећај и свега
оног што је Србе чинило аутохтоним на овим просторима. Османлијска
владавина је условила да се Србија нађе у дугом периоду без сопствене државе,
стагнирајући у односу на многе народе Европе. Тако су закаснеле реакције Срба
у борби за слободу и Први српски устанак, поред основних ослободилачких
тежњи, носиле и обележја еманципације и борбе за вредности које су европски
народи већ постигли.
Током развоја до данас, политичи систем Србије карактерисале су
различита обележја која су се у нормативном и функционалном смислу
односила на потребу ограничења владара и његове власти, на захтевима за већом
партиципацијом народа и децентрализацијом и деконцентрацијом власти.
Систем је стварањем Југославије својом негацијом интегрисан у други, споран
од самог почетка и на крају иделошки и функционално прекомпонован, доживео
потпуни крах и дезинтеграцију. Тако је данас Србија поново на почетку, у
потрази за успостављањем најоптималнијег политичког система, по мери
грађана и народа и других актера политичке сцене.
 245

1. Почеци настанка политичког система

Са првим српским устанком 1804. године против Турака и нарастањем
слободних територија осетила се потреба за организацију власти и система
самоуправе на тим просторима. Разлог за уређење власти је и ривалитет између
Карађорђа и његових вођа који су хтели да
ограниче вождову власт, али и да имају извесну
самуправу на територији за коју су сматрали да
полажу право. Народу, на кога се ипак мало Суштина беседе
обазирало, било потребно какво такво уређење Боже Грујовића
којим би се донекле зауставила самовоља вођа. била је у следећем:
Први документ који се бавио уређењем закони би требали
власти и уставности је био нацрт уредбе о да изражавају
Правитељствујушћем Совјету и беседа којом је слободу појединца
нацрт био пропраћен, а које је припремио Б. и народа и морају
Грујовић, који је касније постао први секретар бити ваљани, а
Совјета. Савет је био замишљен као тело које има ваљани су ако су
извршну и представничку улогу, односно као засновани на
централни орган власти који би делио власт са разуму и правди и
вождом, али и био врховни орган власти. важе за све, народ
Правитељствујушћи Совјет је основан на и власт.
скупштина одржаној 28. августа 1805. године у
селу Борку. На скупштини није усвојен ни нацрт
уређења Совјета, како га је замислио Божа
Грујовић, нити је прочитана његова беседа. Беседа Грујовића је била, према
европским вредностим и теорији тог доба, изузетно напредна, јер је потенцирала
законитост, као основу за уређење власти и држава. Наравно да су Србија и
српска власт далеко била од оваквог схватања власти, засноване на темељима
револуције и слободе у Европи, тако да се није могло очекивати ни у пракси. Тај
први Правитељствујушћи Совјет према својој функцији био је врста владе.
Питање уставног уређења власти поставило се тада још два пута, кроз
уставне акте из 1808. и 1811. године. Овим актима, као заједничким Карађорђа и
Правитељствујушћег Совјета, признато је право Карађорђу као врховном вођи и
одређено ограничење његове власти у смислу да ће издавати наредбе у
сагласности са Совјетом. Правитељствујушћи Совјет је конституисан као влада
састављена од попечитеља (министара) и Великог суда (Велики Вилајетски или
Народни суд). Попечитељи нису били чланови суда и обрнуто.
Иако су ови документи били по свом садржају сиромашни и по ефекту
мало делотворни, ипак се њиме успоставила власт са обележајима државности,
односно успостављена је централна власт, законодавна, извршна и судска, што
је и основа сваке државе. Ипак је Совјет по члановима који су се постављали, а
не и бирали, што је било претходно установљено, само био продужена рука
246

власти Карађорђа, а што не умањује његов значај у зачетку власти. Тако С.

Новаковић каже да је овим актима и променама по први пут „смишљено
потпуно уређење од врха до дна.“151 Карактер политичког система, иако се не
може говорити у правом смислу о систему или држави, према мишљењу већине
аутора има обележја монархизма и то као апсолутна концентрисана монархија
заснована на октроисаним документима и центалној власти, што је у складу са
тим временом. Накнади развој политичког система оправдава ову констатацију.

2. Уставност и политички систем у Кнежевини и

Краљевини Србији

Након гушења Првог српског устанка, Србија је до 1930. године била

само пашалук у оквиру Отоманске империје, а у коме је владао Милош
Обреновић апсолутистички и деспотски. На интервенцију Русије, Турска је
сулатновим хатишерифом признала унутрашњу аутономију Србији. Њиме је
успостављен Савет народних већа, чија је улога била да дели власт са Милошем,
а чега се он није придржавао. Буне и отпори Милошевој владавини приморали
су га да донесе устав.
Устав је донесен 15. фебруара 1835. године у Крагујевцу, на црквени
празник Сретење, по чему се и назива „Сретењски устав“.152
Сретењски устав је успоставио два централна органа власти која имају
највишу власт и то су кнез и Државни савет, док је Народна скупштина била
много нижа инстанца власти и утицаја. Уставом је на почетку јасно истакнуто
постојање сва три облика власти чија се улога даље детаљније уређује.153
Кнез и Државни савет деле законодавну и извршну власт, а једно
одељење Државног савета вршило је судску власт и то као суд трећег и
највишег степена.
Државни савет (Совјет) је тело којим се желела ограничити власт кнеза,
па је Сретењским уставом, чл.49 установљен поред кнеза као највиша власт у
земљи. Чинило га је шест министра (попечитеља), председник, секретар и
неколико саветника.
Државни савет је имао следећа министарства (попечитељства): спољашњих
послова, унутрашњих послова, правосуђа, финансија, војске и просвете. Они

151
Новаковић, Стојан, Уставно питање и закони Карађорђевог времена, Београд, 1907.,
стр, 85.
152
Устави Србије се могу наћи као фототипска издања у електронском облику у
Народној библиотеци Србије
153
Упоредити Устав Књажества Сербие 1835., глава III, чл.5 и даље.,
http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1835
 247

нису образовали колегијално тело или владу. Иако их изричито не именује кнез
у пракси он то и врши. За свој рад одговорали су кнезу који их је могао сменити,
мада су они даље остајали у Савету као саветници. Саветници су одговорни за
оно што чине и не чине. Нису политички одговорни, али одговарају за кршење
устава, права грађана, повреду султанове и кнежеве личности.
Кнез је био неприкосновена и неодговорна личност који је такође са
Државним саветом имао врховну власт.
Садашњим речником речено представљао је
шефа државе у облику монарха. Његово
достојанство је наследно. Кнез доноси законе Сретењским уставом
и уредбе и дели законодавну власт са су посебно
Државним саветом. Право на законодавну прокламована права
иницијативу имају само кнез и Државни савет. и слободе грађана и
Међутим његова власт у законодавству је јача, то: неприкосновеност
јер именује чланове Савета и има право личности, право на
потврде закона, односно вета, на законе које законито суђење,
изгласа Савет. Вето је одлажуће, после два слобода кретања и
настањивања,
пута одбијања трећи пут га мора потврдити.
неповредивост стана,
Народна скупштина није законодавно
право на избор, што је
тело, него власт која је одређивала величину
овај устав чинило
пореза, састајући се једном годишње.
изузетно напредним и
Посланике је чинило 100 најодабранијих слободарским.
депутата из свих округа Србије, старијих од
30 година. Право сазивања и распуштања
Скупштине имао је кнез. Могла се је сазивати
и ванредно када је кнез желео да добије неку
сагласност. Скупштина није имала право законодавне иницијативе нити је могла
смењивати министре. Народна скупштина је учествовала у промени устава.
Кворум за рад био је присуство 3/4 чланова, док је за промену устава требало да
гласа 2/3 од броја присутних. Сходно томе, овај устав спада у категорију
чврстих.
Судска власт је припадала следећим судским инстанцама: прва, окружни
судови; друга, Великом суду у другом степену као апелацији и; трећа, одељењу
Државног савета. Проглашено је начело независности судства.
Сретењски устав је био први модерни српски устав у коме су јасно
изражене потребе српског друштва за националном еманципацијом, укидањем
феудалних односа и установа и аутократске владавине. Устав је рађен по узору
на француске уставне повеље од 1814. и 1830. и белгијски устав од 1831. године.
Иако је систем имао обележја монархијске власти ово је био један је од првих
европских демократских устава. Под притиском Аустрије, Турске и Русије, овај
устав је повучен и није ни примењиван, него је устав Србији подарио султан,
називан „Турски устав“
248

Према „Турском уставу“, донесеном 1838. године, постојали су кнез и

независни Савет који су делили заједнички власт. Кнез је постављао чланове
савета и код њега је била концентрисана извршна власт, док је законодавну
делио са Саветом. Кнез је практично имао апсолутно право вета на законе.
Формирано је тростепено судство чији су чланови били искључиви Срби. 154
Устав је представљао више организациони документ којим су се уређивали
основи управе у Србији, тако да нема посебан значај. Значајан је само по
укидању кулука и прокламовања слободе трговине.
Након смене династије Обреновић, доласком на власт Александра
Карађорђевића (1848.-1858.) настављена је примена овог устава, а период његове
владавине је период доношења закона, одвајања судске и управне власти, подела
министарстава и службеника и подређен положај кнеза у односу на Савет. Зато
се овај период и назива уставобранитељски, али карактер политичког система је
био олигархијска владавина Савета.
Сукоби између Савета и кнеза су довели до смене династије и повратка
Обреновића, где је после кратке владавине Милоша, власт преузео Михајло
Обреновић. То је период игнорисања турског устава и доношења многих закона
којима се променио карактер власти и политичког система, ка апсолутној власти
кнеза. Убиство Кнеза Михајла 1868. године, довели су до постављања
малолетног кнеза Милана и увођења намесништва које је донело нови устав
1869. године, као резултат потребе да се одговори на нове потребе државности и
да се обједини уставна материја у једном документу. Период претходне
владавине, је према оцени С. Јовановића „доба полицијске државе“.
Нови Устав из 1869. године је увео знатне промене и новине у
политичком систему и власти Србије.155
Институције власти су били кнез, Државни савет и Народна
Скупштина, која је по овлашћењима и значају постала нова институција.
Народна скупштина је добила уз саветодавну улогу и право да одлучује.
Није имала право доношења буџета или законодавне иницијативе. Потребе за
законом је изражавала као жељу кнезу и влади да јој предложе потребни закон
на усвајање. Народна скупштина није у целости била изборна јер је четвртину
посланика постављао кнез. За рад је био потребан кворум од три четвртине
посланика а одлучивало се већином гласова присутних посланика. Посланички
имунитет је био делимичан. Кнез је имао законодавну иницијативу и право
потврђивања закона, а у условима кризе и право самосталног доношења закона.
Влада није била одговорна парламенту, него кнезу због чега је и имала
карактер монархове владе.

154
Упоредити Устав Књажевства Србије-Султански хатишериф из 1838,чл.30. и даље.
http://digital.nb.rs/scr/direct.php?sign=RA-ustav-1838
155
Упоредити Књажества Србије1869., http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1869
 249

Државни савет је од раније функције власти коју је вршио заједно са

кнезом, сведен на највиши управни суд у земљи. Чланове Савета је постављао
кнез, а њихов број се кретао од 11 до 15.
Уставом су уведена и нека од личних права и слобода грађана, слобода
мисли, међутим, дата је могућност да се по закону она и ограниче. Уведена је
самоуправа у општинама.
Овлашћења, начин конституисања и друга обележја скупштине
умањивали су њен значај и спутавале њен рад, тако да не можемо говорити о
парламентарном карактеру власти, иако је реч о представничком систему.
Овај намеснички устав је успоставио реалне основе за даљу и већу
демократизацију друштва и промене које су настале у наредном периоду.
Следећи историјски развој Србије карактерише даље ослобађање Србије
од турске власти и добијање независности на Берлинском конгресу 1878. године.
То је и време настанка политичких странака, када су 1881. године формиране
три странке, радикална, либерална и напредна, што је политички живот учинило
динамичнијим и одразило се и на политички систем државе и њено унутрашње
уређење. Ту су јачали захтеви за демократизацију власти, децентрализацију и
увођење више слободе и права за грађане. Продукт тих либералних тежњи је
нови устав из 1888. године, према коме се, због својих решења и демократских
институција, период његове примене назива као „доба парламентаризма“.
Овим уставом су задржане институције власти као и у претходном,
монарх или краљ, Влада, Народна скупштина и Државни савет, с тим што је
њихова улога измењена.
Народна скупштина је једнодомна и равноправана са краљем у
законодавној власти и доношењу буџета. Посланици се бирају непосредним
изборима а мандат расподељује по пропорционалном систему. Бирачко право
није било опште, јер су постојала ограничења (порески цензус итд), а уведена је
установа квалификованих посланика, која је обавезивала да се у сваком округу
изаберу на листи кандидата и два лица са факултетском дипломом.
Краљ је у односу на скупштину, као и раније задржао своја овлашћења.
Сазивао је седнице, одлагао или закључивао и имао право распуштања уз
истовремено расписивање избора.
Законодавну власт врше краљ и парламент, који имају подједнако и
право законодавне иницијативе.156
Влада је као у сваком парламентарном систему бирана из парламентарне
већине и била одговорна парламенту.
Државни савет се бирао на начин да је осам чланова савета бирала
Народна скупштина а осам именовао краљ, чиме је он постао демократскија
институција. Његова улога је била припрема предлога и нацрта нормативних
аката и решавање сукоба унутар јавне управе, без извршне функције.

156
Упоредити Устав Краљевине Србије 1888, чл. 33. и даље., http://digital.nb.rs/direct/RA-
ustav-1888.
250

Значај овог Устава је и што је штитио право на неповредивост приватне

својине и стана, а забрањивао конфискацију имовине. Њиме је призната слобода
мишљења, савести и вероисповести, а школовање одређено као обавезно и
бесплатно. Гарантована су и политичка права, слобода удруживања и окупљања,
слобода избора, штампе и право на жалбу против незаконитих поступака власти.
Овај Устав је својим увођењем парламентарне демократије, слободе
удруживања и политичких институција власти, најзначајнији, јер је политички
систем Србије довео до парламентарне монархије, која је за то доба
представљала изузетно демократску власт. Међутим, ни он се није дуго задржао.
Због партијских трвења и потребе да се ограничи власт парламента у корист
монарха, 1894. године краљ је Устав суспендовао и вратио Устав из 1869. То је
период владавине Александра Обреновића, који је хтео да суспензијом умањи
власт радикалне странке, да би 1901. године донео октроисани устав.
Устав из 1901. је резултат компромиса странака и краља, различитих
претходних устава, али је по својим решењима корак назад у развоју уставности
и политичког система у Србији.
Народно представништво се састојала из два дома, где је Сенат
представљао Горњи дом, а Народна скупштина Доњи дом. Сенат је имао три
петине постављених сенатора а две петине изабраних. Улога Сената је да
ограничи скупштинску већину Доњег дома и да штити мањину, што је
уобичајна функција за горње домове у свету.
Краљ је сазивао, председавао и закључивао седнице Народног
представништва, а имао је и право распуштања Народне скупштине и
расписивања избора.
Право законодавне иницијативе су имали Народно представништво и краљ.
Влада је била непосланичка, а Државни савет је задржао своју судску
улогу највишег управног суда. Новина је да је његове чланове именовао краљ из
међу чланова Сената.
У односу на људска права и друге слободе овај Устав је био слабији од
претходног, јер су решења била непотпуна, а бирачки цензус је додатно
ограничен. Од органа територијалне самоуправе постојала је само општина.
Државним ударом 1903. године и убиством краља Александра доведена
је династија Карађорђевића, на челу са краљем Петром I Карађорђевићем.
У овом периоду је враћен Устав из 1888. године, са извесним изменама
којима се ограничавала монархова власт. Овај Устав из 1903. се задржао до
1914. године када је почео Први светски рат, из кога је Србија изашла без своје
самосталне државе.

3. Стварање прве југословенске државе

 251

Србија је после Првог светског рата уједињењем јужнословенских

народа у једну државу, под називом Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца,
изгубила своју самосталност и државност.
Уједињењу у једну државу претходило је неколико докумената током
рата којима се изражавала намера и потреба за стварањем једне јединствене
државе словенских народа на Балкану. Нишком декларацијом Народне
скупштине од 7. децембра 1914. године, је поред
одлуке да се истраје за ослобођење земље,
прокламована и борба за ослобођење и уједињење
свих неслободних Срба, Хрвата и Словенаца. У Устав Краљевине
Лондону је следеће године, 1915. године од Срба, Срба, Хрвата и
Хрвата и Словенаца из Аустро-Угарске монархије Словенаца усвојен
образован Југословенски одбор, као њихово је на Видовдан, 28.
јуна 1921. године,
представништво, чији је основни циљ био
са минималном
припрема за уједињење и стварање независне
апсолутном
југословенске државе. То је резултирало да се
већином. Од
1917. године донесе Крфска деклараија, као укупно 419
споразум српске владе и Југословенског одбора о посланика
стварању заједничке државе. Њен политички Уставотворне
систем би требао да буде заснован на монархијској скупштине, за
владавини, на челу са династијом Карађорђевића, предлог Устава
која би по свом карактеру била уставна, гласало је 223,
демократска и парламентарна монархија. Значај против је гласало
ове декларације је више психолошки и морални, а 35, док је 161
не и обавезујући, јер је нису потписала два апстинирало.
пуноправна субјекта међународног права. После
завршетка рата 1918. године и низа састанака и
преговарања, Женевским споразумом из новембра
1918. године се покушало доћи до уједињења између Краљевине Србије и
самопрокламоване Државе Срба, Хрвата и Словенаца са територије бивше
Аусто-Угарске. Црној Гори и Војводини је остављена на вољу одлука о
прикључењу, мада се она код њих није доводила у питање. Међутим, намера да
се уређење власти и карактер политичког система треба одредити касније,
односно, да је полазиште стварање релане уније две државе, нису наишли на
одобравање Краљевине Србије, па је до уједињења дошло по другим основама.
Те основе су се сводиле на гарантовање монархијена челу са династијом
Карађорђевића, а које су подржале Народно веће Државе Срба Хрвата и
Словенаца и народне скупштине Војводине и Црне Горе и које су донеле одлуке
у присједињењу Србији. Престолонаследник и регент Александар Карађорђевић
је 1. 12. 1918. године, прогласио Краљевину Срба, Хрвата и Словенаца. Краљ је
тим прогласом прејудицирао њен политички систем, дакле облик владавине и
државног уређења, а Народна скупштина Србије као и Скупштина Срба Хрвата
252

и Словенаца су само обавештени о том чину као завршеном, чиме је и престала

њихова функција.
Овакав начин уједињења је довео до правних дискусија о квалификацији
нове државе, односно, колико је она стара а колико нова држава. Да ли је
успостављена нова држава или је Србији придодата нова територија и у правном
смислу настављен правни континуитет Србије као државе. То је нарочито имало
додатне консеквенције са распадом Југославије и поновним успостављањем
самосталне државе Србије.
У првој Југославији, између два светска рата ,донесена су два устава
којим је уређена држава. До доношење првог устава органи власти су били краљ,
влада и Привремено народно представништво.У влади су биле заступљене све
релевантне политичке странке из Србије и осталих територија. Влада није била
одговорна Привременом народном представиштву, него краљу. Привремено
народно представништво је било законодавни орган, али је све своје одлуке
морало да поднесе уставотворној скупштини.
Према новом Уставу, Држава СХС је одређена као уставна,
парламентарна и наследна монархија, чији је
службени језик српско - хрватско - словеначки.
По облику државног уређења Држава СХС је
Краљевина СХС је одређена као унитарна, чиме се желело изразити
подељена на јединство сва три народа.
административно- Државна власт је организована на начелу
територијалне поделе власти, законодавну власт врше краљ и
јединице које су се Народна скупштина, извршна власт припада
делиле на: области, краљу који је обавља преко владе и министара, а
округе, срезове и судска је поверена судовима.157
општине. На челу Краљ је имао право законодавне
области се налазио иницијативе, закони су важили тек после
велики жупан којег је краљеве потврде и проглашења закона. Краљ је
постављао краљ, а на био је врховни командант војске, имао је право
челу среза био је објављивања рата и закључивања мира.
срески поглавар. Председавао је Народном скупштином, сазивао,
отварао и закључивао седнице. Имао је право
распуштања уз обавезу расписивања нових
избора у року од три месеца. Његова надлежност
се простирала и на судску власт јер је био једини надлежан за постављање
судија.
Народна скупштина се састојала од једног дома. Законодавну
иницијативу је имала цела скупштина или само један њен члан, односно
посланик. Њен представнички карактер је нарушен строгим условима

157
Упоредити Устав Краљевине СХС, Архив Југославије,чл.45. и даље.
http://www.arhivyu.gov.rs/
 253

конзумирања бирачког права и високим цензусом, тако да је велика већина

гласачког тела лишена активног и пасивног бирачког права. Народна скупштина
је имала право одлучивања и о промени Устава, али је та улога ограничена
обавезом потврђивања од краља. С друге стране, систем промене устава, да
једна скупштина доноси одлуку о промени а друга га усваја, указивао је на устав
великог степена чврстине, који је у ствари референдумски.
Министарски савет је имао двоструку одговорност, одговорност пред
Народном скупштином и пред краљем, а чланови савета нису морали бити
посланици. Поред политичке, имали су и кривичну и грађанску одговорност.
Једна од основних функција је била и право законодавне иницијативе и
доношења различитих аката ниже правне снаге.
Судску власт су вршили судови, као независни и који су судили по
уставу и законима. Организовани су уобичајно као првостепени, апелациони и
Касациони суд, јединствени за целу земљу. За решавање управних спорова
постојао је Државни савет чију је половину чланова бирала Народна скупштина,
а половину именовао краљ.
У Видовданском уставу Краљевине СХС су прокламована класична
лична и политичка права и слободе којима су придодата многа економска и
социјална права. Оно што баца сенку на нормативну регулативу је законодавна
суспензија тих права, а која је и практично примењена већ 1921. године.
Политички систем Краљевине СХС је нормативном регулативом
Видовданског устава и његовим практичним спровођењем имао проблеме у
функционисању овако сложене државе по више критеријума. То је условило да
су константно настајали конфликти који су изазивали парламентарне кризе.
Кризе су се дешавале на релацији Србије и посланика који су представљали
територије Хрватске и Словеније, да би криза кулминирала са убиством
хрватског посланика у Народној скупштини. Након тога краљ Александар
Карађорђевић је суспендовао Устав и 6. јануара 1929. године увео дикатуру,
познату као „шестојануарска“. Тиме је прекинут, не само уставни и правни
континуитет у управљању земље, него и демократски, јер су поред распуштања
Народне скупштине, забрањен и рад политичких странака и других облика
организовања. Краљ је увео личну владавину, оправдавајући је потребом да
влада без посредника и има непосредан контакт с народом.
За време диктатуре је донесен Закон о називу и подели Краљевине на
управна подручја од 3. октобра 1929. године, којим је држава добила назив
Краљевина Југославија и подељена на бановине, срезове и општине.
Успостављено је девет бановина које су имале називе по главним рекама, а
седишта у већим градовима. Београд са околином је био издвојен као посебан
центар. Бановинама се желела више централизовати власт и учврстити унитарни
карактер државе и система. Банове је постављао краљ и њему су одговорали.
Након две године, под спољашним и унутрашњим притисцима, краљ је
1931. године укинуо вануставни поредак и 3. септембра 1931. године донео нови
Устав, познат као „Септембарски“ или „Октроисани“ односно подарени.
254

Политички систем успостављен тим уставом је практично био

непромењен, држава је била наследна уставна унитарна монархија у којој је
главну и пресудну улогу у свим облицима власти имао краљ.158
Краљ је био шеф државе, врховни командант, репрезент државе у
односима са иностранством, имао је право законодавне иницијативе и санкције,
проглашења закона, објаве рата и закључење мира, управљао је у органима
управе итд. Његова власт се простирала и у законодавном телу или парламенту
преко права избора. Одговорност краља није постојала нити је могао бити
тужен, уместо њега су за одређену надлежност одговарали надлежни министри.
Представничко тело је дводомно, сатојало се од доњег дома или Народне
скупштине и горњег дома или Сената. Оба дома су углавном била равноправна
у области законодавства. Број се прописивао посебним законом.
Народна скупштина, као представничко тело, бирала се на четири године
на изборима, где су грађани имали опште, једнако и непосредно право гласа.
Ипак гласање је било јавно, што је у многоме мењало карактер избора. Активно
бирачко право се стицало са навршеном 21 годином живота а пасивно са 30.
Сенат је противтежа Народној скупштини по делокругу рада и према
његовом представничком карактеру. Чланове Сената, једну половину је
постављао краљ, а друга се бирала посредно преко колегијума кога су чинили
посланици, председници општина и други.
Законодавна иницијатива је сужена у односу на претходни устав, тако да
право на њу има посланик подржан петином посланика оба дома. Посланици
уживају у имунитет који је у одређеним случајевима ограничен, кад одговарају
пред телом чији су чланови.
Министарски Савет састојао се од председника и свих министара, које је
именовао и разрешавао краљ. Министарски Савет је вршио управну власт, а
судску су обављале судије.
У односу на Видовдански, изостављена су неке одредбе о људским правима.
Административно-територијална подела земље је задржана према претходном
закону, којим су уведене бановине.
На челу бановине се налазио бан кога је постављао краљ и који је
представљао краљевску власт. У бановинама се формирали Бановско веће и
Бановски одбор који су умали обележја и елемената самоуправе и делом
децентрализоване власти. Бановско веће се бирало на четири године,
непосредним, општим и јавним гласањем, а из свог састава је бирало Бановски
одбор који је представљао самоуправни извршни орган. Њихов степен
самоуправе био је ограничен правом бана да укине сваки акт већа или одбора и
правом краља да распусти веће и распише нове изборе.
Устав из 1931. године је доживео и две промене неуставним правним
средствима, а које су резултат радикалних притисака и политичких догађања у

158
Упоредити Устав Краљевине Југославије,Београд, Државна штампарија Краљевине
Југославие, 1931, одељак IV чл.25. и даље., http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1931
 255

земљи, у које су били укључени спољашни и унутрашњи фактори. Посебно је на

стабилност политичког система и власти утицало убиство краља Александра
1934. године у Марсеју.
Прва промена извршена је вољом извршне, а не законодавне власти, када
је уредбом установљена Бановина Хрватска, као последица нестабилности
система и политичког притиска на централну власт за решење „хрватског
питања“ и пристанка на учешће политичком животу. Споразумом Цветковић -
Мачек, председника Министарског савета и председника хрватског
заступништва Мачека, односио се на пренос неких овлашћења централне власти
на аутономну јединицу, Бановину Хрватску, чиме је земља добила карактер
асиметричне федерације.
Законодавну власт су вршили краљ и Сабор заједнички, а управну краљ
преко бана кога именује и разрешава. Бан је двоструко одговоран и Сабору и
краљу. Судска власт се вршила у име краља и закона, Уставни суд је могао сва
акта бановине да подвргне оцени уставности, док је организација судова на
територији била у надлежности бановине.
Друга промена или повреда Устава, извршена је 27. марта 1941. године
када је државним ударом збачено намесништво (формирано после убиства
краља), а власт преузео малолетни краљ Петар II Карађорђевић. То је и почетак
краја прве југословенске државе, јер је са 6. априлом 1941. године и нападом
фашистичких сила на Југославију земља подељена, а власт избегла. То је
условило да током рата и после дође до политичких промена у земљи и свету
које су довеле до стварања друге Југославије.

4. Настанак и развој друге Југославије

Рат и окупација Југославије указале су на све

њене слабости и поделе, које су се манифестовале
братоубилачким, националним и верским ратом, Током свог
идеолошким сукобима, а које је уз све то пратила и постојања
борба за ослобођење од окупатора. Истовремено су социјалистичка
се на том простору преплитале интереси великих Југославија је
сила, њихових сателита, савезника и противника. донела три
Настала друга Југославија је била потпуна Устава
социјалистичка држава са комунистичком партијом (1946., 1963.,
на власти и једнопартијским системом. Међутим, 1974.) и један
њеном политичком систему и његовом карактеру уставни закон
претходили су догађаји из Другог светског рата (1953. године).
којим је зачета и конституисана нова власт, иако је
стара и легитимна, додуше у избеглиштву, постојала.
256

За време окупације 1941. године подигнут је устанак широм њене

територије који је предводила Комунистичка партија Југославије. Отпор су
пружале делом и друге снаге које су биле лојалне краљевској власти, међутим, с
временом је доминантну улогу у отпору, што је и признато од међународне
заједнице па и саме краљевске власти, имала Народно ослободилачка Војска
Југославије на чијем челу је била КПЈ, коју је предводио Јосип Броз Тито.
Временом је успела да створи веће слободне територије што је захтевало да се
конститушу неки облиц власти.
Први органи власти били су Нардноослободилачки одбори који су
настајали од грађана на административно-територијалним јединицама, селима,
срезовима и окрузима. Њихова намена је била да врше целокупну власт на тој
територији и омогуће даље јачање НОВЈ, која је била углавном у домену
извршно-управне. Делом су у грађанским споровима вршили и судску власт,
мада су у кривичним споровима то вршили војни судови. На тај начин је учињен
дисконтинуитет у вршењу власти у Југославији, јер нова власт није била део
старе власти ни поникла од ње, него власт која није признавала претходну и
заснивала се на другим основама. Донесени су и први нормативни документи
којим се уредила власт. То су тзв. „Фочански прописи“ којим су одређени
задаци одборима, објашњења и упутства за њихов рад. Њих је донео Врховни
штаб НОП и ДВ Југославије (народноослободилачке партизанске и
добровољачке војске).
НОО су одређени као територијални органи без страначких обележја и који
имају сву власт осим власти коју врше војни органи. Формирају се као сеоски,
општински, и срески, од којих се само први бирају непосредно а остали на
делегатском принципу. Од привремених, ови органи су добили статус сталних
органа власти, повећао се њихов број и то: сеоски, градски, општински, срески и
окружни. Између њих је по надлежности и потчињавању постојала хијерахија.
Мандат чланова НОО је био шест месеци.
У том периоду је Врховни штаб био највише војно и политичко
руководство, па самим тим и врховна власт која је настајала и која је добијала
карактер револуције, односно имала намере да радикално мења политички
систем. Са проширењем ратних дејстава, повећањем броја бораца и територије,
као и међународне ситуације, довели су до потребе да се приступи раздвајању
војне и политичке власти.
Томе се приступило 1942. године у Бихаћу, када се од представника
нардноослободилачког покрета кога су чинили представници из скоро целе
Југославије, конституисало тело налик скупштини.. Резултат скупа је ставрање
АВНОЈ-а (Антифашистичког већа народног ослобођења Југославије), као
политичко представништво народноослободилачког покрета и у коме су
заступљени сви народи Југославије. Одустало се од његовог конституисања као
највишег органа власти из спољашних разлога, јер се није наишло на
одобравање и подршку релевантних међународних држава и савезника. АВНОЈ
је из свог састава бирао председника, три потпредседника и извршни одбор.
 257

Оно што се није постигло претходне, учињено је наредне године, 29.

новембра 1943. године, када је одржано друго заседање АВНОЈ-а.
На том заседању су донесене одлуке које су имале уставни значај,
односно њима се конститусала одређена власт, чиме се мењао карактер
политичког система Краљевине Југославије.
Одлуке су следеће: АВНОЈ је конститусан као врховно и законодавно и
извршно тело, формиран је НКОЈ (Национални комитет ослобођења Југославије)
као привремени орган врховне народне власти, одузето је право законитој влади
Југославије у иностранству да је представља, забрањен повратак краљу и да ће
се земља изградити на федеративном принципу. Одлукама и конституисањем
органа власти је и формално прекинут континуитет између старе и нове власти.
АВНОЈ је имао одлике народне једнодомне скупштине, чији су
представници, представници будућих федеративних делова, са законодавном и
врховном влашћу. АВНОЈ је формирао два органа, Председништво и НКОЈ.
Преко њих се вршила управно-извршна функција АВНОЈ-а. Држава је
променила име и названа Демократска Федеративна Југославија.
Основна улога ових привремених органа власти је да обезбеде
сопствено међународно признање, што су и успели, прво споразумима са
краљевском владом 1944. године, а касније и признањем и савезничких држава.
Спаразум са председником избегличке владе, Тито-Шубашић, односио
се на укидање двојне власти, стварање Краљевског намесништва и Привремене
народне владе које су требале да врше власт до ослобођења Југославије.
Одмах по ослобођењу Југославије 1945. године одржано је треће
заседање АВНОЈ-а, који је проширен представницима територија Југославије
који нису до тада били представљени, посланицима парламента из 1938.године и
извесним бројем политичких група и странака. АВНОЈ је конституисан као
Привремена народна скупштина.
Њена улога је била да створи услове за конституисање представничког и
уставотворног тела које ће донети нови устав.
Конституисана је Уставотворна скупштина као дводомна и састојала се
од Савезне скупштине и Скупштине народа. Савезну скупштину су бирали сви
грађани са правом избора, а Скупштину народа су чинили посланици
федералних јединица. На изборима је убедљиво победила листа Народног
фронта којим је управљала Комунистичка партија Југославије. Резултат је
разумљив, с обзиром да су комунисти све полуге власти и моћи имали у својим
рукама, а користили су се и недемократским методама, не либећи се да негде и
лажирају изборе. Ипак не може се претпоставити да би могли изгубити, из
разлога што су истински били најрелевантнија снага на политичкој сцени и што
су имали заслуге за ослобођење земље, што је и народ ценио.
Уставом из 1946. године су верификоване нормативно интенције
револуционарне власти, чија је намера била да радикално промене политички
систем у земљи. Уставом је промењена политичка власт, али су њиме извршене
и корените промене својинских односа, односа према националним мањинама,
258

успостављене су нове нације итд. Држава је због тога конституисана као

федеративна и са називом Федеративна Народна Република Југославија.
Уставом су установљени органи државне власти и државне управе.
Државну власт чини Народна скупштина ФРНЈ коју сачињавају два
дома: Савезно веће и Веће народа; Президијум Народне скупштине ФНРЈ.
Органе државне управе чини Влада ФНРЈ.
Уставом је подељена надлежност између република и државе, одређен
начин управљања привредом и врсте својине и успостављена судска власт као
народна. Посебно су дата и права и дужности грађана. Власт је на нижим и
истим инстанцама карактерисало јединство, а на вишим хијерахија, која се
називала демократски централизам.
Устав је налик уставу Совјетског савеза из 1936. године, како по
интенцијама и идеолошким нормама, тако и по институционалним решењима у
којима је доминантна улога државе и њен централистички карактер власти.
Уставом је искључен сваки облик вишепартијског организовања или било којих
других разлика, тако да се етатистичком карактеру политичког система може
додати и јака идеолошка конотација.
Разлаз са Совјетским Савезом и социјалистичким земљама, после
резолуције Информационог биро 1948. године, проблеми у развоју земље и
међународне околности условили су да Југославија почиње тражити сопствени и
аутентични развојни пут у социјализма. Од 1950. године је прокламовано
радничко самоуправљање које је започето прво у предузећима, да би се
проширило у различитим облицима у све сфере друштва и институцијама
власти. То је условило и нормативне промене у политичком систему које су
извршене Уставним законом из 1953. године. Намере су биле да се што пре
успоставе прокламовани односи а да се касније, након практичног искуства и
даље теоријске разраде, озбиљније приступи доношењу новог устава.
Без обзира што је реч о уставном закону, њиме се успоставило једно
ново друштвено уређење. На почетку закона је истакнут социјалистички и
федеративни карактер уређења државе који за основу има самоуправљање у
свим областима живота, у привреди, општини, граду, срезу, просвети, култури и
социјалних служби, при чему својина над средствима за производњу, није
државна, него друштвена.
Савезна народна скупштина је највиши орган власти у федерацији и
представник народног суверенитета. Чине је два дома: Савезно веће и Веће
произвођача. Установљена су и два извршна органа Савезне народне скупштине
– председник Републике и Савезно извршно веће. Председник је био шеф државе
и истовремено председник Савезног извршног већа. Савезно извршно веће није
имало обележја класичне владе, него је више било орган Народне скупштине.
 259

Народна скупштина је вршила законодавну власт, бирала председника и Савезно

извршно веће и имала и друге функције као парламент159
Уставним законом се у ФНРЈ дала предност у уређењу власти
произвођачима или радничкој класи, а не народу. Истовремено је повећан
степен децентрализације повећањем права народних република и аутономних
јединица, а у општини, граду и срезу, проглашено је самоуправљање радног
народа. Тиме је започела ера самоуправљања у друштву и политичком систему
државе који је био својеврстан експеримент у свету. Остала два устава из 1963. и
1974. године су имали за циљ, према мишљењу Р. Марковића „да установе
целовит и заокружен самоуправни систем.160
Уставом из 1963. године Југославија је променила име у Социјалистичку
Федеративну Републику Југославију, дефинисану као савезну државу
равноправних народа заснованој на власти радног народа и самоуправљању. Са
радним народом се потенцирало класно обележје државе и сходно томе и
успостављене институције политичког система. У привреди је важила
искључиво друштвена својина, док је радни народ управљао свим друштвеним
пословима укључујући и послове у привреди, почевши од најмање јединице па
до највеће. Због прожимања свих сфера друштва самоуправљањем, устав је
називан и „повеља самоуправљања“. Територијално преуређење државе је
такође претрпело промене, прво у називу територијалних јединица које су се
звале поред имена и „друштвено политичке заједнице“ које су чинили општина,
као основна, затим срез, аутономне покрајине у Републици Србији,
социјалистичка република и федерација. Новина је да је Косово и Метохија од
области постало покрајина као и Војводина. Именом ДПЗ се хтело указати на
њихов политички карактер и вршење власти, уз истовремено и друштвено-
економску целовитост.
И у самој организацији власти је заступљено самоуправљање.
Скупштина је највиши орган власти и друштвеног самуправљања и
састоји се из, уместо дотадашња два већа, од пет већа. Поред Савезног већа
уведена су и четири самоуправна већа: Привредно, Просветно-културно,
Социјално-здравствено и Организационо-политичко. Бројност већа је јединствен
и непознат у пракси институција законодавне власти и политичким
системима.161
Одвојена је функција председника Републике од председника Савезног
извршног већа (СИВ). Одређено је да се председник бира сваке четврте године и
исто лице могло је бити бирано два пута узастопно, што није важило за Јосипа
Броза Тита.

159
Упоредити Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређења ФНРЈ,
Службени лист ФНРЈ бр.3/53, Београд, 1953.године, чл.15.
160
Упоредити шире у Марковић, Ратко, op.c. стр.163.
161
Упоредити детаљније Устав СФРЈ 1963., Службени лист СФРЈ бр 14/63
260

Уведене су нове институције: потпредседник републике, Уставни суд и

Савет федерације. СИВ су сачињавали председник и одређени број чланова које
је бирало Савезно веће. Чланови СИВ-а бирани су из редова Скупштине водећи
рачуна о националном саставу. Уведен је принцип ротације на руководећим
државним и политичким функцијама. Посебно је утврђено место друштвено-
политичких организација у политичком систему, Савеза комуниста Југославије,
Социјалистичког Савеза Радног Народа и других, којим се симулирао
плурализам идеја и мишљења.
Устав је претрпео 42 промене амандманима који су и прихваћени у
уставу из 1974.године.
Устав из 1974. године је републичке покрајине уградио и у савезни устав
са измењеним положајем, националне мањине су као народности изједначене у
правима са народима Југославије и уведени су нови облици самоуправљања.
Савезни органи власти нису могли одлучивати као наднационални и
надрепублички органи власти, него као заједнички органи република и
покрајина који морају уважити прво интересе делова, па тек онда целине. На тај
начин је промењен карактер политичког система, државе је од федерације, која
је и званично то остала, све више клизила у конфедеративно уређење власти.
Тако су уставним променама повећана права и овлашћења република и
покрајина, стављајући их као туторе федерацији.
Нови Устав СФРЈ из 1974. године се због тога с правом називао и
гробаром Југославије. Поред ове квалификације он је имао и друга обележја, да
је представљао најдужи устав на свету, да се више бавио идеолошко-политичким
квалификацијама и фразеологијом, а много мање правом и правним терминима
уобичајним у свету.
Држава се на почетку дефинише ка савезна, коју сада чине поред
република и добровољно уједињене покрајине, засноване на власти радничке
класе и самоуправљању, а није се пропустило да се томе поред народа додају и
народности. 162 Амандманима на претходни устав одређени су садржаји и
промене овог надасве јединственог устава. Политички систем је одређен као
„социјалистичка самоуправна демократија“ чија је суштина „дикататура
пролетеријата“, заснован на друштвеној својини и водећој улози СКЈ, као
друштвенополитичкој организацији.
У одлучивању уведен је обавезан консензус (сагласност) република и
покрајина укључујући и код промене устава. Уставом је легализовано право на
самоопредељење и отцепљење, мада је остало нејасно да ли су носиоци тога
права народи или републике. Уведен је, уместо представничког и посланичког
система, делегатски систем, на чијем принципу се конституишу све скупштине и
органи власти, као и друге организације у држави.

162
Упоредити Устав СФРЈ 1974.,издање Службени лист СФРЈ 1974., Београд,1974.,
чл.1.
 261

Уместо дотадашњих пет већа Скупштину СФРЈ су сачињавали Савезно

веће и Веће република и покрајина. Јосип Броз Тито постао је доживотни
председник. Чланове СИВ-а бирала су оба већа Скупштине СФРЈ водећи рачуна
о равноправној заступљености република и одговарајућој заступљености
аутономних покрајина. Интересантно је да, иако постоје два дома у Савезној
скупштини, они су углавном једнодомно одлучивали и оба дома су
представљала републике и покрајине а не и грађане или народ. Тиме се
одступило од основних начела федеративних заједница. Одлучивање је било
дозвољено као већинско али се оно у пракси вршило консензусом. Функције
савезне државе су биле делегиране на републичке органе, па је савезна држава
била немоћна у спровођењу савезних закона, нити је имала механизме утицаја на
њих. Чак је и судска функција вршена на републичком и покрајинском нивоу,
иако је постојала могућност да наредне инстанце буду федеративне. Уведени су
и самоуправни судови који су заједно и равноправно са државним вршили
судску функцију.
Новина устава је и увођење делегатског система, којим се желела
потенцирати власт радничке класе. Делегатским системом су се бирале
делегације а не посланици на основним нивоима власти, који су за следеће
инстанце бирали делегате и тако до федерације. Делегације су биле основна веза
између бирача и власти и требали су да изражавају њихове самоуправне односе.
Устав је исцрпније и јасније дефинисао самоуправне интересне
заједнице као релативно нов облик самоуправног повезивања у области културе,
образовања, социјалног осигурања итд. Установљена је обавеза конституисања
месних заједница као основног облика самоуправног организовања радних људи
и грађана на локалном нивоу. И овај устав је имао амандмане, без обзира на
његову тешко изводљиву процедуру промене и то 48 амандмана. Њиме није
доведена у питање суштина устава и односа у њима.
Устав из 1974. године је имао далекосежне и погубне последице по
очувања Југославије и допринео у великој мери њеном распаду. Он је подгрејао
све облике сепаратизма, партикуларизма и националног егоизма, а
институционално је онемогућио било какав значај федерације као целине.
Покушаји заустављања дезинтеграције државе су сматрани нападом на
самоуправљање, на националну и економску равноправност и слично.
Републике и покрајине су својим политичким и економским развојем ишле ка
стварању самосталних целина које су претендовале да имају све облике и
институције који би ту смосталност у било ком смислу чиниле. Одлучивање
консензусом је сваку одлуку доводило у питање, па је одлука била резултат
нагодбе, а никако сагласности око интереса целине. У политичком систему
федерације, покрајине су добиле своје место које се у суштини није разликовале
од статуса републике, тако да су се покрајине Србије јављале као надређене
остатку Србије и републици као целини. У томе су имале и подршку других
република, стављајући тиме Србију у изузетно неравноправан положај, иако је
реч о највећем народу и највећој републици.
262

Уставним амандманима из 1989. године на сопствени устав из 1974.

године, враћено је Србији право на власт на целој својој територији, укључујући
и у покрајинама. Све ово ишло је у прилог сепаратистичким тенденцијама у
републикама које су практично вршиле, нормативну, психолошку, међународну
и економску припрему за завршни чин отцепљења.

4.1. Распад Југославије

Земља је са новим уставом и почетком економске кризе од осамдесетих

година, све више клизила у отворени распад који се на почетку реформским
захтевима и козметичким променама само прикривао. Томе је погодовало и
стање у СКЈ који је био федерализован, односно састављен од СК из република
и покрајина, са придодатом организацијом СК у Југословенској народној армији
која је била изузетно снажна и утицајна. Посебно су распаду погодавале
промене у свету, пад Берлинског зида, распад Совјетског Савеза и промене
политичких система у земљама Источне и Средње Европе. Светска моћ је
превагнула у корист једне силе, САД и земаља Запада који су својим
подстицањем и подршком додатно допринели распаду Југославије.
СФРЈ је као земља била исцрпљена на крају осамдесетих година у свим
сферама, економски и политички, чему су посебно допринела ,,утопијска
решења устава (слободни удружени рад, слободна размена рада, делегатски
систем, самоуправни федерализам, самоуправно споразумевање и друштвено
договарање)“163итд.
Сепаратизам и начин како га извршити започео је са узалудним
расправама представника република, да би Словенија као најразвијенија
република томе и приступила 1990. године. Тај модел је спроведен, како истиче
Р. Марковић у четири фазе: у првој се република проглашавала сувереном
државом, како би постигла критеријум за оцену уставности и законитости, што
значи да сама може доносити законе као њено суверено право; у другој се
прописује референдум с питањем да ли се жели да република постане независна
држава и пошто добије позитиван одговор следи; трећа фаза, доношење
декларације о независности и; четврта фаза, отцепљење.164 На жалост отцепљење
су пратили насиље, рат и злочини, осим у Македонији, што је све те једностране
акте додатно оптеретило и довело до ангажовања међународне заједнице и
имало далекосежне последице по животе људи на овим просторима. Томе је
погодовало 1992. године, мимо међународних правних норми, под притиском
водећих сила Запада, међународно признање републичких граница, што је
додатно потспешило насиље.

163
Марковић, Р., op.c. стр. 170.
164
Ibid.
 263

После отцепљења од шест република остале су само две, Србија и Црна

Гора, које су формирале (Црна Гора референдумом, а Србија подршком
скупштине) нову заједницу Савезну Републику Југославију, 27.априла 1992.
године. Нова трећа Југославија је претендовала на правни континуитет
претходне, на шта је са аспекта међународног права имала потпуно право,
међутим, то јој је под притиском великих сила, првенствено САД и западних
земаља, оспорено. Тако је и примљена тек 2000. године у Уједињене нације као
нова држава.

5. Политички систем треће Југославије

Савезна Република Југославија је конституисана у сложеним

међународним околностима, рату у окружењу (БиХ), лошој економској
ситуацији и убрзаној потреби да се успостави нова заједница којом би се изразио
континуитет са СФРЈ.
Донесен је Устав 27. априла 1992. године с намером да се тај континутет
спроведе, при чему је вођено рачуна да он буде према процедури и поступку
предвиђеном у Уставу из 1974. године, наравно у промењеним околностима, јер
више није постојало других република осим Србије и Црне Горе. Устав је
донесен на Жабљаку, због чега се често зове и жабљачки. Новостворена
заједница није наишла на признање као правна наследница СФРЈ од
међународне заједнице јер је сматрана основним узроком дестабилизације на
Балкану, рата у БиХ и другим републикама, а то није уважавала ни опозиција
која је бојкотовала прве изборе за савезну скупштину.
Устав Савезне Републике Југославије је био у потпуности према
садржају и суштини различит од претходног устава, на начин да је укинуо сва
обележја социјалистичке државе, терминолошке флоскуле и оно што се називало
самоуправном уставношћу, а што је било само квази уставно право и на њему
заснован политички систем. Уставом су прокламована основна демократска
права и вредности као што су сувереност грађана, страначки плурализам, подела
власти, владавина права, слободна економија, људска и мањинска права и др.165
Без обзира на решења и уставну процедуру, устав је у земљи и иностранству
проглашаван нелегитимним или оспораван на различите начине, чиме се
додатно оптерећивала држава и политичка сцена у земљи.
Савезна држава је имала ингеренције на спољну политику земље,
доносила је и извршавала савезне законе, друге прописе и опште акте. Према
уставу у држави је постојала државна и приватна својина.

Упоредити преамбулу устава, Устав Савезне Републике Југославије 1992., Службени

165

лист СРЈ, година I, број 1, Београд, 1992.г.

264

Уставом су конституисане институције сва три облика или гране власти.

Савезна скупштина као законодавно тело је одређена као дводомно тело
састављено од Већа грађана и Већа република. Оба већа су била равноправна и
одлуке су биле усвојене ако их усвоје оба већа. У Већу република су обе
републике биле заступљене са по 20 посланика. У Већу грађана се посланици
бирали на непосредним изборима тајним гласањем, по један посланик на 65000
бирача, с тим што је постојала клаузула да се у републици чланици морају
бирати најмање 30 посланика.166 Мандат посланика у Већу грађана је био четири
године а у Већу република по одлуци власти републике. Савезна скупштина је
до уставних амандмана 2000. године бирала председника СРЈ, тајним гласањем
са мандатом од четири године. Посланици су, као класичан парламент, бирали и
Владу са мандатом од четири године. Међутим, Уставом је било предвиђено да
савезни премијер мора бити из републике из које није председник, односно
пошто је председник био из Србије, сви су премијери били из Црне Горе. Нису
постојали ни уобичајни механизми контроле и утицаја на владу, интерпелација и
премапотпис. Савезну владу су сачињавали председник, потпредседник и
министри. Влада је одговорна скупштини која јој већином гласова у оба дома, на
предлог најмање двадесет посланика, може изгласати неповерење.
Поред институција законодавне и извршне власти успостављена је и
судска, односно Савезни суд и савезни државни тужилац. Од значајних
институција је постојала и Народна банка Југославије.
Иако су настанак СРЈ и њено нормативно уређење оспоравани, она је
функционисала док је постојала сагласност између република. Како су се
њихови интереси све више разилазили расла је и нетрпељивост између њих, што
је посебно била изражена доношењем уставних амандмана 2000.године.
Њиме су били предвиђени непосредни избори за оба дома Савезне
скупштине и за председника Републике, као и у сваком парламентарном
систему. Црној Гори то никако није одговарало тако да су се две републике даље
удаљавале једна од друге. Црна Гора је практично функционисала као
самостална држава, док је федерација постојала само на територији Србије, што
је Србија, ради мира толерисала и финансирала.
Разлози за крај СРЈ не леже само у нетрпељивости чланице, него и у
другим спољашним и унутршњим околностима, констелацији политичких снага
на власти, притиска међународне заједнице и институционалне противречности,
односно, сам политички систем је био реално неостварљив. Историјски гледано
двочлане федерације су биле унапред осуђене на неуспех, јер су или постојале
унитарне државе што је ређе, или су постојале самосталне, што је чешће.
Следећа околност је што је у систему било више конфедералних елемената, него
федералних, а они су се огледали у следећем: постојала је релативно мала
надлежност федерације, а и њу Савезна влада није могла да спроведе на
територији Црне Горе; неравноправост у представљању, где је Србија као 18

166
Ibid. чл.80.
 265

пута већа по броју становника, била много мање представљена (у зависности од

дома скупштине) или подпретстављена, док је Црна Гора била надпредстављена;
није постојала ни једна политичка организација која би на целој територији
федерације могла да политички заступа заједништво итд.
Политичким споразумом (Београдски споразум из 2002.г.) између две
републике у присуству и уз асистирање и притисак представника Европске
уније, СРЈ је престала да постоји, јер се тим споразумом договориле чланице да
преуреде међусобне односе, из којих су настале две државе и заједница која се
називала Државна заједница Србија и Црна Гора. Текст споразума су потврдиле
скупштине република, а Савезна скупштина је 2003. године усвојила и
прогласила уставну повељу Државне Заједнице Србије и Црне Горе.

6. Државна Заједница Србија и Црна Гора

Државна Заједница Србија и Црна Гора је конституисана више као

конфедеративна заједница две државе а не федерација, иако је имала
међународно правни субјективитет. Имала је свој грб, заставу и химну, а
седиште у Београду.
Институције државне заједнице СЦГ су: Скупштина Србије и Црне Горе,
Председник СЦГ, Савет министара СЦГ и Суд Србије и Црне Горе.
Скупштина СЦГ је била једнодомно представничко тело које је чинило
136 посланика и то 91 из Србије и 35 из Црне Горе, члан 20. Повеље.
Предвиђено је било да се посланици бирају на непосредним изборима, међутим
изменом повеље посланици су се бирали у републичким скупштинама.
Скупштина је одлуке доносила већином од укупног броја, с тим ако је за њих
гласала већина од укупног броја посланика сваке државе.
Председник Србије и Црне Горе је био шеф државне заједнице кога је
бирала Скупштина СЦГ. Он је истовремено био и председник Савета министара
СЦГ (владе). Представљао је државну заједницу, руководио радом Савета
министара, расписивао изборе за Скупштину СЦГ, постављао и опозивао
шефове дипломатских представништава, додељивао одликовања и друга
признања и био члан Врховног савета одбране. Председник је за свој рад
одговарао Скупштини. Председнички мандат је трајао четири године.
Савет министра чинило је пет министара. Савет је као влада имао право
законодавне иницијативе и право доношења подзаконских аката. Министре је
бирала Скупштина СЦГ. Поред министра постојали су и заменици министра
који су увек били из друге државе чланице у односу на министра.
Суд Србије и Црне Горе чинио је подједнак број судија из обе државе
чланице. Бирала их је Скупштина СЦГ. Међутим овај суд није формиран до
краја постојања Заједнице.
266

Државна Заједница СЦГ имала је Војску СЦГ којом је командовао

Врховни савет одбране. Његов састав чинили су: председник СЦГ и
председници држава чланица.
Исход ове заједнице је наговештен у Уставној повељи где је предвиђено
да ,,по истеку периода од три године, државе чланице имају право да покрену
поступак за промену државног статуса, односно за иступање из државне
заједнице Србија и Црна Гора. Одлука о иступању из државне заједнице Србија
и Црна Гора доноси се након референдума.“ 167 Република Црна Гора је
искористила то право, јер је и успостављање заједнице било очигледно урађено
под притиском међународне заједнице која је и овде имала своје интересе. Ти
интереси су се односили на неспремност да тада решава питање статуса Косова
и Метохије на којем се је налазила привремена управа УН, према резолуцији
1244 из 1999.г. Референдумом од 21.маја 2006. године, Црна Гора се одвојила,
чиме је престала да постоји Државна Заједница Србије и Црне Горе, а Србија
хтела то или не, постала самостална држава. Србија је донела и нови Устав 2006.
године, према поступку предвиђеном Уставом Србије из 1990. године.
Србија је у својој уставној пракси, у социјалистичкој Југославији
доносила самосталне уставе, као и све републике, а који су били у потпуној
сагласности са Уставом Југославије.
Устав Републике Србије из 1990. године је учинио промене којима су
јаче наглашен њен карактер републике и њене државности. 168 Избацио је у
називу Србије префикс „социјалистичка“ и покрајини Косово врати назив
Косово и Метохија, обема покрајинама одузео све елементе државности.
Од институција власти Србија је имала Народну Скупштину, председника
Републике и Владу.
Народна скупштина је имала један дом са 250 посланика, који су се
бирали на четири године слободним, непосредним и тајним изборима.
Председник Републике се бирао на непосредним и тајним изборима са мандатом
од пет година. Председник Републике заједно са Народном скупштином је
представљао највишу власт у земљи. Председник је имао право вета на законе
које је доносила скупштина.
Влада се бирала из скупштинске већине, најмање 126 посланика и била
је директно одговорна парламенту, као и у осталим парламентарним системима.
За промену Устава из 1990.г. и његово осавремењивање и даље
демократизовање били су сагласни сви актери политичке сцене у Србији.
Међутим, нови устав је донесен у специфичним околностима, које су проистекле
из одвајања Црне Горе те исте године и убрзане потребе да се донесе Устав, док
су политичку сцену пратила вишеструка теоријска разматрања, неслагања и

167
Уставна повеља државне заједнице Србија и Црна Гора, Службени лист СЦГ,
Београд, 2003., чл.60.
168
Упоредити Устав Републике Србије 1990.,Службени гласник, Београд, 1990.г. или
http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1990
 267

оспоравања. Устав је, дакле, настао из погодбе политичких странака и стицаја

прилика, што је имало и утицаја на његов квалитет који је и последица
исхитрености. Доношење устава су пратиле и полемике о процедури и начину
његовог усвајања, али и сугестије међународне заједнице да је неопходно донети
нови устав. Разлоге за доношење новог устава треба и тражити у потреби да се
националним консензусом потврди статус и суверенитет над Косовом и
Метохијом, а политички разлози су спровођење нових избора на свим нивоима.
Устав је проглашен у Народној скупштини 8. новембра 2006.године, после
референдума 28. и 29.октобра 2006. године, када су се грађани већином
изјаснили за доношење новог устава.
Нови устав није суштински различит, штавише, као да је претходни
редизајниран, а што је и разумљиво. Он је резултат исхитреног консензуса
политичких странака које су имале идеолошке, политичке и програмске разлике,
али су у том чину нашле свој интерес. Без обзира на мањкавости и неслагања,
пракса ће показати колико је делотворан, колико се суштински разликује од
претходног и колико може да одговори на будуће изазове Србији.

Кратак преглед

 Током развоја до данас, политичи систем Србије карактерисале су различита

обележја која су се у нормативном и функционалном смислу односила на
потребу ограничења владара и његове власти, на захтевима за већом
партиципацијом народа и децентрализацијом и деконцентрацијом власти.
Систем је стварањем Југославије и својом негацијом интегрисан у други,
споран од самог почетка и на крају иделошки и функционално
прекомпонован, доживео потпуни крах и дезинтеграцију.
 Питање уставног уређења власти започело је са Првим српским устанком
1808. и 1811. г. кад се исказала потреба за уређењем власти и ограничењем
самовоље вођа.
Сретењски устав из 1835.г., је био први модерни српски устав у коме су
јасно изражене потребе српског друштва за националном еманципацијом,
укидањем феудалних односа и установа и аутократске владавине.
Успоставио је два централна органа власти која имају највишу власт и то
кнеза и Државни савет, док је Народна скупштина била много нижа
инстанца власти и утицаја. Његова прогресивна решења су под притиском
међународне заједнице оспорена, тако да је Србији подарен од султана Устав
из 1838.г., који је по решењима био далеко иза и на нивоу организационог
закона. Како се даље ослобађала од турске власти и стицало више
аутономије, тако је Србија доносила нове законе и уставе којим је уређиван
политички систем и власт.
268

Новим уставом из 1869. г. дошло до знатних промена у политичком систему

и власти, где се ранијим институцијама власти кнезу и Државном савету,
придружила Народна Скупштина која је добила већа овлашћења и право
одлучивања. Влада није била одговорна парламенту, него кнезу. Тиме су се
успоставиле реалне основе за даљу и већу демократизацију друштва и
промене, а које су кулминирале уставом из 1888.г. Тај устав је продукт
савремених и либералних тежњи, па се због својих решења и демократских
институција, назива и период његове примене као „доба парламентаризма“.
Овим уставом су задржане институције власти као и у претходном, монарх
или краљ, Влада, Народна скупштина и Државни савет, с тим што је њихова
улога измењена, на начин да је успостављена као у класичном монархијском
парламентаризму.
Устав из 1901. је резултат компромиса странака и краља и претходних
устава, због чега је по својим решењима корак назад у развоју уставности и
политичког система. Једино остаје у сећању по дводомности парламента.
Србија је после Првог светског рата уједињењем јужнословенских народа у
једну државу, под називом Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца, изгубила
своју самосталност и државност 1918. године.
 Устав Краљевине СХС усвојен је 1921. г.,у коме је држава одређена као
унитарна, уставна, парламентарна и наследна монархија. Државна власт је
организована на начелу поделе власти. Законодавну власт врше краљ и
Народна скупштина, извршна припада краљу који је обавља преко владе и
министара, а судска је поверена судовима. Политички систем је због је
нормативне регулативе, јаких сепаратистичких тежњи произашлих из
различитих језичких, верских, националних, развојних и културних и других
разлика, био слабо функционалан. Због тога је уведена диктатура краља
1929.г., када је суспендован устав, а нови октроисан од краља тек 1931.г.
Подарени устав није знатно променио систем, краљ је имао одлучујућу
улогу у свим облицима власти, парламент је дводоман, а држава је подељена
на бановине. Касније је под притиском дошло до стварања Бановине
Хрватске, чиме је унитарна држава добила обележја асиметрине федерације.
Краљевина Југославија је доживела свој крај са почетком Другог светског
рата 1941.године и њеном окупацијом.
 Друга Југославија је настала после рата као социјалистичка држава са
комунистичком партијом на власти и једнопартијским системом. У свом
периоду постојања донела је три потпуна Устава (1946., 1963., 1974.) и један
уставни закон (1953. године).
Првим уставом се желела успоставити нова власт уз коришћење искустава
Совјетског Савеза, док је Уставни закон из 1953.г., резултат потребе да се
систем прилагоди новоуспостављеном социјалистичком самоуправљању.
Устав из 1963. године је само даље учвршћивање прокламованог
самоуправљања уз институционална решења која су била све мање налик
оним у другим земљама. Амандмани на тај устав и Устав из 1974.године су
 269

последица дезинтеграционих процеса у земљи и све већег притиска

република и покрајина за самосталном влашћу. Овај устав је и нормативно
поткрепио предстојећи распад државе, а посебно је карактеристичан као
најдужи и више конфедеративни и идеолошки, него документ који правно
уређује политички систем. Резултат је крвави распад и настанак треће
Југославије, Савезне Републике Југославије од Србије и Црне Горе 1992.г.
 СРЈ је настала у сложеним условима у земљи и свету, пратиле су је
економска криза, ратови, санкције и непризнатост њеног континуитета са
претходном државом. Политички систем је заснован на неадекватном и
неравноправном положају једне чланице према другој, са више
конфедералних елемената, да би по престанку заједничких интереса, СРЈ
трансформисана у заједницу 2003.г.
 Државна Заједница Србија и Црна Гора је више конфедерална заједница и
резултат спољњег притиска, а својим уставном повељом је дала могућност
да се након три године може раздружити, што је Црна Гора и учинила 2006.
године референдумом. Тиме је Србија постала самостална држава, што ју је
принудило да крајем исте године исхитрено донесе и нови устав, као
компромис различитих политичких опција, али и потреба.

Питања за расправу

1. У којој мери је аутократска власт била заступљена у развоју

политичког система Србије и да ли је она била нужна?
2. Која су битна својства, разлике и ефекти вођења политике на начин
Карађорђевића или Обреновића и какве сличности постоје данас?
3. У чему је значај и прогресивност Сретењског устава?
4. Колико су обележја парламентаризма у Уставу из 1888. године
резултат демократске зрелости народа?
5. Шта је Србија очекивала а шта добила стварањем Краљевине СХС?
6. Који су били деструктивни процеси у Краљевини Југославији и
колико су утицали на карактер и функционисање политичког
система?
7. Да ли се самоуправљање могло и у коликој мери уградити у
политички систем земље.
8. Који су дестабилизирајући и дезинтегришући садржаји у Уставу
СФРЈ из 1974. године и зашто?
9. Које су одлике Савезне Републике Југославије као федерације а које
као конфедерације?
10. Да ли су СРЈ и Државна заједница Србије и Црне Горе биле израз
истинске тежње и потребе српског народа?
 Глава VIII

ЗАКОНОДАВНА ВЛАСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

1. Уређење власти у Републици Србији

Према Уставу Републике Србије (чл.4) власт је подељена на три гране,

законодавну, извршну и судску, а њихов однос је заснован на равнотежи и
међусобној контроли. Судска власт је независна. Разлози за овакав начин
организовања и успостављања власти леже у томе да ће подељена, међусобно
контролисана и уравнотежена власт онемогућити њено концентрисање на
једном месту и на најбољи могући начин обезбедити да Република Србија врши
своје надлежности.
Њене надлежности су издвојене у посебном делу, где се каже да
Република Србија уређује и обезбеђује: сувереност, независност, територијалну
целовитост и безбедност, њен међународни положај и односе са другима;
заштиту слобода и права грађана, уставност и законитост; поступак пред
судовима и одговорност; територијалну организацију и систем локалне
самоуправе; одбрану и безбедност, границе, јединствено тржиште, својинске и
облигационе односе и економски систем, систем у области радних односа,
здравствене и социјалне сигурности; равномеран развој, организацију,
надлежност и рад републичких органа, контролу итд.
Пети део Устава се бави уређењем власти, где су опсежно дати положај
и надлежности главних органа и институција. За сваку грану или облик власти
се захтева доношење закона и других документа којим се регулишу надлежности
и деловање.
 271

2. Народна скупштина

Народна скупшина је дефинисана као највише представничко тело које је

и носилац уставотворне и законодавне власти.
Народна скупштина врши следеће функције: представничку,
законодавну, изборну и контролну. Зато су њене надлежности подељене на оне
које проистичу из њене уставотворне и законодавне власти, из њеног изборног
права, права контроле и надлежности из њене представничке функције.
Као носилац уставотворне и законодавне власти Народна скупштина има
надлежност да: доноси и мења Устав, одлучује о промени границе, расписује
републички референдум, потврђује међународне уговоре, одлучује о рату и миру
и проглашава ратно и ванредно стање, надзире рад служби безбедности, доноси
законе и друге опште акте, даје претходну сагласност на статут аутономне
покрајине, усваја стратегију одбране, усваја план развоја и просторни план,
усваја буџет и завршни рачун Републике Србије, на предлог Владе, даје
амнестију за кривична дела.
Изборних права, Народне скупштине: бира Владу, надзире њен рад и
одлучује о престанку мандата Владе и министара; бира и разрешава судије
Уставног суда, бира председника Врховног касационог суда, председнике
судова, Републичког јавног тужиоца, јавне тужиоце, судије и заменике јавних
тужилаца; бира и разрешава гувернера Народне банке, Заштитника грађана
(омбудсмана) и надзире њихов рад; бира и рaзрешава и друге функционере
одређене законом, врши и друге послове одређене Уставом и законом.
Контролне функције Народна скупштина врши надзором над радом:
Владе и одлучује о престанку мандата Владе и министара; служби безбедности;
гувернера Народне банке Србије; Заштитника грађана; и других органа и тела у
складу са законом.
Представничка функција Народне скупштине и народних посланика
обухвата: разматрања представки и предлога грађана; и одржавање састанака са
грађанима у Народној скупштини и у канцеларијама Народне скупштине ван
седишта скупштине.
Народну скупштину чини 250 народних посланика.

2.1. Избор народних посланика и конституисање

Народне скупштине

Посланици Народне скупштине се бирају тајним гласањем, на

непосредним пропорционалним изборима са једном изборном јединицом, коју
чини целокупна територија Републике Србије. Изборни праг или цензус је 5% и
не важи за странке националних мањина. При избору се води рачуна о
272

равноправности и заступљеност полова и представника националних мањина, у

складу са законом. Расподела мандата се врши према Д`Онтовом систему.
Мандат траје четири године.
Изборе за народне посланике расписује председник Републике тако да од
дана расписивања до дана одржавања избора не може протећи мање од 45 ни
више од 60 дана. Избори се одржавају најкасније 30 дана пре истека мандата
посланика којима истиче мандат.169
Прву конститутивну седницу Народне скупштине заказује председник
Народне скупштине из претходног сазива, тако да се седница одржи најкасније
30 дана од дана проглашења коначних резултата избора. Првом седницом
председава најстарији посланик а помаже по један, најмлађи, народни посланик
са четири изборне листе које су добиле највећи број посланичких мандата и
генерални секретар Народне скупштине. Конститутивном седницом отпочиње
легислатурни период новог сазива Народне скупштине.
На првој седници Народне скупштине врши се: потврђивање мандата
народних посланика, избор председника, потпредседника и генералног
секретара Народне скупштине, избор чланова радних тела и чланова сталних
парламентарних делегација у међународним институцијама.170
Потврђивање мандата народног посланика врши се на основу уверења о
избору за народног посланика и извештаја Републичке изборне комисије. Чином
потврде мандата две трећине народних посланика престаје мандат претходног
сазива Народне скупштине. Након потврђивања мандата народни посланици
полажу заклетву, што је новина у односу на претходни закон.
Народна скупштина у процесу конституисања не врши законодавну функцију.
Процес конституисања се наставља избором председника и
потпредседника. Предлог кандидата за председника Народне скупштине може
поднети најмање 30 посланика и подноси се председавајућем писмено. Народни
посланик може учествати у предлагању само једног кандидата. Председавајући
доставља посланицима све примљене предлоге кандидата.
Представник предлагача има право да образложи предлог. После
предлога кандидата отвара се претрес, након чега председавајући утврђује листу
кандидата по азбучном реду презимена. Пре избора Народна скупштина
одређује да ли ће се гласати јавно (прозивком) или тајно (гласачким листићима).
Народни посланик може да гласа само за једног кандидата за председника.
Изабран је онај кандидат који има већину гласова од укупног броја посланика.
Ако је предложено више од два кандидата, а ниједан није добио потребну
већину, у другом кругу се гласа само о два кандидата који су добили највећи
број гласова, или више кандидата који су добили највећи једнаки број гласова. У

169
Упоредити Закон о изменама и допунама Закона о избору народних посланика,
Службени гласник РС бр.36/11, 2011, чланове 4.5. и 6.
170
Упоредити Пословник Народне скупштине Републике Србије, од 28.јула 2010.године.
 273

случају да ни један кандидат не добије потребну већину изборни поступак се

понавља.171
Потпредседници народне скупштине се кандидују и бирају по истом
поступку као и председник, с тим што сваки посланик може да гласа за више
кандидата, највише онолико колико се бира. Број потпредседника је
промењљив, одређује их Народна скупштина на предлог председника Народне
скупштине. Број се углавном одређује према броју посланичких група и
договора, при чему се води рачуна о заступљености опозиције.
Након именовања председника и потпредседника Народне
скупштине они надаље председавају седницом и настављају процес
конституисања других органа.
На предлог председника Народне скупштине именује се генерални
секретар Народне скупштине, о чему се гласа. Затим се у Народној скупштини
образују посланичке групе и друга радна тела, о чему ћемо говорити касније.
Председник Народне скупштине представља Народну скупштину,
сазива и председава седницама и стара се да се децидно поштује скупштинска
процедура и Пословник. Обавља и све друге послове предвиђене Уставом и
законом. У обављању дужности помажу му потпредседници, а у случају
спречености одређује заменика или га замењује најстарији. Председник Народне
скупштине, према члану 120 Устава замењује председника Републике у случају
да је он спречен да обавља дужност или му истекне мандат пре времена. Ту
дужност може обављати највише три месеца за које је и у обавези да распише
изборе за новог председника Републике. У нашој политичкој пракси је то право
коришћено, јер у више изборних циклуса није изабран председник. Тај период
(V легислатура Народне скупштине) био је предмет расправа с обзиром на
дужину вршења и акте који су донесени, а које је Уставни суд Србије оспорио.
Народна скупштина формира Колегијум Народне скупштине кога чине
председник Народне скупштине, потпредседници и председници посланичких
група. Колегијум расправља о различитим питањима од значаја за рад.

2.2. Распуштање Народне скупштине

Распуштање Народне скупштине регулисано је чланом 109 Устава РС где

су дате четири могућности. Право на распуштање има председник Републике и
то у једном случају према својој одлуци која је аутономна и у остала три, где је
то уставна обавеза.
У првом случају председник Републике може, на образложени предлог
Владе за распуштање, распустити Народну скупштину или одбити тај предлог.

171
Упоредити Пословник чл. 8 – 13., и даље.
274

Влада не може предложити распуштање скупштине, ако је поднет предлог да јој

се изгласа неповерење или ако је поставила питање свога поверења.
Према Уставу, председник Републике је дужан да указом распусти
Народну скупштину ако у року од 90 дана од дана конституисања не изабере
Владу (чл.109. Устава); ако Народна скупштина изгласа неповерење Влади и не
изабере нову Владу у року од 30 дана (чл.131.); и у случају да председник Владе
поднесе оставку Народној скупштини а она не изабере нову владу у року од 30
дана (чл.132.).
Народна скупштина не може се распустити за време ратног или
ванредног стања. Са распуштањем Народне скупштине председник Републике
расписује изборе за народне посланике, тако да се избори окончају најкасније за
60 дана од дана расписивања.
Распуштање Народне скупштине је уобичајна пракса и механизам за
равнотежу власти у парламентарним системима, а у пракси је вршено према
претходном Уставу из 1990. године, који је имао исто решење као и садашњи.
Проблем у употреби овог парламентарног механизма је у стриктном поштовању
уставне регулативе, што се раније није чинило у политичкој пракси и било
предмет полемике.

2.3. Организација и рад Народне скупштине

Организација и рад Скупштине су делом Уставом одређене, конкретније

Законом о Народној скупштини, а детаљно унутрашња организација и начин
рада Пословником о раду Народне Скупштине. Пословник се више пута мењао
и у сваком сазиву. Предмет промена и дискусија првенствено су били рад
одбора, вођење седница, поступак одлучивања а посебно понашање посланика о
коме је јавност имала константан увид. Тек у 2010. години обезбеђена су
нормативна документа за несметан рад, закон и пословник, иако нису с њима све
странке сагласне.

Карактер мандата и права и дужности народних посланика

Са верификацијом мандата посланик народне скупштине стиче права и

обавезе предвиђене Уставом и законом. Формално и законом, одређено је да се
народни посланик опредељује, иступа и гласа по сопственом уверењу. Мандат
траје четири године или до престанка мандата тог сазива скупштине.
Према члану 102. Устава „народни посланик је слободан да, под
условима одређеним законом, неопозиво стави свој мандат на располагање
политичкој странци на чији предлог је изабран за народног посланика.“ То
имплиците значи да посланик слободно располаже својим мандатом и да због
 275

тога и има могућност да га стави на располагање. С обзиром да није предвиђена

његова обвезност према бирачима, логично је да је он у томе слободан.
Слободан мандат је тековина демократског друштва, међутим, с обзиром да се у
пракси тај мандат поверавао партијама, он је бланко оставкама фактички био
везани мандат. Тиме је доведено у питање слободно располагање посланика
мандатом а Устав је доведен у колизију са сопственим принципима на више
начина. Како истиче и образлаже М.Јовановић погажени су сувереност грађана
и принципи демократских вредности на које се позива, угрожен је имунитет
неодговорности посланика, због чега је овакво решење било предмет критика и
релевантних међународних институција.172 Такође постојећи изборни систем је
пропорционалан у коме се према изборном закону бира између партијских
листа, па су посланици у ствари кандидати странака и њихова кандидатура
зависи од њих. То је аргумент који иде у прилог партији да је власник мандата, а
не посланик.
С друге стране, поред уставне и правне регулативе посланици су
репрезенти политичке воље грађана, били то на листи политичких партија или
не. То значи да се мандат посланика мора првенствено посматрати у контексту
односа између народа или грађана и посланика. Истовремено се тај однос
успоставља као јаван, за време избора, а после верификације и као јавна
функција у представничком телу грађана. У случају да је посланички мандат
императиван или везан, нужно је неопходно да се та веза успостави и правно
регулише. Јер императиван мандат значи да се воља бирача мора поштовати и
према њој поступати или ће посланик бити опозван и за то бити одговоран. У
том случају не функционисања, једино се правним средствима и судом може
санкционисати не придржавање или успоставити уговорени однос. Мора се
признати да овакав однос не постоји ни у једној држави, посебно у савременим
системима, због чега је излишно са правног, моралног и политичког аспекта
говорити о везаном мандату. Зато је неопходно напустити правни аспект јер је
слободан мандат посланика, природан, реалан и једино могућ. Међутим, слобода
није апсолутизована, па напуштање подручја правне обвезности и давање
предности слободном мандату не значи да се поништава однос између
посланика и бирача. Тај однос остаје, али је његов карактер политички, а не
правни. Тиме долазимо до тога да слобода посланика није неограничена, иако је
он слободан да по својој вољи независно од било кога, па и самих бирача,
одлучује по питањима из његове надлежности. Ограниченост његове функције
произилази из чињенице да је то јавна функција, из тога да је он репрезент
народа и експонент опште воље која се односи на добробит свих а не појединаца
или група, што значи да се мора руководити у својој слободи тим принципима.
Поверени мандат посланику је и израз поверења у његове могућности,
способности и знање да ће репрезентовати вољу бирача и да ће у правом

172
Упоредити, Јовановић, Милан, Скупштина, Хрестоматија текстова о политичком
систему Србије, ФПН, Београд, 2008, стр. 22.
276

тренутку и потреби одабрати или донети одлуку која ће бити најповољнија за

њих, али првенствено заједнице као целине. То је уз политички и етички или
аксиолошки однос који условљава карактер слободног мандата, како не би без
тих обележја био само мандат на продају и по потреби. Тиме долазимо до
степена развијености демократије и политичке културе која влада у друштву,
као и нормативних регулатива у функционисању представничког тела. Од
степена политичке културе и демократске
развијености друштва зависи и могућност
трговине мандатима и прелазака из партије у
Народни посланик има партију. Дакле, политичкој култури су
право да предлаже и препуштени регулатива мандата и практичне
тумачи законе, подноси последице. Зато посланику не би требало да
амандмане, учествује у политичка партија додељује или узима мандат
расправи и предлозима
јер није власник мандата, али није ни сам
по питањима о којима
посланик. Једини и истински власник мандата
се расправља у
је онај ко га је и дао а то је грађанин или
Народној скупштини,
да предлаже измене и
народ, па га он може и одузети. Након свега
допуне дневног реда,
спорна и дискутабилна норма се изменила у
поставља посланичка нашем систему како не би одударала од
питања и учествује у демократских и људских вредности оличених
подношењу у слободи у свим аспектима, укључујући и
интерпелације и слободан мандат. 173 Изменом су укинуте
предлога за гласање о бланко оставке којим су посланици били у
неповерењу Влади, да вазалном односу према партији. Међутим, ако
одржава конференције слободан мандат не прати адекватна
за новинаре, као и политичка култура и свест он ће остати само
друге радње у вршању роба или предмет трговине са својом ценом.
посланичке функције. Стицањем мандата посланици стичу
При томе има право да право на имунитет, који се односи на
буде обавештен и имунитет неодговорности и имунитет
информисан, као и да неповредивости.
тражи све информације Према имунитету неодговорности посланик
од значаја за обављање не може одговарати за време ни после мандата
посланичке функције. за изражено мишљење или гласање у
обављању своје дужности и у скупштини. То
значи да је имунитет неодговорности
апсолутан, међутим, посланик може
одговарати ако изнесе слично и идентично мишљење ван скупштине или своје
функције. Онда му преостаје механизам заштите у примени имунитет
неповредивости или недоступности органима гоњења, док је посланик

Упоредити Закон о изменама и допунама Закона о избору народних посланика,

173

Службени гласник РС бр.36/11, 2011,чл.14.

 277

парламента. Имунитет неповредивости значи да народни посланик не може

бити затворен, лишен слободе или да се против њега води кривични поступак
без одобрења Народне скупштине. Једино у случају да је посланик затечен у
вршењу кривичне радње за коју је прописана казна затвора у трајању дужем од
пет година, може бити притворен без одобрења Народне скупштине. Посланик
може одговарати и ако се не позове на имунитет, али му скупштина може тај
имунитет успоставити, као што га може и укинути. Процедура за укидање
имунитета посланику регулисана је детаљније Пословником Народне
скупштине. О имунитету се одлучује у Скупштини гласањем. Народна
скупштина може већином гласова свих посланика укинути имунитет посланику.
Проблем код имунитета неповредивости и рада одбора лежи што нису децидно
и детаљно прописана сва дела за које се може посланику одузети мандат, па се
он може користити као механизам притиска скупштинске већине или већине у
одбору на мањину. У сваком случају имунитет и његова практична примена се у
суштини не разликује у регулативи и у практичној примени од других земаља.
Имунитет неповредивости није апсолутан. Посланик може после престанка
његовог мандата у Скупштини да одговара за учињена кривична дела.
Народни посланик не може бити посланик у скупштини покрајине нити
функционер у органима правосуђа или влади, што значи да чланови Владе нису
као у неким парламентарним системима истовремено и посланици парламента.
Народни посланик не може обављати функције, послове и дужности који
представљају сукоб интереса. Питање сукоба интереса посланика, као и других
функционера је тек од недавно актуелизовано и нормативно регулисано.
Међутим предмет је расправе, спора па чак и опречних и дискутабилних решења
и одлука судова. Једино је сигурно, да се питање дуплих функција повезује са
партијско-политичким и материјалним интересима и да се у народу и код бирача
сматра у најмању руку неетичким.
Народни посланик је дужан да учествује у раду Народне скупштине и
њених одбора, да поступа у складу са њиховим одлукама, да се домаћински и
рационално односи према средствима којима располаже, да чува државну, војну
и службену тајну, углед итд. За обављање дужности посланик прима
одговарајућу плату.

Одбори у Народној скупштини

Народна скупштина формира стална и привремена радна тела. Стална

радна тела су одбори и Одбор за права детета као посебно радно тело.
Привремена радна тела су анкетни одбори и комисије.
Одбори се образују за разматрање различитих питања из надлежности
Народне скупштине и то разматрање предлога закона и других поднетих аката,
сагледавање стања, праћење и надзирање рада Владе и других органа и тела,
278

стичу увид и контролишу како се извршавају закони и други акти државе итд.
Одбор може ради разматрања појединих питања из свог делокруга и припреме
предлога образовати пододбор, а председник одбора може образовати посебну
радну групу. Њихова улога није самостална и могу да обављају послове само за
потребе одбора.
На седници одбора присуствује представник Владе када се разматра
предлог или мишљење Владе, и у другим случајевима на позив и овлашћени
представник предлагача закона и аката. Одбори могу вршити и саслушања.
У Народној скупштини се бирају чланови одбора и заменици на предлог
посланичких група, водећи рачуна да чланови сразмерно одражавају број
народних посланика посланичке групе у односу на укупан брј посланика.
Гласање је јавно и гласа се за листу у целини. Народни посланик може бити члан
више одбора.
Одбор на првој седници бира, из реда својих чланова, председника и
заменика председника одбора. Председник одбора руководи радом одбора.
Одбор има и секретара.

У Народној скупштини образују се следећи одбори:

1. Одбор за уставна питања и законодавство,

2. Одбор за одбрану и унутрашње послове,
3. Одбор за спољне послове,
4. Одбор за правосуђе, државну управу и локалну самоуправу,
5. Одбор за људска и мањинска права и равноправност полова,
6. Одбор за дијаспору и Србе у региону,
7. Одбор за привреду, регионални развој, трговину, туризам и енергетику,
8. Одбор за финансије, републички буџет и контролу трошења јавних
средстава,
9. Одбор за пољопривреду, шумарство и водопривреду,
10. Одбор за просторно планирање, саобраћај, инфраструктуру и
телекомуникације,
11. Одбор за образовање, науку, технолошки развој и информатичко
друштво,
12. Одбор за Косово и Метохију,
13. Одбор за културу и информисање,
14. Одбор за рад, социјална питања, друштвену укљученост и смањење
сиромаштва,
15. Одбор за здравље и породицу,
16. Одбор за заштиту животне средине,
17. Одбор за европске интеграције,
18. Одбор за административно-буџетска и мандатно-имунитетска питања,
19. Одбор за контролу служби безбедности.
 279

Сви одбори имају по 17 чланова осим Одбора за контролу службе

безбедности који има 9 чланова.
Одбор за права детета образује се као посебно стално радно тело а његов
председник је председник Народне скупштине.
Број одбора се мењао у зависности од легислатуре и важећег Пословника,
рецимо према претходном пословнику је било 30 одбора са 480 места, што је
подразумевало да један посланик буде у скоро два одбора. Према досадашњем
броју одбора, којих је било више него министарстава, може се извести закључак
о парламенту као радном телу које поред аутономије и самостално обавља своје
функције. Тиме се формално желело указати на примат парламента над
извршном влашћу, иако се фактички дешавало обрнуто. Међутим, Влада је
много већи утицај остваривала на рад парламента него што је то требало да
буде, па је и оцена његовог карактера као расправног форума и тачна. Садашњи
број према новом Пословнику из 2010. године је смањен и пракса ће показати да
ли ће то значајније променити њихову улогу.
Међусобно се одбори разликују према сврси, садржају и делокругу свог рада па
су и њихова важност, утицај и моћ различити.
Одбори свој рад врше на седницама, које заказује председник одбора о чему се
информишу сви чланови одбора и посланици. На седнице могу присуствовати
сви заинтересовани чланови парламента без права гласа, као и они о чијим
предлозима или ресорима расправља одбор. Одбор одлучује јавно, већином
гласова од већине чланова који су присутни. Посланик може издвојити своје
мишљење од мишљења већине. За одржавање састанка и расправу не мора да
постоји кворум неопходан за одлучивање.
Народна скупштина може образовати привремена радна тело, анкетне
одборе и комисије, ради сагледавања стања у одређеној области и утврђивања
чињеница о појединим појавама или догађајима. Састав, задаци привременог
радног тела и рок за извршење утврђују се одлуком Народне скупштине.
Анкетни одбор се образује из реда народних посланика, а комисија из реда
народних посланика, представника органа и организација, научника и
стручњака. Њихови поступци и радње нису децидно дефинисани Пословником,
али је јасно указано да Анкетни одбор и комисија не могу вршити истражне и
друге судске радње. У том контексту се може тумачити да је њихова моћ
отупљена, посебно када се на захтев опозиције преиспитују питања из
надлежности извршне власти. Анкетни одбор, односно, комисија, има право да
тражи од државних органа и организација податке, исправе и обавештења, као и
да узима изјаве од појединаца које су му потребне. Они су дужни да се одазову
на позив и дају тачне информације и податке. Анкетни одбори и комисије могу
ангажовати за своје потребе и одређене институције и организације или стручне
и научне раднике. Одбор или комисија по завршеном раду доставља извештај и
предлог Народној скупштини, о чему она одлучује и тиме су његова делатност и
разлози постојања завршени.
280

Рад скупштинских одбора сталних или ad hoc у досадашњој пракси је

био препун мањкавости. Оне су се испољавале у недостатку интереса да делују
као целина, дакле делују према страначким поделама и интересима, због чега су
им и такви извештаји и предлози. На тај начин опада и њихов кредибилитет, а
тиме и заинтересованост за њихов рад и рад у њима. Такође међусобно слабо
сарађују и координирају своје задатке, па се више одбора исцрпљује
расправљајући исту тему. Извршна власт, чији је рад углавном предмет рада
одбора, не уважава у довољној мери њихове предлоге и захтеве, без обзира да ли
су ваљани или израз струке. Све то додатно умањује њихов значај и значај
парламента као представничког тела и највишег органа власти.

Посланичке групе

У Народној скупштини образују се посланичке групе као облик

политичког организовања посланика унутар скупштине. Посланичку групу може
да образује најмање пет посланика, подношењем председнику Народне
скупштине потписаног списка чланова који формирају посланичку групу. На
списку се посебно назначава председник посланичке групе и његов заменик.
Није одређено да ли посланици треба да припадају једној партији или више
њих, што значи да је услов само група посланика. Посланичка група се може
образовати само од посланика једне партије, од више партија, или од партија и
независних посланика. Предизборне коалиције или споразуми нису од пресудне
важности за формирање посланичких група.
Народни посланик може да буде члан искључиво само једне посланичке групе.
Значај самосталног формирања посланичких група не проистиче из скупштинске
обавезе или из формалне потребе за конституисањем. Посланичке групе имају
веома важну улогу у функционисању скупштине. Њихови представници
учествују у рад одбора, у договорима о дневном реду и вођењу седница, тока
седнице и времена за расправу, као и многим другим делатностима парламента и
код питања која се намећу током рада. Утолико је значајно за политичку партију
да формира самосталну посланичку групу чиме и свој утицај адекватније
испољава. С обзиром да је формирање посланичких група могућност и право,
посланици као појединци не морају приступити ни једној од њих, али су
последице да своје учешће и утицај у раду парламента умањују и маргинализују.
Посланици могу мењати посланичке групе или се током легислатуре могу
формирати нове групе. Трансфер посланика је везан за слободан мандат,
односно за партијску обвезност путем бланко оставки, па је свака промена
изазивала додатне проблеме у функционисању парламента. Нови Пословник о
раду Народне скупштине није детаљније регулисао рад посланичких група и
трансфер посланика иако је постојала потреба за тим. Осим што посланици
конституишу председника и заменика или су у обавези да председнику Народне
 281

скупштине доставе ко ће представљати посланичку групу, функционисање и рад

посланичких група су у потпуности препуштени партијама.

Начин рада народне скупштине

Конституисањем народне скупштине започиње њена легислатура и траје

до истека њеног мандата или до конституисања нове после избора. Рад
скупштине одвија се на седницама. После поновног увођења парламентаризма у
Србији, прва легислатура је започета 1991. године и до сада је постојало осам
легислатура. Осма је успостављена 2008. године. Имајући у виду њихов број и
године, просечно су легислатуре трајале око две и по године. Само је трећа
легислатура од 1993. до 1997.г., трајала четири године колики је и мандат
посланика.
Народна скупштина има два редовна заседања годишње.174 Прво редовно
заседање почиње првог радног дана у марту, а друго првог радног дана у
октобру. Редовно заседање не може трајати
дуже од 90 дана. Почетак сваког редовног
заседања и завршетак праћени су свечаним
стројем гарде и интонирањем химне Скупштински кворум је
Републике Србије. Иста процедура важи и за потребан број
време полагања заклетве председника посланика за рад и
Републике и Владе. одлучивање. Одређен
је двојако, као кворум
Народна скупштина може и ванредно
за почетак седнице и
заседати на захтев најмање једне трећине
кворум за одлучивање.
народних посланика или на захтев Владе, са
За почетак седнице
унапред утврђеним дневним редом. У случају неопходно је нешто
проглашења ратног или ванредног стања више од трећине
скупштина се састаје без позива. посланика, најмање 84,
Седнице скупштине припрема и сазива а за одлучивање,
председник Народне скупштине писаним већина од укупног
путем и најмање седам дана пре дана броја, најмање 126
одређеног за почетак седнице. Може и у посланика.
краћем времену али уз образложење.
Председник Народне скупштине предлаже
дневни ред који усваја Народна скупштина.
Председник није у обавези да се консултује са посланичким групама око
дневног реда. У пракси је ова консултација потребна, посебно код законских
предлога и значајних питања. Предлоге за измену дневног реда, повлачење
појединих тачака, спајање и скраћење расправе и друге промене могу

Видети о седницама и активностима скупштине у

174

www.parlament.gov.rs/content/cir/aktivnosti/skupstinske_arhiva.asp
282

предлагати народни посланици, Влада и други овлашћени предлагачи

председнику скупштине у писаном облику, најкасније 24 часа пре почетак
седнице. О предложеном дневном реду се организује претрес у коме учествује
само предлагач и евентуално онај чији се акт или тачка доводи у питање. Без
претреса се одлучује: за хитни поступак; повлачење појединих тачака из
предложеног дневног реда; за допуну дневног реда; за скраћење и спајање
времена за расправу; промену редоследа тачака; за вођење претреса у
појединостима одмах по завршетку начелног претреса појединог предлога
закона. Народна скупштина одлучује о дневном реду већином од укупног броја
посланика, дакле 126 посланика чине потребну већину.
Народна скупштина одржава седнице уторком, средом и четвртком, од 10,00 до
18,00 часова с паузом од једног часа. Седнице скупштине су јавне и преносе се
преко медија. Изузетно седнице могу бити затворене за јавност у случајевима
одређеним законом, ако то предложи Влада, одбор или најмање 20 народних
посланика. И седница радног тела може да буде затворена за јавност, на
образложен предлог најмање трећине од укупног броја чланова тог радног тела.
О предлогу радно тело одлучује без претреса.
За рад и одлучивање Народне скупштине неопходан је прописани
кворум. О седницама скупштине се води записник који се усваја до краја
наредне седнице за претходну.
Посланицима је ограничено време говора у скупштини. Са поновним
увођењем парламентаризма у Србији није постојало ограничење, међутим,
пракса је показала да се тиме могу опструирати рад и одлуке скупштине.
У Народној скупштини се закони и друга акта доносе према: редовном
поступку и хитном поступку. С обзиром на дужину трајања претреса на
седници Народне скупштине, редовни и хитни поступак могу да буду: основни и
скраћени. У раду на седницама учествују сви народни посланици и
представничке групе, скупштински одбори, њихови овлашћени представници и
известиоци и чланови Владе.
Пријаве за реч, с редоследом посланика, подносе посланичке групе и
посланици који нису чланови посланичких група у писаном облику до отварања
претреса, а остали усмено, по отварању претреса.
Укупно време расправе у основном поступку у начелу, за посланичке групе
износи пет часова. Распоређује се на посланичке групе сразмерно броју
народних посланика чланова те посланичке групе.
Претрес се закључује када нема више пријављених или по истеку времена.
У скраћеном поступку укупно време расправе у начелном претресу
износи половину времена утврђеног за говорнике у основном поступку.
На седницама посланици, поред расправе о поједином питању и пријаве
за говор, имају право да говоре још по два основа. Један је у случају повреде
Пословника, о чему имају право да говори председник Народне скупштине и по
један представник сваке посланичке групе. Дискусију по Пословнику посланик
добија одмах по завршетку претходног говора, с тим што је посланик дужан да
 283

образложи у ком делу је прекршен Пословник. Други је случај, уколико се

говори увредљиво на рачун неког посланика или посланичке групе, сваки
посланик индивидуално или испред групе има право на реплику. Време
дискусије је у оба случаја ограничено на два минута.
Председник Народне скупштине стара се о одржању реда и нико не може
да говори на седници пре него што затражи и добије реч од председника
Народне скупштине, као што нико не може ни да дође за говорницу пре
одобрења. Због повреде рада председник може доделити опомену, одузети реч
посланику или га удаљити са седнице. Уз ове мере иду и новчане казне о којима
одлуку доноси Одбор за административно-буџетска и мандатно-имунитетска
питања.
У Народној скупштини се одлучује гласањем које може бити јавно или
тајно. За гласање су предвиђене неколико техника гласања. Јавно гласање се
врши електронским путем, дизањем руку, прозивком, а тајно гласачким
листићима. Посланици могу да гласају за предлог, против предлога и да буду
уздржани. Одлука се сматра донетом ако је за њу гласало више од половине
идентификованих народних посланика, односно Уставом, законом и овим
пословником предвиђена већина. Резултат сваког гласања приказује се на
мониторима, а извод гласања се доставља посланичким групама, на њихов
захтев, и ставља на увид представницима средстава јавног информисања. Тајно
гласање се врши ако је предвиђено законом или ако посланици о тако одлуче.

2.4. Поступци за доношење аката у Народној

скупштини

Поступак за доношење закона

Доношење закона је најважнија и основна функција сваког

представничког тела па и Народне скупштине Републике Србије. Због тога је то
и најсложенија делатност која тражи спровођење и поштовање одређене
процедуре.
Закон се предлаже у облику који се доноси и с обрзложењем.
Образложење мора да садржи: уставни, односно правни основ за доношење и
разлоге; објашњење основних правних института и појединачних решења;
финансијску процену потребних средстава и изворе који их обезбеђују; предлог
прописа који се мењају и допуњују због закона; општи интерес ако закон има
повратно дејство; разлоге за доношење по хитном поступку и остала неопходна
објашњења. Уз предлог се доставља и изјава о усклађености закона са
прописима Европске уније или да не постоји обавеза усклађивања или да га
уопште није могуће усклађивати.
284

Законодавна процедура

Предлог закона може поднети сваки народни посланик, група посланика,

Влада, скупштина аутономне покрајине и 30.000 бирача, Заштитник грађана и
НБС.
Предлог се доставља посланицима, одборима Народне скупштине и Влади
ако није предлагач.
Разматрање пртедлога и амандмана врше Скупштински одбори и Влада и
дају мишљење и предлог Народној скупштини.
Народна скупштина ставља предлог закона на дневни ред најраније 15, а
најкасније 60 дана од дана подношења предлога.
Право на подношење амандмана имају сви предлагачи закона.
Скупштинска расправа се организује у начелу и појединостима.
Расправа у начелу (Прво читање): траје 5 сати, време је сразмерно
распоређено између посланичких група.
Расправа у појединостима (Друго читање): Разматрају се чланови закона
појединачно на које су предложени амандмани и нови чланови.
Техничка редакција предлога: врши је надлежни скупштински одбор након
усвајања одређених амандмана .
Дан за гласање одређује председник Народне скупштине.
Народна скупштина одлучује о предлогу закона у начелу, о амандманима на
предлог закона и о предлогу закона у целини у Дану за гласање.
Закон је усвојен ако га је усвојила већина од 126 посланика.
Председник Републике потписује закон у року од седам дана или улаже вето.
Потписан закон ступа на снагу 8 дана од објављивања у службеном гласнику
РС. Непотписан закон се враћа у Скупштину на поновно одлучивање.
Председник Републике је дужан да прогласи закон ако га Скупштина изгласа
поново већином.

Законодавним поступком 175 није посебно предвиђено као у другим

парламентарним системима прво, друго и треће читање, међутим он је у
сагласности са савременим парламентарним системима.
Закони се у Народној скупштини могу усвајати у редовном поступку или по
хитном. Предлог закона се пре скупштинске процедуре доставља посланицима,
одборима и Влади ако није предлагач, о чему износе предлог.
Законодавни поступак у редовном поступку је подељен по сукцесивним фазама
које обухватају процес предлагања, скупштинску расправу и гласање. У

175
Упоредити Пословник.., чл.150 и даље
 285

парламентарним процедурама савремених земаља делови процедуре се називају

читањем. Законодавна процедура се своди на два читања. Обично се првим
читањем сматра расправа о закону као целини и у начелу, због чега се назива
начелни претрес. Друго читање се односи на расправу о закону у појединостима
и по амандманима. Затим се одређује дан за гласање. Пре одлуке скупштине, је
техничка припрема коју врши за то надлежни одбор, о чему се не врши
расправа. У појединим парламентарним системима се
води расправа и после техничке припреме одбора, што
се назива трећим читањем. У 2009.г.
У дану за гласање се одлучује о предлогу закона у поднето је 292
начелу, о амандманима на предлог закона и о предлогу закона од тога
закона у целини. је скупштина
Важна је улога Владе у доношењу закона, где се њен 266 усвојила, а
значај, огледа поред права на предлог, у могућности да од њих су 263
се о сваком другом предлогу изјасни и да га преко били предлог
посланичке већине осујети, уколико није у сагласности владе.
с њеним мишљењем. С друге стране, може прихватити У 2010.г., од
предлог и на тај начин иницијативу опозиције 262 усвојена
окренути вишеструко у своју корист. Прво зато што је закона 257 је
закон користан, друго што тиме показује предложила
флексибилоност, уважавање и толеранцију влада.
опозиционог мишљења и треће, што га амандманима
може изменити према својим потребама. Међутим, у
законодавној пракси доминирају предлози Владе и
владајуће већине.
После гласања и усвајања закона у Народној скупштини законодавна процедура
се заокружује достављањем усвојеног закона председнику Републике који
доноси указ о проглашењу закона. Према Уставу РС председник Републике
Србије има право суспензивног (одлажећег) вета на закон којим се закон враћа
на поновно одлучивање. Уколико Скупштина поново гласа о истом закону и
усвоји га већином од укупног броја посланика, председник Републике је дужан
да закон прогласи важећим.
Закон се може донети по хитном поступку. Такви закони се доносе ако
захтевају регулисање питања која су настала из околности које се нису могле
предвидети, а недоношење закона по хитном поступку могло би да проузрокује
штетне последице по живот и здравље људи, безбедност земље и рад органа и
организација, као и ради испуњења међународних обавеза и усклађивања
прописа с прописима Европске уније. Предлагач закона је дужан да наведе
разлоге због чега је неопходно доношење закона по хитном поступку. Предлог
закона се увршћује у седницу ако је поднет најкасније 24 часа пре одређеног
почетка те седнице, а ако је у питању одбрана и безбедност предлог се може
поднети на дан седнице два сата пре почетка. У току седнице Народне
скупштине, изузетно се може, по хитном поступку, на дневни ред седнице
286

ставити и предлог за избор, именовање и разрешење и престанак функције,

предлог за изгласавање неповерења Влади или поједином њеном члану, на
образложени предлог овлашћеног предлагача, под условом да седници
присуствује већина од укупног броја народних посланика. Председник Народне
скупштине заказује Дан за гласање о предлогу за изгласавање неповерења Влади
или поједином њеном члану, одмах по завршетку претреса те тачке, не чекајући
да се заврши претрес осталих тачака дневног реда. Председник Народне
скупштине дужан је да предлог закона за чије се разматрање предлаже хитни
поступак достави народним посланицима и Влади, ако она није предлагач
закона, одмах по пријему. О сваком предлогу Народна скупштина одлучује без
претреса.

Поступак за промену Устава

Предлог за промену Устав се подноси у писаном облику, с

образложењем. Надлежни одбор утврђује да је предлог поднет од стране
Уставом овлашћеног предлагача и у прописаном облику. Народна скупштина
разматра предлог на првој наредној седници, а најраније 30 дана од дана
подношења предлога. Седници Народне скупштине присуствује подносилац
предлога за промену Устава. Предлог за промену Устава не може се мењати.
Након окончања расправе, Народна скупштина одлучује о предлогу за промену
Устава двотрећинском већином од укупног броја народних посланика. Ако се
усвоји предлог, надлежни одбор утврђује предлог акта о промени Устава, с
образложењем, и предлог уставног закона за спровођење промене Устава.
Надлежни одбор подноси предлог одлуке о
расписивању референдума у случају када је
Народна скупштина дужна према Уставу да то
Предлог за учини или ако је одбор оценио да је то потребно.
промену Устава
Уставом је предвиђено да је Народна скупштина
може поднети
дужна да акт о промени Устава стави на
најмање једна
републички референдум ради потврђивања у
трећина од
укупног броја
случајевима ако се промена Устава односи: на
народних
преамбулу Устава, начела Устава, људска и
посланика, мањинска права и слободе, уређење власти,
председник проглашавање ратног и ванредног стања,
Републике, Влада одступање од људских и мањинских права у
и најмање ванредном и ратном стању или поступак за
150.000 бирача промену Устава (чл.203.).
На седници Народне скупштине разматрају се
предлог акта о промени Устава и предлог уставног
закона за спровођење промене Устава. Народна
 287

скупштина доноси одлуку о расписивању референдума ако је то Уставом

предвиђено или ако две трећине посланика од укупног броја гласа за то. Грађани
се на референдуму изјашњавају најкасније у року од 60 дана од дана усвајања
акта о промени Устава. Промена Устава је усвојена ако је за промену на
референдуму гласала већина изашлих бирача. Уколико се не спроводи
референдум, акт о промени Устава усвојен је изгласавањем у скупштини
двотрећинском већином од укупног броја народних посланика и ступа на снагу
са прогласом Народне скупштине. За спровођење промене Устава доноси се
уставни закон, који се такође доноси двотрећинском већином од укупног броја
народних посланика.
Остала правила процедуре промене устава, рад одбора, учешће предлагача и
дискусија, предвиђени су према процедури Пословника за доношење закона.

Поступак усвајања буџета Републике Србије

Институцијама власти и владања, као и механизмима њиховог

спровођења и утицаја неопходна је финансијска моћ, која је већим делом у
рукама извршне власти, првенствено Владе. Финансијска нормативно и јавно
регулисана моћ власти лежи у буџету републике, међутим она је и инструмент
контроле и утицаја на извршну власт.
Влада својим програмом и планирањем
спроводи прокламовану политику за шта је и
добила мандат. У Републици Србији се за буџет Процес коришћења
у Народној скупштини доноси закон. Предлог буџета обухвата:
закона подноси Влада с образложењем које припрему и планирање
обухвата уставни основ за доношење, трошкова које врши
образложење предлога потребних средстава по Влада, парламентарну
корисницима буџета (расходи) и образложење расправу и прихватање
структуре прихода. Закон се доноси сваке или измену предлога
године и то у претходној за наредну фискалну Владе, доношење
која почиње са 1. јануаром, а завршава 31. закона о буџету и
децембром. подношење рачуна
Буџет се састоји из општег и посебног дела. Владе о утрошку и
Општи део обухвата приходе и расходе, коришћењу средстава
дефицит и суфицит и предлог за утрошак и Народној скупштини.
покривање, предлог за очекивана средства из
развојне помоћи ЕУ и њихово суфинансирање,
процену задужења и раздужења Србије за
фискалну годину, пореске расходе, буџетске резерве итд. Посебан део обухвата
планове директних корисника за коришћење буџетских средстава појединачно,
за законодавну, извршну и судску власт.
288

Период припремних радњи за доношење буџета траје до 1. новембра када је

Влада у обавези да усвоји предлог буџета и достави га Народној скупштини.
Народна скупштина је у обавези да најкасније до 15. децембра донесе Закон о
буџету.176 У случају да Народна скупштина не донесе закон о буџету за наредну
годину врши се, на предлог Владе, привремено финансирање и то најдуже за
прва три месеца фискалне године.177
Законодавна процедура за усвајање буџета започиње пријемом предлога
Владе и претресом у Народној скупштини. Претходно предлог могу да
разматрају одбори према свом делокругу и који своје извештаје достављају
надлежном одбору. Надлежни одбор, чијем разматрању предлога буџета
присуствује надлежни министар, подноси извештај скупштини. Извештај садржи
мишљење и предлоге надлежног и других одбора. О предлогу буџета у начелу и
у појединостима води се претрес на истој седници Народне скупштине. Гласање
о предлогу буџета у начелу, појединостима и у целини обавља се у Дану за
гласање.
Процедура за доношење Закона о буџету је једноставна и слична законодавној
процедури, међутим разликује се од процедуре усвајања других закона по
пракси. У процедури усвајања буџета посланици имају изузетно активну улогу у
оспоравању владиних предлога и наметању сопствених решења. Међутим, то
остаје у домен вербалних испада, јер Влада својом већином обезбеђује усвајање
буџета, а предлагаоци су суочени са проблемом ограничених финансијских
могућности и средстава. То значи да сваки захтев за повећањем расхода на
једној страни, прати умањење на другој, о чему су предлагачи најкомпетентнији.
У том контексту, од умешности Владе и њене жеље и потребе да прихвати или
одбије предлоге, зависи и улога Народне скупштине у овом важном процесу.
Народна скупштина доноси у оквиру буџета РС и предлог за Скупштински
буџет којим се жели самосталним располагањем и трошењем указати на
аутономност од извршне власти.
Поред ових поступака у Народној скупштини су пословником
регулисани и други као што су: Поступак за доношење плана развоја Републике
Србије и просторног плана РС; Поступак за давање претходне сагласности на
статут аутономне покрајине; Поступак за доношење декларације, резолуције,
препоруке и стратегије; за доношење пословника и других општих аката,
аутентично тумачење закона итд.

176
Упоредити Закон о буџетском систему Републике Србије, Службени гласник РС
бр.54/2009., чл.31.
177
Ibid.,чл.46.
 289

2.5. Контрола Народне скупштине над радом Владе

Контрола и надгледање рада извршне власти, односно Владе, од стране

законодавне, је једна од најзначајнијих функција парламената у парламентарним
системима власти. У располагању инструмената контроле Народна скупштина
РС се не разликује од других парламената. Међутим, уставним решењем у
2006.г., је у односу на претходни устав, ова значајна функција донекле отежана,
односно како то Р. Марковић истиче „тим интервенцијама парламентаризам у
Србији је стегнут, или како се у теорији каже рационализован.“178
Народној скупштини су на располагању следећи инструменти утицаја и
контроле и то: посланичко питање, интерпелација, гласање о неповерењу Влади
или члану Владе и извештаји Владе.

Посланичко питање
Посланичка питања
Овај вид утицаја и контроле може бити У 1991. години их је
двојак: као посланичко питање и посланичко било 1391, да би се око
питање у вези са актуелном темом. 2000 г. њихов број свео
Посланичко питање је основни начин испод 100, а у 2009.
утицаја и контроле над радом Владе. Сваки износио 225. Разлоге за
опадање и недовољно
посланик има право да постави посланичко
коришћење овог вида
питање поједином министру или Влади, из
контроле Владе су
њихове надлежности.
вишеструки. Један је
Питање мора бити јасно формулисано, у
сигурно, у игнорисању
писаном или усменом облику и упућено Владе да одговори на
надлежном министру или Влади. Време за сва питања, тако да се
излагање је три минуте. Може се достављати на проценат одговора
седници или између две седнице у писменом креће око 50%. Рецимо
облику, преко председника Народне у првој половини 2010.
скупштине, који га доставља надлежном г. упућено је само 37
министру или Влади. питања, а добијено
Посланичка питања се постављају Влади, у одговора 19. Слично је
њеном присуству у Народној скупштини, и са објашњењима, у
сваког последњег четвртка у месецу, на 2009. години,
седници која је у току, од 16,00 до 19,00 часова. посланици су захтевали
Тада се прекида рад по дневном реду. Влада 461. а добили 279
или министар су дужни да на усмено објашњења.
постављено питање одговоре усмено, у случају
да то не могу, уз образложење најкасније за
осам дана достављају одговор свим народним

178
Марковић, Радомир, Анали, година XIV,бр.2, 2006, 5-56, стр.20., Београд.
290

посланицима. Рок се може продужити до 30 дана ако је потребно прикупити

одређене чињенице. По добијању одговора, народни посланик има до три
минуте да коментарише одговор или тражи допунски, након чега се изјашњава о
одговору највише два минута.
Посланичко питање у вези са актуелном темом је питање на које
поједини министри Владе одговарају на питања посланика у вези с неком
актуелном темом. Председник Народне скупштине, на предлог посланичке
групе, најмање једанпут у току месеца одређује дан када ће поједини министри у
Влади одговарати на ова питања. Посланичка група мора доставити свој предлог
председнику Народне скупштине у писаном облику у коме ће прецизно навести
актуелне теме о којима ће се постављати питања и поименично ком надлежном
министру. Предлог се доставља народним посланицима и надлежном министру.
Одговарање на посланичка питања може трајати најдуже 180 минута, а обавља
се без обзира на број присутних народних посланика у сали за седнице. Може се
продужити и следећи дан. Право да постављају питања надлежном министру
имају сви народни посланици. Један посланик може да постави највише три
питања, питање може трајати најдуже три минуте. После одговора надлежног
министра, народни посланик који је поставио питање може да постави још
највише два потпитања, у укупном трајању до два минута.
Министар може одговарати највише пет минуте. Посланичка питања и одговори
се преносе телевизијски. Посланичка питање се завршавају одговорима одмах
или накнадно и не претварају се у расправу. Практично се њиме добијају
информације о нечему, а које посланик користи да афирмише или дискредитује
Владу, појединог министра и њихов рад. У пракси се посланичка питања не
користе довољно и из године у годину опадају. Према М. Јовановићу, разлоге
треба тражити у следећем: у карактеру изборног система, партијској
дисциплинованости, слабости опозиције и њеној неприпремљености, чему треба
додати мали број одговора и инструкције да због интезивног рада владајућа
већина то не врши.179 Досадашња пракса је показала владину резервисаност и
њених министра да одговоре на директно постављена питања и у више случајева
су захтевали писмено постављање. У одговорима су били штури и са премало
информација. С друге стране, опозициони су посланици показивали
неинвентивност и неактуелност у постављању питања, исцрпљујући се у мање
важним садржајима и намери да дискредитују Владу и министре, а не да се има
истинска корист од одговора или решавања. Опозиција своју неинвентивност
правда ограничењем времена и одбијањем одговорних да дају употребљив и
адекватан одговор.

179
Упоредити Јовановић Милан, op.c. стр. 70.
 291

Интерпелација

Интерпелација180 је захтев посланика за претресање одређеног питања у

вези са радом владе или појединог министра. Неуобичајно за уставну праксу,
интерпелација је уређена Уставом РС, чл. 129. Могу је поднети најмање 50
посланика председнику Народне скупштине и искључиво у писаном облику.
Интерпелација мора на највише две стране, да садржи јасно и сажето
формулисано питање које треба да се размотри, образложење, име овлашћеног
представника подносиоца интерпелације, као и потписе свих народних
посланика који су је поднели. Надлежни одбор, обично Административан,
процењује да ли је интерпелација према пословнику и после позитивне оцене се
доставља народним посланицима и председнику Владе.
Влада или члан Владе су дужни да размотре захтев и да свој одговор на
интерпелацију доставе председнику Народне скупштине најкасније у року од 30
дана од дана пријема, који одговор одмах доставља народним посланицима.
Одговор се ставља на дневни ред прве наредне седнице Народне скупштине, која
се мора одржати најкасније 15 дана од дана достављања одговора. Расправа о
интерпелацији се може организовати на текућој или на посебној седници
скупштине.
Представник подносиоца интерпелације има право да на седници
образложи интерпелацију, а председник Владе или члан Владе на кога се
интерпелација односи, може на седници Народне скупштине да образложи
одговор на интерпелацију.
Процедура расправе и претреса по интерпелацији је истоветна као за
претрес предлога закона.
После расправе Народна скупштина одлучује гласањем о прихватању
или не прихватању одговора на интерпелацију. Ако Народна скупштина
гласањем прихвати одговор на интерпелацију, наставља да ради по усвојеном
дневном реду.
Ако Народна скупштина гласањем не прихвати одговор на
интерпелацију, приступиће се гласању о неповерењу Влади или члану Владе,
ако претходно, по неприхватању одговора на интерпелацију, председник Владе,
односно члан Владе не поднесе оставку.
О питању које је било предмет интерпелације не може се поново
расправљати пре истека рока од 90 дана од дана гласања.
Разлоге за покретање интерпелације не треба тражити у обарању Владе,
него у томе да опозициони посланици могу јавно прозивати Владу и њене
министре за њихов рад и да дебатом по појединим питањима умање њен углед и

180
Латински interpellatio-упадица, прекидање у говору, приговор, Вујаклија, Милан,
Лексикон страних речи и израза, Просвета, Београд, 1980, стр. 357.
292

ауторитет. Ипак у пракси скоро да није ни примењена интерпелација у

парламентарној пракси. Интерпелација захтева пажљиво одабран циљ,
припрему, повод и добро образложење, што може предлагаче довести у
супротну позицију од жељене, а Владу или министре учинити јачим. Вероватно
у томе треба тражити разлоге за њено некоришћење.

Гласање о (не)поверењу Влади или члану Владе

Гласање о поверењу Владе регулисано је Уставом РС, чиме се желело

јасно истаћи однос између законодавне и извршне власти.
Предлог за гласање о поверењу Владе или неком од чланова може
поднети група од најмање 60 посланика Народне скупштине. Предлог се
подноси председнику Народне скупштине у писаном облику, са наведеним
разлогом због кога се предлаже гласање о неповерењу.
Председник Народне скупштине је у обавези да одмах достави предлог
председнику Владе или њеном члану и народним посланицима. Народна
скупштина разматра предлог за гласање о неповерењу Влади или поједином
члану Владе на првој наредној седници, а најраније пет дана од предлога.
На почетку седнице, представник предлагача има право да образложи
предлог, а председник Владе, односно њен члан, има право да дâ одговор.
Расправа се о предлогу врши према времену предвиђеном за разматрања
предлога закона. Одмах по завршетку расправе о неповерењу Влади, или
поједином њеном члану, приступа се гласању о предлогу. Народна скупштина је
прихватила предлог и изгласала неповерење Влади или члану Владе ако је за
предлог гласало више од половине свих народних посланика. О изгласаном
неповерењу Влади председник Народне скупштине одмах обавештава
председника Републике, а када је изгласано неповерење члану Владе, одмах
обавештава председника Владе.
Ако је изгласано неповерење Влади председник Републике је у обавези да
покрене поступак за избор нове Владе. Уколико Народна скупштина не изабере
нову у року од 30 дана председник Републике расписује нове изборе за Народну
скупштину.
Ако Влади или члану Владе не буде изгласано неповерење, потписници
предлога не могу поднети нови предлог за гласање о неповерењу пре истека
рока од 180 дана од дана гласања о неповерењу.
Разлоге за гласање о поверењу владе треба тражити у неприхватању њеног
програма или неодобравању одређених мера које примењује. Може бити
усмерен и на конкретну личност, председника Владе или неког министра. У
нашој парламентарној пракси, иако ефикасан механизам, скоро да се не
примењује имајући у виду да народне посланике контролишу партије,
укључујући и њихове мандате, па је скупштинска већина непроменљива.
 293

Влада може и сама покренути питање свог поверења и по истоветној

процедури.

Извештавање

Један од механизама контроле Владе од Народне скупштине је обавеза

владе да извештава Народну скупштину о свом раду, а нарочито о вођењу
политике, о извршавању закона и других општих аката, о остваривању плана
развоја и просторног плана и о извршавању буџета Републике. Извештај се
подноси кад то Народна скупштина затражи, или по иницијативи Владе, а
најмање једанпут годишње. Народна скупштина може на предлог неког одбора,
без претреса, захтевати извештај о раду Владе. Извештај се по пријему одмах
доставља народним посланицима, а на предлог одбора може се одлучити да се
извештај размотри на седници Народне скупштине.
Министар има обавезу да једном у три месеца информише надлежни одбор
Народне скупштине о раду министарства за које је надлежан. Министру могу на
седници одбора чланови одбора да постављају питања. О закључцима одбора
поводом поднете информације, одбор подноси извештај Народној скупштини.

Кратак преглед

 Власт у републици Србији је подељена на законодавну, извршну и

судску, а њихов однос је заснован на равнотежи и међусобној контроли.
Судска власт је независна. Институције власти су Народна скупштина,
председник Републике, Влада, судови и тужилаштва.
 Народна скупшина је највише представничко тело које је и носилац
уставотворне и законодавне власти.
Народна скупштина врши следеће функције: представничку,
законодавну, изборну и контролну.
Посланици Народне скупштине се бирају тајним гласањем, на
непосредним пропорционалним изборима са једном изборном
јединицом, коју чини целокупна територија Републике Србије. Укупно
има 250 посланика. Скупштину може распустити пре истека мандата
председник Републике и то у једном случају према својој одлуци која је
аутономна и у остала три, где је то уставна обавеза. У првом случају је
на предлог Владе. Посланици слободно располажу мандатом, међутим
стварно је тај мандат у руци предлагача листе на којој су бирани, што
значи партија. Влада има велики утицај на рад Народне скупштине,
преко скупштинске већине.
294

 Народна скупштина формира стална и привремена радна тела. Стална

радна тела су одбори и Одбор за права детета као посебно радно тело.
Привремена радна тела су анкетни одбори и комисије.
Број одбора може указивати на парламент као радно а не претресно тело,
међутим у пракси је скупштина више расправни форум.
У скупштини се формирају и радне групе, које чине најмање пет
посланика. Скупштина одлучује на седницама. Скупштински кворум
(потребан број посланика за рад и одлучивање) одређен је двојако, као
кворум за почетак седнице и кворум за одлучивање. За почетак седнице
неопходно је нешто више од трећине посланика, најмање 84. Кворум за
одлучивање чини већина од укупног броја посланика и то 126 посланика.
У Народној скупштини се закони и друга акта доносе према редовном и
хитном поступку.
Влада има најважнију улогу у доношењу закона, где се њен значај,
огледа поред права на предлог, у могућности да се о сваком другом
предлогу изјасни и да га преко посланичке већине осујети, уколико није
у сагласности с њеним мишљењем
Законодавна процедура се заокружује достављањем усвојеног закона
председнику Републике који доноси указ о проглашењу закона.
Председник Републике има право суспензивног (одлажећег) вета на
закон којим се закон враћа на поновно одлучивање. Уколико Скупштина
поново гласа о истом закону и усвоји га већином од укупног броја
посланика, председник Републике је дужан да закон прогласи важећим.
 Предлог за промену Устава може поднети најмање једна трећина од
укупног броја народних посланика, председник Републике, Влада и
најмање 150.000 бирача. Народна скупштина одлучује о предлогу за
промену Устава двотрећинском већином од укупног броја народних
посланика.
 Народна скупштина има следеће инструменте скупштинке контроле
Владе и то: посланичко питање, интерпелација, гласање о неповерењу
Влади или члану Владе и извештаји Владе.

Питања за расправу

1. Како је извршена подела и равнотежа власти у политичком систему РС?

2. Да ли Србији одговара већински или пропорционално конституисана
Народна скупштина?
3. Који су показатељи карактера Народне скупштине, да ли је она радно
или претресно тело?
 295

4. Да ли Народна скупштина РС делује као целина са препознатљивом

политичком вољом?
5. Које су предности а који недостаци слободног мандата посланика
Народне скупштине у РС?
6. Какав је значај скупштинских одбора у функционисању скупштине?
7. Који су облици скупштинске контроле Народне скупштине над Владом,
који се најчешће примењују и зашто?
8. Зашто се мало користе посланичко питање и интерпелација у Народној
скупштини.
9. Како се политичка култура одражава на рад Народне скупштине?
10. Шта је потребно мењати да би Народна скупштина била релевантно и
ефикасно представничко тело?
 Глава IX

ИЗВРШНА ВЛАСТ РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ

1. Влада

Извршна власт у Републици Србији је подељена и успостављена као

бицефална егзекутива, односно, њу чини Влада и председник Републике. Према
Уставу РС ,,Влада је носилац извршне власти.”181

1.1. Избор Владе

Владу бира Народна скупштина, контролише је и смењује, због чега је

Влада и одговорна за свој рад скупштини. Овлашћења Владе у Републици
Србији су истоветна овлашћењима било које владе у парламентарном систему.
Уставом је регулисано да после парламентарних избора председник Републике
Србије саслуша мишљења представника изабраних страначких листа и предлаже
кандидата за председника Владе Народној скупштини. У пракси он саслуша
само представника партијске листе која има већину у скупштини, јер је за
очекивати да највећа партија може обезбедити већину у скупштини и формирати
владу. Дакле, председник Републике Народној скупштини предлаже кандидата
за председника Владе са листе која има скупштинску већину. Кандидат за
председника Владе износи свој програм у скупштини и предлаже састав Владе.
Скупштина организује претрес о кандидату и програму Владе, а у Дану за
гласање гласа истовремено о програму и избору председника и чланова Владе.
Влада је изабрана ако је за њу гласала већина, односно 126 посланика Народне
скупштине.У случају да се не изабере Влада поступак се понавља.

181
Устав РС, чл.122.
 297

Избор Владе у скупштини, сходно парламентарном систему, значи да је

Влада у директној зависности од воље већине у скупштини. То значи да је под
њеном контролом и да са изостанком подршке већине престаје и њен мандат.
Мандат Владе је четири године и траје до мандата скупштине која ју је изабрала.
Мандат може бити краћи ако се Влади изгласа неповерење, ако председник
Владе поднесе оставку и ако се распусти Народна скупштина. Влада којој је
престао мандат, остаје до избора нове и врши само неопходне и техничке
функције и не може предложити председнику Републике распуштање Народне
скупштине.
До сада је просечно трајање мандата од почетка поновног увођења
парламентаризма у Србији било око 2 године. Само прве три владе су биле
једнопартијске, док су остале коалиционе, са мањим или већим бројем партија.
Осим две које су биле мањинске све су биле већинске, неке су још носиле епитет
националног јединства и биле националне и патриотске.

1.2. Надлежности, састав и организација Владе

Влада као носилац извршне власти има широк спектар надлежности и

обавеза, уобичајне за парламентарне владе.
Уставом РС, чл 123. и Законом о Влади додељене су јој следеће
надлежности: утврђује и води политику; извршава законе и друге опште акте
Народне скупштине; доноси уредбе и друге опште акте за извршење закона;
предлаже Народној скупштини законе, буџет и друге опште и појединачне акте и
даје мишљење о њима када их предложи неко други; усмерава, усклађује и
надзире рад органа управе; заступа Републику Србију као правно лице,
располаже имовином државе и стара се о поштовању уставности и законитости.
Влада је као извршни орган власти у вршењу својих надлежности и
унутар система самостална, али је одговорна Народној скупштини за вођење
политике Републике Србије, за извршавање закона и других општих аката
Народне скупштине, за стање у свим областима из своје надлежности и за рад
органа државне управе.
Влада је дужна да усмерава и контролише рад органа управе. Може
сваки акт органа управе укинити. У надзору општих аката покрајина, општина и
градова, јавних предузећа и установа, надлежна је да заустави сваки њихов акт и
покрене поступак за оцену уставности у року од пет дана.
Рад владе је јаван због чега је дужна да обезбеди да информације од јавног
значаја и њеном раду буду доступне јавности.
Владу чине: председник Владе, један или више потпредседника Владе,
ресорни министри и евентуално министри без портфеља. Број потпредседника
Владе и министара без портфеља одређује Народна скупштина при сваком
избору Владе, на предлог кандидата за председника Владе.
298

У нашем парламентарном систему чланови Владе не могу бити и

народни посланици. У случају избора неког посланика за члана Владе његова
функција посланика престаје.Чланови Владе не могу бити истовремено и на
другој јавној функцији у државном органу, у покрајини, општини, нити вршити
делатност која је по закону неспојива с дужношћу члана Владе, нити створити
могућност сукоба јавног и приватног интереса.
Председник Владе представља Владу, руководи њоме, сазива и председава
њеним седницама. Његова улога је да усклађује рад чланова Владе како би
јединствено политички деловала Влада.
Према програму и политици Владе председник Владе може осталим члановима
Владе давати обавезна упутства и посебна задужења. У случају неслагања са
одлуком председника Владе, члан може захтевати да Влада одлучи да ли је при
томе председник Владе прекорачио своја овлашћења.
Потпредседник Владе усмерава и усклађује рад органа државне управе у
областима које одреди председник Владе и може га овластити да руководи
пројектом из делокруга више органа државне управе. Председник Владе
одређује потпредседника Владе који га замењује за време одсутности или
спречености са свим овлашћењима председника Владе, изузев овлашћења на
предлагање избора или разрешења члана Владе. У свему осталом положај
потпредседника Владе има обавезе, права и дужности које имају министри.
Министри се налазе на челу ресора и могу подносити Влади предлоге за
уређивање питања из надлежности Владе и Народне скупштине и захтевати да
Влада заузме став о питању из њихове надлежности. Министар је дужан да
обавештава Владу о свему што је битно за вођење политике и одлучивање
Владе.
Министар је одговоран председнику Владе, Влади и Народној скупштини за
спровођење програма и политике Владе, за одлуке и мере које је донео или
пропустио да донесе или предузме и за извршавање обавезних упутстава и
посебних задужења председника Владе.
Уставом је регулисано да председник Владе и чланови Владе уживају
имунитет као и народни посланици, што значи да не могу да одговарају за
мишљење изнето на седници Владе или Народне скупштине или за гласање на
седници Владе. О имунитету председника и члана Владе, одлучује Влада.
Влада одлуке доноси на седници, већином гласова свих чланова Владе. У
случају да Влада има паран број чланова, одлука Владе је донета и ако за њу
гласа најмање половина свих чланова Владе, под условом да је за одлуку гласао
председник Владе.
Пословником Владе детаљно се уређују начин рада и одлучивања Владе,
и акти које доноси председник Владе. Председник Владе доноси одлуке и
решења која се објављују у „Службеном листу РС“.
За обављање стручних и других послова председник Владе и
потпредседници имају кабинете, а унутар њих могу именовати саветнике.
 299

Чланови кабинета постоје док траје мандат Владе или оних који су их
образовали.
Председник Владе може да оснује савете из различитих области чија је
улога да предлажу председнику развојну политику у области за коју су
основани, дају му мишљења о предлозима осталих чланова Владе, припремају
предлоге које председник Владе износи ради разматрања на седници Владе и по
налогу председника Владе разматрају остала питања у области за коју је
основан. Чланове савета и поставља и разрешава председник Владе. Они нису у
радном односу у Влади.
Тренутно у Влади постоје Савет за економски развој и Савет за државне
органе и јавне службе и имају највише пет чланова.
Влади у целини послове врши Генерални секретаријат Владе, на чијем челу је
генерални секретара Владе, кога поставља и разрешава Влада на предлог
председника Владе. Генерални секретар одговоран је председнику Владе и
Влади и његов мандат престаје са престанком мандата Владе. Његове обавезе су
да води Генерални секретаријат Владе, стара се о извршавању аката Владе и
припрема седнице Владе и помаже председнику Владе у другим пословима
Владе. Уредбом Влада оснива службе за стручне или техничке послове за своје
потребе или за послове заједничке за све или више органа државне управе и
прописује њихово уређење и делокруг. Службу Владе води директор који је
одговоран председнику Владе или Генералном секретару Владе, а може је
водити и министар без портфеља. Директор се поставља на предлог председника
Владе и њему је и одговоран.
Поред тога Влада образује стална и повремена радна тела и комисије ради
давања мишљења и предлога у питањима из надлежности Владе.
Актуелна влада Републике Србије је формирана 2008.г., као коалициона
влада две изборне листе и којој подршку дају и странке националних мањина.
Заједно чине скупштинску већину, односно имају 128 посланика што је било
довољно за формирање Владе и њен несметан рад у овом периоду. Међутим,
коалиција више странака довели су до тога да Влада има велики број чланова.
Укупано је 27, од тога су председник, заменик председника, 3 потпредседника и
22 министра. Оволики број је израз потребе да се свакој странци коалиције
задовољи њен апетит удела у власти, али је непримерен за овако малу државу.
Влада је због неслагања унутар коалиције, притисцима споља и изнутра, ради
ефикаснијејег рада, у марту 2010.г., смањила број чланова и министарстава.
Влада има укупно 21 члана и следећа министарства:

1. Министарство спољних послова;

2. Министарство одбране;
3. Министарство унутрашњих послова;
4. Министарство финансија;
5. Министарство правде;
300

6. Министарство пољопривреде, трговине, шумарства и

водопривреде;
7. Министарство економије и регионалног развоја;
8. Министарство за инфраструктуру и енергетику;
9. Министарство за људска и мањинска права, државну управу и
локалну самоуправу;
10. Министарство просвете и науке;
11. Министарство омладине и спорта;
12. Министарство здравља;
13. Министарство рада и социјалне политике;
14. Министарство животне средине, рударства и просторног
планирања;
15. Министарство културе, информисања и информационог друштва;
16. Министарство за Косово и Метохију;
17. Министарство верa и дијаспоре.

Надлежности и послови које обављају министарства ближе су одређени

Законом о министарствима.182
У оквиру већине министарстава постоје управе и дирекције.
Министарства имају одређени број државних секретара, помоћника министара,
саветника министра, и државне службенике и намештенике.
Посебно је формирано и 13 организација и то: Републички секретаријат за
законодавство; Републички завод за развој, социјално осигурање и др.
Влада је на основу Закона о Влади одлуком основала Савет за
националну безбедност и Биро за координацију служби безбедности.
Савет за националну безбедност је тело које обавља одређене послове и
задатке из области националне безбедности. Односе се на разматрање питања из
области одбране, унутрашњих послова служби безбедности, њихову међусобну
сарадњу, као и осталих органа задужених за безбедност земље. При томе
предлаже надлежним државним органима мере за унапређење националне
безбедности, разматра предлоге за унапређење националне безбедности и друга
питања.
Чланови Савета су: председник Републике; председник Владе; министар
одбране; министар унутрашњих послова; министар правде; начелник
Генералштаба Војске Србије; директор Безбедносно-информативне агенције;
руководилац војне службе безбедности у Министарству одбране; руководилац
војно-обавештајне службе у Министарству одбране.
Савет има секретара Савета, који учествује у раду Савета без права одлучивања.
Секретар Савета стара се о извршењу закључака Савета и обавља друге послове
који су одређени пословником и другим актима Савета. Шеф кабинета
председника Републике по положају је секретар Савета.

182
Упоредити Закон о министарствима, Службени гласник РС, бр. 10/11., из 2011.г.
 301

Седницу Савета сазива председник Републике а предлог дневног реда утврђују

председник Републике и председник Владе. Седници Савета председава
председник Републике, а ако је он спречен – председник Владе. Закључке и
друге акте Савета потписује председник Републике. Седнице Савета одржавају
се по потреби, а најмање једном у три месеца.
Биро за координацију оперативно усклађује рад служби безбедности и
извршава закључке Савета o питањима из своје надлежности. Биро за
координацију чине руководиоци служби безбедности и секретар Савета. У раду
Бироа за координацију могу по позиву и без права одлучивања да учествују:
представници Министарства спољних послова који руководе Службом за
истраживање и документацију и Службом безбедности; директор полиције и
начелници управа полиције; Републички јавни тужилац; директор Управе
царине; руководиоци других државних органа, организација и институција.
Влада формира одборе и комисије.
Влада за своје потребе и
функционисање има различите
агенције, канцеларије и службе. Одбори и комисије Владе
Законом о Влади је одређен и
однос Владе са Народном Одбор за правни систем и
државне органе;
скупштином и председником
Одбор за односе са
Републике Србије. 183
иностранством;
Однос са Народном скупштином је
Одбор за привреду и финансије;
успостављен преко обавеза Владе, а
Одбор за јавне службе.
то су предлагање закона и других Административнакомисија;
општих аката и обавеза давања Кадровска комисија;
мишљења на туђе предлоге. Такође Стамбена комисија;
је Влада у обавези да сваке године, Комисија за утврђивање штете
најкасније до 1. новембра, предлаже од елементарних непогода;
Народној скупштини на усвајање Комисија за расподелу
буџет Републике Србије. За свој рад службених зграда и пословних
Влада подноси скупштини извештај просторија
и то за протеклу годину најкасније
60 дана пре подношења предлога
завршног рачуна буџета Републике
Србије.
Влада израђује свој Годишњи програм у коме одређује своје тежишне
задатке о чијој реализацији и успеху подноси извештај.184 План се усваја до краја
децембра текуће године за наредну.

183
Упоредити Закон о Влади, Службени гласник РС, бр.55/05,. 71/05-исправка, 101/07 и
65/08 чл.35. и даље.
184
Упоредити Пословник Владе, http://www.srbija.gov.rs/, чл.76.
302

Влада је у обавези да извештај поднесе на сваки захтев скупштине, било да се он

односи на целину њеног рада или на рад неког министра. Влада је дужна и да
заузме став о предлогу Народне скупштине који је поднет у питању из
надлежности Владе или је може предложити скупштини да расправи питање из
надлежности Владе и да о њему заузме став.
Влада или представници Владе учествују у раду скупштине при усвајању закона
и других општих аката које су сами
предложили, док код других предлога
учествује на захтев скупштине.
У случајевима када се расправља о Влади или
Агенције, канцеларије
њеном члану, Влада је дужна да скупштини
и службе Владе:
Канцеларија за
достави све извештаје и податке који су
сарадњу са медијима; потребни за расправу и слично. Влада има
Канцеларија за обавезу да одговори на посланичко питање и
европске интеграције; изнесе свој став на интерпелацију посланика.
Канцеларија Влада може поднети Народној скупштини
Националног савета за оставку или захтевати да се гласа о њеном
сарадњу са међ. поверењу.
трибуналом у Хагу; Односи председника Републике и
Служба за управљање Владе заснивају се на сарадњи и на правима и
кадровима; дужностима који су одређени Уставом,
Координационо тело законом и другим општим актима.
Србије за општине Министарства и посебне организације
Прешево, Бујановац и достављају председнику Републике преко
Медвеђа Генералног секретара обавештења,
Агенција за објашњења и податке које председник од њих
приватизацију затражи. Изузетно, кад је то законом или
Агенција за привредне другим прописом одређено, Министарство
регистре одбране може своје предлоге, обавештења,
и др. објашњења и податке достављати непосредно
председнику Републике. Председник
Републике може затражити да Влада заузме
став о питању из њене надлежности. Пре него
што се Влада определи према захтеву и заузме став, Генерални секретар и
директор Републичког секретаријата за законодавство оцењују природу
тражења. Након тога, ако оцене да се тражење не односи на заузимање става
Владе, него да има другу конотацију, припремају за Владу предлог
одговарајућег закључка. У случају да је заиста реч о ставу, достављају тражење
надлежним органима државне управе да они припреме за Владу предлог
закључка који садржи став Владе. Посебан однос Владе и председника
Републике као истог нивоа власти заснован је у праву Владе да председнику
предлаже распуштање Народне скупштине. Он тај предлог може уважити или
одбити, што посебно указује на њихов међусобни однос, који може бити и
 303

дисхармоничан ако је реч о кохабитацији између њих као репрезената

супростављених странака.

1.3. Законодавни поступак у Влади

Један од најважнијих задатака Владе је да предлаже Народној скупштини

законе, што она и у највећој мери то и чини. Њена доминантна улога не
проистиче само из њене активне улоге у предлагању закона, него и из њеног
права да се прва изјасни о сваком законодавном предлогу и на тај начин га
одобри, предупреди или онемогући. У већини парламентарних система
укључујући и нашег, Влада је та која има доминантну улогу у законодавној
иницијативи.
Предлагач закона доставља Влади предлог закона у форми нацрта и са
образложењем који се, када се прихвате на седници Владе, достављају у
скупштину. Претходно све обавезе регулисане Пословником и другим актима
падају на терет предлагача. То значи да мора прибавити мишљење релевантних
институција и органа, организовати јавну расправу или предлог учинити
доступним јавности и на крају направити образложење.

О нацрту закона и предлагач прибавља мишљење:

 Републичког секретаријата за законодавство – о усклађености са

другим законима и правним документима
 Министарства финансија - ако су потребна финансијска средства или
се мења финансијски систем земеље,
 Канцеларије за придруживање Европској унији - о усклађености са
законодавством ЕУ,
 Министарства спољних послова - ако се акт тиче односа са
иностранством
 Министарства правде - ако се актом прописују кривична и друга дела
или се задире у судску надлежност,
 Републичког јавног правобранилаштва - ако се акт тиче заштите
имовинских права и интереса Републике Србије или се њиме стварају
уговорне обавезе,
 Органа државне управе - ако је акт повезан са делокругом рада
управе.

Потребно је прибавити мишљење и других министарстава или органа ако

предлог закона задире у њихове надлежности или њихов делокруг рада.
304

Предлагач је обавезан да у припреми закона којим се битно мења

уређење неког питања или уређује питање које посебно занима јавност спроведе
јавну расправу.
После прибављених мишљења институција и по потреби јавне расправе,
уз нацрт закона се прилаже образложење.185
Уз мишљење и нацрт закона доставља се и изјава да је нацрт закона
усклађен с прописима Европске уније или да о питању које нацрт закона уређује
не постоје прописи Европске уније.
Предлог закона се доставља Генералном секретару који одређује његову
подобност која се односи на испуњеност формалних услова, односно, да ли је
усклађен са Пословником. Уколико је у реду доставља се надлежном одбору
који разматра предлог и доставља извештај Влади са предлогом. Предлог се
разматра на седници Владе где се може прихватити у целости, допунити или
изменити, након чега се гласањем усваја или не. Након тога потписан предлог
закона се доставља Народној скупштини, чиме започиње законодавна процедура
Народне скупштине, а завршава законодавни поступак Владе.
У процесу предлагања закона, посебно у јавној расправи или његовој
доступности јавности није нашим законодавством регулисан начин утицаја или
лобирања на предлог закона. Међутим, не постојање законске регулативе, не
значи да не постоји лобирање и утицај. Он је посебно уочљив када послодавци
желе преко својих организација да утичу на доношење, затим преко различитих
интересних група које чине потрошачи, синидикати, одређени друштвени
покрети или невладине и друге организације. Тај утицај се испољава преко
средстава информисања, организовања протеста, састанака или директних
разговора са Владом и представницима Владе, а не ретко и преко политичких
партија. То су јавни и експонирани канали утицаја, а поред њих постоје и
скривени тајновити путеви моћи и утицаја који у спрези са финансијском моћи,
иако нису видљиви, веома су делотворни и ефекти указују на њихово постојање.

1.4. Акти Владе

Влада у свом раду доноси бројне опште и појединачне акте из своје

надлежности који по правној снази и моћи стоје одмах иза закона које доноси
Народна скупштина. Уредбом Влада детаљније разрађује спровођење закона и
односе које производи, али у оквирима које допушта закон и у складу са
његовом сврхом и циљем.
Влада доноси пословник којим прописује уређење, начин рада и одлучивања.

185
Упоредити Пословник Владе, op.c. чл. 39. и чл.40.
 305

Одлуком Влада оснива јавна предузећа, установе и друге организације,

предузима мере и уређује питања од општег значаја и одлучује о другим
стварима за које је законом или уредбом одређено да их Влада уређује одлуком.
Решењем Влада одлучује о постављењима,
именовањима и разрешењима, у управним стварима и
у другим питањима од појединачног значаја.
Акти Владе:
Кад не доноси друге акте, Влада доноси закључке у
уредбе,
којима се излажу и утврђују ставови о питањима која пословник,
се односе на њену унутрашњу организацију, одлуке, решења,
смернице, начин рада и по другим питањима. закључци,
Закључци се достављају органу државне управе ради меморандум о
извршење јер су у њему наложене и обавезе. буџету,
Меморандумом о буџету Влада усваја основне стратегије
циљеве политике јавних финансија и макроекономске развоја, и
политике. декларације.
Стратегијом развоја Влада утврђује стање у области
из надлежности Републике Србије и мере које треба
предузети за њен развој у даљем периоду.
Декларацијом се изражава став Владе о неком питању.
Уредбе, одлуке, пословник, меморандум о буџету и решења објављују се
у „Службеном гласнику Републике Србије”, а остали акти ако је законом или
другим прописом одређено или ако тако при њиховом доношењу одлучи Влада.

1.5. Државна управа

Државна управа је део извршне власти Републике Србије који врши

управне послове у оквиру права и дужности Републике Србије. Државну управу
чине министарства, органи управе у саставу министарстава и органи државне
управе.
Рад органа државне управе надзире Влада, а Народна скупштина преко надзора
над радом Владе и чланова Владе. Судови такође преко управних спорова
надзиру законитост појединачних аката државне управе.
Поједини послови државне управе се могу законом поверити
покрајинама, општинама, градовима и граду Београду, јавним предузећима,
установама, јавним агенцијама и другим организацијама.
Органи државне управе самостални су у вршењу својих послова и раде у оквиру
и на основу Устава, закона, других прописа и општих аката и њихов рад је јаван.
Органи државне управе извршавају законе, друге прописе и опште акте Народне
скупштине и Владе тако што доносе прописе, решавају у управним стварима,
воде евиденције, издају јавне исправе и предузимају управне радње итд.
Органи државне управе су министарства на чијем челу су министри.
306

У саставу министарстава су органи и то управе, инспекторати и дирекције,

којима руководе директори и њихови помоћници. Могу се оснивати и посебни
органи и према потреби. Послове из свога делокруга орган у саставу врши
самостално, а министар усмерава њихов рад и доноси прописе. Пред Владом и
Народном скупштином их представља министар.

2. Председник Републике Србије

У Србији је са историјским развојем политичког система положој шефа

државе раније припадао монарху да би данас то био председник Репулике. У
сваком случају, био то монарх или председник, увек је тај орган власти био
подложан оправданим или неоправданим критикама које су имале различите
конотације, а највише страначке. Посебно су задња два уставна решења која се и
не разликују битно, била предмет критике и опонирања у зависности ко је на тој
функцији био. Дакле, није се уважавала нормативна регулатива, него је функција
председника републике била поистовећивана и мерена према личности која ју је
вршила. Тако, када је ту функцију вршио Милошевић, систем је критикован и
називан полупредседничким или председничким са обележјем ауторитатизма.
Када ју је вршио Милутиновић, та функција је апсолутно занемарена у
политичком догађању, да са новим уставом из 2006.г., она, иако у суштини иста
функција, није била предмет озбиљније критике. Међутим, она се данас, са
Тадићем као актуелним председником демократске провенијенције, у пракси
јавља са много већом значајем и улогом. Критике о ауторитативности уставног
решења нису довољно аргументоване и потркрепљене озбиљнијом политичком
анализом праксе.
Оба устава Србије из 1990. и 2006. године су извршну власт у Републици
Србији уредили као бицефалну егзекутиву, односно као власт коју врши Влада и
председник Републике.
При томе се предност по овлашћењима дала Влади која се као класична
парламентарна влада бирала из скупштинске већине и њој била одговорна. Да не
би улога председника Републике била маргинализована, она је додатно ојачана у
неким његовим овлашћењима и непосредним избором од грађана.

2.1. Избор и мандат председника Републике

Уставом је регулисано да се председник Републике бира на непосредни

изборима и тајним гласањем а закон је предвидео по већинском двокружном
 307

систему186 личним гласањем грађана. Непосредан избор је председнику додатно

дао легитимитет уз представничко тело, за разлику од Владе која се бира
посредно. Тиме се наш политички систем може одредити као мешовити,
односно, као систем који има обележја парламентарног и председничког.
Непосредан избор председника и његова лична обележја могу га ставити у
позицију надмоћности у односу на Владу, иако то није нормативно регулисано.
Уставом и Законом о председнику, почетним чланом је истакнуто како
председник изражава државно јединство Републике Србије, чиме је још више
наглашен његов значај.
Изборе за председника расписује председник Народне скупштине и то 90
дана пре истека мандата председника Републике, али тако да се избори морају
обавити, не пре 30 дана од дана расписивања, а окончати најкасније у наредних
60 дана од дана расписивања.
Мандат председника Републике траје 5 година с правом још једног избора.
Сваки пунолетан грађанин Србије има право да бира председника и буде биран
за председника.
Кандидата за председника Републике може да предложи политичка странка
регистрована у Републици Србији, коалиција политичких странака и група
грађана. Групу грађана могу основати најмање десет бирача писменим
споразумом чији су потписи оверени код суда.
Да би предлог кандидата био поднесен неопходно је да га својим потписима
овереним код суда подржи најмање 10.000 бирача. Један бирач може подржати
само једног кандидата. Предлог кандидата се подноси Републичкој изборној
комисији, која утврђује листу кандидата, најкасније 15 дана пре почетка избора.
Редослед кандидата на листи се утврђује жребом. Поред уобичајних података и
на прописаном обрасцу пријава мора да садржи и писмену изјаву кандидата да
прихвата кандидатуру за председника Републике.
Гласа се за једног кандидата заокруживањем редног броја испред имена
и презимена. РИК у року од 96 сати од завршетка избора саопштава резултате.
Процедура и техника гласања је скоро истоветна са избором народних
посланика. За председника Републике изабран је кандидат који је добио већину
гласова бирача који су гласали. У претходном законском решењу био је
предвиђен цензус излазности за изборни систем, међутим, с обзиром на све већу
апстиненцију бирача, цензус је укинут. У случају да ни један од кандидата није
добио већину, избор се понавља најкасније за 15 дана. На поновљеном гласању
учествују два кандидата који су имали највише гласова. Победник је онај
кандидат који је имао већину.
По окончању избора, председник Републике започиње свој петогодишњи
мандат полагањем заклетве у Народној скупштини. Председнику Републике
може бити скраћен мандат у случају да поднесе оставку или да буде разрешен.

Упоредити Закон о избору председника Републике, Службени гласник бр.111/2007 и

186

104/2009., Београд.
308

Председник републике може бити разрешен због повреде Устава,

одлуком Народне скупштине и то гласовима најмање две трећине посланика.
Поступак за разрешење може предложити најмање трећина посланика ако
сматра да је повредио Устав, а поступак за разрешење покреће се већином
гласова свих народних посланика. Уставни суд је дужан да у року од 45 дана, од
дана кад је покренут поступак за разрешење, одлучи о томе да ли је председник
Републике повредио Устав. Ако Уставни суд одлучи да је председник Републике
повредио Устав, председник Републике се разрешава ако за његово разрешење
гласају две трећине народних посланика. Ако Уставни суд одлучи да није
повредио Устав, поступак за разрешење се обуставља.
Председник Републике ужива имунитет као и народни посланик, о чему
одлучује Народна скупштина већином. У случају да је председник Републике
спречен да обавља дужност или му мандат престане пре, замењује га председник
Народне скупштине. Замењивање може трајати најдуже три месеца, с тим што је
скупштина у обавези да изборе распише, тако да се одрже најкасније за три
месеца од спречености или престанка мандата. Уставом је регулисано да
председник не може обављати неку другу јавну функцију или професионалну
делатност, што није спречавало досадашње председнике да остану на челу
својих политичких партија.

2.2. Надлежности председника Републике

Уставом и Законом о председнику, детаљно су утврђене надлежности

председника и однос са другим органима власти. С обзиром да се председник
државе непосредно бира од грађана и његове
надлежности су веће него председника класичних
парламентарних система.
Председник Републике у обављању Надлежности
репрезентативно-церемонијалних надлежности председника
представља Републику Србију у земљи и Републике:
иностранству, поставља и опозива указом репрезентативно-
амбасадоре Републике Србије на основу предлога церемонијалне,
Владе, даје помиловања и одликовања, прима надлежности из
акредитивна и опозивна писма страних вршења извршне
дипломатских представника итд. власти и
Надлежности из вршења извршне власти надлежности као
обухватају: указе проглашавању закона, у складу с државног органа са
Уставом; предлагање Народној скупштини посебним
кандидата за председника Владе, пошто саслуша овлашћењима.
мишљење представника изабраних изборних листа;
врши распуштање Народне скупштине, именује пет
 309

судија Уставног суда итд.

Председник Републике као државни орган са посебним овлашћењима
командује Војском и поставља, унапређује и разрешава официре Војске Србије и
има посебне надлежности у случају ванредног и ратног стања.187 Када Народна
скупштина није у могућности да се састане одлуку о ванредном стању доносе
председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе. У
том случају се могу прописати мере
одступања од људских и мањинских права
уредбом Владе уз супотпис председника
Председник Републике Републике. Ове мере могу трајати најдуже 90
може да распусти дана, са могућношћу продужења, с тим што их
Народну скупштину у Народна скупштина мора касније потврдити
четири случаја: или оповргнути.
на образложени Једна од најважнијих дужности
предлог Владе; ако председника Републике је промулгација
скупштина по (проглашење) закона донесених у народној
конституисању не
скупштини. 188 Председник је дужан да
изабере Владу у року
најкасније у року од петнаест дана од дана
од 90 дана; ако не
изгласавања закона, или седам дана ако је
изабере нову владу у
закон по хитном поступку усвојен, донесе
року од 30 дана, пошто
је стара поднела
указ о проглашењу закона или да закон, уз
оставку и; ако писмено образложење, врати скупштини на
председник Владе поновно одлучивање. Председник закон враћа
поднесе оставку а она ако процени да је у супротности с потврђеним
не изабере нову владу међународним уговорима или
у року од 30 дана. општеприхваћеним правилима међународног
права или да при доношењу закона није
поштована процедура која је прописана за
доношење закона или да закон не уређује неку
област на одговарајући начин.
Председник Републике не може Народној скупштини вратити на поновно
одлучивање закон о коме су се грађани изјаснили на референдуму пре његовог
доношења и закон који су грађани потврдили на референдуму.
Ако Народна скупштина одлучи да поново гласа о враћеном закону, закон се
изгласава већином од укупног број посланика. Председник је дужан да поново
изгласани закон прогласи, а у случају да то одбије, проглашавање указом врши
председник Народне скупштине. Овде се суспензивним ветом ојачала функција
председника и уравнотежила с влашћу Народне скупштине, међутим, поновним

187
Устав РС, op.c. чл.200., до 202.
188
Упоредити Устав РС, чл.113. и Закон о председнику Републике, Службени гласник
бр.111/07 , чл.19., Београд, 2007. године.
310

изгласавањем или враћањем закона он постаје важећи. У председничким

системима се обично за поновно изгласавање захтева двотрећинска већина, тако
да не стоји критика да је ово овлашћење иде у прилог карактеру нашег система
као председничког, јер је половична већина ослабила значај вета.
О распуштању Народне скупштине председник Републике доноси указ и
истовремено одлуку којом расписује изборе за народне посланике. Председник
Републике једино док траје ратно или ванредно стање не може да распусти
Народну скупштину.
На предлог председника Владе председник Републике је дужан да у року од 72
сата донесе указ којим на образложен предлог Владе распушта Народну
скупштину или да Владу и јавност обавести о томе да не прихвата предлог
Владе. У случају да у Народној скупштини поднесен предлог да се Влади
изгласа неповерење Председник Републике неће размотрати предлог Владе о
распуштању, као ни ако Народна скупштина није прихватила Владин одговор на
интерпелацију.
Односи председника Републике с другим државним органима заснивају
се на сарадњи и обавештавању, у складу са Уставом, законом и другим
прописима и одвијају се без одлагања кад то изискује несметано извршавање
надлежности председника Републике. Народна скупштина и Влада дужне су да
председника Републике на његов захтев обавештавају о питањима из своје
надлежности која су битна за извршавање надлежности председника Републике.
Председник Републике обавештава Народну скупштину или Владу на њихов
захтев о питањима из своје надлежности која су битна за остваривање
надлежности Народне скупштине или Владе.
Председник Републике доноси више правних аката различите правне
снаге и то: указе, одлуке, правила, наредбе, наређења и друге правне акте који су
одређени законом. Указом проглашава законе, распушта Народну скупштину,
поставља и опозива амбасадоре Републике Србије, даје одликовања и поставља,
унапређује и разрешава официре Војске Србије. Одлуком расписује изборе за
народне посланике, предлаже Народној скупштини кандидата за председника
Владе, даје помиловања, именује генералног секретара председника Републике,
шефа Кабинета председника Републике, саветнике председника Републике и
друге функционере у Генералном секретаријату председника Републике и
одлучује у питањима за која не доноси друге правне акте.
У области одбране председник Републике своје надлежности остварује
доношењем одлука, правила, наредаба, наређења и других правних аката.
Објављивање аката се врши „Службеном гласнику Републике Србије“ и
„Службеном војном листу“.
Генерални секретаријат председника Републике је служба је која пружа
стручну и техничку подршку председнику Републике. Генерални секретаријат
води генерални секретар кога именује и разрешава председник Републике.
Генерални секретар се стара о секретаријату и има овлашћења као министар у
вођењу министарства. Његовог заменика поставља председник Републике.
 311

Поред генералног секретара и заменика генералног секретара, послове

који су непосредно повезани с функцијом и надлежностима председника
Републике извршавају шеф Кабинета председника Републике и саветници
председника Републике.
Председник Републике има право на плату и накнаду плате и право на
друга примања у складу са законом и другим прописима. Законом су регулисана
права која има и по престанку мандата и дужину њиховог трајања. Односе се на
право да у одређеном периоду прима плату у дефинисаном односу, право на
канцеларију, дипломатски пасош, обезбеђење, присуствовање свечаностима,
право на почасни назив „бивши председник Републикеˮ, итд. Ова права не
ужива председник који је разрешен дужности.
Уставом Републике Србије прописано је да председник може политички
одговарати само због повреде Устава, због чега се према раније наведеној
процедури може сменити.

Кратак преглед

 Извршна власт у Републици Србији је подељена и успостављена као

бицефална егзекутива, односно, њу чини Влада и председник Републике.
Влада је носилац извршне власти.
Владу бира Народна скупштина, контролише је и смењује, због чега је
Влада и одговорна за свој рад скупштини. Влада је изабрана ако је за њу
гласала већина, односно 126 посланика Народне скупштине.
Посебан однос Владе и председника Републике као истог нивоа власти
заснован је у праву Владе да председнику предлаже распуштање
Народне скупштине. Он тај предлог може уважити или одбити, што што
зависи да ли су из исте политичке опције или је реч о кохабитацији
између њих као репрезената супростављених странака.
 Државна управа је део извршне власти Републике Србије који врши
управне послове у оквиру права и дужности Републике Србије. Државну
управу чине министарства, органи управе у саставу министарстава и
органи државне управе.
 Председник Републике се бира на непосредни изборима и тајним
гласањем, а закон је предвидео по већинском двокружном систему.
Мандат председника Републике траје 5 година с правом још једног
избора.
Надлежности председника Републике су: репрезентативно-
церемонијалне, надлежности из вршења извршне власти и надлежности
као државног органа са посебним овлашћењима.
Политички систем Републике Србије се може одредити као мешовити,
односно, као систем који има обележја парламентарног и председничког.
312

Питања за расправу

1. Која су парламентарна а која председничка обележја политичког система

Републике Србије?
2. Које су предности а који недостаци Владе као коалиционог тела?
3. Колико на ефикасност Владе утиче њена бројност?
4. Да ли су министарства у Влади РС подједнака по снази, моћи и утицају?
5. Како Влада утиче на рад Скупштине и чији је утицај пресудан у
међусобном односу?
6. У чему је значај непосредног избора председника Републике Србије у
политичком систему?
7. Какав је нормативан а какав реалан однос између две институције
извршне власти, председника Републике и Владе?
8. Да ли је улога председника Републике у законодавној процедури
формална или пресудна у политичкој пракси.
9. Колико је у пракси функција председника Републике одвојена од утицаја
политичких партија које су га кандидовале.
10. Који су могући правци измене политичког система РС у конституисању
и функционисању извршне и законодавне власти?
 Глава X

СУДОВИ И СУДСКА ВЛАСТ

1. Владавина права

Правна држава и владавина права су првобитно почивали на држави као

институцији која управља јавним пословима, међутим, како су се увећавале
функције државе, тако су захтеви према њој постојали много већи. Држава данас
има и социјално-регулативну функцију, пружа услуге грађана и истовремено
представља гарант њихових права и уточиште пред њиховим негирањем и
угрожавањем слободе. Тако је и међусобни утицај права и државе у оба смера
пресудан за политичку заједницу, за државу и живот и рад људи.
Владавина права имплиците значи уставност и законитост, али захтева
да они експлиците имају одређена својства и атрибуте. Прво је у њиховом
основном обележју да су неприкосновени, односно да нико није изнад закона,
укључујући и сваку па и највишу власт, што је основа сваке државе. Друго,
морају бити засновани на основним принципима и начелима на којима се
конституише владавина права.
Владавина права у данашњем смислу значења води порекло од, по садржини и
пореклу различитих појмова и то појма правна држава (Rechtstaat) и владавине
права (Rule of law). Ова два појма и данас егзистирају упоредо са различитим
значењем. И правна држава и владавина права имају заједничко порекло и исход
у настојањима да се успостави социјална и економска држава уз неприкосновену
улогу права и форми либералне државе.
Правна држава је континенталног, тачније немачког порекла, настала као
компромис између пруске монархистичке владавине и потреба да се законом
осигурају интереси грађана. Правна држава је и одговор немачких теоретичара и
правне праксе на слободарске тенденције произашле из француске револуције.
Правна држава је у свом историјском развоју током 19. века представљала
захтев за успостављањем грађанског друштва, насупрот апсолутистичкој и
314

монархистичи уређеној власти. То је захтевало конституисање правне државе

као основе и гаранта основних либералних вредности грађанског друштва. У то
време је то значило више слободе, равноправности, укидања привилегија
племства, ограничење и контролу власти итд.
Теоријски је овај концепт (либерализам)
заснован на минималистичкој држави и регулисању
друштвених односа. Тиме се жели потенцирати
принцип законитости, што у правном смислу значи Правна држава
да је све дозвољено што није законом забрањено, с је свака она
заједница која
друге стране, држава не може никог казнити ако то
се заснива и
није законом предвиђено.
постоји на
Интенције правне државе су да треба да владају
владавини
право или закон, а не појединац или група људи по
закона,
својој вољи. односно
Владавина права је англосаксонског порекла држава која за
или енглеске традиције још од 17. а теоријски основу има
уобличена крајем 19. Века. За полазиште је узимала владавину
преиспитивање суверености политичке власти и права.
њених граница. То у ствари значи да се власт не
сматра божанском или натприродном, него нешто
што се може преиспитати, њено постојање, извор,
ефекти, величина, односно само право на њено вршење. Модернијим речником
речено, преиспитује се њена легитимност или оправданост. Владавина права у
свом зачетку а и касније се своди на идеју о ограничењу државне власти којој је
у духу континенталне традиције придодата подела власти, њена контрола и
сменљивост.
Из ових основних полазишта проистичу и разлике између владавине
права и правне државе.
Владавина права на првом месту поставља питање које су добре основе
за добро уређен правни поредака у држави, где ће власт бити ограничена
искључиво правом, а са сврхом ограничења њене самовоље и злоупотребе
власти и самог права. С друге стране, правна држава је индиферентна према
садржају закона, она захтева само њихову примену, на њима уређене односе без
обзира на последице. То значи да правној држави није од важности ко доноси
законе и какви су, него да се влада према њима а не према вољи појединаца или
групе.
Насупрот томе владавина права управо пита какви су закони, дали су
донесени на демократски начин, ко их доноси и дали садржајно обухватају
основне људске и демократске вредности. То је оно што опредељује карактер
државе као демократске или не. Тиме се жели формално поиманој правној
држави доделити и значење праведне државе или њено право заснованати на
правди, што је у ствари суштина влададавине права.
 315

У пракси, посебно у 20. веку, у многоме је злоупотребљавана правна

држава која јесте била заснована на праву, али не и на правди па је почињено
много злочина по њеном праву.
Савремено значење правне државе може имати више аспеката у зависности од
сегмената друштва и теорије које их прате. Појам правне државе у правном
смислу изражава примарно владавину закона засновану на гаранцији права и
слобода појединаца, односа појединаца и државе и на томе и успостављену
стабилност правног система. У политичком смислу је правна држава
организација власти заснована на равноправности, подели и децентрализацији, а
коју прати политички плурализам и остале демократске институције. У
економско смислу о правној држави говоримо када је заступљена форма
слободног тржишта рада и капитала, конкуренција и слобода пословања, уз
надгледање и неутралност државе.
На основу овога видимо да су полазишта правне државе и владавине
права, као и исход исти, јер једино тако и на тај начин могу постојати. Због тога
се често ова два појма употребљавају и као синоними, па је и правна држава она
која се заснива на владавини права. Данас се теоријске разлике у владавини
права заснивају на питању ваљаности права, односно, правности права или које
је право мерило те ваљаности, које је владајуће и слично.
У том смислу можемо говорити о три схватања права189:
Прво је либерално-демократско, које каже да појам владавине права
филозофска категорија, просторно и временски неодређена, дато само по себи и
не може се као појам и по садржају доводити у питање. Реч је о начелима и
универзалним људским вредностима, као што су слобода, појединац,
демократија, природно право, које се никако не могу доводити у питање и на
њима се владавина права заснива. Тако се позитивно (важеће) право заснива на
њима, односно на метаправним (изванправним) начелима. Зато је „владавина
права нешто више од важећег устава и важећих закона, она није пука уставност
и законитост како је схватају позитивисти, него је она поредак слободе.“190 То
значи да владавина права није владавина конкретног устава и закона, него онога
што они треба да буду. Тиме у основи владавине права леже политички и
филозофски садржаји и универзалне људске вредности, а не само право.
Позитивистичко схватање владавине права сматра да нема никаквих
изванправних начела којим право треба да се руководи и према којима се
оцењује, него да се она своди на формалну законитост власти. Ово је и
формално-легалистичко схватање јер захтева само усаглашавање нижих правних
аката с вишим и сагласност власти, живота и рада појединаца с њим. Практично
се владавина права не односи на садржај права, него на закону заснованом
управљању државом, што је и обележје правне државе у њеном првобитном

189
Упоредити Марковић, Ратко, Уставно право и политичке институције, ИПД
Јустинијан, Београд, 2003, стр.603. и даље.
190
Ibid. стр.604.
316

теоријском значењу. Предност се даје

искључиво праву и правним основама у
садржајима под којим се подразумева Владавина права почива
владавина права. Овако схваћена на: демократији и свему
владавина права је одговор на полицијску оном што она
државу и њену самовољу, јер се право и подразумева; на
закон стављају изнад њих и захтевају легитимитету и подели
потпуну усаглашеност деловања с њима. власти, посебно
Треће схватање владавине права независности судске
је „владавина позитивноправног поретка власти; парламентарним
одређеног својства“ чиме се жели институцијама и
компромисно уградити вредности и политичком плурализму;
обележја оба претходна. Реч је о томе да уставности и законитости;
се треба повиновати постојећем правном уз признавање и
поретку, али се тражи да је он у поштовање људских
сагласности са основним вредностима. То слобода и права и права на
рад.
практично значи ограниченост и
подељеност власти, њено демократско
порекло, поштовање људских права итд.
Овим се уважавају правне и политичке
институције, њихова уређености према садржају права и владавини права.
Начела и институције владавине права су опште прихваћене у
савременом друштву и представљају демократско наслеђе и мерило вредности
демокртске развијености друштва.

2. Судска власт

Судска власт је једна од три гране власти у држави која решава спорове у
праву. Судска власт има давнашње порекло, са настанком људских заједница
настајала је и потреба за решавање спорова између људи. Међутим судови као
институције су новијег датума, а настали су и из потребе да се издвоје од
ствараоца права или закона, односно представничког тела или парламента. У 17.
и 18. веку се у Енглеској и са француском револуцијом издвајају судови као
посебна тела.
Суд је институција којој је поверено вршење судске функције и
решавање спорова у области грађанског, кривичног и међународног права. Суд
је, дакле, државни орган који се налази у саставу судске власти, односно једне
од три облика власти у држави. Међутим, судови не морају бити везани само за
државу, они постоје и као међународни, као судови неких организација или
привремени и посебни, формирани за ad hoc случајеве.
 317

У савременим државама се судови првенствено деле на опште и посебне

или специјалне.
Општи судови могу бити јединствени или подељени на судове који суде
у грађанским приватноправним парницама и кривичне, који суде за кривична
дела.
Судови се организују по нивоима или степенима, најчешће као
првостепени и другостепени а могуће и као трећестепени. Сходно томе
уобичајна подела судова према функционалној надлежности је на првостепене,
апелационе и касационе.191
Првостепени судови суде и доносе одлуке у неким предметима које нису
коначне. Апелациони судови су другостепени судови који одлучују примарно по
правном леку или о жалбама на првостепене, али су за неке крупне спорове
првостепени суд. Касациони суд је трећа инстанца судова која не одлучује о
предмету спора него о ваљаности и законитости пресуде, с правом да пресуду
поништи и врати је на поновно разматрање нижем надлежном суду. Могу у
посебним случајевима и касациони судови да доносе пресуде, али је то ретко.
Посебни или специјални судови могу бити различити у зависности од
спорова које решавају. Тако могу бити привредни, трговачки, војни, царински,
порески, управни, верски, полицијски, малолетнички, радни, издвојени итд.
Судови суде углавном према уставу и законима земље у којој су
основани.
И међународни судови се могу оснивати на различлите начине и са
различитом функцијом и задацима. Могу се оснивати на основу сагласности
самосталних држава, Уједињених нација, заједница држава и са широким
овлашћењима, као што је Међународни суд правде, судови који контролишу
спровођење одређених докумената (Европски суд за људска права), суд за
одређену сврху (Хашки трибунал), специјални суд (Међународни кривични суд)
суд ЕУ, (Европски суд правде) итд. Са формирањем судова одређује се и њихова
надлежност, организација и начин вођења поступка и суђења, где се обично
комбинује европско-континентално и англосаксонско право.

3. Судови у Републици Србији

Уставом републике Србије, чл. 3 прокламована је владавина права

заснована на неотуђивим људским правима и представља основну претпоставку
Устава. У пракси се владавина права остварује слободним и непосредни
изборима, уставним гаранцијама људских и мањинских права, поделом власти,

191
Appellatio-лат. призив вишем суду, називање, именовање ,. cassatio,- лат према
глаголу cassare-поништити
318

независном судском влашћу и поштовању и

управљању власти према Уставу и закону.
На основу тога је и уређење власти Основна начела
засновано на подели на законодавну, извршну судства
и судску, где је судска власт независна. Судску (чл.142.Устава ):
власт чине судови и тужилаштва. судска власт је
Законом је одређено да „судови су јединствена на
самостални и независни државни органи који целокупној
штите слободе и права грађана, законом територији Србије;
утврђена права и интересе правних субјеката и судови су
обезбеђују уставност и законитост.“ 192 самостални и
Јединственошћу судске власти на независни у свом
целокупној територији се жели истакнути раду; судови
неодвојивост власти од других облика власти, расправљају и суде
затим једнакост за све грађане без обзира на јавно; судови суде у
територију, област или неки други облик већу као судије и
организовања, а у функционисању и раду судије поротници;
судова, важност начела и нормативних суде на основу
Устава, закона и
регулатива за све врсте судова.
других општих аката,
Самосталност судова значи да су они
када је то
независни од других државних органа и од
предвиђено
било ког утицаја власти или изван власти, што
законом,
значи да самостално доносе одлуке. Суд се општеприхваћених
једино руководи законима и на суд се може правилима
утицати једино доношењем закона. У том међународног права
смислу се и независност судства може и потврђених
квалификовати према правној уређености међународних
државе. Уређеност се оцењује према квалитету уговора.
закона који својим решењима пружају мање
маневарског простора и не допуштају
могућност утицаја на судове и њихове одлуке.
С друге стране, судска власт и судије у доношењу одлука имају и извесне
слободе и простора, с обзиром да се живот не може нормирати, па је сваки
грађанин пред судом једнак и истовремено различит по свом случају, а према
коме треба формално применити исти закон.
Јавност суђења се односи на могућност да поред судија и
заинтересованих странака, могу присуствовати суђењу и други грађани, чији је
број ограничен само физичким могућностима места где се суди. Овим се жели
потенцирати значај увида у процес суђења како би се предупредиле све могуће
неправилности, мањкавости и утицаја на исход судског процеса, а од учесника

192
Закон о уређењу судова, „Службени гласник РС“, бр. 116/2008, 104/2009, чл.1.
 319

захтевала адекватна законска и професионална припрема. Само у изузетним

случајевима суђење може бити ван присуства јавности.
Суђење у већу је израз потребе да се процес објективније води и
објективније доносе пресуде, при чему је спој професионалних судија и судија
поротника гаранција да ће се узети у обзир више могућности. Минималан број
чланова већа је три али у неким мањим споровима може вршити суђење само
судија, док у значајнијим веће могу чинити само судије. Учешће грађана у
суђењу се назива порота. У нашем систему је порота равноправни учесник у
процесу суђења, односно заједно са судијом учествују у процесу и доношењу
пресуде. У англосаксонском систему суђење се одвија кроз два посебна тела,
једно које чине поротници лаици и друго судија. Поротници одлучују о
чињеничном питањима, односно да ли је неко крив или не, а судија одлучује у
правној ствари, величини казне или ослобађању.
Доношење одлука према наведеним нормама, подразумева њихову
обавезност за све и онемогућавање било какве вансудске контроле и
преиспитивања. Судску одлуку може преиспиати само надлежни суд у законом
предвиђеном поступку. Без судске одлуке се може само помиловање или
амнестија донети, којим се казна у целини или делом опрашта.
Нашим судским системом је предвиђена сталност судијске функције,
осим када се судија први пут бира, бира се на три године. То значи да се
судијска функција једном додељена не може стално и изнова бирати, јер би чин
поновног избора у ствари био и начин утицаја на судску власт. Само су уставом
и законом предвиђени случајеви престанка функције судија или разрешење.
Имајући у виду значај судијске функције и њену сталност, избор судија је
значајна и одговорна делатност и она се поверава најкомпетентнијим органима у
држави. Уобичајно је да су то у државама највиши органи власти и
професионалне организације, а код нас је избор судија поверен Народној
скупштини и Високом савету судства. Судије које се први пут бирају, бира
Народна скупштина на предлог Високог савета судства на мандат од три године.
Трајан избор судија врши Високи савет судства у складу са законом.
Судије уживају у имунитет, што значи да не могу бити позиване на
одговорност за мишљење или гласање приликом доношења судске одлуке, осим
ако се ради о кривичном делу кршења закона. Судија без одобрења Високог
савета судства не може бити лишен слободе у поступку покренутом због
кривичног дела, што је значајано, јер о имунитету одлучује струка и
професионалци а не нека од политичких опција. Имунитет неодговорности
судија је потпун, а имунитет неповредивости сужен.
Судијска функција је неспојива са другим јавним или државним
функцијама, нити судије могу бити чланови политичких странака.
320

3.1. Врсте и надлежности судова

Новим законом о судовима из 2008. године и изменама из 2009.

заокружена је нова систематизација судова и прописана њихова надлежност.
Судска власт у Републици Србији припада судовима опште и посебне
надлежности.
Судови опште надлежности су: основни судови, виши судови, апелациони
судови и Врховни касациони суд.
Судови посебне надлежности су: привредни судови, Привредни
апелациони суд, прекршајни судови, Виши прекршајни суд и Управни суд.

Судови опште надлежности

Основни судови су најнижа инстанца судова опште надлежности и

оснивају се за територију града, односно једне или више општина. Има их 34 и
суде у кривичним и грађанским споровима.
Надлежност основног суда у првом степену је да суди, између осталог за
кривична дела за која је као главна казна предвиђена новчана казна или казна
затвора до десет година ако није надлежан други суд, у грађанскоправним
споровима ако није надлежан други суд и води извршне и ванпарничне поступке
за које није надлежан такође неки други суд. Основни суд у првом степену суди
у стамбеним споровима; споровима поводом заснивања, постојања и престанка
радног односа; о правима, обавезама и одговорностима из радног односа; о
накнади штете коју запослени претрпи на раду или у вези са радом и споровима
поводом задовољавања стамбених потреба на основу рада итд.
Виши судови су судови опште надлежности, суде у првом степену и
одлучују у другом степену о жалбама на одлуке основних судова. Оснивају се
за подручје једног или више основних судова и има их 26.
Надлежност Вишег суда у првом степену, је између осталог, да суди за
кривична дела за која је као главна казна предвиђена казна затвора преко десет
година, кривична дела против Војске Србије и за тежа кривична дела, затим у
кривичном поступку према малолетницима. У грађанскоправним споровима кад
вредност предмета спора омогућује изјављивање ревизије; у споровима о
оспоравању или утврђивању очинства и материнства; о ауторским и сродним
правима, заштити и употреби проналазака, одела, узорака, жигова и ознака
географског порекла ако није надлежан други суд и др. У другом степену
одлучује о жалбама на одлуке основних судова о одређивању мера обезбеђења
присуства окривљеног; на решења у грађанскоправним споровима; на пресуде у
споровима мале вредности; у извршним и ванпарничним поступцима итд.
Апелациони судови се као судови опште надлежности оснивају за
подручја већег броја виших судова. Има их четири.
 321

Апелациони суд одлучује о жалбама: на одлуке виших судова; на одлуке

основних судова у кривичном поступку, ако за одлучивање о жалби није
надлежан виши суд; на пресуде основних судова у грађанскоправним
споровима, ако за одлучивање о жалби није надлежан виши суд.
Такође Апелациони суд одлучује о сукобу надлежности нижих судова са
свог подручја ако за одлучивање није надлежан виши суд, о преношењу
надлежности основних и виших судова кад су спречени или не могу да
поступају у некој правној ствари и врши друге послове одређене законом.
Врховни касациони суд је највиши суд у Републици Србији. Седиште
Врховног касационог суда је у Београду.193
Надлежност Врховног касационог суда обухвата надлежност у суђењу и
надлежност изван суђења.
Надлежност у суђењу је да одлучује о ванредним правним средствима
изјављеним на одлуке судова Републике Србије и у другим стварима одређеним
законом. Такође одлучује о сукобу надлежности између судова, ако за
одлучивање није надлежан други суд, као и о преношењу надлежности судова
ради лакшег вођења поступка или других важних разлога.
Надлежност изван суђења се односи на: утврђивања начелних правних
ставова ради јединствене судске примене права; на разматрање примене закона
и других прописа и рад судова; именовању судије Уставног суда; давању
мишљења о кандидату за председника Врховног касационог суда и на друге
надлежности одређене законом.
Врховни касациони суд о правним средствима одлучује у већу од троје
судија, ако то није законом друкчије одређено. Одлуке и начелни правни
ставови и одлуке суђења се објављују писаним или електронским путем како би
утицали на правну праксу судова и били доступни јавности.
Врховни касациони суд је непосредно виши суд за апелациони суд и
судове посебне надлежности, Привредни апелациони суд, Виши прекршајни суд
и Управни суд.

Судови посебне надлежности

Привредни судови су првостепени судови који се оснивају за територију

једног или више градова, односно више општина. Има их 16.
Надлежност привредног суда је да у првом степену суди: у споровима
између домаћих и страних привредних друштава, предузећа, и других
привредних субјеката и правних лица; у споровима о ауторским и сродним
правима и заштити и употреби проналазака, модела, узорака, жигова, ознака итд;
у споровима који произлазе из примене Закона о привредним друштвима или

О седиштима свих судова видети Закон о седиштима и подручјима судова и јавних

193

тужилаштава, Службени гласник РС“, бр.116/08, Београд, 2008.г.

322

примене других прописа и прописа о приватизацији; у споровима о страним

улагањима; у споровима у којима се примењују пловидбено и ваздухопловно
право и пловила; о заштити фирме; поводом уписа у судски регистар; поводом
стечаја и ликвидације; одлучује о привредним преступима и с тим у вези о
престанку заштитне мере или правне последице осуде.
Привредни апелациони суд је виша инстанца за привредне судове и
основан је за територију Републике Србије са седиштем у Београду.
Привредни апелациони суд одлучује о жалбама на одлуке привредних
судова и других органа, у складу са законом. Такође одлучује о сукобу
надлежности и о преношењу надлежности привредних судова и утврђује правне
ставове ради јединствене примене закона.
Прекршајни суд се оснива за територију града, односно једне или више
општина. Има 45 прекршајних судова у Србији. Прекршајни суд у првом
степену суди у прекршајним поступцима ако није надлежан орган управе,
одлучује о жалбама на одлуке које у прекршајном поступку доносе органи
управе и врши друге послове одређене законом.
Виши прекршајни суд је основан за територију Републике Србије са
седиштем у Београду и одељењима у Новом Саду, Нишу и Крагујевцу. Виши
прекршајни суд одлучује о жалбама на одлуке прекршајних судова, о сукобу и
преношењу месне надлежности прекршајних судова и врши друге послове
одређене законом.
Управни суд основан је за територију Републике Србије са седиштем у
Београду и одељењима у Новом Саду, Нишу и Крагујевцу. Суди у управним
споровима.

Судска и правосудна управа

За послове вршења судске власти организована је судска управа.

Послови судске управе су: уређивање унутрашњег пословања у суду; позивање
и распоређивање судија поротника; послови везани за сталне судске вештаке и
тумаче; разматрање притужби и представки; вођење статистика и израда
извештаја; извршење кривичних и прекршајних санкција; финансијско и
материјално пословање суда и овера исправа намењених употреби у
иностранству.
Председник суда представља суд, руководи судском управом и
одговоран је за правилан и благовремен рад суда.
Суд има једног или више заменика председника суда, који замењује
председника суда у случају спречености или одсутности.
Председник непосредно вишег суда има право да надзире судску управу
нижег суда, да по потреби донесе акте из његовог делокруга и да тражи од
нижег суда обавештења о примени прописа, току поступка, као и све податке о
 323

раду. Председник непосредно вишег суда може наложити непосредан увид у рад
нижег суда, о чему се сачињава писмени извештај.
За помоћ у раду председника суда именује се секретар суда. Поред њих
постоји и друго судско особље кога чине судијски помоћници, судијски
приправници и државни службеници и намештеници запослени на
административним, техничким, рачуноводственим, информационим и осталим
пратећим пословима значајним са судску власт. Број особља се уређује према
критеријумима министарства надлежног за правосуђе.
Правосудна управа се стара о спровођењу закона и других прописа у
вези са уређењем и радом судова. Послове правосудне управе врше Високи
савет судства и министарство надлежно за правосуђе.
Високи савет судства врши следеће послове правосудне управе:
утврђивање општих смерница за унутрашње уређење судова; вођење личних
листова судија; судија поротника и судског особља; предлагање дела буџета за
рад судова за текуће расходе и расподела ових средстава; вршење надзора над
наменским коришћењем буџетских средстава и вршење надзора над
финансијским и материјалним пословањем судова.
Послови правосудне управе које врши министарство надлежно за
правосуђе се односе на праћење њиховогг рада, организацију и техничку
подршку, финасирање итд.

3.2. Високи савет судства Републике Србије

Високи савет судства Републике Србије је независан и самосталан орган

који обезбеђује и гарантује независност и самосталност судова и судија, чл.153.
Устава.
Састоји се од 11 чланова. У састав Високог савета судства улазе
председник Врховног касационог суда, министар надлежан за правосуђе и
председник надлежног одбора Народне скупштине, као чланови по положају и
осам изборних чланова које бира Народна скупштина, у складу са законом.
Изборне чланове чине шест судија са сталном судијском функцијом, од којих је
један са територије аутономних покрајина, и два угледна и истакнута правника
са најмање 15 година искуства у струци, од којих је један адвокат, а други
професор правног факултета. Председници судова не могу бити изборни
чланови Високог савета судства.
Мандат чланова Високог савета судства траје пет година, осим за
чланове по положају. Члан Високог савета судства ужива имунитет као судија.

Високи савет судства Републике Србије има следеће надлежности:

 бира судије за трајно обављање судијске функције и одлучује о престанку;

324

 предлаже Народној скупштини кандидате за избор судија приликом првог

избора;
 предлаже Народној скупштини избор и разрешење председника Врховног
касационог суда и председника суда;
 предлаже Врховном касационом суду кандидате за судије Уставног суда;
 одређује број судија и судија поротника за сваки суд и именује судије
поротнике;
 одлучује о премештају, упућивању и приговору о удаљењу судија и
вредновању рада;
 одлучује о неспојивости вршења других служби и послова са судијском
функцијом идоноси Етички кодекс;
 одлучује о питањима имунитета судија и чланова Савета;
 даје мишљење о изменама постојећих или доношењу нових закона о
судовима;
 подноси годишњи извештај о свом раду Народној скупштини.
 обавља послова у вези са спровођењем Националне стратегије реформе
правосуђа;
 Обавља и друге послове предвиђене законом.194

Против одлуке Високог савета судства може се уложити жалба Уставном

суду, у случајевима прописаним законом.
Председник Врховног касационог суда је по положају председник
Савета. Председник представља савет и сазива седнице. Рад Високог Савета
судства се врши на седницама и радним телима. Одлуке се доносе већином
гласова свих чланова.

3.3. Избор и разрешење судија

Критеријуми за избор судија прописани су законом где се захтева

испуњавање основних и посебних услова. Основни услови су да је држављанин
Републике Србије и да испуњава опште услове за рад у државним органима, да
је заршио правни факултет, положио правосудни испит и да је стручан,
оспособљен и достојан судијске функције.195 Поред тога судија мора да поседује
потребно радно искуство, које је различито, у зависности за који суд се бира.
Оно се креће у распону од најмање две до дванаест година. Критеријуме и

194
Упоредити Закон о Високом савету судства, Службени гласник РС, бр. 116/2008,
Београд, чл.13.
195
Упоредити Законо о судијама, Службени гласник РС, бр.116/08, Београд, чл.43. и
даље.
 325

мерила за оцену стручности, оспособљености и достојности прописује Високи

савет судства, у складу са законом.
Избор судија врши Народна скупштина и високи савет судства.
Скупштина бира судије који се бирају први пут за судије, на предлог Високог
савета судства и ограничени мандат од три године. Високи савет судства бира
судије који трајно обављају ту функцију.
Избором судије пре вршења функције полажу заклетву пред
председником Народне скупштине.
Судијска функција престаје на захтев судије, кад судија наврши радни
век, кад трајно изгуби радну способност за обављање судијске функције, кад не
буде изабран на сталну функцију или кад буде разрешен. Одлуку о престанку
судске функције доноси Високи савет судства.
Радни век судији престаје по сили закона кад наврши 65 година живота
или 40 година стажа осигурања.
Судија се разрешава кад је осуђен за кривично дело на безусловну казну
затвора од најмање шест месеци или за кажњиво дело које га чини недостојним
судијске функције, кад нестручно врши функцију или због учињеног тешког
дисциплинског прекршаја.

4. Јавно тужилаштво у Републици Србији

Јавно тужилаштво је део судске власти који је у организационом смислу

самосталан државни орган који гони учиниоце кривичних и других кажњивих
дела и предузима мере за заштиту уставности и законитости. Тужилаштва су
настала из потребе да се одвоји функција гоњења од функције суђења, како би се
омогућила већа објективност у вршењу судске власти, суђењу и доношењу
пресуде.
Јавно тужилаштво врши своју функцију на основу Устава, закона,
потврђеног међународног уговора и прописа донетог на основу закона, а
оснивање, организација и надлежност уређују се законом. Основе положаја,
надлежности и институције дате су Уставом (чл.156. до 165.) а ближе Законом о
јавном тужилаштву. На захтев Јавног тужилаштва сви државни органи,
институције права и физичка лица дужна су да дају потребне информације.
Јавно тужилаштво чине јавни тужилац, заменици јавног тужиоца и
особље јавног тужилаштва. Функцију јавног тужилаштва врши јавни тужилац.
Сви у јавном тужилаштву подређени су јавном тужиоцу.
Јавно тужилаштво Републике Србије чине: Републичко јавно
тужилаштво, апелациона јавна тужилаштва, виша јавна тужилаштва,
основна јавна тужилаштва и јавна тужилаштва посебне надлежности.
326

Јавна тужилаштва посебне надлежности су: Тужилаштво за

организовани криминал и Тужилаштво за ратне злочине.
Републичко јавно тужилаштво, Тужилаштво за организовани криминал и
Тужилаштво за ратне злочине, оснивају се за територију Републике Србије.
Тужилаштво за организовани криминал и Тужилаштво за ратне злочине
имају седиште у Београду. Апелационо јавно тужилаштво оснива се за подручје
апелационог суда. Више јавно тужилаштво оснива се за подручје вишег суда, а
основна јавна тужилаштва се оснивају за подручје основног суда.
Републичко јавно тужилаштво је највише јавно тужилаштво у
Републици Србији.
Републички јавни тужилац врши надлежност јавног тужилаштва у
оквиру права и дужности Републике Србије. Бира га Народна скупштина, на
предлог Владе и по прибављеном мишљењу надлежног одбора Народне
скупштине, са мандатом од шест године и правом поновног бирања.
Надлежности републичког јавног тужиоца су да: улаже ванредна правна
средства у складу са законом;надзире рад јавних тужилаштава, прати и проучава
праксу јавних тужилаштава и судова; предлаже програме стручног усавршавања
јавних тужилаца; подноси извештаје Народној и врши друге послове одређене
законом.
Јавни тужилац врши функцију јавног тужилаштва. Јавног тужиоца бира
Народна скупштина, на предлог Владе. Мандат јавног тужиоца траје шест
година и може бити поново биран.
Народна скупштина, на предлог Државног већа тужилаца, бира за
заменика јавног тужиоца лице које се први пут бира на ову функцију. Мандат
заменику јавног тужиоца који је први пут изабран на функцију траје три године.
Државно веће тужилаца, у складу са законом, бира заменике јавних тужилаца за
трајно обављање функције.
Републички јавни тужилац одговоран је за рад јавног тужилаштва и за
свој рад Народној скупштини. Одговорност јавних тужиоца је хијерахијски
уређена. Јавни тужиоци одговарају за рад јавног тужилаштва и за свој рад
Републичком јавном тужиоцу и Народној скупштини, а нижи јавни тужиоци и
непосредно вишем јавном тужиоцу. Заменици јавног тужиоца одговарају јавном
тужиоцу. Основно јавно тужилаштво је ниже у односу на више јавно
тужилаштво, а више јавно тужилаштво је ниже у односу на апелационо јавно
тужилаштво. Јавно тужилаштво посебне надлежности и апелационо јавно
тужилаштво је ниже у односу на Републичко јавно тужилаштво. Што значи да је
сваки јавни тужилац подређен Републичком јавном тужиоцу и свако јавно
тужилаштво Републичком јавном тужилаштву. Подређеност значи право виших
да контролишу ниже, захтевају извештаје, позивају на одговорност, доносе акте
из њихове надлежности или преносе овлашћења на ниже инстанце.
Јавни тужилац је носилац управе у јавном тужилаштву и одговоран је за
правилан и благовремен рад јавног тужилаштва. Он одређује организацију и рад
јавног тужилаштва, одлучује о правима и о радним односима особља у јавном
 327

тужилаштву, отклања неправилност у раду, стара се о самосталности и угледу

јавног тужилаштва и врши друге послове.
Послове правосудне управе у јавном тужилаштву врши министарство
надлежно за правосуђе и Државно веће тужилаца.
Особље у јавном тужилаштву чине тужилачки помоћници, тужилачки
приправници и државни службеници и намештеници запослени на
административним, техничким, рачуноводственим, информационим и другим
пратећим пословима значајним за јавно тужилаштво.
Јавном тужиоцу и заменику тужиоца престаје функција на њихов захтев,
наступањем законом прописаних услова или разрешењем из законом
прописаних разлога. Јавном тужиоцу функција престаје и ако не буде поново
изабран, а заменику јавног тужиоца, ако не буде изабран на сталну функцију.
Одлуку о престанку функције јавног тужиоца, у складу са законом
доноси Народна скупштина, при чему одлуку о разрешењу доноси на предлог
Владе.
Одлуку о престанку функције заменика јавног тужиоца, у складу са
законом, доноси Државно веће тужилаца.
Јавни тужилац и заменик јавног тужиоца удаљују се са функције кад им
је одређен притвор и кад је покренут поступак за њихово разрешење или
кривични поступак за дело због кога могу бити разрешени. Одлуку о удаљењу
доноси виша инстанца за нижу а за републичког јавног тужиоца Државно веће
тужилаца.
Јавни тужилац и заменик јавног тужиоца разрешавају се кад су
правноснажно осуђени за кривично дело на казну затвора од најмање шест
месеци или за кажњиво дело које их чини недостојним јавнотужилачке
функције, кад нестручно врши функцију или због учињеног тешког
дисциплинског прекршаја. Ближи критеријуми и поступак се уређују законом.
Јавни тужилац и заменик јавног тужиоца уживају имунитет. Не могу
бити позвани на одговорност за изражено мишљење у вршењу тужилачке
функције, осим ако се ради о кривичном делу кршења закона од стране јавног
тужиоца, односно заменика јавног тужиоца. Не могу бити лишени слободе у
поступку покренутом због кривичног дела учињеног у вршењу тужилачке
функције, односно службе, без одобрења надлежног одбора Народне скупштине.
Забрањено је политичко деловање јавних тужилаца и заменика јавних
тужилаца и функција је неспојива са радом у државним органима или органима
извршне власти.
Критеријуми за избор јавних тужиоца су скоро истоветни са
критеријумима за избор судија.
Државно веће тужилаца је самосталан орган који обезбеђује и гарантује
самосталност јавних тужилаца и заменика јавних тужилаца у складу са Уставом.
Државно веће тужилаца има 11 чланова.
У састав Државног већа тужилаца улазе Републички јавни тужилац,
министар надлежан за правосуђе и председник надлежног одбора Народне
328

скупштине, као чланови по положају и осам изборних чланова које бира

Народна скупштина, у складу са законом.
Изборне чланове чине шест јавних тужилаца или заменика јавних
тужилаца са сталном функцијом, од којих је један са територије аутономних
покрајина, и два угледна и истакнута правника са најмање 15 година искуства у
струци, од којих је један адвокат, а други професор правног факултета.
Мандат чланова Државног већа тужилаца траје пет година, осим за
чланове по положају. Члан Државног већа тужилаца ужива имунитет као јавни
тужилац.
Надлежности Државног већа тужилаца су: предлаже Народној
скупштини кандидате за први избор за заменика јавног тужиоца, бира заменике
јавних тужилаца за трајно обављање функције заменика јавног тужиоца, бира
заменике јавних тужилаца који су на сталној функцији за заменике јавног
тужиоца у другом јавном тужилаштву, одлучује у поступку за престанак
функције заменика јавних тужилаца, на начин
предвиђен Уставом и законом, врши и друге
послове одређене законом.196
Омбудсман је као
институција и реч
шведског порекла.
5. Заштитник грађана Установљен је још
1809.године ради
контроле извршне
Заштитник грађана или омбудсман је власти. Сама реч се
новоуведена институција у нашем правном и односи на
политичком систему, по угледу на демократске повереника,
земље света. представника,
Различито се назива у другим земљама, комесара, односно
иако је функција иста и у већини је то инокосни на човека који „има
орган, а много ређе колегијалан. Његова основна слуха за народ“.
улога је да у име парламента контролише
примену закона и прописа, посебно државних
органа и да у име грађана штити њихова
индивидуална и на законима и прописима заснована права. Дакле тежиште
његовог рада је заштита грађана од институција власти, управе, а посебно
репресивних органа.
Уставом је Заштитник грађана одређен као „независан државни орган
који штити права грађана и контролише рад органа државне управе, органа
надлежног за правну заштиту имовинских права и интереса Републике Србије,
као и других органа и организација, предузећа и установа којима су поверена

196
Шире надлежности одређене су Законом о Државном већу тужилаца, Службени
гласник РС, бр.116/08, чл.13.
 329

јавна овлашћења.ˮ197 Поред тога он се стара и о заштити људских и мањинских

права.
Изван контроле Заштитника грађана су Народна скупштина, председник
Републике, Влада, Уставни суд, судови и јавна тужилаштава.
Заштитника грађана бира и разрешава Народна скупштина, којој за свој
рад и одговара. Избор се врши на предлог Одбора за уставна питања, а кандитат
је изабран ако за њега гласа већина од свих посланика скупштине. Кандидат
мора да испуни следеће услове; да је дипломирани правник; да има најмање
десет година искуства на правним пословима који су од значаја за обављање
послова из надлежности Заштитника грађана; да поседује високе моралне и
стручне квалитете; да има запажено искуство у заштити права грађана. Мандат
заштитника грађана је пет година и може се највише два пута узастопно бирати
на ову функцију.
Заштитник грађана има и четири заменика који му помажу у обављању
функције. У свом раду је независан и самосталан, искључиво се управља према
Уставу, законима и другим прописима и актима, као и ратификованим
међународним уговорима и општеприхваћеним правилима међународног права.
Нико нема право да утиче на његов рад и поступање.
Надлежности Заштитника грађана су детаљно прописане законом. 198
Поред овлашћења контролисања рада органа управе и поштовање права грађана,
између осталог има право законодавне иницијативе скупштини, односно
подношења предлога закона или измене закона или других прописа ако сматра
да се њима повређују права грађана или су од значаја за остваривање и заштиту
права грађана. Влада, односно одбори Народне скупштине, дужни су да
расправљају о његовој иницијативи. Заштитник грађана може покренути и
поступак пред Уставним судом за оцену уставности закона и аката, а може
покренути поступак против функционера и службеника за повреду прописа и
права. Може обилазити све институције власти, посебно оне где се спроводе
репресивне и принудне мере и проверити да ли су у складу са законом.
Заштитник грађана покреће поступак по притужби грађана или по
сопственој иницијативи.
Поред права на покретање и вођење поступка, има право да пружањем
добрих услуга, посредовањем и давањем савета и мишљења о питањима из своје
надлежности делује превентивно, у циљу унапређења рада органа управе и
унапређења заштите људских слобода и права. Свако физичко или правно лице
које сматра да су му актом, радњом или нечињењем органа управе повређена
права може да поднесе притужбу Заштитнику грађана. Претходно је подносилац
дужан да покуша да заштити своја права у одговарајућем правном поступку,

197
Устав РС, op.c. чл.138.
198
Упоредити Закон о Заштитнику грађана, Службени гласник РС бр. 79/2005 и
54/2007, чл.17.-23.
330

односно, Заштитник грађана се ангажује када су исцрпљена сва правна средства.

Заштитник грађана не поступа по анонимним захтевима.
Притужба се подноси у писаној форми или усмено на записник и на
подношење притужбе се не плаћа никаква такса, нити друга накнада.
Подноси се најкасније у року од једне године од извршене повреде права
грађана, односно од последњег поступања, односно непоступања органа управе
у вези са учињеном повредом права грађана. О покретању и завршетку поступка
Заштитник грађана обавештава подносиоца притужбе, као и орган управе
против којег је поднета притужба.
Орган управе је обавезан да одговори на све захтеве Заштитника грађана,
као и да му достави све тражене информације и списе у року који он одреди, а
који не може бити краћи од 15, нити дужи од 60 дана.
Заштитник грађана ужива имунитет као народни посланик. О имунитету
заштитника грађана одлучује Народна скупштина. Функција Заштитника
грађана не дозвољава политичко или неко друго ангажовање, нити може давати
изјаве политичке природе.
Средства за рад Заштитника грађана обезбеђују се у буџету Републике.
Заштитника грађана разрешава Скупштина већином гласова свих
народних посланика, на предлог Одбора или најмање једне трећине од укупног
броја народних посланика.Заштитник грађана може бити разрешен једино у
следећим случајевима: ако нестручно и несавесно обавља своју функцију; ако
обавља другу јавну функцију или професионалну делатност, који доводе у
питање његову непристрасност и самосталнос или може доћи до сукоба
интереса; ако буде осуђен за кривично дело које га чини неподобним за
обављање ове функције.
Заштитник грађана има право да се на седници Скупштине на којој се
одлучује о његовом разрешењу обрати народним посланицима.
Институција заштитника грађана или омбудсмана је веома важна за
развој демократије у Србији, а посебно за све грађане. Међутим, њена
ефикасност, поред тога што зависи од лица која врше улогу омбудсмана, од
њихове присутности и доступности на целокупној територији и свим грађанима,
првенствено зависи од односа власти према омбудсману. Уколико власт уважава
ову институцију, њене предлоге, захтеве и иницијативе и благовремено одговара
на њих, утолико ће грађани имат више поверења у њих.

6. Уставни суд Републике Србије

Уставни суд је једна од најмоћнијих и најважнијих институција којом се

ограничава и контролише самовоља власти и штити појединац у држави. Његова
сврха је да обезбеди адекватну и без икаквих услова и ограничења примену
устава и закона у држави. Уставни суд обезбеђује владавину права у држави а не
 331

владавину власти, институције или конкретног човека. Уставни суд је државни

орган који идеју конституционализма, оличену у подели јединствене власти и
њеном функционисању према уставу и законима, потврђује, контролише и
санкционише. С обзиром да је устав највиши правни акт државе уставним судом
се његова снага додатно увећава јер се не дозвољавају никаква нормативна или
практична одступања. С друге стране, код држава чији је устав већ дуго у
употреби (рецимо САД), улога уставног суда је да својим тумачењем норми
устава, устав учини флексибилнијим и савременим, при чему се истовремено
јавља и као стваралац права и генератор правне праксе. Уставни суд не мора у
правом смислу речи бити суд, јер је то орган који специфичним начином рада и
поступка, подсећајући на редовне судове, извршава послове из своје
надлежности. Уставни судови не решевају спорове између странака или редовне
судске спорове, него спорове између правних аката. Ти спорови се односе на
несагласност аката ниже правне снаге са уставом земље, или подзаконских аката
са законом. Резултат спора је санкција суда којом се пресуђује неуставност или
незаконитост неког акта, чиме се он ставља ван снаге или обрнуто. У свету
постоје и уставни судови који решавају судске спорове.
Република Србија има Уставни суд, што је и Уставом из 2006.
регулисано, при чему наставља традиције и социјалистичке Југославије, која је
једина од социјалистичких земаља имала тај суд још 1963. године. Закон о
Уставном суду уређује уређење суда, поступак пред њим и правно дејство
одлука суда.199

6.1. Састав Уставног суда и избор и именовање судија

Уставни суд чини 15 судија који се бирају и именују на девет година, с

правом избора највише два пута. Број судија је сличан броју који постоји и у
другим земљама, међутим једина је разлика што те земље имају десет и више
пута становника него Србија. Разлоге за бројност уставног суда треба тражити у
проширењу његових надлежности у односу на дотадашње, а посебно што
одлучује о уставним жалбама грађана. За функционисање и углед и значај
уставног суда је веома важан начин избора. Ограниченост мандата и могућност
реизбора може утицати на њихову независност. Судове може бирати један
државни орган, што такође утиче на њихову непристрасност. Она се анулира
избором без ограничења мандата, односно доживотно. У Републици Србији се
могуће консеквенце ограничености мандата и права још једног реизбора
анулирају избором судија Уставног суда на предлог сва три органа власти. На
тај начин се жели онемогућити пресудна улога било ког дела власти, односно у

Упоредити Закон о Уставном суду , Службени гласник РС бр.19/07, Београд,

199

2007.године.
332

њиховом избору је заступљена равноправост. Равнотежа у начину избора се

постиже на следећи начин.
Пет судија Уставног суда бира Народна скупштина, пет именује
председник Републике, а пет на својој општој седници, Врховни касациони суд
Србије.
Народна скупштина бира пет судија Уставног суда између 10 кандидата
које је предложио председник Републике, председник Републике именује пет
судија Уставног суда између 10 кандидата које предложи Народна скупштина, а
општа седница Врховног касационог суда именује пет судија између 10
кандидата које на заједничкој седници предложе Високи савет судства и
Државно веће тужилаца. Народна скупштина и председник Републике су
експоненти одређених политичких опција, с обзиром да је њихо избор резултат
политичких и страначких надметања. Међутим, Народна скупштина и
председник РС треба да буду репрезенти свих грађана а не само већине, односно
победничке политичке опције, што значи да треба водити рачуна при избору о
интересу целине. С друге стране, избор од судске власти даје гаранције да ће
бити уважавана струка и професија а не и политичке подела.
Са сваке од предложених листа кандидата један од изабраних кандидата
мора бити са територије аутономних покрајина. Судија Уставног суда се бира и
именује међу истакнутим правницима са најмање 40 година живота и 15 година
искуства у правној струци. По избору судије полажу заклетву пред
председником Народне скупштине.
Судије Уставног суда из свог састава бирају председника на период од
три године, тајним гласањем, с правом поновног реизбора. Седиште Уставног
суда је у Београду.
Изабране судије не могу вршити неку другу јавну или професионалну
функцију нити посао, изузев професуре на правном факултету у складу са
законом.
Судија Уставног суда ужива имунитет као народни посланик, а о
његовом имунитету одлучује Уставни суд.
Устав је предвидео да судији Уставног суда дужност престаје истеком
времена на које је изабран или именован, на његов захтев, кад напуни законом
прописане опште услове за старосну пензију или разрешењем.
До разрешења судије долази ако повреди забрану сукоба интереса,
трајно изгуби радну способност за дужност судије Уставног суда, буде осуђен на
казну затвора или за кажњиво дело које га чини недостојним дужности судије
Уставног суда.
О престанку дужности судије одлучује Народна Скупштина, а на захтев
оних који су предлагали њихов избор или именовање. Иницијативу за покретање
поступка за разрешење може да поднесе Уставни суд.
 333

6.2. Надлежности

Надлежности Уставног суда су подељене на оне о којима суд одлучује и

оне које решава.200
Уставни суд одлучује о: сагласности закона и других општих аката са
Уставом, општеприхваћеним правилима међународног права и потврђеним
међународним уговорима; сагласности потврђених међународних уговора са
Уставом; сагласности других општих аката са законом укључујући и акта
покрајина и органа локалне самоуправе; сагласности општих аката организација
којима су поверена јавна овлашћења, политичких странака, синдиката,
удружења грађана и колективних уговора са Уставом и законом.
Уставни суд решава: сукоб надлежности између судова и других
државних органа; решава сукоб надлежности између републичких органа и
покрајинских органа или органа јединица локалне самоуправе или у њиховом
међусобном односу или односу с другим јединицама; одлучује о изборним
споровима за које законом није одређена надлежност судова, врши и друге
послове одређене Уставом и законом.
Уставни суд одлучује о забрани рада политичке странке, синдикалне
организације или удружења грађана, што је кривична надлежност. Нова
надлежност Уставног суда предвиђена Уставом је уставна жалба (чл.170.).
Предвиђено је да се уставна жалба може изјавити против појединачних
аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна
овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска или мањинска права и
слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна
средства за њихову заштиту. Овим је широко постављена могућност да грађани
по правилу, после исцрпљених правних средстава, могу да поднесу жалбу
уставном суду, што је посебно позитивно оцењено од Венецијанске комисије у
мишљењу о Уставу РС. 201 Међутим, законом је допуштена и могућност да се
уставна жалба може„ изјавити и ако нису исцрпљена правна средства, у случају
када је подносиоцу жалбе повређено право на суђење у разумном року“202 То је
између осталог условило да Уставни суд буде претрпан жалбама различитог
карактера што је онемогућило да он буде ефикасан орган, али и да буде орган
који искључиво одлучује или се бави најзначајнијим предметима везаним за
уставно-правне спорове.

200
Упоредити Устав РС, op.c. чл.167.
201
Упоредити Opinion on the constitution of Serbia, European Commission for Democracy
through law-Venice Commission , http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-
AD%282007%29004-srb.asp
202
Закон о Уставном суду , op.c. чл.170. став 2.
334

6.3. Облици рада Уставног суда

Уставни суд одлучује о питањима из своје надлежности на седници, о

којој се води и записник. Седнице заказује и њима руководи председник
Уставног суда.
Уставни суд одлуке доноси већином гласова свих судија Уставног суда,
али се ближе начин рада и одлучивање
уређују Пословником. Одлуку да самостално
покрене поступак за оцену уставности или
законитости Уставни суд доноси Поступак за оцену
двотрећинском већином гласова свих судија. уставности и
Уставни суд образује комисије као законитости могу
стална радна тела и по потреби повремена поднети државни
радна тела. органи различитог
Уставни суд доноси одлуке, решења и нивоа власти и
закључке. Свако је дужан да поштује и самоуправе, најмање
25 народних посланика,
извршава одлуку Уставног суда. Уставни суд
сам Уставни суд, као и
својом одлуком уређује и начин њеног
свако правно и физичко
извршења, када је то потребно.
лице. Закон или акт за
Правни поступак пред Уставним
кога Уставни суд
судом је делом уређен Уставом а конкретно донесе одлуку да није у
законом. Уставом је одређен поступак за складу са уставом или
оцену уставности и законитости и поступак законом, престаје да
оцене уставности закона пре његовог ступања важи са даном
на снагу. објављиивања одлуке у
На захтев најмање једне трећине службеном гласилу.
посланика Уставни суд мора, највише за
седам дана, да донесе одлуку о уставности
донесеног закона а који још није проглашен.
Уставни суд је значајна институција која гарантује да Устав као
документ има највишу правну снагу и важност у праву, законодавству и свим
другим документима. Међутим, постојећа пракса и нормативна решења
надлежности, конституисање и функционисање Уставног суда указују на низ
проблема који овај суд не чине ефикасним и делотворнијим. Правци промена
треба да иду ка надлежностима у смислу да суд одлучује о питањима која имају
уставни значај по уставно-правним споровима, односно да се правна заштита
препусти и нижим судовима. На тај начин би имао много мање предмета и био
ефикаснији у раду. Требало би умањити и број поступака, јер се сада воде
различити поступци из домена заштите људских права и слобода и решавања
сукоба надлежности. Неке поступке треба препустити другим судовима, а неке,
као што су решавања изборних спорова или забране странака, синдикалних
организацијуа и организација грађана, детаљније и прецизније уредити. Оно
 335

што је најбитније, треба променити свест о значају и улози Уставног суда и

његових одлука, и онемогућити сваки политички утицај на њихов рад и одлуке.
Једино ће као стручна, независна и ефикасна институција имати кредибилитет и
ауторитет у власти, праву и код обичних грађана.

Кратак преглед

 Владавина права на првом месту поставља питање које су добре основе за

добро уређен правни поредака у држави, где ће власт бити ограничена
искључиво правом, а са сврхом ограничења њене самовоље и злоупотребе
власти и самог права. С друге стране, правна држава је индиферентна према
садржају закона, она захтева само њихову примену, на њима уређене односе
без обзира на последице.
Данас је правна држава свака заједница у којој постоји владавина закона и
која за основу има владавину права.
Владавина права у политичком систему почива на: демократији и свему
оном што она подразумева; на легитимитету и подели власти, посебно
независности судске власти; парламентарним институцијама и политичком
плурализму; уставности и законитости; уз признавање и поштовање људских
слобода и права и права на рад.
 Судска власт је једна од три власти у држави која решава спорове у праву.
У савременим државама се судови првенствено деле на опште и посебне или
специјалне и организују се по нивоима или степенима, најчешће као
првостепени и другостепени а могуће и као трећестепени. Подела судова
према функционалној надлежности је на првостепене, апелационе и
касационе.
Самосталност судова значи да су они независни од других државних органа
и од било ког утицаја власти или изван власти, што значи да самостално
доносе одлуке. Суд се једино руководи законима.
 Судска власт у Републици Србији припада судовима опште и посебне
надлежности.
Судови опште надлежности су: основни судови, виши судови, апелациони
судови и Врховни касациони суд.
Судови посебне надлежности су: привредни судови, Привредни апелациони
суд, прекршајни судови, Виши прекршајни суд и Управни суд.
 Јавно тужилаштво је део судске власти који је у организационом смислу
самосталан државни орган који гони учиниоце кривичних и других
кажњивих дела и предузима мере за заштиту уставности и законитости.
Јавно тужилаштво чине јавни тужилац, заменици јавног тужиоца и особље
јавног тужилаштва.
336

 Заштитник грађана или омбудсман је независан државни орган који штити

права грађана и контролише рад органа државне управе и других органа и
организација, предузећа и установа којима су поверена јавна овлашћења.
Посебно се стара и о заштити људских и мањинских права.
 Уставни суд је једна од најмоћнијих и најважнијих институција којом се
ограничава и контролише самовоља власти и штити појединац у држави.
Његова сврха је да обезбеди адекватну и без икаквих услова и ограничења
примену устава и закона у држави. Уставни суд обезбеђује владавину права
у држави а не владавину власти, институције или конкретног човека.

Питања за расправу

1. Какав је однос права и политике?

2. Зашто су важни владавина права и правна држава?
3. Да ли је судска власт истински независна?
4. Да ли је боља независност, равноправност и равнотежа сва три
облика власти или примат судске власти?
5. Да ли је успешно онемогућен утицај власти на избор судија у нашој
земљи?
6. Како се испољава независност судске власти у нашој земљи?
7. Од чега зависи ефикасност судства у нашој земљи?
8. Да ли је боље равноправно учешће грађана и судија у процесу
суђења или да делују као два независна и комплементарна органа?
9. Колико омбудсман у Србији доприноси заштити грађана од власти и
од чега зависи његов рад?
10. Да ли је функција Уставног суда у Србији препознатљива у јавности?
 Глава XI

ТЕРИТОРИЈАЛНА АУТОНОМИЈА И ЛОКАЛНА

САМОУПРАВА

1. Локална самоуправа

Потребе грађана да управљају локалном

заједницом у којој живе датирају од стварања Локална
заједница, али се настајање првих форми могу самоуправа је
наћи у Европи, посебно у Енглеској у средњем начин управљања и
веку. Са развојем институција власти и државе доношења одлука
локална самоуправа све више добија на значају. становника у
Томе је посебан значај дао и Савет Европе локалним
усвајајући Европску повељу о локалној заједницама
самоуправи 1985. године а која је законом конституисаним на
потврђена и у Србији.203 ужим деловима
Повељом се гарантују основе локалне државне
самоуправе и демократије у локалној заједници, територије.
које се односе на изворну надлежност,
одлучивање непосредно или путем
представништва, самосталност у финансијама,
као и право да се кроз удруживање локалних заједница у савезе остваре
заједнички интерес и заштита права на локалну самоуправу.
Законом је дефинисана локална самоуправа као „право грађана да
управљају јавним пословима од непосредног, заједничког и општег интереса за
локално становништво, непосредно и преко слободно изабраних представника у
јединицама локалне самоуправе, као и право и способност органа локалне
самоуправе да, у границама закона, уређују послове и управљају јавним
пословима који су у њиховој надлежности и од интереса за локално

203
Упоредити Закон о потврђивању Европске повеље о локалној самоуправи, Службени
гласник РС, бр.70/07, Београд, 2007.
338

становништво.“204 Из дефиниције се види да се локална самоуправа односи на

право грађана да управљају јавним пословима у локалној заједници и на право
да органи локалне самоуправе управљају пословима од интереса за
становништво на територији локалне самоуправе.

1.1. Јединице локалне самоуправе

Уставом је одређено да су јединице локалне самоуправе у Србији

општине, градови и град Београд. Оне су практично једностепене, јер је свим
јединицама дата иста надлежност, надлежност општина са могућностима да се
законом повере и друге надлежности. Практично се јединице локалне
самоуправе могу свести на општину конституисану у три облика.
Јединице локалне самоуправе своју самосталност и статус заснивају на
Уставом и другим законима регулисан и гарантован положај, овлашћења и
обавезе, затим на праву да самостално бирају своја представничка тела и органа,
а што изискује и одређени степен финансијске самосталности оличен у сталним
изворима прихода и онога што добијају од републике. Уз то постоје и посебно
наглашена заштита статуса заснована на домаћим и страним документима.
Општина је основна јединица локалне самоуправе што је и Законом
јасно одређено, где се каже: „Општина је основна територијална јединица у којој
се остварује локална самоуправа, која је способна да преко својих органа
самостално врши сва права и дужности из своје надлежности и која има најмање
10.000 становника.“205 Територија коју обухва општина представља природну и
географску целину, простор који је економски повезан и који поседује развијену
и изграђену комуникацију међу насељеним местима, са седиштем као
гравитационим центром. То си у услови за формирање нове општине, а
оснивање или укидање може поднети скупштина општине или најмање 10 %
становништва са територијe на коју се односе промене.206
У Србији су Законом о територијалној организацији одређени број
општина и градова, према коме има 150 општина и 23 града.
Град је по својим надлежностима и обавезама такође општина али се
разликује у више детаља. „Град је јединица локалне самоуправе утврђена
законом, која представља економски, административни, географски и културни
центар ширег подручја и има више од 100.000 становника.“207 Територија коју
образује град представља обележје целине као и свака општина, с тим што је,

204
Закон о локалној самоуправи, Службени гласник РС, број 129/2007 чл.2., Београд.
205
Ibid.,чл.18.
206
Упоредити Закон о територијалној организацији Републикем Србије, Службени
гласник РС, број 129/2007 чл.12., Београд.
207
Закон о локалној самоуправи,op.c.,чл.23.
 339

природно, реч о већој и широј целини и заједници у којој средишно место

заузима град. Град може образовати и општине при чему се при образовању
мора водити рачуна да се њима конституишу целине са сличним или
заједничким обележајима и потребама становника. Надлежност општина
прописује град својим статутом. Граду се могу поверити законом и други
послови државне управе сходно његовој величини, развијености, положају и
слично. Према закону о локалној самоуправи град је овлашћен да образује
комуналну полицију и обезбеди услове за њено несметано функционисање.
Град Београд је посебна територијална јединица која има надлежности
општине, града и посебно утврђене Законом о главном граду. Овим законом је
град Београд у обавези да образује општине које имају статус правног лица и
чије се надлежности прописују статутом.208
С обзиром да јединице локалне самоуправе обухватају одређену
територију и становништво настањено на њој, одређује се седиште те територије
са институцијама локалне самоуправе. Територија може обухватити једно или
више насељених места или катастарских општина. У оквиру територије из своје
надлежности општине могу организовати месне заједнице или друге облике
месне самоуправе регулисане статутом општине. Општине могу имати своје
симболе, обележја и друге облике којима се означава постојање и статус.
Општине имају статус правног лица и могу оснивати предузећа или заснивати
различите односе с другим заједницама или организацијама. Општине имају и
своју имовину, којом самостално располажу у складу са законом.
Уставом је утврђено да је највиши правни акт општине статут. Статут
доноси скупштина општине и њиме се уређује према члану 11 Закона о локалној
самоуправи: права и дужности јединице локалне самоуправе и начин њиховог
остваривања, број одборника скупштине, организација и рад органа и служби,
начин управљања грађана пословима из надлежности јединице локалне
самоуправе, оснивање и рад месне заједнице и других облика месне самоуправе,
услови за покретање грађанске иницијативе и друга питања од значаја за
јединицу локалне самоуправе.

1.2. Надлежности и финансирање општине

Надлежности општине су одређене Уставом (чл.190) и детаљније

Законом о локалној самоуправи, где су подељене на надлежности које општине
имају као изворне и самоуправне и надлежности које су пренесене од
централних органа Републике.

208
Упоредити Закон о главном граду, Службени гласник РС, број 129/2007 чл.6.
340

Изворне надлежности су детаљно побројане законом (укупно 39) и могу

се свести на следеће: општина доноси програме развоја, урбанистичке планове,
буџет и завршни рачун; утврђује стопе изворних прихода општине, локалне
таксе и накнада; уређује и обезбеђује обављање и развој комуналних делатности;
стара се о одржавању стамбених зграда и безбедности коришћења; доноси
програме уређења грађевинског земљишта; доноси програме и спроводи пројек-
те локалног економског развоја; уређује и обезбеђује коришћење пословног
простора и земљишта; стара се о заштити животне средине, од елементарних
непогода; о путевима, робним резервама; оснива установе и организације у
области основног образовања, културе, примарне здравствене заштите, управља
имовином општине; образује инспекцијске службе; образује мировна већа итд.
Пренесене надлежности се односе на поједине послове државне управе
који се законом поверавају ради ефикаснијег и рационалнијег спровођења. Реч је
о различитим видовима инспекцијског надзора из области просвете, здравства,
заштите животне средине, рударства, промета робе и услуга, пољопривреде,
водопривреде, шумарства и друге области.
Финансирање јединица локалне самоуправе се врши двојако, из буџета
Републике Србије и из буџета јединице локалне самоуправе.
Сопствена средства финансирања или буџет јединице локалне самоуправе
обезбеђују се из изворних или уступљених прихода, трансфера, задуживањем и
на друге законом утврђене начине. Сопствени извори се односе на таксе које
локалне самоуправе наплаћују грађанима (комуналне, административне,
земљишне и др.), а уступљени приходи су законом наведени порези који су се
наплаћивали на њеној територији (порез на доходак, на пренос итд.). Детаљније
је финансирање регулисано законом и изменама којим се повећао удео средстава
којим располажу локалне самоуправе.209

1.3. Органи јединица локалне самоуправе

Органи јединица локалне самоуправе су истоветни за сва три облика

самоуправе, односно за општину, град и град Београд.
Органи општине су: скупштина општине, председник општине,
општинско веће и општинска управа.

209
Упоредити Закон о финансирању локалне самоуправе, Службени гласник РС,
бр.62/2006., и Закон о изменама и допунама закона о Закон о финансирању локалне
самоуправе, Службени гласник РС, бр.47/2011.
 341

Скупштина општине

Скупштина општине је највиши представнички орган општине који

врши основне функције локалне власти, утврђене Уставом, законом и статутом.
Скупштину општине чине одборници, са мандатом од четиру године и које
грађани бирају на непосредним изборима, тајним гласањем, у складу са законом
и статутом општине.
Број одборника у скупштини општине утврђује се статутом општине, с
тим што не може бити мањи од 19, ни већи од 75, за скупштину града 90, а за
град Београ 110. Одборници не могу истовремено вршити јавне функције или
функције које су неспојиве са одборничком. Одборници уживају у имунитет
који је ужи од посланичког, односно, не могу бити позвани на кривичну
одговорност, притворени или кажњени због изнесеног мишљења или гласања у
скупштини општине. Тиме се имунитетом гарантује само неодговорност а
неповредивост изоставља.
Скупштина општине се сматра конституисаном избором председника
скупштине и постављењем секретара скупштине.
Седницу скупштине општине сазива председник скупштине, по потреби,
а најмање једном у три месеца. Председник скупштине је дужан да седницу
закаже и на захтев председника општине, општинског већа или једне трећине
одборника, у року од седам дана од дана подношења захтева. Седнице
скупштине општине су јавне, осим ако се не одлучи друкчије из безбедносних
разлога. Начин припреме, вођење и рад седнице скупштине општине и друга
питања везана за рад скупштине уређују се њеним пословником.
Скупштина општине одлучује ако седници присуствује већина од
укупног броја одборника. Одлуке се доносе већином гласова присутних
одборника, осим о доношењу статута, буџета и урбанистичких планова када се
одлучује већином гласова од укупног броја одборника.
Председник скупштине, бира се из реда одборника на предлог најмање
1/3 одборника, тајним гласањем, већином гласова од укупног броја одборника
скупштине општине и на време од четири године. Према истој процедури и
може бити разрешен и пре истека времена. Председник скупштине општине има
и заменика који се на исти начин бира и разрешава.
Председник скупштине организује рад скупштине општине, сазива и председава
њеним седницама и обавља друге послове утврђене законом и статутом.
Скупштина општине има секретара који се поставља, на предлог
председника скупштине, на четири године и може бити поново постављен.
Секретар се стара о обављању стручних послова у вези са сазивањем и
одржавањем седница скупштине и њених радних тела и руководи
административним пословима везаним за њихов рад.
342

Избор одборника скупштине општине регулисан је Законом, 210 који

прописује да се избори морају организовати најкасније 30 дана пре престанка
мандата одборницима претходне скупштине. Одборници се бирају на основу
листа које могу поднети политичке странке,
њихове коалиције, друге политичке
организације и листа које предложе групе
Избор одборника грађана. Услови су да листа кандидата мора
бити подржана овереним потписима најмање
Општина је јединствена 30 бирача, да садржи најмање једну трећину
изборна јединица, а кандидата од одборника који се бирају и да
мандати се мора имати најмање 30 % кандидата мање
расподељују између заступљеног пола. Редослед кандидата
изборних листа одређује подносилац листе.
пропорционално броју Изборе за одборнике расписује
добијених гласова који председник Народне скупштине Републике
је освојила свака од Србије, при чему се води рачуна да од дана
изборних листа. У расписивања избора, до дана одржавања
расподели мандата у избора, не може протећи мање од 45, ни више
општинама где живи од 60 дана. Трошкове избора финансира
становништво општина из сопственог буџета. Право да бира
различитог одборника и да буде биран за одборника има
националног састава,
пунолетан, пословно способан држављанин
води се рачуна о
Републике Србије који има пребивалиште на
сразмерној
територији јединице локалне самоуправе у
заступљености
националних мањина.
којој остварује изборно право.
Мандати се
Избор одборника врши Изборна
расподељују по комисија локалне самоуправе и бирачки
Д `Онтовом систему, одбори, који организацију и спровођење
кандидатима изборних избора врше као и за избор народних
листи које су освојиле посланика за Народну скупштину.
више од 5 % гласова. Изборни цензус је 5% и не важи за
листе националних мањина. Расподела
мандата се врши по Д `Онтовом систему.
Одборницима се додељивао мандат и
одређивао редослед као и за Народну скупштину. Изменом Закона о локалним
изборима211 одборник има слободан мандат чиме је укинута бланко оставка, а
кандидати добијају мандате према редоследу на листи и поименично. Тиме су
странке онемогућене да непосредно одређују састав локалних скупштина и
одређују њихов рад према страначкој политичкој вољи.

210
Упоредити Закон о локалним изборима, Службени гласник РС, број 129/2007.
211
Упоредити Закон о изменама и допунама Закона о локалним изборима, Службени
гласник РС, број 54/2011.
 343

Предедник општине (градоначелник) и општинско веће

Председник општине и општинско веће су извршни органи општине.

Председник општине се не бира непосредно од грађана него у
Скупштини општине од одборника. Председника предлаже председник народне
скупштине а кандидат за председника општине
предлаже заменика из реда одборника. Бирају
се по истој процедури.
Са избором на ове функције, Председника општине
председнику општине и заменику председника бира скупштина
општине избором престаје мандат одборника у општине, из реда
скупштини општине. Председник општине има одборника, на време
двоструку улогу у јединици локалне од четири године,
самоуправе. Он је самосталан инокосни орган и тајним гласањем,
истовремено председник Општинског већа као већином гласова од
колегијалног органа. укупног броја
Као самосталан орган он: представља и одборника скупштине
заступа општину; предлаже начин решавања општине. Кандидата
питања о којима одлучује скупштина; за председника
наредбодавац је за извршење буџета; усмерава општине предлаже
и усклађује рад општинске управе; доноси председник
појединачне акте за које је овлашћен законом, скупштине општине.
статутом или одлуком скупштине; врши и
друге послове утврђене статутом и другим
актима општине.
Као председник колегијалног извршног органа или Општинског већа
председник општине представља општинско веће, сазива и води његове седнице,
одговоран је за законитост његовог рада и дужан је да обустави од примене
одлуку општинског већа за коју сматра да није сагласна закону.
Председник општине може бити разрешен пре истека мандата на
предлог најмање трећине одборника скупштине општине и за чији предлог мора
гласати већина одборника. Са његовим разрешењем престаје мандат и заменика
и чланова скупштинског већа, с обзиром да је он њихов предлагач или
мандатор.
Општинско веће је други извршни орган скупштине општине.
Општинско веће чине председник општине, заменик председника општине, као
и чланови општинског већа чији је број утврђен статутом општине и које бира
скупштина општине, на период од четири године, тајним гласањем, већином од
укупног броја одборника.
Кандидате за чланове општинског већа предлаже кандидат за
председника општине. Када одлучује о избору председника општине, скупштина
344

општине истовремено одлучује о избору заменика председника општине и

чланова општинског већа.
Председник општине је председник општинског већа. Заменик
председника општине је члан општинског већа по функцији.
Број чланова општинског већа, не може бити већи од 11. Чланови
општинског већа не могу истовремено бити и одборници, а могу бити задужени
за једно или више одређених подручја из надлежности општине.
Општинско веће: предлаже статут, буџет и друге акте које доноси
скупштина и непосредно извршава и стара се о њиховом извршавању; по
потреби доноси одлуку о привременом финансирању; надзире рад општинске
управе и поништава акте који нису у сагласности са законом или другим актима,
стара се о извршавању поверених надлежности; поставља и разрешава
начелника општинске управе, односно начелнике управа за поједине области.
Општинско веће може да одлучује на седницама ако присуствује већина
од укупног броја његових чланова. Одлуке се доносе већином гласова присутних
чланова, ако законом или статутом општине за поједина питања није предвиђена
друга већина.
Општинска управа је посебан орган локалне самоуправе који има
управно-извршну функцију.
Функција општинске управе је да извршава одлуке и друге акте
скупштине општине, председника општине и општинског већа; припрема нацрте
прописа и друге акте које доносе, обавља послове управног надзора над
извршавањем прописа; извршава законе и друге прописе чије је извршавање
поверено општини; решава у управном поступку у првом степену о правима и
дужностима грађана и организација и врши и друге послове за органе локалне
самоуправе.
Организује се као јединствени орган или као општинске управе за
поједине области у општинама са преко 50.000 становника. Општинском
управом руководи начелник, кога поставља општинско веће на 5 година.
Акт о организацији општинске управе доноси скупштина општине на
предлог општинског већа, а акт о унутрашњем уређењу и систематизацији
општинске управе доноси начелник уз сагласност општинског већа.
Статутом општине може се предвидети да се у општинској управи
постављају помоћници председника општине за поједине области (економски
развој, урбанизам, примарна здравствена заштита, заштита животне средине,
пољопривреда и др.). У општини могу бити највише 3 помоћника
градоначелника а у граду пет.
 345

1.4. Непосредно учешће грађана у пословима локалне

самоуправе

Законом је предвиђено да су облици непосредног учешћа грађана у

остваривању локалне самоуправе грађанска иницијатива, збор грађана и
референдум. 212 Они се односе на све јединице локалне самоуправе, општину,
град и град Београд.
Грађанском иницијативом грађани предлажу скупштини локалне
самоуправе доношење акта којим ће се уредити одређено питање из њене
надлежности, предлажу промену статута или других аката и расписивање
референдума у складу са законом и статутом. Општина одређује потребан број
потписа грађана за иницијативу, али он не може да буде мањи од 5% бирача.
Скупштина је дужна да одржи расправу и да достави образложен одговор
грађанима у року од 60 дана од добијања предлога.
Збор грађана расправља и даје предлоге о питањима из надлежности
органа општине а сазива се за део територије општине утврђен статутом и према
прописаној процедури. Збор грађана већином гласова присутних усваја захтеве и
предлоге и упућује их скупштини или појединим органима и службама јединице
локалне самоуправе. Органи и службе општине дужни су да у року од 60 дана од
одржавања збора, размотре захтеве и предлоге грађана и о њима заузму став,
односно донесу одговарајућу одлуку или меру и о томе обавесте грађане.
Референдум је непосредно изјашњавање грађана о питањима из
делокруга рада општине и интереса грађана. Скупштина општине може на
сопствену иницијативу или на предлог најмање 10% бирача од укупног бирачког
тела да распише референдум о питањима из своје надлежности.
Одлука на референдуму је донета ако се за њу изјаснила већина грађана која је
гласала, под условом да је гласало више од половине укупног броја грађана.
Одлука донета на референдуму је обавезна, а скупштина локалне самоуправе је
не може ставити ван снаге, нити изменама и допунама мењати њену суштину у
наредном периоду од годину дана од дана доношења одлуке.
Месна самоуправа и други облици месне самоуправе образују се у
селима и градским насељима ради задовољавања потреба и интереса локалног
становништва. Скупштина општине или града доноси већином гласова од
укупног броја одборника, уз претходно прибављено мишљење грађана, одлуку о
образовању или укидању месне заједнице.
Месна заједница је сталан вид учешћа грађана у локалној самоуправи
скупштина општине, односно скупштина града, одлучује уз претходно
прибављено мишљење грађана, о образовању, подручју за које се образује и
укидању месних заједница и других облика месне самоуправе.

212
Закон локалној самоуправи, op.c. чл.67.
346

У складу са статутом општине, актима месне заједнице, утврђују се

послови које врши, органи и поступак избора, организација и рад органа, начин
одлучивања и друга питања од значаја за рад месне заједнице, односно другог
облика месне самоуправе. Месна заједница има статус правног лица. Средства за
рад месних заједница обезбеђују се из буџета општине, самодоприноса грађана,
донација и прихода. Месна заједница, доноси финансијски план на који
сагласност даје надлежни орган општине.
Одлуком скупштине општине, може се свим или појединим месним
заједницама поверити вршење одређених послова из надлежности општине
односно града, уз обезбеђење за то потребних средстава.
За обављање одређених послова из надлежности општинске управе,
односно градских управа, посебно у вези са остваривањем права грађана, може
се организовати рад општинске управе у месним заједницама.
Без обзира на своја права и обавеза месна заједница као основна ћелија у
којој грађани непосредно живе и остварују своје интересе није и територијална
заједница, него облик самоорганизовања грађана у општини и другим
јединицама локалне самоуправе.

1.5. Однос државе и јединица локалне самоуправе

Органи Републике, територијалне аутономије и органи јединица локалне

самоуправе у обављању својих послова, међусобно сарађују у складу с Уставом,
законом и другим прописом. Да би одговорили својој сврси и намени сарадња се
заснива на праву територијалних органа и органа Републике да врше надзор над
органима локалне самоуправе, а органи локалне самоуправе су дужни да их
извештавају о својим пословима. Органи државе су Влада и министарство
задужено за државну и локалну самоуправу, а који према органима локалне
самоуправе имају одређена законска овлашћења.
Овлашћење се односи на акта које доноси локална самоуправа и према
органима локалне самоуправе.
Овлашћења према актима се односе на право Владе, надлежног
министарства или органа територијалне аутономије, да обустави извршење
неког акта у случајевима када нису у сагласности са Уставом, законом, другим
републичким прописом или сопственим статутом локалне самоуправе. С друге
стране, Влада је у обавези да у року од пет дана од објављивања решења о
обустави, покрене поступак за оцену уставности и законитости општег акта или
се поништава њено решење.
Влада има овлашћења распуштања скупштине јединице локалне
самоуправе у следећим случајевима: ако не заседа дуже од три месеца; ако не
изабере председника општине и општинско веће у року од месец дана од дана
конституисања скупштине или њиховог разрешења или оставке; ако не донесе
 347

статут или буџет у року утврђеном законом. Распуштање врши Влада након чега
одређује привремени орган кога чини председник и четири члана који ће вршити
текуће и надлежне послове из надлежности општине. Привремени орган се
одређује и ако се не спроведу избори у општини предвиђени за све јединице
локалне самоуправе, при чему председник Народне скупштине одређује за ту
јединицу време за изборе.

Заштита локалне самоуправе, сарадња и удруживање

Значај локалне самоуправе за појединца, демократију и само друштво,

као и значај за међународни углед и легитимитет државе и њених институција,
условили су да постоје бројни механизми, институције и инструменти заштите.
локалне самоуправе.
Заштита се може вршити преко државних органа или преко саме локалне
самоуправе. Заштиту могу тражити саме локалне самоуправе преко сопствених
овлашћених органа, где могу тражити оцену уставности закона и других аката
државе пред Уставним судом уколико сматрају да се повређује њихово право на
самоуправу. То се односи и на појединачне акте и радње државних органа.
Локална самоуправа спроводи сопствену заштиту преко могућности да
установи заштитника грађана (омбудсмана) који може контролисати поштовање
права грађана, утврђивати евентуалне повреде итд. Други начин заштите је
карактеристичан за национално мешовите средине где се конституишу савети за
међунационалне односе као самостална радна тела.
Јединице локалне самоуправе могу међусобно сарађивати у Србији у
свим областима заједничког интереса и без ограничења, а са јединицама локалне
самоуправе других држава, према спољној политици Србије и Уставу и
законима. Јединице локалне самоуправе могу оснивати и асоцијације градова и
општина ради заједничких интереса и наступа према државној власти.
Могући правци развоја и промене у локалној самоуправи захтевају шири
политички консензус и прецизно планирање. Сврха промена би требала да буде
у већој децентрализацији, већој самосталности јединица локалне самоуправе, да
самостално одређују своје приоритете и тиме одговоре на захтеве грађана.
Локална самоуправа треба да буде ефикасан и квалитетан сервис грађана, да
омогући њихово веће непосредно учешће у одлучивању и раду њених
институција и тиме да јача поверење грађана у самоуправу. Крајња сврха је
побољшање њиховог живота на локалном нивоу, а за то је потребно имати
одговарајуће законе и локалне самоуправе учинити власницима и располагачима
сопствене имовине и средстава која имају.
348

2. Окрузи и региони

Државна власт Републике Србије је јединствена и једна на њеној целој

територији. Уставом је регулисано да је власт државе ограничена правом
грађана на покрајинску аутономију и локалну самоуправу.213
Ради вршења послова државне управе изван
седишта органа државне управе образују се управни
окрузи. Министарсва обављају послове државне
Управни окрузи управе за целу територију републике а окрузи су
су подручја која
испоставе министарства које врше државну управу
се конституишу
на том подручју. Управним округом су обухваћене
за обављање
све јединице државне управе на подручју за које је
одређених
конститусан округ.
послова државне
управе, изван
У управном округу органи државне управе
седишта врше следеће послове: решавају у управним
министарства. стварима у првом степену и посебним случајевима
у другом, врше надзор над радом ималаца јавних
овлашћења и врше инспекцијски надзор.214
Управне округе образује Влада уредбом,
којом одређује и подручја и седишта управних
округа, услове њиховог рада, водећи рачуна да она омогуће ефикасан и
рационалан рад окружних подручних јединица органа државне управе. У Србији
постоји 29 управних округа.
Управни округ има начелника, који за свој рад одговара министру
надлежном за послове управе и Влади. Начелника поставља Влада на пет година
на предлог министра надлежног за послове управе.
Начелник управног округа усклађује рад окружних подручних јединица
и прати примену директива и инструкција које су им издате; прати остваривање
њихових планова рада, рад запослених; сарађује са подручним јединицама
органа државне управе које нису образоване за подручје округа; сарађује са
општинама и градовима и врши друге послове одређене законом.
У управном округу постоји стручна служба управног округа, задужена за
стручну и техничку потпору начелнику управног округа и за послове заједничке
свим окружним подручним јединицама органа државне управе.
Управни округ има Савет управног округа, који усклађује односе
окружних подручних јединица органа државне управе и општина и градова са

Упоредити Устав РС,op.c.чл.12.

213
214
Упоредити Закон о државној управи, Службени гласник РС, бр. 79/05 и
101/07, чл.38.
 349

подручја управног округа и даје предлоге за побољшање рада. Рад Савета

одређује Влада уредбом.
Савет управног округа чине начелник управног округа и председници
општина и градоначелници градова са подручја управног округа.
Начелник управног округа дужан је да све предлоге Савета управног
округа проследи министру надлежном за послове управе и руководиоцима
органа државне управе који имају подручне јединице на подручју управног
округа.
Управни окрузи обухватају територијално више општина, међутим они
нису јединице локалне самоуправе нити већи степен, него искључиво јединице
административне деконцетрације. Они врше послове државне управе који нису
пренешени локалној самоуправи, него су експозитуре државних централних
органа и немају никакву самосталност у односу на централне органе. Практично
су они само физички дислоцирани органи државне управе, и без обзира на то,
потпуно потчињени министарствима. У окрузима су подручни органи управе и
не постоји никакви органи самоуправе, те их треба искључиво посматрати као
државне органе.
Србија није уставно регулисана као регионална земља иако постоје
одређена законска решења којим се конституишу региони и којим се изражава
потреба за регионализацијом као уставном категоријом. Томе иде у прилог и
настојање Србије да се прикључи Европској унији а која тежи да на својој
територији конвенционално уреди питање регионализације као питање
демократских односа и децентрализације. Зато је веома битно имати у виду
документа Савета Европе која дају значај регионализацији, пре свега Европској
повељи о регионалној аутономији 215 из 1997. или нацрту Европске повеље о
регионалној демократији из 2008.г., као и другим документима којим се
препоручује регионална уређеност држава и сарадња у Европи и Европској
унији.
Поменути основни документи и други пратећи, иницирају промене ка
демократизацији друштва и политичких система држава и власти, доприносе
ширем поимању аутономије и афирмишу позитивне ефекте децентрализоване
власти и њено вршење на више нивоа. Истовремено потенцирају као неопходан
услов идентитету региона и његовом развоју, слободу у сарадњи, удруживању и
другим пословима од заједничког интереса унутар држава и између држава.
Тиме региони треба да изражавају интеграциона својства, а не поделе и
дезинтеграцију, нарочито матичне државе.
Уставом Србије није извршена регионализација Србије иако се чланом
182. став 3 даје могућност, међутим, процедура по свом обиму и
компликованости то практично онемогућује. Иначе Уставом се обавезује
држава да се стара о равномерном и одрживом регионалном развоју (чл.94.), што

Упоредити Europen Charter of Regional Self-Government, Congress of Local and

215

Regional Authorities of Europe, Council of Europe, 1997.

350

је и у надлежностима потврђено (чл.97.т.12), где се захтева подстицање

равномерног развоја посебно недовољно развијених подручја. Међутим то ни
изблиза није довољно, па би евентуална регионализација по европским
стандардима и достигнућима изискивала вероватно измену Устава.
У Србији постоји консензус да је регионализација потребна, разлике
постоје у степену регионализације, под којим се подразумева степен власти коју
регион треба да поседује и све оно што чини посебним неки регион, заједницу,
укључујући и националне мањине и могуће
дезинтеграционе процесе и сепаратизам.
У Србији је 2009.г., донесен Закон о
У Србији је регионалној сарадњи и његове измене и допуне
формирано пет 2010 године.216
региона: Регион је одређен као „статистичка
Војводина, функционална територијална целина, која се
Београдски регион,
састоји од једне или више области, успостављена
регион Шумадије и
за потребе планирања и спровођења политике
Западне Србије,
регионалног развоја, ...и није административна
Јужне и Источне
Србије и Косова и
територијална јединица и нема правни
Метохије.
субјективитет.“ 217
Област је такође статистичка
функционална територијална целина у оквиру
региона.
Сврха њиховог формирања је смањивања
регионалних разлика и подстицање равномернијег регионалног развоја,
подстицање регионалне сарадње, бољи приступ европским фондовима, смањење
негативних демократских кретања итд. У односу на првобитно законско решење
где је установљено 7 региона, изменом закона, само годину дана после, број
региона је сведен на пет. Измени закона претходила су негодовања и захтеви
посланика из „Санџака“ за променом због поделе њихових градова у два
региона, док је званичан разлог, подела како би се уједначио број становника и
тиме регионалан развој био равномеран.
Региони се према степену развијености разврставају у две групе,
развијене и недовољно развијене, у зависности да ли је степен развијености изнад
или испод републичког просека бруто домаћег производа по глави становника.
Тиме су уведени статистички региони који немају политичка обележја,
власт нити се њихови органи бирају на изборима, што значи да немају никакву
политичку аутономију.
Субјекти регионалног развоја су Влада, министарства, покрајине,
градови, различити савети и агенције.

216
Упоредити Закон о регионалној сарадњи, Службени гласник РС, бр. 51/2009 и 30/2010
217
Ibid. чл.4
 351

На нивоу Србије се образује Национални савет за регионални развој а

послове стручног развоја обавља Национална агенција за регионални развој.
Сваки регион може основати један Регионални развојни савет кога чине
представници јединица локалне самоуправе, општина, јавног и цивилног
сектора, Владе и други. Развојни савет има председника и одређени број чланова
који се одређују оснивачким актом са мандатом од пет година. Њихове обавезе
проистичу из потребе за што бољим развојем региона и обухватају различите
области, а за унапређење и спровођење пројеката равномернијег развоја
формирају се 12 регионалних агенција.

3. Територијална аутономија

Потребе за територијалном
аутономијом у унитарној држави настају када
се један део територије, подручја или Аутономија у
политичком и правном
становници разликују од других, да имају
смислу подразумева
потребу за већим степеном самоуправе од
право неке територије
локалне, а не захтевају промену њеног
да у оквиру самосталне
унитарног карактера. државе или федералне
Порекло речи аутономија је грчко јединице има
аутос-сам а номос-закон, односи се на више политичке институције
могућности, па можемо говорити о власти и да доноси
аутономији појединаца, група, институција, законе и самостално их
територија и слично. Појединац је аутономан спроводи, а да је то
ако може спонтано да бира стање и реакције право изведено из
које су за њега најповољније, односно државне суверене
самосталност у свом мишљењу и понашању у власти.
односу на различите ауторитете. Тако Ј.
Комшић каже да „читава палета различитих
аутономија ипак има један заједнички
садржалац, а то је аутономија у односу на нешто, како у односу на власт државе,
тако и у односу на могућности контроле од стране неког другог субјекта моћи и
друштвеног утицаја. Другим речима, ради се о друштвено-законски признатом
праву индивидуалних и групних субјеката да у одређеном подручју самостално
уређују правила игре и доносе одлуке.“ 218
Аутономија може бити политичка, етничка, културна, економска,
функционална, верска, регионална, персонална итд.

Комшић, Јован, Увод у демократију и локалну смоуправу, Центар за регионализам,

218

Нови Сад, 2006., стр.58.

352

Закони које доносе територијалне аутономије нису последица закона

државе, мада могу бити, него су примарни и изворни и њима се уређују односи
на аутономној територији. Оно што их разликује од закона државе је њихова
мања правна снага и ограничење на ту територију. Тиме је територијална
аутономија више од локалне самоуправе, а мање од државе.
Територијална аутономија не значи и слободу у примени и тумачењу
закона државе у којој се налази и обично не подразумева независну судску
власт.
Обележје територијалне аутономије је да је то законом уређена
територија а не Уставом, јер је уобичајно да се уставом одређују федералне
јединице. Уставом се само назначава постојање територијалне јединице, а
односи, организација, начин функционисања законом и другим документима. У
том аспекту је она ближе локалној самоуправи него држави, чланици федералне
државе. С обзиром да је аутономију практично доделила држава одређеној
територији, она је може и без њеног пристанка укинути, мада се и ту могу
одредити услови. Ипак држава се више јавља као гарант аутономије него као
онај ко је спутава.
Јединице територијалне аутономије, са ретким и симболичним
изузетцима, се не представљају у централним органима власти у држави,
законодавној, судској итд.
Територијална аутономија је израз демократског стремљења у уређењу
државе и може одиграти значајну улогу у развоју, међутим, може бити и
носилац дезинтеграционих и сепаратистичких процеса у држави. Досадашњи
разлози за формирање територијалних аутономија су били првенствено етничке
природе, а после историјски, географски, економски, културни или неки други.
У том смислу она може бити и уступак или компромис одређеним групама или
нацијама у држави.
Државе могу своју целокупну територију поделити на аутономне
јединице са истим статусом и правима, што је и најповољније решење, али ређе.
У више случајева у државама се конституишу само једна или неколико на делу
територије, па је држава асиметрично уређење, што може стварати проблеме у
њеном функционисању и развоју. Зато се и облици, организовање, статус,
овлашћења територијалних јединица разликују од државе до државе.

3.1. Територијална аутономија у Републици Србији

Република Србија има две аутономне покрајине, Аутономну покрајину

Војводину и Аутономну покрајину Косово и Метохију које су Уставом, чл.182.,
став 2 јасно истакнуте. Уставом су регулисана и друга питања од значаја за
аутономне покрајине. Под аутономном покрајином се подразумева аутономна
територијална заједница у којој грађани остварују право на покрајинску
 353

аутономију. Покрајине су конституисане само на делу територије а не на целој

територији. Разликују се по врсти аутономије, где је аутономија Косова и
Метохије декларисана као суштинска и одређује се законом по поступку за
измену Устава. Разлог је што се територија КиМ налази под привременом
управом Уједињених нација од 1999. године, на основу Резолуције 1244, а после
агресије НАТО земаља.
Уставом, истим чланом, предвиђена је могућност оснивања нових или
укидање старих аутономних јединица према поступку за измену Устава.
Предлог за укидање, оснивање или спајање аутономних територија утврђују
грађани на референдуму у складу са законом.
Статус аутономних покрајина је у уставном решењу у складу са
међународним стандардима, чиме се напустило решење којим су у Уставу
Југославије из 1974. године, покрајине биле државе у држави и истовремено и
федерално представљене.
Надлежности аутономних покрајина су изворне и додељене од
Републике Србије. Изворне надлежности оне самостално нормативно уређују и
обављају на целој својој територији.
Уставом су одређена питања која уређују покрајине у области:
просторног планирања и развоја; пољопривреде, водопривреде, шумарства,
лова, риболова, туризма, угоститељства, бања и лечилишта, заштите животне
средине, индустрије и занатства, друмског, речног и железничког саобраћаја и
уређивања путева, приређивања сајмова и других привредних манифестација;
просвете, спорта, културе, здравствене и социјалне заштите и јавног
информисања на покрајинском нивоу. Надлежности за АП Војводину су
детаљно и обимно одређене посебним законом о надлежностима, где су огромна
већина изворни а мање поверени.219
За обављање својих надлежности покрајине имају изворне приходе,
обезбеђује средства јединицама локалне самоуправе за обављање поверених
послова, доносе свој буџет и завршни рачун. Врста и висина прихода се уређује
законом, као и учешће аутономних покрајина у делу прихода Републике Србије.
Буџет покрајине износи најмање 7% у односу на буџет Републике
Србије. Покрајине имају и покрајинског грађанског браниоца или омбудсмана.
Аутономне покрајине су у обавези да се старају о остваривању људских
и мањинских права, у складу са законом, да управљају покрајинском имовином.
Аутономне покрајине утврђују симболе покрајине и начин њиховог
коришћења.
Надзор над радом органа аутономне покрајине има Влада која може пред
Уставним судом покренути поступак за оцену уставности или законитости
одлука аутономне покрајине. Уставни суд може својом одлуком одложити
ступање на снагу неке оспорене одлуке. Истовремено исти механизам заштите

Упоредити Законо утврђивању надлежности аутономне покрајине Војводине,

219

Службени гласник РС, 99/09, 2009, чл.9-72. и даље.

354

има аутономна покрајина у случају да је неким актом или радњом државних

органа оспорена или угрожена њена аутономија. Надзор над повереним
пословима државне управе врше органи државне управе у чијој је надлежност
поверени посао.
Највиши правни акт аутономне покрајине је статут, кога доноси њена
скупштина уз претходну сагласност Народне скупштине Србије. Овим уставним
условљавањем сагласношћу скупштине Србије желело се предупредити
стварање институција власти или преузимање овлашћења којим би покрајина
добила ингеренције државне власти. Међутим у политичкој пракси је усвајање
статута АП Војводино наишло на различите оцене, почевши да је он резултат
демократски поимане аутономије и децентрализације власти, до тога да се
покрајини додељују прерогативи државе. Без обира на политичке позиције
опонената или оних који одобравају, чињеница је да је он резултат компромиса
на политичкој сцени, односно да је резултат свега што обележава Србију као
државу.
О питањима из своје надлежности аутономна покрајина доноси одлуке и
друга општа акта.

Органи власти Аутономне покрајине Војводине

Статутом Војводине су ближе и

конкретније уређена сва значајна питања
организације и функционисање власти и
Право предлагања других институција покрајине, имовина,
покрајинских аката локална самоуправа, сарадња, регионална
имају Влада АП, уређеност и сарадња итд.220
посланици, скупштине
Нови Сад је одређен као главни
јединица локалне
административни центар покрајине, дакле не
самоуправе или
као главни град чиме би квалификација имала
најмање 15 000 бирача.
значај државе. Посебно су наглашена људска
Скупштина за нека
питања из своје
и мањинска права с обзиром на
надлежности може мултиетничност покрајине.
расписати референдум, За вршење послова покрајинске управе
а на захтев 30 000 има седам округа управе.
грађана. Органи Аутономне покрајине
Војводине су: Скупштина АП, Влада АП,
Покрајинска управа и Покрајински омбудсман.
Скупштина аутономне Покрајине је
највиши орган и носилац нормативне власти у покрајини. Скупштина има 120

Упоредити Статут Аутономне покрајине Војводине,Службени лист АПВ,

220

број17/2009.
 355

посланика који се бирају на непосредним и тајним изборима. Мандат посланика

траје четири године. Скупштина има председника и више потпредседника који
се бирају из реда посланика, на четири године. Заседа најмање четири пута
годишње.
У Скупштини се формира и Савет националних заједница који има 30
чланова и чије се мишљење обавезно прибавља када се решавају питања из
области националних права и регулатива.
Скупштина одлучује већином гласова ако је на седници присутна већина
посланика осим у случајевима када је потребна апсолутна или двотрећинска
већина (за промену статута и др.)
Председник скупштине АП Војводине може распустити скупштину АП
Војводине на образложени предлог Владе АПВ. У случају да не поступи тако
дужан је да у року од десет дана прибави мишљење Владе Републике Србије.
Влада АП је носилац извршне власти у Аутономној покрајини Војводини
и одгова скупштини за свој рад. Чине је председник, један или више
потпредседника и чланови владе.
Кандидата за председника Владе предлаже председник Скупштине АП
по саслушању мишљења представника посланичких група. Кандидат за
председника износи програм и предлаже састав владе. Влада је изабрана ако је
за њу гласала већина од укупног броја посланика. Манадат траје као и
скупштини, 4 године.
Скупштина контролише и утиче на рад владе различитим механизмима и
то: интерпелацијом, гласањем о поверењу Влади или члановима владе.
Интерпелацију могу поднети најмање 30 посланика.
Влада може поднети оставку, након чега скупштина бира нову или
председник скупштине распуштва скупштину и расписује нове изборе.
Посланици и чланови владе уживају у имунитет за своје мишљење или
гласање током обављања функције.

Кратак преглед

 Локална самоуправа је начин управљања и доношења одлука становника у

локалним заједницама конституисаним на ужим деловима државне
територије. То је право грађана да управљају јавним пословима од
непосредног, заједничког и општег интереса за локално становништво,
непосредно и преко слободно изабраних представника у јединицама локалне
самоуправе, као и право и способност органа локалне самоуправе да уређују
послове и управљају јавним пословима који су у њиховој надлежности и од
интереса за локално становништво.
 Уставом је одређено да су јединице локалне самоуправе у Србији општине,
градови и град Београд. Оне су практично једностепене, јер је свим
356

јединицама дата иста надлежност, надлежност општина са могућностима да

се законом повере и друге надлежности.
Општина је основна територијална јединица у којој се остварује локална
самоуправа, а органи јединица локалне самоуправе су истоветни за сва три
облика самоуправе. Органи општине су: скупштина општине, председник
општине, општинско веће и општинска управа.
Скупштина општине је највиши представнички орган општине који врши
основне функције локалне власти.
 Грађани своје непосредно учешће у остваривању локалне самоуправе
остварују кроз грађанску иницијативу, збор грађана и референдум.
Грађанском иницијативом грађани предлажу скупштини локалне
самоуправе доношење акта којим ће се уредити одређено питање из њене
надлежности. Збор грађана расправља и даје предлоге о питањима из
надлежности органа општине а сазива се за део територије општине утврђен
статутом и према прописаној процедури. Референдум је непосредно
изјашњавање грађана о питањима из делокруга рада општине и интереса
грађана.
 Значај локалне самоуправе за појединца, демократију и само друштво, као и
значај за међународни углед и легитимитет државе и њених институција,
условили су да постоје бројни механизми, институције и инструменти
заштите локалне самоуправе. Заштита се може вршити преко државних
органа или преко саме локалне самоуправе.
Органи државе задужени за локалну самоуправу су Влада и министарство
задужено за државну и локалну самоуправу и према органима локалне
самоуправе имају одређена законска овлашћења.
Локална самоуправа спроводи сопствену заштиту преко заштитника грађана
(омбудсмана), а у национално мешовитим срединама Савета за
међунационалне односе као самосталних радних тела.
 Ради вршења послова државне управе изван седишта органа државне управе
образују се управни окрузи. Управни окрузи обухватају територијално више
општина, међутим они нису јединице локалне самоуправе нити већи степен,
него искључиво јединице административне деконцетрације. Управни округ
има Савет управног округа, који усклађује односе окружних подручних
јединица органа државне управе и општина и градова са подручја управног
округа и даје предлоге за побољшање рада. Савет управног округа чине
начелник управног округа и председници општина и градоначелници градова
са подручја управног округа.
 Регион је статистичка функционална територијална целина, која се састоји
од једне или више области, успостављена за потребе планирања и
спровођења политике регионалног развоја и није административна
територијална јединица и нема правни субјективитет.
 Потребе за територијалном аутономијом у унитарној држави настају када се
један део територије, подручја или становници разликују од других, да имају
 357

потребу за већим степеном самоуправе од локалне, а не захтевају промену

њеног унитарног карактера.
У политичком и правном смислу се под аутономијом подразумева право
неке територије да у оквиру самосталне државе или федералне јединице има
политичке институције власти и да доноси законе и самостално их спроводи,
а да је то право изведено из државне суверене власти.
 Аутономна покрајина је аутономна територијална заједница у којој грађани
остварују право на покрајинску аутономију.
Органи Аутономне покрајине Војводине су: Скупштина АП, Влада АП,
Покрајинска управа и Покрајински омбудсман.

Питања за расправу

1. Зашто је развијеност локалне самоуправе израз демократичности

политичког система државе?
2. Каква је могућност утицаја грађана на вршење јавних послова у
општини?
3. Да ли је боље председника општине-градоначелника бирати на
непосредним изборима или у скупштини локалне самоуправе?
4. Каква је могућност заштите локалне самоуправе од централних органа
власти?
5. У чему је предност а у чему недостатак управних округа као подручја
административне деконцентрације?
6. У чему је значај а у чему опасност по државу регионализација Србије.
7. Који би критеријуми за успостављање региона у Србији били у функцији
њихове делотворности?
8. Да ли је аутономија препрека државној целовитости?
9. Има ли елемената државотворности у институцијама и надлежностима у
покрајини Војводини?
10. Како побољшати локалну самоуправу у Србији?
 Глава XII

ВОЈСКА И ПОЛИЦИЈА

Свака власт и политички систем су, између осталог, у мањој или већој
мери засновани и зависни од апарата принуде кога чине војска и полиција.
Њихова моћ принуде има за државу широку могућност примене, не само као
пуке силе, него и као инструмента политике којим се остварују циљеви
политике. Улога им је посебно значајна као потенцијалне претње и одвраћања од
нарушавања стабилности система, било то изнутра или споља. Интересантно је
што је у њима сконцентрисана најутицајнија моћ, моћ силе, а истовремено је
она у савременим државама ограничена и контролисана од оних који ту моћ
немају, политичке власти, елите или демократског поретка.

1. Војска

Под војском се подразумевају оружане снаге једне земље, првенствено

намењене за одбрану њеног суверенитета и територијалног интегритета од
спољашних претњи. То не значи да се војска не може употребљавати и за
унутрашње потребе и у различитим ситуацијама.
Војска као организација по својој намени и функционалном устројству
вуче порекло још од древних царстава Средњег и Далеког истока у којима је
постојао систем хијерархијског уређења људства и поделе према техници којом
располажу и намени појединих делова војске. Са старим Римом се војска
конституише на савременијим и ефикаснијим основама и уводи њена
професионализација. У Средњем веку се војска стварала као принудна и
полупрофесионална, а са развојем ватрене технике и јачања моћи оружја,
исказана је потреба за већом обученошћу и за стварање најамничких формација.
До француске револуције су се у облицима успостављања војне организације
смењивали најамнички, добровољачки или различити видови принудног учешћа
у војсци. Са француском револуцијом је уведен систем наоружаног народа, који
 359

је коренито променио схватање о војсци и

служењу војске. Служење војске је добило
карактер дужности, части и права грађана Системи попуне војске:
да служећи и учествујући у њеним
походима доприносе својој отаџбини и Први је професионалним
њеном просперитету. Савремени развој војним кадром који је
оружаних снага је у потоњем веку и данас плаћен и на одређени
углавном протежирао систем обавезног рок ангажован; други,
служења војног рока, посебно у ратним систем са обавезним
ситуацијама или угроженој безбедности. служењем војног рока
Ипак почетак 21.века све више иде у или регрутни систем;
прилог потреби за професионализацијом трећи, систем
војске или евентуалним комбиновањем наоружаног народа или
обавезности, добровољности и ратне милицијски; и четврти,
потребе. комбиновани.
Први систем, систем У свету се налазе
различите варијанте ових
професионалне војске је систем који
система, а ређе у
преферирају земље велике економске моћи
њиховом интегралном
и њиховој потреби да се ангажују широм
облику.
света и ван својих граница. Његово порекло
налазимо у колонијалним потребама
развијених земаља, међутим он данас има
широку подршку из различитих разлога.
Првенствено се сматра да је таква војска обученија и ефикаснија, али је примена
ограничена на способност државе да финансира такву војску, јер је она знатно
скупља. Други систем, регрутни, је комбинација професионалног старешинског
кадра и војника из регрутног контигента. Овим системом се обезбеђује и
јефтинија попуњеност, али захтева стална циклична обучавања и често постоји
проблем ангажовања из различитих разлога. Да овај систем попуне, до сада
широко распрострањен у свету, може бити изузетно ефикасан, говоре војске
многих земаља, рецимо Израела итд. Систем наоружаног народа или милицијски
систем је систем у коме постоји само језгро стајаће војске, док се према потреби
војска активира из народа. У међувремену се повремено позива састав на обуку
и припреме. Комбиновани систем је комбинација ових система и примењује се у
многим земљама, с намером да се искористе предности једних и других, а да
буде што мањих финансијских издатака за државу и друштво.
Развој борбене технике, њена софистицираност, као и све већи утицај
међународне заједнице и у њој релевантних и признатих сила, све више
онемогућује примену силе у решавању конфликата, што има за последицу да се
војска успоставља као бројно мања и углавном професионална.
360

1.1. Карактеристике војске и њене организације

Војска је током историје доживљавала различите промене, али је она до

данас остала као посебна организација са посебним обележајима. Та посебност
не проистиче само из монопола на силу, него и из њеног односа према власти,
политичком систему и друштву. Јер како истиче Р. Марковић „војска је, с једне
стране, аутономни и издиференцирани чинилац у држави, а с друге, она је
државни орган и као таква саставни део државног апарата.“ 221 У историји
политичких теорија мноштво мишљења и схватања војске, Ј. Ђорђевић сврстава
у три групе чија су обележја: прво, војска се сматра силом и ствараоцем власти
без које не би ни било власти; друго, војска је само организација чији је модел
преузела држава и по конституисању га подредила себи и; треће, војска је само
један од органа државе или облика државне управе у којој припадници имају
службу која се не разликује од других државних службеника.222 Истина он не
сматра ни једну у довољној мери истинитом, дајући предност њеном класном
карактеру, међутим, сва ова теоријска схватања и друга имају консеквенције по
њено практично место и улогу у држави и политици.
За Хејвуда је она политичка институција која је средство за вођење рата
и коју карактерише хијерахија и дисциплинованост, посебна култура и скуп
вредности које ствара и према којима се управља. 223 Слично мисле и други
аутори, одређујући њене карактеристике у контексту политике, политичког
система и њене улоге у друштву. Тако Ј.Вјатр сматра војску „друштвеном
организацијом специфичног типа“ коју карактерише хијерахијска
организованост, неприкосновена послушност, одговорност и
професионализам. Марковић то сматра начелима сваке садашње и будуће
224

војске, додајући и деполитизацију и подређеност цивилним институцијама.225

Хијерахија, послушност и дисциплинованост је основа сваке војске и
суштине војничког позива, чиме се ствара једна компактна и затворена
организација која делује као целина. Досадашња ратна искуства релативизују
ово својство, у смислу да дела која представљају очигледан злочин не треба
извршавати. Професионализам се односи на читав низ радњи, поступака и
организацијских решења која од припадника војске ствара посебну групу људи.
Реч је војном образовању, привржености војном позиву, дужини боравка у
војсци, поштовању правила и на правилима успостављене односе и системе

221
Марковић, Ратко, Уставно право и политичке институције, ИПД Јустинијан,
Београд, 2003, стр.424.
222
Упоредити, Ђорђевић, Јован, Политички систем, Савремена администрација,
Београд, 1980.г. стр.728. и даље.
223
Упоредити Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004., стр. 695 и даље.
224
Упоредити Wiatr, Jerzy, Армија, у: Енциклопедија политичке културе, Савремена
администрација, Београд, 1993.г. стр.58. и даље.
225
Марковић, Ратко, op.c. стр. 426. и даље.
 361

вредновања, обавезност држави и обавезност државе према њима. Данас се

односи у војсци демократизују али на начин да не угрожавају дисциплинованост
и хијерахију. Истовремено се захтева да војска буде деполитизована, односно, да
њена приврженост одбрани земље не треба да зависи од тога ко је на власти и на
којој политичкој функцији. То не значи и њену аполитичност, односно да
припадници војске немају знања ни потребе за стицањем знања о политици,
политичком систему или другим областима које нису ускостручне. Једна од
демократских тековина садашњег друштва је подређеност војске државној
власти, цивилним институцијама и непосредној цивилној контроли друштва. Та
потчињеност војске државним и цивилним властима се манифестује на начин да
све политичке одлуке у вези са војском и њеном употребом доноси цивилна и
демократски изабрана власт. Такође је над војском, као државним органом,
министарство одбране, на чијем челу је цивил и које управља свим пословима од
значаја за војску. Војсци је препуштена струка, односно оно што је значајно за
њену организацију и рад како би несметано обављала своју дужност. Та
подређеност је, према мишљењу Wiatr-а, психолошке природе, јер војска
поседује снагу и моћ да било који орган цивилне власти подреди себи „међутим,
војска обично поседује моћ да влада али не поседује увек и вољу.226 Оно што
војску опредељује да то не ради је у ствари свест и политичка култура њених
припадника, али и народа који то не би прихватио. Однос војске и политичке
власти је мерило демократичности друштва и његовог напретка.
Међутим, постоје извесни проблеми или деформације у том, на
идиличним основама, постављеном и пожељном односу војске и политичке
власти, односно улоге војске у политичком систему. Разлози су вишеструки.
Један је сигуран да војска своју специфичну организацију, положај и улогу често
поставља изнад политике, па сматрајући себе јединим чуварем државних и
националних интереса, може себе ставити као надређену организацију изнад
власти и самог друштва. Бранећи националне интересе припадници војске
сматрају себе елитом, због чега могу захтевати у свом статусу и положају
организације више од онога што постоји у друштву или је демократско. На
основу своје улоге могу претендовати да они буду једини арбитар вредности
друштва, националног интереса или карактера државе и политичког система.
У том контексту се основној улози војске, која је према Хејвуду да је
средство за вођење рата и гарант политичког поретка и стабилности, може
придодати и својство да се јавља као интересна група, и алтернатива цивилној
владавини.227
Као средства за вођење рата је основна сврха и улога војске, с тим што се она у
тој улози налази као продужена рука политике, што значи да може бити њено
средство одбране или освајања. У том смислу се војска јавља и као средство
претње или одврађања у политици, па се и њена организација, устројство,

226
Wiatr, Jerzy, op.c. стр.60.
227
Упоредити Хејвуд, Е., op.c. стр.698. и даље.
362

идеолошка основа прилагођавају тој улози. Војска у међународним односима

„.... има јасна обележја вођења спољне политике нарочито у активностима ... као
што су мировне операције, спречавање хуманитарних катастрофа, превентивне
акције, посматрачке мисије, услуге ̓добре воље ̔ ради стабилизовање
политичких прилика и слично.“228
На политички систем се тај утицај Војске манифестује кроз нормативна
документа којим се то регулише, кроз практичну реализацију и кроз
финансијску конструкцију које пресудно могу утицати на расподелу политичке
моћи и карактер политичког система. У политичкој терминологији је у употреби
и појам милитаризам када се жели нагласити да се у остварењу циљева и
друштевних и политичких користи војска и војна средства. У другом ширем и
идеолошком значењу, појам се употребљава када се жели указати да читаву
државу и друштво прожимају елементи и односи засновани на војном систему
организовања и војним вредностима. Многе значајне личности које су пресудно
утицале на политичка збивања и свет су биле војне личности с којима се
остваривао напредак, али и много више и експанзија и регресија демократских
вредности.
У сваком случају улога војске у политици је веома значајна, посебно као
инструмента, а њен значај може од средства прерасти у сврху.
Војска као гарант унутрашњег поретка је њена унутрашња улога која се
заснива такође на инструменту силе и принуде, али је реч првенствено о
одврађању спољних утицаја и гаранцији да се унутрашње промене морају
вршити на демократски и правно-политички уређени начин. Војска се може за
остварење политичких циљева искористити и у унутрашњим догађањима, како у
корист демократских тако и недемократских циљева. Не ретко је у земљама у
свету војска и обарала или преузимала власт, са оправданим разлозима или не.
Карактер тих нових режима и политичких система је могао да буде повољнији
од претходног, међутим, по правилу се војна власт, ако траје дуже,
злоупотребљавала и претварала у диктаторску.
Војска се ангажује и тамо где полиција није у могућности да одговори на
збивања у земљи, а посебно је њена улога значајна код елементарних непогода и
несрећа које захтевају брзину реаговања, организованост и масовност. То
доприноси афирмацији војске, али и политичког система.
Војска као интересна група је последица употребе војске због спољних
или унутрашњих разлога и саме њене улоге, због чега ни она сама не може бити
индиферентна или неутрална према збивањима. Томе погодује и њена
организованост, монолитност, бирократски карактер и бројност, тако да се јавља
као моћна и утицајна група. Истовремено је заступљена у институцијама власти
и одлучивања, истина у другом плану, али са нескривеном жељом да утиче или
да се уважавају њене потребе. Тај утицај војске се манифестује кроз различите

228
Гостовић, Драган, Д., Извршна власт као државна функција, Алтера, Београд, 2006.,
стр.59.
 363

политичке и друштвене канале, утицајем преко министарства одбране,

министарстава које имају додира и интереса да сарађују са војском, преко
политичких институција и друштвених организација, самог становништва,
породица и система вредности које промовишу и слично. Истовремено се њена
бројност и могућа политичка воља жели искористити за сопствену политичку
опцију субјеката политичког система. Посебно је војска значајна са аспекта
финансија, јер је велики конзумент материјалних средстава и потрошач
финансијских средстава, што је ставља у положај да може преко различитих
финансијских институција и фирми, пратећи токове новца и капитала,
истовремено и пласирати своју моћ, интерес и умножавати их.
Војска у неким државама има и идеолошки или верски интерес где се
јавља као једини тумач и гарант идеологије или неприкосновености
упражњавања вере. Различити интереси се могу јавити и унутар саме војске,
односно између њених целина, видова или између њених припадника.
Војска као алтернатива власти је стављање војске у улогу да преузме и
врши власт, што је имало негде позитивне, али много више и негативне
последице по државу и друштво. С друге стране је у свету општа сагласност да
војска никако не треба да буде на власти, па је све мање таквих политичких
система.

1.2. Контрола војске

Контрола војске је веома важно и значајно питање за свако друштво и

доведена је до те мера да се њима одређују државе и систем као демократски
или као недемократски. Контрола војске се назива још и цивилна контрола, што
значи да се војска у држави мора подвргнути различитим облицима контроле од
цивилних органа власти.
Да би се уопште војска могла подвргнути контроли неопходна је
обострана воља за то, а затим одговарајући услови. Контрола је могућа ако
постоји јасна подела војног и цивилног домена послова, уставом и законом
регулисаних и исто тако уређено формално и нормативно потчињавање
цивилној власти. У неким државама је и потпуна идеолошка потчињеност јасна
и очигледна, док је у другим она много суптилнија и прикривенија.
Приврженост демократским вредностима и западном начину живота се не
сматра идеолошким, него „опште друштвеним вредностима“ што је у најмању
руку веома релативно и дискутабилно. Војска се може контролисати и
прописаним јавним или прикривеним механизмима инфилтрације и пенетрације
у њену организацијску структуру.
Можемо говорити о институционалној и у политички систем уграђеној
контроли војске од власти и о друштвеној контроли.
364

Конкретно се у политичким системима војска контролише стављањем

под непосредни надзор неке гране власти. Тако можемо говорити системима у
којима је војска подређена шефу државе или влади или и једном и другом.
Комбинације постоје у зависности од политичког система, где се неки аспекти
контроле, управљања и утицаја на војску одвијају у једном органу власти, а
други у другом. Обично су нормативна регулатива и контрола резервисани за
представничко тело, за владу преко ресора
министарства, предлози норми, контрола,
управљање, доношења одлука, унапређења, а у
Надлежности системима где има и шефа државе, те су
према Војсци надлежности подељене или више у његовим рукама
Србије подељенe у зависности од његов положаја.
су између органа
законодавне и
извршне власти,
односно:
1.3. Војска у политичком
Народне систему Србије
скупштине,
председника Војска у скоро свим уставно уређеним
Републике и земљама има у уставним нормама своје место и
Владе. улогу, што додатно говори о значају ове
институције.
Устав Србије одређује да је надлежност
Војске Србије да брани земљу од оружаног
угрожавања споља и да извршава и друге задатке који су у складу са Уставом,
законом и принципима међународног права којим је регулисана употреба силе,
(чл.139). Њена основна улога је одбрана земље од оружаног угрожавања
споља, затим учешће у изградњи и очувању мира у региону и свету и подршка
цивилној власти у супростављању свакој претњи безбедности земље. Војска се
може употребити и ван граница Републике Србије само по одлуци Народне
скупштине. Устав је изричито нагласио да се Војска налази под демократском и
цивилном контролом, док се ближе уређују питања о Војсци и другим односима
Законом о војсци, одбрани и другим документима.
Војска Србија је дефинисана Законом о одбрани и Законом о Војсци као
организована оружана снага и носилац борбених операција и свих других
облика оружаног супротстављања, чија је надлежност утврђена Уставом и
законом.
Законом о одбрани 229 уређен је систем одбране РС, надлежности
државних органа и Војске Србије у одбрани, права и дужности органа власти,
покрајина, јединица локалне самоуправе, грађана, привредних друштава и

229
Упоредити Закон о одбрани, Службени гласник бр.116/2007 и 88/2009, Београд.
 365

других субјеката. Дакле, субјекти одбране су грађани, државни органи,

привредна друштва, друга правна лица, предузетници и Војска Србије.
Народна скупштина има надлежност над демократском и цивилном
контролом Војске Србије, уз одлучивање о њеној употреби ван границе
Републике Србије. Сходно својој законодавној улози она и доноси законе од
значаја за одбрану и Војску.
Председник републике има широке надлежности и овлашћења према
Војсци Србије и то: командује ВС; усваја Доктрину и основе мирнодопске и
ратне организације ВС, на основу предлога министра одбране; усваја План
мобилизације; усваја План употребе Војске и наређује њену употребу; одлучује
о упућивању припадника ВС у мултинационалне операције, на основу одлуке
Народне скупштине; доноси смернице за изградњу оперативне и функционалне
способности ВС; поставља и разрешава начелника Генералштаба, уз мишљење
министра одбране; доноси правила која се односе на употребу ВС, као и друга
правила којима се уређује унутрашњи ред и правила службе у ВС; 230
Председник Републике образује војни кабинет за послове из своје
надлежности у области одбране. Председник Републике нека своја овлашћења у
области одбране може пренети на министра одбране, осим одлучивања о
употреби Војске Србије, одлучивања о постављењима, унапређењима и
разрешењима и др., чије је доношење искључиво у његовој законској
надлежности.
Влада директно као колективно тело има делом нека од овлашћења
према Војсци Србије, а највише преко Министарства одбране.
Влада предлаже Народној скупштини законе из области одбране,
безбедности и Војске Србије и прописује критеријуме за распоређивање грађана
и материјалних средстава за потребе одбране и попуне Војске.
Министарство одбране се јавља као предлагач и креатор свих
нормативних и планских докумената, односно закона о Војсци и других аката, а
којима се регулишу сва значајна питања из областо одбране и Војске.
Министарство одбране је надлежно за уређење статусних питања у Војсци.
Надлежности министарства одбране као и извршне и законодавне власти
су у складу са уобичајним демократским решењима у свету. С обзиром да је реч
о цивилима који се налазе на челу, тиме је и изражена цивилна контрола Војске.
Законом о одбрани је и Генералштаб постављен у састав Министарства одбране,
чиме се додатно указује на његову несамосталност од цивилне власти.
Министарство одбране врши и инспекцију у Војсци.
Изричито је забрањено законом да се Војска ангажује у страначким,
верским или идеолошким сукобима, као и стварање паравојних или неких
других оружаних формација.
Грађани имају право војне и радне обавезе које се уређују посебним
законом, с тим што је од 2011. године Војска Србије професионализована. То

230
Ibid. чл.11.
366

значи да нема више обавезног служења војног рока и да се састав војске састоји
од професионалних војника и евентуално лица које се определе за добровољно
служење војног рока. Војска Србије се састоји од сталног и резервног састава.
Професионална војна лица чине официри, подофицири и професионални
војници.
Законом о Војсци је конкретније одређена њена надлежност, статус њених
припадника и односи. Јасно је наглашено да је Војска идеолошки, интересно и
страначки неутрална, 231 што је за период у социјалистичкој Југославији била
изричита карактеристика, а за почетни транзициони период у неким сегментима
и догађајима. Данас је Војска, иако недовољно и неадекватно наоружана,
респектабилан фактор у земљи и свету и има развијену међународну сарадњу са
другим Војскама. Припадници Војске се налазе и у мировним мисијама широм
света. У испитивању јавног мњења грађани је увек у врху вреднују, истичући
поверење у њу.

2. Полиција

Полиција је као и војска део репресивног апарата државне власти. Њена

улога је да одржава јавни ред и мир у држави и непосредно је повезана са
судском влашћу.
Појам полиција води порекло као и политика, од грчког појма полис и
под тим се подразумевала сва државна активност у граду или заједници.
Полиција је крајем 17. века означавала више државну управу у целини, него неке
посебне снаге, иако су још тада постојале. У садашњем значењу појам полиције
се употребљава од краја 19. века када је дошло до диференцирања делова
државне управе и стварања снага које су се старале о државном интересу и
интересу грађана, њиховој сигурности, имовине итд.
У данашњем смислу полиција се ипак разликује од Војске, не само по
улози, него и према инструментима репресије, наоружаности, интегрисаности у
друштво и др. Истовремено се у одређеним земљама или ситуацијама њена
улога проширује на начин да примењује методе и средства и делује слично
војсци, па чак да у неким сегментима има и боље наоружање.
Хејвуд истиче три различита приступа природи и улози полиције и то
либерални, конзервативни и радикални.232
Према либералном схватању природа полиције је да буде неутрална и да
се првенствено у поретку бави заштитом индивидуалних и људских права, при

231
Упоредити Закон о Војсци Србије, Службени гласник РС, бр.116/2007 и 88/2009,
чл.12.
232
Упоредити Хејвуд, Е.,op.c.стр.719.
 367

чему штитећи њих, штити и поредак и унутрашњи ред и мир. Тиме је полиција
уважавана и призната као значајна институција власти која има за циљ
стабилност поретка и личну сигурност.
Конзервативно гледиште има полазиште у конзервативној идеологији
којом се даје предност заштити државе и поретка као основној улози полиције.
Ради очувања ауторитета државе потенцира се репресивна улога полиције и
принуде, а која у домену политике и система представља политичку контролу
грађана.
Радикално страновиште радикализује конзервативно гледиште,
сматрајући да је полиција у функцији репресије и принуде државе, у корист
владајуће елите и уже групе људи на власти.
У сваком случају, имајући у виду ове теорије, у пракси се улога полиције
разликује у зависности од политичког система и начина како власт њу
употребљава. У том контексту, поменути аутор каже да можемо говорити о
грађанској и политичкој полицији и либералној и полицијској држави.
Грађанска полиција се стара о одржању реда и мира у заједници и
спровођењу кривичног права. У зависности од намене ове полиције могу своје
људство делити према различитим улогама, једних који се старају о реду и миру
и који чак и не морају бити наоружани, а други који делују интервентно, према
потреби или према врсти нарушавања сигурности и поретка.
Политичка полиција је полиција која није имуна на политичке утицаје и
догађаје или која заступа искључиво једну, рецимо владајућу политичку опцију.
Од полиције се захтева да не делује неутрално и непристрасно, него да у
регулисању сигурности и обезбеђењу делују у корист поретка, па чак и ако су
опоненти у праву. Овакав вид политички опредељене полиције је последица
снажног и конфротирајућег диференцирања друштва. У свету је пуно примера
политичког опредељења полиције и репресивног деловања према грађанима.
Екстремни случај ангажовања полиције у корист једне политичке стране
доводи и до облика владавине који се назива полицијским и где се конституише
и полицијска држава. Овде је реч о апсолутном напуштању подручја права и
закона у деловању полиције и самовољном деловању. Систем полицијских
држава се разликује по начину управљања од милитаристичких држава у којима
је војска на власт, јер је полиција ангажована сегментно и у заштити одређених
група и елита државе. У полицијски организованој држави се могу спроводити
закони, али закони полиције и закони који су донесени, а који уважавају ту
чињеницу и власт која управља.
У дражавама постоје и различите врсте полиције које се разликују по
својим улогама, па се може говорити о судској полицији, управној, тајној итд.
Уопштено гледано основну улогу полиције, имајући у виду њену
афирмативну улогу у очувању јавног поретка, можемо свести на: превенцију
нарушавања поретка, репресију против оних који нарушавају поредак и
368

стварање услова за стабилизацију поретка.233

У том контексту би требало да под јавним поретком подразумевамо све
оно што га чини, почевши од политичких и друштвених институција, од
субјеката, права и других нормативних регулатива, до појединаца и њихових
слобода, дужности и слично. Обим послова полиција и делокруг, посебно
пракса, зависе од нормативних регулатива, али и од степена угрожености и
конфликтности друштва и политичке свести и културе грађана. Од улоге и самог
политичког система зависи и начин уређења и организације полиције и
полицијских снага, као и њена бројност.
Могуће полицијске организацијске форме иду ка томе да се она може
издвојити од других државних органа као специфична организација или да се
третира као и сваки други државни орган. У унутрашњем организацијском
смислу, полиција је слично војсци, хијерахијска и на субординацији заснована
институција, међутим, могу се према потреби створити различити видови
децентрализације. Организацију треба прилагодити њеној улози, да ли је
ефикаснија као централизована, као децентрализована, локална, са извесним
степеном самосталности и права доношења одлука и слично. Сигурно је да се
централизовано полицијом лакше управља и у извесној мери је ефикаснија,
међутим децентрализована и локална полиција је приврженија грађанима на
одређеној територији. У свему томе не би требало прибегавати крајностима или
пресликавати туђа решења, јер полиција треба да одговори на потребе
политичког система конкретне државе и њених грађана.
У оквиру полиције и под непосредним управљањем централних органа
формирају се специјалне јединице полиције, обавештајних служби или
жандармерија, које могу бити непосредно под Министарствима унутрашњих
послова или Војске.

2.1. Полиција Републике Србије

Полиција у Републици Србији није уређене уставно, што је и пракса за

земље у свету. Конкретније уређење полиције је регулисано Законом о полицији,
којим се под полицијом сматра делокруг рада Министарства унутрашњих
послова.
Полицијски послови су: безбедносна заштита живота, права, слобода и
личног интегритета лица, као и подршка владавини права; безбедносна заштита
имовине; спречавање, откривање и расветљавање кривичних дела; откривање и
хватање извршилаца кривичних дела и прекршаја; одржавање јавног реда,
пружање помоћи у случају опасности и пружање друге безбедносне помоћи
онима којима је неопходна; надзор у саобраћају на путевима; обезбеђивање

233
Упоредити Марковић Ратко, op.c. стр.432.
 369

одређених јавних скупова, личности, органа, објеката и простора; надзор и

обезбеђивање државне границе и других задатака.234
Полицијски послови законом су уобичајни за послове полиције у свету.
Законом су ближе и конкретнија уређене организација полиције, овлашћења,
институције, сарадња и поступци у различитим случајевима.
Проблем у функционисању и уређењу полиције и полицијске службе је
исти код свих држава демократске провенијенције, јер је основно питање
степена репресије или принуде које полицији треба дозволити да примени, као и
степен слободе полиције у примени. Иако је ова материја регулисана законима и
унутрашњим правилима полиције, она је увек дискутабилна, под лупом јавности
и са великим могућностима злоупотребе или прекорачења овлашћења. То се
посебно дешава када појединци то тумаче и када у полицијској пракси имају
могућност да по сопственој процени користе дозвољена средства. Последице
тога су првенствено по грађане, међутим, могу бит много веће консеквенције по
власт и читав политички систем.
Демократизација полиције се врши цивилним надгледањем и контролом
институција власти, али и адекватним законима и нормама и унутрашњом
контролом. У обостраном односу полиције и грађана од важности је друштвена
и политичка свест о значају и улози полиције, али и доприносу грађана њеној
функционалности и систему уопште.

Кратак преглед

 Војску чине оружане снаге једне земље, првенствено намењене за

одбрану њеног суверенитета и територијалног интегритета од
спољашних претњи. Као посебну институцију карактерише је изузетна
хијерахија и дисциплинованост, неприкосновена послушност,
одговорност и професионализам, посебна култура и скуп вредности које
ствара и према којима се управља. Неопходни су деполитизација Војске
и подређеност цивилним институцијама и цивилној контроли да би
друштво било демократски квалификовано.
 Можемо говорити о институционалној и у политички систем уграђеној
контроли војске од власти и о друштвеној контроли. Војска се у
политичким системима контролише стављањем под непосредни надзор
једног од облика власти, извршне или законодавне или оба.
 Војска је средство за вођење рата и гарант политичког поретка и
стабилности, али јој се може придодати и својство да се јавља као
интересна група и алтернатива цивилној владавини.

234
Упоредити Закон о полицији, Службени гласник РС, бр. 101/2005. чл.10.
370

 Војска Србије је организована оружана снага и носилац борбених

операција и свих других облика оружаног супротстављања, чија је
надлежност утврђена Уставом и законом.
Надлежности према Војсци Србије подељене су између органа
законодавне и извршне власти, односно Народне скупштине,
председника Републике и Владе.
 Полиција је као и војска део репресивног апарата државне власти. Њена
улога је да одржава јавни ред и мир у држави и непосредно је повезана са
судском влашћу. Демократизација полиције се врши цивилним
надгледањем и контролом институција власти, али и адекватним
законима и нормама и унутрашњом контролом. Систем организације
полиције, централизован или децентрализован, одређује у великој мери
и њену ефикасност, а која је и зависна од потребе и специфичности саме
државе.

Питања за расправу

1. Шта је то што војску и њене припаднике издваја од других

институција политичког система?
2. Зашто се Војска заснована на најјачој моћи принуде повинује
цивлној контроли?
3. Да ли је оправдано употребити Војску као средство унутрашње
политике?
4. Који су облици цивилне контроле Војске Србије?
5. Може ли се војска јавити као интересна група и имају ли њени
припадници политичку вољу у нашој земљи?
6. Да ли је добро да војска буде деполитизована, аполитична и у
коликој мери је она идеологизована?
7. У чему су сличности, а у чему разлике између војске и полиције?
8. Да ли се приврженост полиције очувању поретка и власти може
сматрати њеним политичким опредељењем?
9. Да ли је у Србији боље имати централизовану или децентрализовану
полицију?
10. Какава је политичка култура и однос грађана Србије према војсци и
полицији?
 Глава XIII

МЕЂУНАРОДНИ ОДНОСИ И СПОЉНА

ПОЛИТИКА

Међународни односи и спољна политика остварују значајан утицај на

политичкe системе земаља у нормативном и реалном смислу. Данас ни једна
земља на свету није имуна на међународне догађаје и утицаје и уколико жели да
буде део шире међународне заједнице, неопходно је да свој политички систем
прилагоди основним демократским вредностима у свету. С друге стране,
самосталност државе и прилагодљивост зависе од више фактора и сопствене
снаге и моћи, што за мање земље не оставља много избора.
Међународни односи дотичу све сфере друштвеног живота, што указује
на њихову сложеност, тако да су предмет проучавања посебне науке, науке о
међународним односима. Иако се кроз међународне односе као научну
дисциплину преламају економија, право, историја, војна наука, дипломатија и
друге, међународни односи су у суштини политика на међународном нивоу.

1. Појмовно одређење међународних односа

Класично поимање међународних односа посматра их као део

друштвених односа који се првенствено схватају као односи између суверених
држава, што саме државе чине и основним субјектима. Ту постоје и извесне
недоумице да ли је реч о односу између држава или односима између народа, с
обзиром да је у новијем добу било формирано много националних држава у
свету, али и да постоје државе у којима живе многи народи. У досадашњој
традиционалној употреби појма био би адекватнији израз међудржавни односи,
међутим, данас према друштвеном развоју и променама у међународној
заједници ни он не би био одговарајући. Зато је и неизбежно и довољно
задржати појам међународни односи али у много ширем значењу од првобитног.
То потврђују и крај XX и почетак XXI века у којима су се предмет и подручје
372

међународних односа толико проширили да далеко превазилазе односе између

држава. Штавише, све што се односи на било какаве односе који прелазе
границе држава спадају у домен међународних односа, без обзира ко их ствара
или између кога се успостављају.
Проблем успостављања науке о међународним односима као самосталне
дисциплине и одређење њеног предмета прати и дефинисаност самог појма. Ми
се нећемо упуштати у различите теорије које се међусобно оспоравају или на
различите начине приступају овом проблему, истаћи ћемо само појмовно
значење међународних односа. А оно проистиче
из схватања међународних односа као
самосталне научне дисциплине која има свој
Под међународним теоријски и практичан значај, већи од њених
односима се конститутивних делова, јер омогућује
подразумевају целовитија сазнања.
односи који се
Разлоге за успостављање самосталне
успостављају на
науке су практични и научни. Треба их тражити
међународном
у реалним догађајима који су током развоја
нивоу између
човечанства доводили до рата и мира, у
држава, народа,
организација, група,
практично политичким потребама главних
покрета, удружења, светских актера и у сложености самог света и
појединаца и других потребе да се евентуалне промене и догађаји
актера чије научно анализирају и предвиђају.
деловање има Савремене теорије под међународним
последице изван односима обухватају односе између држава и
сопствене заједнице. других међународних актера, јачину и
распростирање њихове моћи, могућности
утицаја и предвиђања промена, утицај
међународне заједнице, поларизованост и
равнотежу, процесе одлучивања у спољној политици, понашање и друге
садржаје. Постоје више дефиниција које узимају један или више наведених
аспекта међународних односа као предмета проучавања.235
„Наука о међународним односима проучава основне чињенице односа
између политичких територијалних потпуних друштава – која су данас државе –
степен и облик међузависности између њих, чиниоце који на њих утичу и
објективне и субјективне процесе у кретању међународних односа и
организовања облика ових односа, с циљем откривања законитости које их
одређују.”236 Најједноставније појмовно одређење је да су међународни односи
научна дисциплина која проучава међународне појаве, а појаве су међународне

235
Видети шире: Гавранов, Велибор и Стојковић Момир, Међународни односи и спољна
политика Југославије, Савремена администрација, Београд, 1982, стр. 19 и даље.
236
Димитријевић, Војин и Стојановић, Радослав, Међународни односи, четврто издање,
Службени лист СРЈ, 1996, стр. 16.
 373

уколико прелазе границе једне затворене заједнице, односно, тиче се више

субјеката међународних односа. Дакле, међународни односи као научна
дисциплина проучавају односе између субјеката међународне заједнице, процесе
који настају између њих, њихову зависност, развојност, условљеност и
организованост с циљем сазнања њихове природе, предвиђања њиховог развоја и
могућег утицаја у пракси.А за њихово разумевање треба рећи ко су субјекти или
чиниоци међународних односа.

2. Субјекти међународних односа

С обзиром да држава није више једини

субјект међународних односа неопходно је указати
на друге чиниоце или актере и на оно што их чини Субјекти
субјектима. За нас је најадекватнији израз субјекти међународних
иако се могу употребити и други појмови. Фактори односа су
и субјекти међународних односа нису исти. Фактори носиоци
могу бити различити услови, догађаји, појаве који одређених
утичу на међународне односе, а њихов утицај на делатности и
субјекте зависи од самих субјекта, околности, збивања који
средине, времена и простора. утучу на
У ширем смислу субјекти међународних међународне
односе.
односа су сви они актери међународне политике или
непосредни учесници без обзира у ком својству или
односу се налазе. То значи да могу бити њени
креатори, спроводити је или бити они којима се
намеће одређена политика. У ужем смислу, субјекти међународних су односа
само они који су важни чиниоци, дакле учесници и креатори међународних
односа и да су то у дужем временском периоду и да су по томе препознатљиви.
Субјекте чине људи као појединци и на различите начине организовани и
институције и заједнице које стварају. У одређењу субјеката мора да постоји
трајност њиховог деловања, свест и воља да се делује или не делује и да то
деловање има последице по међународне односе, односно да прелази сопствене
границе. Да би субјект био релевантан у међународним односима неопходно је
да поседује одговарајуће особине и то: организованост, независност,
међународни карактер и политички значај.237
Организованост значи да група људи или заједница делују као целина и
да се процес доношења одлука и одлуке односе на целину, укључујући и њихово
спровођење и одговорност за последице, без обзира да ли одлуке доноси

237
Упоредити шире Димитријевић В. и Стојановић Р., op.c. стр.85. до 89.
374

појединац, овлашћени представници или цела заједница. Иако је држава

организована заједница у пракси то није обележје свих држава. Неке верске и
друге заједнице су организованије него саме државе.
Независност се не односи на апсолутну независност од спољашних
утицаја, него на самосталност од других субјеката и то као истинска, а не
прокламована. Самосталност је промењљива, развојна и тешко процењљива и не
односи се на самосталност као међународноправног субјекта. У томе се и
разликује самосталност у међународним односима и у међународном праву, где
се у међународним односима узима постојећа и реална самосталност, а у праву
више формална. Уз одређени степен резервисаности она би требала код већине
суверених држава да буде подразумевајућа, док се код других заједница и
организација томе мора озбиљније приступити. Један од основних показатеља је
како се доносе одлуке, под чијим утицајем и колико је тај процес
институционализован.
Међународни карактер субјекта подразумева да његово деловање и
односи које развија имају шири значај изван сопствених граница. Овде постоји
питање колико субјекти политичког система државе и који првенствено делују у
својој земљи, имају карактер субјекта међународних односа ако делују
самостално или у оквиру неке интернационалне заједнице. С обзиром да је
утицај појединих политичких партија, њихових међународних централа,
интернационалних покрета или заједница по различитим основама, током
историје био значајан, процену међународног субјективитета треба вршити ad
hoc и према свакој конкретној заједници или организацији.
Политички значај произилази из успостављања међународних односа
политички релевантних субјеката, односно носиоца политике и политичких
интереса неке заједнице. Међународне односе као политичке односе неизбежно
прати и моћ, с обзиром да је моћ најизраженија управо у међународним
односима. Моћ у различитом виду и степену поседују сви субјекти
међународних односа и од ње зависи и ефикасност остваривања сопствених
циљева и интереса и употреба адекватних средстава.
Како истиче Нај (Joseph S. Nye, Jr.) „субјекти, циљеви и средства су три
основна концепта за теоријско промишљање међународне политике, али сваки
од њих је промењљив.“238
Циљеви које државе себи постављају у међународним односима су
првобитно били војна безбедност, да би сада могли говорити о безбедности и
сигурности у ширем смислу. Из њих би следила економска добробит,
демократија, развој цивилног друштва, технолошки напредак и комуникација,
различити видови заштите средине итд. Наравно да у међународним односима
постоје и уски и егоистични циљеви, чија је бројност велика и присутна
одвајкада. Схватање сопствене безбедности и сигурности својих грађана

238
Нај С. Џозеф, Како разумевати међународне сукобе, Стубови културе, Београд, 2006.,
стр. 25.
 375

одређује и средства која се користе у ту сврху. Тако су раније војна средства или
војна сила били доминантни у међународним односима да би данас била
примењена широка палета утицаја на субјекте међународних односа. Користе се
средства која су економичнија и делотворнија од војне силе и то економска,
културна, технолошка или различити видови „меке“ моћи. То не значи да војна
сила није присутна, она је и даље утицајна, делује одвраћајуће у међународним
односима и примењује се у државама и на ограниченим територијама.

3. Врсте субјеката међународних односа

Најважније субјекте међународних односа у глобалном систему Смит и

Бејлис сврставају у пет група и то: државе или владе, око 200 укључујући и
припаднике УН; 64.000 великих транснационалних компанија; 9000 самосталних
невладиних организација у земљама које имају значајне међународне
активности; 240 међувладиних организација и; 6600 међународних невладиних
организација.239
Већина аутора дели субјекте међународних односа на националне,
међународне и транснационалне. 240 Неки аутори уврштавају и појединце у
субјекте међународних односа.

Чиниоци који
3.1. Национални субјекти утичу на
међународни
Национални субјекти су држава и положај државе:
националне организације. географски,
Држава је најважнији субјект међународних демографски,
односа и њихов број се скоро четири пута повећао економски, војни,
од средине прошлог века. Међутим, немају све културни и делом
државе исти значај у међународним односима и карактер
институцијама, иако бројност и заједничко политичког
деловање у Уједињеним нацијама може понекад система или
превагнути. Само неколико држава у међународним државно
односима имају пресудну улогу у међународним уређење.
односима.
Већ смо напоменули да су основно обележје државе
територија, становништво и суверена власт, а то су

239
Упоредити Smith, Steve, Baylis, John, The Globalization of World Politics , Oxford
University Press, New York, 2005.
240
Упоредити шире Димитријевић, В. и Стојановић, Р., op.c. стр.89.
376

и неки од чиниоца који утичу на њен међународни положај.

Географски чиниоци се односе на природан положај државе и
материјалне ресурсе којима располаже. Мерила по којима би се упоређивале
територије држава се односе на квантитет, квалитет и географски положај.
Квантитет се односи на величину територије, где по површини велике државе
остварују предност у политичком, економском и војном смислу. Те државе, због
своје развијености или потенцијала, представљају и пожељне субјекте за
сарадњу и развијање међународних односа, што их и чини значајним по улози.
Уз квантитет је неопходан и квалитет који се мери постојањем природних
богатстава, повољном климом, рељефом, тржиштем, развијеном
инфраструктуром, окружењем итд. Географски положај је од посебног значаја, а
одређује се по томе да ли се земља налази у повољном или неповољном
окружењу, ко су суседи, како се могу развијати комуникације, да ли се може
организовати у савезе с другим земљама, како испољава сопствени утицај, да ли
је у сфери утицаја других и слично. Географски чиниоци утичу и на стратегијски
положај земље и на њену војну моћ. Постоје државе са огромним територијама
које се простиру на два континента, а и мале које су величине једног града. Ипак
степен утицаја у међународним односима не прати увек и величину држава.
Демографски чинилац се односи на становништво државе кога чине
људи трајно настањени на њеној територији. Изражава се бројем становника и
саставом становништва. Број становника се одувек узимао као значајан степен
утицаја у међународним односима и ту постоје огромне разлике између држава.
Састав или структуру становништва чине степен образовања, писменост, полна
и старосна структура, конфесионални састав, национални састав становништва
(национално хомогене државе, национално нехомогене државе и државе чији је
национални карактер тешко одредити-новонастале државе и имиграционе
државе). Нехомогеност држава по било којој основи може деловати повољно,
али најчешће је узрок конфликата, посебно између различитих вера, раса или
нација.
Економски чинилац је један од најважнијих чинилаца који утичу на
међународни положај државе и односе које успоставља. Под економским
чиницем подразумевамо друштвено-економски систем, економски потенцијал
који држава има као и степен потрошње у свим аспектима и зависност од других
или светског тржишта. Ниво економског развоја једне земље одређује и степен
утицаја државе на међународне односе.
Војни чинилац је последица претходних чинилаца, посебно економског и
политичког јер су од првог зависни његова снага и моћ, а од другог, употреба у
међународним односима. Економски и војни чиниоци су и међусобно
условљени јер је војна индустрија снажан економски фактор развоја, извоза и
утицаја, па су тиме њихова спрега и заједнички наступ у међународним
односима још значајнији. Друга спрега војног фактора и политике мења
карактер војног, на начин да војни чинилац због своје техничке развијености и
ефеката не може бити продужетак политике ратом у правом смислу. Свет је на
 377

достигнутом степену технолошког развоја ограничен у војном деловању

сопственим развојем, будући да се човечанство може само уништити својим
војним арсеналом. На другој страни, ограничена ратна употреба војне силе је
чини средством претње, притиска, што значи политике. То не значи да нема или
да неће бити ратног сукоба, него да је ратни сукоб ограничен својим
могућностима и последицама до којих може довести.
Културни чиниоци се односе на утицај националне културе у
међународним односима. Национална култура је посебна култура неке нације
или државе која је разликује од других, сличних или мање сличних, а која
условљава и објашњава понашање државе у међународним односима. Овде је
реч о језику, религији, уметности, праву, систему вредности, моралу, обичајима,
различитим националним стереотиповима, као и о наметања сопствене културе
другима и глобализација у позитивном и негативном контексту.
Карактер политичког система или државно уређење као чинилац је у
великој мери повезан са претходним према којим се и мери његов утицај. Реч је
углавном о великим земљама које своју моћ развијају на повољним претходним
чиниоцима на основу којих остварују свој утицај, намећу вредности и
критеријуме, а који се одражавају и на уређеност политичких система држава.
Када су у питању демократке вредности то је само по себи повољно и такве
земље представљају обрасце модерног друштва и савременог демократског
система. Међутим земље су саме по себи специфичне па иста решења неће
давати увек исте и резултате. Већи је проблем супротност, када се због
претходних чинилаца и сопствених интереса толеришу системи за које се не
може рећи да представљају демократске и да их то не спречава да буду
релевантан субјект међународних односа. Овде је реч о дуплим стандардима у
међународним односима који имају погубне последице по мале земље, јер је
њихов међународни положај угрожен уколико „велики“ процене да не
задовољавају услове и правила које су ти исти велики прокламовали.
Недостатак по неким чиниоцима у развијању међународних односа
надомешћује се јачањем других, ако нема повољан географски положај, развија
се војни итд.
Националне организације су организације које настоје да за своје
припаднике успоставе државе или посебне територијалне целине у оквиру
држава, а да својим деловањем и односима имају међународни субјективитет. То
могу бити политичке партије, покрети, прокламовани органи власти, одбори,
владе итд. Националне партије у свом деловању теже да интернационализују
своје захтеве и деловање, чиме се укључују као субјекти међународних односа, а
често су и инструменти и средства за остваривање интереса великих актера у
међународним односима.
378

3.2. Међународни субјекти

Међународни субјекти су међународне или међудржавне организације

које настају из потреба једне или више држава да уређују међусобне односе или
односе с другима у целини или у неким сегментима. Оне су продукт потребе да
се одређена питања која се тичу многих земаља или свих, решавају на
заједнички или прихватљив начин за чланице организације или за све. Са
растом броја земаља и потреба растао је и број међународних организација, тако
да су скоро све области живота покривене међународним организацијама.
Међународна организација је „организован систем односа између држава-
чланица, који се изражава у постојању органа организације, који представљају
средишта одлучивања и преко којих организација делује као посебан субјект
међународних односа и међународног права.“241
Државе стварају и финансијски издржавају међународне организације
које могу бити отвореног и затвореног типа, односно, могу се проширивати
новим чланицама или не. Приступ међународним организацијама обавезује
државе на поштовање и извршавање њихових одлука.
Постоје међународне организације на глобалном, регионалном или
другом нивоу. Најпознатија глобална међународна организација су Уједињене
нације, затим Светска трговинска организација и друге. У регионалне спада
Европска унија, Европска асоцијација за слободну трговину, Афричка унија, и
др. Организације по другим основама су Покрет несврстаних, Организација за
економску сарадњу и развој, Комонвелт, НАТО итд.
Већина организација у свом међународном деловању и одлукама правно
не обавезују државе чланице у потпуности и доносе препоруке или сугестије по
питањима из своје надлежности, али их државе не могу игнорисати. Неке
организације имају и механизме обавезивања и санкција, као што су УН, а могу
и судски процесуирати неизвршавање неких одлука. Улога међународних
организација у новијем добу све више јача, али оне и даље у својим деловањима
и одлукама нису имуне на одлуке и утицаје великих сила. Мање земље
чланством у појединим организацијама настоје да ојачају свој међународни
субјективитет и утицај на међународне односе.

3.3. Транснационални субјекти

Транснационални субјекти међународних односа су организације које по

својим карактеристикама испуњавају услове као и међународне, с том разликом
што њихови чланови нису државе него појединци или групе из различитих

Димитријевић В. и Стојановић Р., op.c. стр. 117., видети више у: Димитријевић В.-
241

Рачић О., Међународне организације, Савремена администрација, Београд, 1988.г.

 379

држава. То значи да се мимо држава организују и удружују с различитом сврхом

и циљевима.
У транснационалне субјекте међународних односа спадају: Међународне
невладине организације; Транснационални политички покрети; Транснационалне
привредне организације и; Транснационалне верске организације.
Међународне невладине организације немају сврху стицања економске
добити а организују се обично за циљеве које су везане за неко заједничко или
опште добро, према неким професијама и њиховим потребама, а могу заступати
и широки круг људи без обзира на опредељења или професију. То су приватне
организације у чије функционисање и деловање се не мешају државе, осим у
процесу регистровања. Њихов међународни субјективитет и утицај зависи од
њих самих, њихове моћи и сврхе за шта су формиране и за шта се залажу.
Обично имају саветодаван статус у међународним односима. Постоји велики
број, најпознатије су UNESCO, FIFA, Amnesty International, удружења писаца,
лекара итд.
Транснационални покрети теже неком општедруштвеном или
заједничком циљу, окупљају људе широког спектра, које обједињује заједничка
идеологија и тежња да остваре своје циљеве шире и у целом свету. Могу бити
веома организовани и масовни, али и без органа унутар покрета или неких
организацијских докумената. Припадници покрета су привржени покрету и
његовим идејама. Најпознатији покрет је раднички покрет и интернационалне
организације које су настајале у борби за радничка права. Данас постоје бројни
покрети чије се именовање не мора подвести под политички, али чије деловање
је неодвојиво од политике. Постоје феминистички, глобалистички,
антиглобалистички, еколошки, антинуклеарни и други покрети који настоје да
све више утичу на међународне односе, а њихове идеје и акције државе и други
субјекти међународних односа не могу избегнути.
Транснационалне привредне организације имају за основу економски
добитак, по чему се и разликују од других, односно, реч је предузећима или
компанијама које имају своје огранке у више од једне државе. Велике компаније
се простиру у више држава и на више континената, запошљавају велики број
људи и имају материјално-финансијска средства која су често већа од буџета
многих држава. Због свега тога су велике компаније или корпорације у
специфичним односима са државама у којима имају своје подружнице, као и
што и на међународном нивоу остварују значајан утицај у светским економским
и политичким кретањима. Такве компаније проширују своју делатност и утицаје
и изван сфере економије, на културу, комуникацију и успостављају нове обрасце
понашања и вредности. Данас постоје бројне такве корпорације као што су IBM,
Microsoft, Nestle, Google и друге али бројност није у сразмери са утицајем, моћи
и богатством којим располажу.
Транснационалне верске организације граде свој субјективитет на
религијским основама припадника истих или сличних вера који им могу
приступати као појединци, као групе или организације или као религијске
380

заједнице различитих држава. Најпознатији транснационални субјект

међународних односа је католичка црква. Своју снагу и моћ црпи из мноштва
верника у многим земљама, није зависна ни потчињена ни једном другом
субјекту, самостално и непосредно ступа у друге односе са другим
међународним субјектима и има јединствени центар према коме су све
подружнице у хијерархијски нижем положају. Католичка црква своју
независност регулише уговорима између држава и Свете столице, односно
конкордатом. Постоје и друге транснационалне верске организације као што су
Светски савет цркава, који окупља протестантске, православне и старокатоличку
цркву. Римокатоличка црква није члан и има статус посматрача. Иако Светски
савет цркава окупља укупно 349 цркава, или око 590 милиона хришћана из 120
земаља, њен утицај је мањи од католичке.
Појединац или човек као субјект међународних односа је предмет спора
и контроверзних расправа многих теоретичара. Присталице сматрају да се
индивидулне карактеристике, харизма и утицаји појединих државника и
дипломата морају респектовати и процењивати у спољашној политици и
међународним односима. Институцијама међународних односа као што су
држава или организацијама се не могу приписивати политичка воља, емоције
или разум, па је природно да значајни појединци у доношењу одлука имају
запажену улогу. Тиме се проучавањем вредносних ставова појединаца, њихових
емотивних, културолошких, идеолошких или националних детерминанти може
предвиђати и политичко понашање и одлуке у међународним односима.
Опоненти сматрају да је међународна политика толико комплексна и условљена
многим факторима да се не може свести на утицај појединца, његове личности
или карактера. Наше је мишљење да треба уважавати и један и други став јер је
и историја пуна харизматских вођа који су пресудно утицали на међународне
односе и животе милиона људи.

4. Међународни односи после хладног рата

За разлику од система хладног рата који је био биполаран, данас је

међународни систем много сложенији и у њему се као актери јављају више
субјеката, па чак и појединци. Свет је од почетне униполарности, постао
мултиполаран, мада једна сила, САД, претендује на сопствену водећу улогу у
међународним односима. Равнотежа хладног рата између две силе је изгубила
своју идеолошку компоненту али је задржала војну, мада не у истој мери. С
друге стране са глобализацијом настају нови сукоби између њених заговорника
и противника. Питање глобализације се манифестује и кроз однос између
националног и светског тржишта, националних разлика и уједначавања, односа
култура, схватања демократије, као и сукоба између националних држава и
 381

појединаца као носилаца тероризма. Успостављен је нови светски поредак који

се „јавља више као скуп односа интенција и моћи него као институција, више
као надређен свим другим поретцима појединачних држава. Његов креатор,
судија и бранилац су мања група земаља који као експоненти са снагом
заснованој на економској, политичкој и војној моћи, не презају од употребе силе
да би сачувале поредак онако како га само они виде.“242 Систем власти и моћи
почетком овог века је расподељен као недржавна, државна и локална власт и
моћ, а све три се своде на јавну, приватну и трећи сектор или нешто између.
Разлози за промене и успостављање нових односа леже у технолошкој и
информатичкој револуцији где знање и његова употреба има много већу улогу,
него улога других алатки човековог привређивања. Тако је знање први покретач
стварања богатства, чиме се производња и потрошња интегришу због чега све
мање имамо конвенционалну економију. Државе света, односно субјекти
међународних односа се налазе у „комплексној међузависности“, како истиче
Џ.Нај, а она обухвата: постојање више канала за контакте између друштава а
мимо државе или званичних институција; одсуство хијерахија између питања, у
смислу да више није само безбедност предмет међународних односа, него и
економија, људска права и друго; као последица, да је и мања улога војне силе у
међународним односима иако она није занемарена. 243 Све су то разлози који
чине међународне односе сложенијим и који захтевају озбиљнији приступ
њиховој анализи и проучавању, узимање много више чинилаца и показатеља,
како би их могли разумети или предвиђати.
Последице развоја је да се са новим технологијама мења и перцепција
људи, смањује се осећај блискости, а глобално успостављене везе могу бити јаче
од оних традиционалних, природних и националних. Глобализација и
фрагментује интересе, на начин да се они налазе изван националне државе и
нису заједнички са већином заједнице, због чега немају кохезивну улогу. Слаби
и моћ националних влада јер су и оне условљене глобалним кретањима и
условима које диктира глобализација. Због тога их сопствени грађани сматрају
мање национално корисним, а то опет може условљавати захтеве за променама,
верске и етничке поделе и слично. Успостављени светски поредак са својим
глобалним институцијама има све већу улогу, али његово прихватање ће
зависити у мери његове објективности и правде, што до сада није био случај.
Поред мећународних институција, субјекти међународних односа остају велике
силе, САД, Русија, Кина, Европска унија, али их прате и земље које свој убрзани
економски развој и бројност експлоатишу и захтевима за већим међународним
утицајем. Томе се прикључују све утицајније међународне и транснационалне
организације, а информатичко доба и несметано комуницирање их чини много
делотворнијим у притисцима на поједине државе и утицајима у одлучивању.

242
Пешић, Зоран, Формирање политичке воље, Факултет политичких наука, Београд,
2010, стр. 367.
243
Упоредити Нај, Џозеф, op.c. стр. 251 и даље.
382

Међутим, пресудан значај и улога националних држава, као главних актери

међународне политике, не могу се оставити по страни, јер наднационалне
институције ће имати моћ онолико колико им националне државе то повере.

5. Спољна политика и међународни положај

Србије

Спољна политика је свако деловање државе на међународном плану,

односно успостављање и развијање односа са субјектима међународних односа,
државам или међународним организацијама.
Спољна политика је продукт унутрашње политике једне државе, односа
који владају у њој, политичких институција, као и циљева и потреба које жели
да оствари. Зато је проучавање спољне политике од изузетне важности јер је то
политика најважнијег субјекта међународних односа, политика државе. Из
значаја који има спољна политика произилази и значај институција и лица који
је воде у име државе и друштва. Спољну политику воде специјализовани ресори
државе и државне управе који се, у зависности од политичког система, налазе
подређени председнику владе или државе, а могу се и делити надлежности
између њих.
Српска спољна политика има двовековну традицију и њу не прати
линеаран развој, него сложени и бројни односи и процеси који су се одигравали
на овим просторима, у Европи и уз константан утицај великих сила тадашњих
и садашњих. У општем смислу спољна политика Србије је била израз потребе за
ослобођењем и уједињењем српског народа, међународним признањем и
уласком у модерне европске токове. Тај пут нити је био неминован нити лак, а
пратили су га и бројна лутања и последице по целокупна развој и место и улогу
Србије у међународним односима. Србија је од своје саамосталности као држава
развијала јаке међународне односе, са Русијом, Аустро-Угарском и другима, да
би њен међународни субјективитет био утопљен у Краљевину Југославију зарад
виших циљева и идеала. То се наставило и у социјалистичкој Југославију, чије
је идеолошко опредељење одређивало и међународни положај и односе или
спољну политику. Југославија је после раскида са Совјетским Савезом у
спољној политици кренула ка приближавању Западу, а касније је углавном
развијала дистанцу према оба идеолошки супростављена света. То је условило
да развија трећи пут у међународним односима промовишући несврстану
политику за коју је била главни стваралац и актер. То је период њеног великог
угледа и несразмерно велике снаге и утицаја у односу на своју величину и
положај. Са распадом социјалистичке Југославије и ратовима, међународни
положај новоформиране заједнице је што сопственом, што туђом кривицом био
 383

изузетно неповољан и погубан по развој земље. То је и период лоше стратегије

наступа у међународним односима, погрешних процена и деловања без
претходно обезбеђене подршке у релевантним међународним круговима.
Санкције и економски суноврат, сатанизовање Срба због догађаја у бившој
Југославији кулминирали су војном интервенцијом. Без подршке на
међународном плану и са слабим кредибилитетом, дошло је до напада земаља
НАТО пакта на Савезну Републику Југославију 1999. године, првенствено на
Србију, наводно због хуманитарне катастрофе на Косову, а у ствари због
сопствених интереса челних земаља НАТО пакта. У задњој деценији, посебно
као самосталне земље, међународни положај Србије је у успону и повољнији,
мада не у мери у којој је то потребно и према
учинку.
Србија је као поново независна и
самостална земља суочена са многим Детерминанте
питањима која опредељују њену спољну спољне политике
политику. Велики број Срба живи у суседним Србије:
земљама, на територији КиМ је под патронато улазак у Европску
Запада успостављена албанска држава, у унију; приврженост
њеном окружењу су земље Европске Уније и међународним
НАТО чланице, све је веће присуство Турске вредностима и
на Балкану, а земљу прате економски и институцијама,
политички проблеми унутар ње саме. Уједињеним
нацијама; развијање
Република Србија је балканска,
посебних односа са
подунавска и средњеевропска држава,
великим силама,
чланица Уједињених нација, чија спољна
регионална и
политика треба да изражава комплекс њеног
добросуседска
положаја и међународних стандарда у сарадња и сопствена
спровођењу сопствене спољне политике. безбедност, која се
Уставом је регулисано, чл.16. да се спољна прелама као однос са
политика Србије заснива на општепризнатим НАТО пактом и; статус
принципима и правилима међународног Косова и Метохије.
права, а они су саставни део правног поретка
у Србији, укључујући и међународне уговоре
који морају бити сагласни са Уставом РС. У
том контексту Србија се, у циљу изградње и очување мира, сопствене
безбедности и интереса, залаже за мирно решење сукоба, поштовање
међународних граница и суверенитета и јачање међусобне сарадње свих
субјекта међународних односа и на свим нивоима. Своје спољнополитичке
циљеве Србија може остварити првенствено модернизацијом и јачањем
демократије на унутрашњем плану, развијањем свих аспеката цивилног друштва
и толеранције.
Основни и опредељујући спољнополитички циљ Србије је пуноправно
чланство у Европској унији, што захтева усклађивање свих области друштвеног
384

живота, нормативних и стварних са европским стандардима. На пољу

безбедности се мора уважавати неизбежна улога НАТО пакта и сарадња с њим
кроз програм Партнерство за мир, при чему треба јачати регионалну сарадња и
развијати добросуседске односе. Поред тога Србији је у посебном интересу да
развија добре односе са САД, Русијом и Кином, као и са другим релевантним
субјектима међународне политике.
Напредак Србија зависи од степена њене интегрисаности у систем коме
тежи и који жели да успостави и изграђује, што и спољну политику управља
према томе, односно, неопходно је да у стратегији и циљевима инкорпорира и
интернализује те вредности.
Међународне односе и спољну политику Србије детерминишу и
опредељују многобројни чиниоци, а које смо као основне навели када смо
разматрали државу као субјекта међународних односа. Спољну политику Србије
опредељује њен историјски развитак и наслеђе из прошлости, односи које је
имала са суседима и великим силама, геостратегијски положај, опредељеност за
развој друштва и карактер економског и политичког система, однос према
међународној заједници и њеним институцијама, као и стратегија и циљеви који
се желе постићи.
Овим детерминантама се могу додати и друге не мање важне или више
конкретније, као што су унапређење права припадника српског народа у региону
и другим земљама, мултилатералност у међународним односима или развијање
сарадње са новим нарастајућим економијама, чланство и сарадња са
међународним организацијама, развој специјалних билатералних односа са
Републиком Српском и Црном Гором, очување српског језика и културе и
слично.
На жалост то су и тачке раздора и сукоба око приоритета или праваца у
спољној политици, па се често истиче како Србија нема адекватну стратегију и
конкретну и препознатљиву политику у међународним односима.
Наравно ту постоје и ограничавајући фактори и то унутрашњи и
спољашни. У унутрашње спадају још увек неразвијено демократско и цивилно
друштво, мултиконфесионалност и мултиетничност са својим предностима и
недостацима, неразвијена и разорена привреда, недовољна политичка култура и
проблем функционисања политичких институција и система у пракси. У
спољашње бисмо могли убројити слабљење улоге УН у међународној политици,
непоштовање међународног права, мултиполарност света и глобализација са
својим позитивним и негативним ефектима.
У том контексту неопходно је одредити приоритете спољне политике
Србије, вући потезе који су стратегијски, а не тактички и при томе уважити
глобални свет и реалност односа снага у свету. То захтева национални консензус
о приоритетима спољне политике а до њега је веома тешко доћи.
У сваком случају би требало одредити основне принципе на којима би се
заснивала спољна политика а они би требали да уважавају сопствене интересе и
да обухвате следеће: очување уставног и правног поретка Србије, њене
 385

суверености, територијалног интегритета и интереса њених грађана и њихову

безбедност; у спољној политици треба поштовати основне принципе
међународног права и обавезе које Србија преузима; чланство у Европској унији
као приоритетан циљ, при чему треба водити рачуна о сопственом интересу али
и реалитету у међународној политици; очување стабилних односа на Балкану,
уважавање међусобних различитости и интереса; сарадња у области безбедности
посебно са НАТО пактом и преко Партнерства за мир; Србија треба да заступа
интересе српског народа без обзира где се налази; изграђивати и развијати
посебне односе са великим силама итд.
Србија у вођењу спољне политике има скромне ресурсе и мало
маневарских способности, али без обзира на приоритете, ближе или даље
циљеве, она треба увек да се руководи интересима својих грађана и свог народа
и да при томе води рачуна о сопственом достојанству. Тамо где постоји дилема
око националног интереса треба да искористи све демократске институције и
методе како би до њих дошла и постигла национални консензус.

5.1. Политички систем и спољна политика

Спољна политика је условљена и унутрашњом, а утицај политичког

система на положај земље, међународне односе и вођење спољне политике је
вишеструк.
Општа обележја политичког система, првенствено демократски карактер
и решења карактеристична за савремене системе a priori одређују спољну
политику земље као политику која ће уважавати међународне стандарде и
демократске вредности у изградњи и развијању међународних односа и вођењу
спољне политике. Ту треба анализирати или одговорити на нека питања како би
се дошло до процене утицаја политичког система. Прво је каква су уставна и
институционална решења у вођењу спољне политике, односно ко води спољну
политику нормативно. Иза тога следи ко стварно одређује и води спољну
политику, да ли је она подложна контроли и утицају. Како се одређују стратегија
и циљеви спољне политике, постоји ли консензус, каква је улога свих субјеката
политичког система и праксе у земљи. Да ли постоји развијен управни и
организацијски систем који ефикаснои делује у вођењу спољне политике. Да ли
је спољна политика јасна, уверљива, да ли уважава све релевантне чињенице и
да ли је остварљива.
Велике државе делују на сличан начин и мале такође, што се односи и на
политичке системе. Демократски системи уважавају демократске методе и имају
контролу над спољном политиком, ауторитарни, спољну политику више
персонализују. Озбиљно уређена друштва и државе имају дефинисану
стратегију и основне националне циљеве у вођењу спољне политике, при чему
уважавају своју традицију, наслеђе и сопствени интерес. Наравно ни ту не
386

постоје правила нити јасне законитости. Анализом конкретне политике једне

земље, метода, средства и ефеката може се доћи до њених истинских циљева и
интереса. Тиме се процењује колико је земља субјект а колико објекат
међународних односа.
Србија има као један од важних циљева своје спољне политике, улазак у
Европску унију, дакле трасирање пута и обезбеђење подршке чланица уније. То
значи да свој политички систем мора прилагодити нормама и вредностима на
којима почива Европска унија. Зато мора да успостави институције политичког
система које неће бити у колизији са европским, што значи да у вођењу спољне
политике мора да промовише извесну подударност и управљање према спољној
политици ЕУ. С друге стране, спољна политика ЕУ је често супротна од
интереса Србије, посебно када је реч о КиМ и неким унутрашњим и спољашним
питањима. То захтева умешност и адекватну процену споствених и туђих
интереса и далекосежност у предвиђању последица, да би се конкретно
деловало. Усвајање закона и нормативних регулатива у већини случајева не
делује негативно по Србију, али и у коперативности треба водити рачуна, јер
нека неповољна решења треба одлагати до чланства.
Влада са министарством иностраних (спољних) послова, има најважнију
функцију у спољној политици јер је непосредно утврђује и води, има и
оперативно-извршну функцију организујујћи институције и средства за њено
конкретно спровођење.
Председник Републике представља државу у међународним односима, прима
акредитиве страних амбасодора и врши друге функције од значаја за развијање
међународних односа са другим земљама.
Народна скупштина преко одбора за спољну
политику прати њено вођење усваја
предложене законе, успоставља међусобне Најважнију улогу у
односе са сличним институцијама у свету, вођењу спољне
ратификује међународне уговоре итд. политике у
С обзиром да више институција води политичком систему
спољну политику, а да она није увек у Србије имају Влада
довољној мери јасна или препознатљива, са посебним
поставља се питање колики је нормативни и министарством за
стварни удео актера спољне политике у нашем спољашне послове,
политичком систему. Да ли је реч о председник
усаглашеној политици и колики је лични удео у Републике и
њеном спровођењу. Стратегија „четири стуба“ Народна скупштина.
или ослањање на ЕУ, Русију, САД и Кину у
спољној политици је више израз
прагматичности и жеље него што реално може
да доведе до подједнако развијених односа, имајући у виду жељу да се Србија
прикључи ЕУ. С обзиром на ефекте у сарадњи са великим силама, спорост у
интеграцији у ЕУ, нејасност у хијерахији приоритета, долази се до оцене наше
 387

спољне политике као недоречене и недовољно јасне и дефинисане. С друге

стране, њене ефекте треба оцењивати са испуњењем спољнополитичких циљева
и процеса који још увек трају, па је можда та оцена и исхитрена, мада
објективно, имамо веома мало маневарског простора. У сваком случају, постоји
општа сагласност да је спољна политика толико важна да се у начину њеног
вођења и одређењу приоритета морају ангажовати сви друштвени капацитети,
политички и научни, како би Србија свој комплексан међународни положај
окренули у корист сопствених интереса. У томе нам могу помоћи и други али се
морају знати који су наши национални интереси и приоритети.

Кратак преглед

 Међународни односима су односи који се успостављају на

међународном нивоу између држава, народа, организација, група,
покрета, удружења, појединаца и других актера чије деловање има
последице изван сопствене заједнице.
Међународни односи као научна дисциплина проучавају односе између
субјеката међународне заједнице, процесе који настају између њих,
њихову зависност, развојност, условљеност и организованост с циљем
сазнања њихове природе, предвиђања њиховог развоја и могућег утицаја
у пракси.
 Субјекти међународних односа су носиоци одређених делатности и
збивања који утучу на међународне односе. Да би субјект био релевантан
у међународним односима неопходно је да поседује одговарајуће
особине и то: организованост, независност, међународни карактер и
политички значај.
 Врсте субјеката међународних односа: национални, међународни и
транснационални.
Национални субјекти су држава и националне организације.
Међународни субјекти су међународне или међудржавне организације
које настају из потреба једне или више држава да уређују међусобне
односе или односе с другима у целини или у неким сегментима.
Транснационални субјекти међународних односа су организације чији
чланови нису државе него појединци или групе из различитих држава.
То су: Међународне невладине организације; Транснационални
политички покрети; Транснационалне привредне организације и;
Транснационалне верске организације.
 За разлику од система хладног рата који је био биполаран, данас је
међународни систем много сложенији и у њему се као актери јављају
више субјеката, па чак и појединци. Свет је од почетне униполарности,
постао мултиполаран, са утицајем више субјеката. Националне државе и
388

велике силе су доминантне али јача и утицај међународне заједнице,

бројних организација и нових економски развијених земаља.
 Спољна политика је свако деловање државе на међународном плану,
односно успостављање и развијање односа са субјектима међународних
односа, државама или међународним организацијама.
 Основне детерминанте спољне политике Србије су: улазак у Европску
унију; приврженост међународним вредностима и институцијама,
Уједињеним нацијама; развијање посебних односа са великим силама,
регионална и добросуседска сарадња и сопствена безбедност, која се
прелама као однос са НАТО пактом и; статус Косова и Метохије.
 Стратегија „четири стуба“ или ослањање на ЕУ, Русију, САД и Кину у
спољној политици је више израз прагматичности и жеље него што
реално може да доведе до подједнако развијених односа, имајући у виду
жељу да се Србија прикључи ЕУ.
 Најважнију улогу у вођењу спољне политике у политичком систему
Србије имају Влада са посебним министарством за спољашне послове,
председник Републике и Народна скупштина.

Питања за расправу

1. Шта су међународни односи и зашто је значајно њихово проучавање?

2. Који су најважнији субјекти међународних односа данас и зашто?
3. Зашто је држава најважнији субјект међународних односа?
4. Анализирајте најважније чиниоце који одређују међународни положај
Србије.
5. Размотрите улогу међународних и транснационалних субјеката у свету и
њихов утицај на Балкану.
6. Да ли је једноставније било водити међународну политику у биполарном
свету или данас?
7. Размотрите шире детерминанте спољне политике Србије.
8. Колико је делотворна и остварљива стратегија „четири стуба“ у спољној
политици?
9. Како успоставити национални консензус и око којих циљева?
10. Да ли су сви носиоци спољне политике према нормативно-уставном
уређењу и својим овлашћењима равноправни креатори спољне политике
Србије у пракси?
 Литература

1. Almond, Gabriel; Verba, Sidney., The Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy in Five Nations. Princeton, NJ: Princeton UP, 1963.
2. Аристотел, Никомахова етика, Култура, Београд, 1970.г.
3. Аристотел, Политика, БИГЗ, Београд, 1975.г.
4. Bell, Daniell, The end of Idelogy, The Free Press of Glencoe, Illinois, 1960.g.
5. Бери, Норман, Увод у модерну политичку теорију, Службени гласник, Београд,
2007.
6. Берлин, Исаиа, Два концепта слободе, у: Савремена политичка филозофија,
Издавачка књижарница Зорана Стојановића, Нови Сад, 1998.г.
7. Bloch, Ernst, Tübinger Einleitung in die Philosophie, Suhrkamp Verlag Frankfurt am
Main, 1985.g.
8. Бобио, Норберто, Десница и Левица, Народна књига, Београд, ЦИД Подгорица,
1997.г.
9. Bodin, Jean, Šest knjiga o republici, Политичке култура, Загреб, 2002.г.
10. Бон, Гистав ле, Психологија масе, изд. Књижаре С.Б.Цвијановић, Београд,
1910.г.
11. Васовић, Мирјана, У предворју политике, Службени гласник, Београд, 2007.г.
12. Васовић, Вучина, Савремене демократије I, Службени гласник, Београд, 2006.г.
13. Вебер, Макс, Привреда и друштво I, Просвета, Београд, 1976.г.
14. Винсент, Ендрју, Природа државе, у: Изазови модерној управи и управљању
(хрестоматија), Тимит, Београд, 1995.г.
15. Вујаклија, Милан, Лексикон страних речи и израза, Просвета, Београд, 1980.г.
16. Gaus, Gerald, Political Concepts and Political Theories, Colorado and Oxford:
Westview Press, 2000.г.
17. Гавранов, Велибор и Стојковић Момир, Међународни односи и спољна
политика Југославије, Савремена администрација, Београд, 1982.г.
18. Giddens, Anthony, Beyond Left and Right (1994).,first published by Polity press,
Cambridge.
19. Гоати, Владимир и Васовић, Вучина, Избори и изборни системи, ИБН Центар и
Радничка штампа, Београд, 1993.г.
20. Гоати, Владимир, Партије и партијски систем Србије, у: Србија између
прошлости и будућности, Институт друштвених наука Београд, 1995.г.
21. Гоати, Владимир, Партије и партијски систем Србије, ОГИ центар, Ниш,
2004.г.
22. Гостовић, Драган, Д., Изборни систем, Политичка ревија бр.4/2008, Београд.
23. Гостовић, Драган, Д., Извршна власт као државна функција, Алтера, Београд,
2006.
24. Гостовић, Драган, Дефинисање извршне власти, Правни живот бр. 11/2009,
Београд, 2009.
390

25. Дал, Роберт, Дилеме плуралистичке демократије, БИГЗ, Београд, 1994.г.

26. Диверже, Морис, Увод у политику, Савремена администрација, 1966.г.
27. Димитријевић, В., - Рачић, О., Међународне организације, Савремена
администрација, Београд, 1988.г.
28. Димитријевић, Војин и Стојановић, Радослав, Међународни односи, четврто
издање, Службени лист СРЈ, 1996.г.
29. Ђорђевић, Јован, Политички систем, Савремена администрација, Београд,
1980.г.
30. Easton, D., An approach to the analysis of political systems. World Politics, 9(3),
1957.
31. Europen Charter of Regional Self-Government, Congress of Local and Regional
Authorities of Europe, Council of Europe, 1997.
32. Закон о локалној самоуправи, Службени гласник РС, број 129/2007, Београд.
33. Закон о избору народних посланика, Службени гласник РС, бр.79/92.,Београд.,
1992.г.
34. Закон о изменама и допунама Закона о избору народних посланика, Службени
гласник РС бр. 36/2011, Београд, 2011.г.
35. Закон о изменама и допунама закона о Закон о финансирању локалне
самоуправе, Службени гласник РС, бр.47/2011.
36. Закон о буџетском систему Републике Србије, Службени гласник РС
бр.54/2009.
37. Закон о Високом савету судства, Службени гласник РС, бр. 116/2008, Београд.
38. Закон о Влади, Службени гласник РС, бр.55/05,. 71/05-исправка, 101/07 и 65/08
39. Закон о главном граду, Службени гласник РС, број 129/2007. Београд.
40. Закон о државној управи, Службени гласник РС, бр. 79/05 и 101/07, Београд
41. Закон о заштити права и слобода националних мањина, Службени лист СРЈ,
бр.11/2002, Београд.
42. Закон о Заштитнику грађана, Службени гласник РС бр. 79/2005 и 54/2007.
43. Закон о избору председника Републике, Службени гласник бр.111/2007 и
104/2009., Београд.
44. Закон о локалним изборима, Службени гласник РС, број 129/2007.
45. Закон о изменама и допунама Закона о локалним изборима, Службени гласник
РС, број 54/2011.
46. Закон о министарствима, Службени гласник РС, бр. 10/11., из 2011.г.
47. Закон о националним саветима националних мањина, Службени гласник РС,
број 72/2009.
48. Закон о одбрани, Службени гласник бр.116/2007 и 88/2009, Београд.
49. Закон о полицији, Службени гласник РС, бр. 101/2005. Београд.
50. Закон о потврђивању Европске повеље о локалној самоуправи, Службени
гласник РС, бр.70/07, Београд, 2007.
51. Закон о председнику Републике, Службени гласник бр.111/07, Београд, 2007. г.
52. Закон о регионалној сарадњи, Службени гласник РС, бр. 51/2009 и 30/2010
53. Закон о седиштима и подручјима судова и јавних тужилаштава, Службени
гласник РС, бр.116/08, Београд, 2008.г.
54. Закон о територијалној организацији Републикем Србије, Службени гласник
РС, број 129/2007, Београд.
 391

55. Закон о уређењу судова, Службени гласник РС, бр. 116/2008, 104/2009.
56. Закон о Уставном суду , Службени гласник РС бр.19/07, Београд, 2007.године.
57. Закон о финансирању локалне самоуправе, Службени гласник РС, бр.62/2006.
58. Закон о финансирању политичких активности, Службени гласник РС бр. 43-11,
2011.год.
59. Законо о судијама, Службени гласник РС, бр.116/08, Београд.
60. Законо утврђивању надлежности аутономне покрајине Војводине, Службени
гласник РС, 99/09, 2009.г.
61. Законо о Државном већу тужилаца, Службени гласник РС, бр.116/08,
62. Јовановић, Милан, Изборни систем Србије, Хрестоматија текстова из
Политичког система, Факултет политичких наука Београд, 2008.г.
63. Јовановић, Милан, Људска и грађанска права, Хрестоматија текстова из
политичког система, ФПН, Београд, 2008.г.
64. Јовановић, Милан, Изборни системи посткомунистичких држава, Институт за
политичке студије и ЈП ,,Службени лист СЦГ”, Београд, 2004.г.
65. Јовановић, Милан, Скупштина, Хрестоматија текстова о политичком систему
Србије, ФПН, Београд, 2008.г.
66. Јовичић, Миодраг, Уставни и политички системи, Службени гласник, Београд,
2006.г.
67. Kavanagh, Dennis, Political Science and Political Behaviour, London; Boston,
George Allen & Unwin Ltd, 1983. First Edition.
68. Кант, Имануел, Заснивање метафизике морала, БИГЗ, Београд, 1981.г.
69. Кант, Имануел, Критика практичног ума, БИГЗ, Београд, 1979.г.
70. Кецмановић, Ненад, Политика, држава, моћ, Чигоја штампа, Београд, 2009.г.
71. Књажества Србије1869., http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1869.
72. Комшић, Јован, Увод у демократију и локалну смоуправу, Центар за
регионализам, Нови Сад, 2006.
73. Конвенција Савета Европе о заштити људских права и основних слобода,
http://www.zastupnik.gov.rs/dokumenti/SerbianSerbe.pdf
74. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the
functioning of the European Union, Official Journal of the European Union, C 115,
Volume 51, 9 May 2008., http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_en.htm
75. Kühnhardt, Ludger, Menschenrechte, Minderheitenschutz und der Nationalstaat im
KSZE-Prozeß, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 47/1994.
76. Лово, Филип, Велике савремене демократије, Издавачка књижарница Зорана
Стојановића, Сремски Карловци-Нови Сад, 1999.г.
77. Magna charta libertatum, Prepared by Nancy Troutman (The Cleveland Free-Net -
aa345). Distributed by the Cybercasting Services Division of the National Public
Telecomputing Network (NPTN), www.constitution.org/eng/magnacar.htm
78. Манхајм, Карл, Идеологија и утопија, Нолит, Београд, 1968.г.
79. Марковић, Радомир, Анали, година XIV,бр.2, 2006.г., 5-56, стр.20., Београд.
80. Марковић, Ратко, Уставно право и политичке институције, ИПД Јустинијан,
Београд, 2003.г.
81. Маркс-Енгелс, Немачка идеологија у: Marx-Engels, Рани радови, Напријед,
Загреб, 1978.г.
82. Маркузе, Херберт, Човек једне димензије, Веселин Маслеша-Свјетлост,
Сарајево, 1989.г.
392

83. Матић, Милан и Милан, Подунавац, Политички систем, ФПН Београд, Београд,
2007.
84. Мил, Џ.Стјуарт, О слободи, Правни факултет, Београд, 1998.г.
85. Мирић, Јован, Интересне групе и политичка моћ, Народно свеучилиште града
Загреба, Загреб, 1973.г.
86. Монтескје, Шарл, О духу закона I-II, Филип Вишњић, Београд, 1989.г.
87. McClellan's, James, Liberty, Order, and Justice: An Introduction to the
Constitutional Principles of American Government (3rd ed.), Indianapolis: Liberty
Fund, 2000.
88. Нај, Џозеф, С., Како разумевати међународне сукобе, Стубови културе, Београд,
2006.
89. Неш, Кејт, Савремена политичка социологија, Службени гласник, Београд, 2006.
90. Низбет, Роберт, Конзерватизам:сан и стварност, ЦИД, Подгорица, 1999.г.
91. Новаковић, Стојан, Уставно питање и закони Карађорђевог времена, Београд,
1907.
92. Opinion on the constitution of Serbia, European Commission for Democracy through
law-Venice Commission , http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-
AD%282007%29004-srb.asp.
93. Општа повеља о људским правима,
http://www.un.org/en/documents/udhr/index.shtml
94. Орловић, Славиша, Политичке партије и моћ, Југословенско удружење за
политичке науке и Чигоја штампа, Београд, 2002.г.
95. Павловић, Вукашин, Цивилно друштво и демократија, 3.издање, Службени
гласник и Завод за уџбенике, Београд, 2009.г.
96. Павловић, Вукашин, Друштвени покрети и промене, Службени гласник и Завод
за уџбенике и наставна средства, Београд, 3. издање, 2009.г.
97. Павловић, Вукашин, Интерес, Енциклопедија политичке културе, Савремена
администрација, Београд, 1993.г.
98. Пашић, Најдан, Интереси и политички процеси, ИЦ Комунист, Београд, 1983.г.
99. Пашић, Најдан, Упоредни политички системи, Институт за политичке студије
ФПН у Београду, Београд, друго издање, 1976. г.
100. Пешић, Зоран, Формирање политичке воље, Факултет политичких наука,
Београд, 2010.г.
101. Повеља у људским и грађанским правима Националне скупштине Француске
1789.г.,http://ipt.fpn.bg.ac.rs/Materijal/Deklaracije/Francuska_povelja_o_ljudskim_pr
avima_1789.
102. Политичка енциклопедија, Савремена администрација, Београд, 1975.г.
103. Пословник Владе, http://www.srbija.gov.rs/
104. Пословник Народне скупштине Републике Србије, од 28.јула 2010.године.
105. Pye, Lucian (1995) 'Political Culture' in the Encuclopedia of Democracy, ed. S.
Lipset, (London and New York:Routledge).
106. Расл, Бертранд, Облици моћи, Нова српска политичка мисао, volumen XIII
(2006), no. 1-4.
107. Русо, Жан Жак, Друштвени уговор, Филип Вишњић, Београд, 1993.г.
108. Sartori, Giovanni, The Theory of Democracy Revisited, 5.6. Participatory Democracy,
Chatham, New Jersey, 1987.g.
109. Славујевић, Зоран Ђ., Политички маркетинг, ФПН Београд, 2002.г.
 393

110. Становчић, Војислав, Власт и слобода, Удружење за политичке науке и Чигоја

штампа, Београд, 2003.г.
111. Становчић, Војислав, Политичка теорија I, Службени гласник, Београд, 2006.
112. Статут Аутономне покрајине Војводине,Службени лист АПВ, број17/2009.
113. Стојиљковић, Зоран, Партијски систем Србије, Службени гласник, Београд,
2008.г.
114. Стокић, Љубиша, Ђ., Демократија и освајање власти, Зенит, Београд, 1994.г.
115. Schmitt, Carl, Politische Theologie. Vier kapitel zur Lehre von der Souveränität, 9.
Auflage, Duncker & Humblot GmbH, Berlin, 2009.
116. Smith, Steve, Baylis, John, The Globalization of World Politics, Oxford University
Press, New York, 2005.
117. Тадић, Љубомир, Политиколошки лексикон, Завод за уџбенике и наставна
средства, Београд, 1996.г.
118. Тодорић, С., Младеновић М., Гостовић Д., Политички систем, ВИЗ, Београд,
2001.г.
119. Tocqueville, Alexis, Clérel, de, О демократији у Америци, С.Карловци, Нови Сад,
Издавачка књижарница Зорана Стојановића, 2002.г.
120. Truman, David, B., The governmental process, Alfred A. Knopf, New York, 1962.g.
121. Устав Књажевства Србије-Султански хатишериф из 1838.г.,
http://digital.nb.rs/scr/direct.php?sign=RA-ustav-1838.
122. Устав Књажества Сербие 1835., глава III, http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-
1835.
123. Устав Краљевине Југославије, Београд, Државна штампарија Краљевине
Југославие, 1931.г., http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1931.
124. Устав Краљевине СХС, Архив Југославије, http://www.arhivyu.gov.rs/
125. Устав Краљевине Србије 1888.г., http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1888.
126. Устав Републике Србије 1990., Службени гласник, Београд, 1990.г. или
http://digital.nb.rs/direct/RA-ustav-1990.
127. Устав Републике Србије и Уставни закон за спровођење устава Р.Србије,
Службени лист Србије, Београд, 2006.г.
128. Устав Савезне Републике Југославије 1992., Службени лист СРЈ, година I, број
1, Београд, 1992.г.
129. Устав САД, Compliments of the U.S. Information Service, Embassy of the United
States of America.
130. Устав СФРЈ 1963., Службени лист СФРЈ бр 14/63
131. Устав СФРЈ 1974.,издање Службени лист СФРЈ 1974., Београд,1974.,
132. Уставна повеља државне заједнице Србија и Црна Гора, Службени лист СЦГ,
Београд, 2003.
133. Уставни закон о основама друштвеног и политичког уређења ФНРЈ, Службени
лист ФНРЈ бр.3/53, Београд, 1953.
134. Federal Constitution of the Swiss Confederation of 18 April 1999.,
http://www.admin.ch/ch/e/rs/c101.html.
135. Ferenc, F., Heller, A., From Read to Green, Telos, No 59, New York, 1984.
136. Freeden, Michael, Ideologies and Political Theory: A Conceptual Approach.
Contributors: Publisher: Clarendon Press. Place of Publication: Oxford., Publication
Year: 1996.
137. Фукујама, Френсис, Крај историје и последњи човек, ЦИД, Подгорица, 1997.г.
394

138. Habermas, Jürgen, Three Normative Models of Democracy, u Democracy and

difference, edited by Seyla Benhabib, Published by Princeton University Press, New
Jersey, 1996.
139. Хејвуд, Ендру, Политика, Clio, Београд, 2004.
140. Хејвуд, Ендру, Политичке идеологије, Завод за уџбенике и наставна средства,
Београд, 2005.г.
141. Хикс, Сајмон, Политички систем Европске уније, Службени гласник, Београд,
2007.г.
142. Хиршман, О.Алберт, Страсти и интереси, Филип Вишњић, Београд, 1999.г.
143. Цветићанин, Невен, Епоха с оне стране левице и деснице, Службени гласник,
Београд, 2008.г.
144. Чубриловић, Васа, Историја политичке мисли у Србији XIX века, Народна
књига, Београд,1982.г.
145. Чупић, Чедомир, Политика и зло, Чигоја штампа, Београд, 2001.г.
146. Чупић, Чедомир, Социологија, Структура-Култура-Владавина, Факултет
политичких наука, Чигоја, Београд, 2002.г.
147. Шумпетер, Јозеф, Капитализам, социјализам и демократија, Плато, Београд,
1996.г.
148. Wiatr, Jerzy, Армија, Енциклопедија политичке културе, Савремена
администрација, Београд, 1993.г.