Skripta uprava

By: Beks

TEMELJNI POJMOVI

 Javna uprava, javni poslovi, upravna organizacija

*Javna uprava – skup upravnih organizacija koje obavljaju javne poslove.

*Javni poslovi – obavljaju se u interesu lokalne, regionalne ili nacionalne političke zajednice i određeni su
propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera
- s obzirom na prostorni opseg političkih zajednica  lokalni, regionalni i državni javni poslovi
* Političke zajednice – zajednice stanovnika određene prostorno (razlikujemo lokalne, regionalne i
nacionalne) interesno i organizacijski.

U suvremeno doba dolazi do širenja političkih zajednica i preko nacionalnih granica pa se može govoriti i
i o europskoj zajednici građana kao i o europskim javnim poslovima.
- poslovi od zajedničkog interesa određeni propisima EU
* važne su i upravne organizacije EU

*Politika – djelatnost ostvarivanja interesa generaliziranih u vrijednosti

 gradivno tkivo zajednica su vrijednosti i interesi koji stanovnici dijele među sobom
= te interese i vrijednosti određuju se metodama suvremenog političkog odlučivanja na svakoj
teritorijalnoj razini

* metoda predstavničke demokracije i demokratskog političkog odlučivanja

 putem tih metoda dolazi do oblikovanja varijanti javnih politika koje će se upotrijebit kao programi
javnih poslova koja će zajednica obavljati u javnom interesu.
- varijante javnih politika odabiru se i oblikuju prema političkom uvjerenju koje je dominantno (vladajuće) u
nekoj zajednici

Putem tih metoda odabiru se ciljevi sukladno interesima i vrijednostima pojedine zajednice a nakon toga
se uz sudjelovanje adekvatnog stručnog znanja i na adekvatan način ostvaruju ti ciljevi, odnosno obavljaju
javni poslovi. Realizacijom javnih politika dolazi do ostvarenja važnih javnih interesa tj. interesa koji
nadilaze interese samog pojedinca odnosno privatne i pojedinačne interese.

Javna se politika utvrđuje u različitim dokumentima koje donose ovlaštena tijela:

1. Programi
2. Strategije
3. Planovi
4. Pravni propisi
-- temeljni propisi su oni na razini čitave države a to su ustav i zakon kojima se utvrđuju:
> temeljni i glavni javni poslovi,
> i one grupe poslova koje se decentralizacijom povjeravaju na odlučivanje i obavljanje regionalnim
i lokalnim samoupravnim jedinicama
- one donose i dokumente o regionalnim i lokalnim poslovima kao i pravne propise kojima se oni
reguliraju

Javni se poslovi tokom razvoja suvremenih zajednica mijenjaju ovisno i promjenama vladajućih političkih
skupina.
- promjena politički skupina na vlasti na dubljoj razini je izraz promijenjenih interesa, ciljeva i vrijednosti
članova zajednica koje oni iskazuju kroz političke izbore i tako promjena na vlasti može utjecati na krug
javnih poslova

1
Tijekom razvoja dolazi do kumulacije poslova javne uprave
– na početku osiguranje stabilnosti državne vlasti i regulacija glavnih društvenih procesa, a nakon toga
osiguranje službi od općeg gospodarskog interesa (socijala, bolesti, nezaposlenost) pa sve do u novije
vrijeme zadatci zaštite prirodnog okoliša te osiguranje infrastrukture za ekonomski i društveni razvoj.

JAVNE POSLOVE U DOBA MODERNE UPRAVE OBAVLJAJU UPRAVNE ORGANIZACIJE

Moderna javna uprava nastaje paralelno s afirmacijom upravnih organizacija kao glavnih nositelja javnih
poslova i profesionalizacijom statusa službenika.

PROFESIONALIZACIJA
Profesionalizacija je proces koji nejednako i postupno zahvaća različite dijelove javne uprave.
Profesionalizam znači (4):
– službenici su se specifično obrazovali za rad u javnoj upravi
– rad u upravi im je glavno zanimanje
– plaća za taj rad im je temelj vlastitog uzdržavanja
– pravni položaj im je obično reguliran službeničkim pravom.

U upravi pored službenika rade i druge kategorije zaposlenika ali u manjem broju.
Riječ je ponajprije je o političkimdužnosnicima koji na položaj dolaze politički izborom ili političkim
imenovanjem.

UPRAVNE ORGANIZACIJE
Upravne organizacije – dinamični i složeni sustavi izvršavanja u kojim se tijekom izvršavanja javnih
poslova, programa i politika, dioba i povezivanje rada profesionalnog i obrazovanog upravnog osoblja
pojavljuje u obliku normativno utemeljenih ovlasti, dužnosti i odgovornosti.

- razlike UO od ostalih vrsta organizacija u društvu (trgovačka društva, sportske, religijske…)

1- obavljaju javne poslove
2- profesionalizam
3- specifičan pravni položaj službenika u izvršavanju službeničkih zadataka
> imaju ovlasti prema ne-članovima organizacije (stanovnici zajednice), dok ovi imaju ovlasti samo prema
članovima vlastite

Upravne organizacije prema tipu zadataka i načinu rada- Ivanišević 1987 (3):
1.regulativne reguliraju odnose u društvu, temeljni su instrument za pripremu i realizaciju političkih
odluka, javnih politika i programa
2.servisne proizvode i pružaju javna dobra i usluge za zadovoljenje interesa građana, korisnika i potrošača
3.koordinativne obavljaju unutarnje upravne funkcije i osiguravaju unutarnje funkcioniranje upravnog
sustava
(ured za zakonodavstvo, stučna služba vlade…)

 Državna uprava, javna uprava i javni sektor

Povezanot svih upravnih organizacija u javnoj upravi temelji se :

1.sve obavljaju javne poslove u javnom interesu
2.sve su regulirane pravilima javnog prava
3.sve se financiraju iz javnih sredstava
4.podložne političkom nadzoru javnih vlasti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini kao i opće
političkom nadzoru javnosti i svih građana u zajednici.

JAVNA UPRAVA

2
Dijelovi javne uprave (bez namjere stjecanja dobiti) (3):
1.DRŽAVNAUPRAVA– uprava na državnoj, nacionalnoj razini
>ministarstva, uredi, zavodi,uprave i sl.
- ministarstvima rukovode ministri koji su ujedno u parlamentarnom sustavu i članovi vlade. Rukovoditelji
drugih upravnih organizacija na državnoj razini obično nisu članovi vlade.
- u novije vrijeme javljaju se i agencije – državne upravne organizacije koje djeluju u upravnom području,
ali su znatno osamostaljene od ministarstva

2.TERITORIJALNA SAMOUPRAVA – lokalna i regionalna

3.JAVNE SLUŽBE

 Ministarstva i druge državne upravne org.mogu imati svoje područne jedinice (ispostave) koje pojedine
poslove iz njihovog djelokruga obavljaju za neko uže državno područje.
Pored organizacija na razini čitave države u sustavu državne uprave mogu postojati i
DEKONCENTRIRANE UPRAVNE ORGANIAZCIJE tj. upravne organizacije koje obavljaju određene
državne upravne poslove za pojedini dio državnog teritorija.

Dekoncentrirana državna uprava (2):

1.područne jedinice ministarstva i dr. upravne organizacije koje se osnivaju za čitavu državu +
2.dekoncentrirane organizacije državne uprave (UDU)

JAVNE SLUŽBE:
1. gospodarske – poduzeća koja ostvaruju profit (HEP, Plinara) iliti JAVNI SEKTOR
2. negospodarske – ne ostvaruju profit; djeluju kao javne ustanove (bolnice, škole…)

* JAVNI SEKTOR
- tip organizacija u javnom vlasništvu koje načelno mogu stjecati profit

Javni sektor obuhvaća trgovačka društva i druge oblike organizacija u isključivom ili djelomičnom
vlasništvu države, regionalnih ili lokalnih jedinica ili drugih pravnih osoba javnog prava koje se osnivaju
radi obavljanja poslova važnih za zajednicu i u većini pitanja djeluju po pravnom režimu privatnog prava
(nalazimo ih pod nazivom javnih kompanija, javnih komunalnih poduzeća i sl.)

Zajedničke karakteristike javne uprave i javnog sektora (3):

1.Djelovanje u javnom interesu
2.Obavljanje javnih poslova
3.Opći politički i javni nadzor nad javnim poslovima
Razlike – javnu upravu regulira javno pravo, a javni sektor privatno pravo.

 Upravljanje, javno upravljanje, javni menadžment i public governance

UPRAVLJANJE

Upravljanje kao vrsta djelatnosti obavlja se u svakom zajedničkom djelovanju ljudi, bilo to skupina ljudi
okupljena oko nekog privremenog rezultata, tijela koje donosi odluke ili organizacija privatnog ili javnog
sektora.
Predmet upravljanja je zajedničko djelovanje ljudi
usmjeravanje, povezivanje i usklađivanje ljudi u zajedničkom djelovanju koje je kontinuirano, adaptibilno
i dinamično.

Upravljanje se kao djelatnost javlja:

1. u svakoj upravnoj organizaciji posebno,
3
2. na razini pojedinih upravnih sustava koji se sastoje od većeg broja upravnih organizacija
3. kao i na razini javne uprave u cjelini
 Sve te tri komponente obuhvaćene su izrazom JAVNO UPRAVLJANJE.

Glavni instrumenti kojima se postižu usklađujući učinci u javnoj upravi su :ISPITNO PITANJE

1.MEHANIZAM POVRATNOG DJELOVANJA (Feedback) – prilagodba je u odvijanju temeljne

djelatnosti kojom se upravlja prema rezultatima prethodnog odvijanja; reaktivna prilagodba organizacije
prethodnim rezultatima
2.PLANIRANJE – svjesno, poznavajući pravilnosti i predviđajući buduće okolnosti, odabiru ciljevi javne
uprave i načini njihovog ostvarenja.
3.STANDARDIZACIJA- prethodno određivanje pravila za djelovanje prema kojima se određeno
djelovanje odvija uvijek kad nastupi neki tip zadatka ili situacije. Pravilima određena varijanta djelovanja se
ustaljuje u vremenu i postaje stabilna.
> npr. zakonom reguliran upravni postupak ili ustaljeni način izvođenja nastavnog sata u školi

KARAKTERISTIKE UPRAVLJANJA:

1.KONTINUIRANA DJELATNOST- iako se krug javnih poslova mijenja, pa se sukladno tome osnivaju i
ukidaju upravne organizacije, javna uprava je trajna institucija te se zato i javno upravljanje odvija
kontinuirano.

2.ADAPTIBILNO I DINAMIČNO – ono se mora prilagoditi prirodi temeljne djelatnosti kojom se

upravlja. Samo se temeljnom djelatnošću upravne organizacije postižu društveno poželjni ciljevi, rezultati i
učinci.

3.ODVIJA SE U OKVIRU PRAVILA

a) Interesna pravila- interesne naravi te određuju koji su interesi važni pa ih se u temeljnoj djelatnosti
upravne org.kao i u samom upravljaju treba poštivati. (odlučimo da treba štedjeti)
b)Stručno tehnička pravila- utemeljena na znanstvenoj spoznaji i prethodnom iskustvu o tome koji se
ciljevi u djelovanju javne uprave mogu postići na koji način i uz pomoć kojih metoda. (liječnik kaže 4x
toplice)

*** Ovisno o tome koliko se prostora daje interesnim a koliko stručno tehničkim pravilima javno se
upravljanje više ili manje približava načinu upravljanja u privatnim organizacijama. Prostor autonomnog
odlučivanja u privatnim org.znatno je veći nego u upravnim org.To proizlazi iz usmjerenosti prvatnih org.na
rezultat koji je mjeren profitom koji organizacija donosi vlasniku.Da bi se postigao što bolji rezultat,
menadžmentu tih organizacija se daje veća autonomija ali se veže i veća odgovornost. Menadžer može
upravljati kako on smatra da je potrebno te će za dobar rezultat biti nagrađen a u slučaju lošeg kažnjen. U
javno upravljanju više se pažnje mora posvetiti pravnim pravilima jer je djelovanje javne uprave usmjereno
na postizanje rezultata za zajednicu koja si teško može priuštiti rizik neuspjeha.
Da bi se rizik smanjio na što prihvatljiviju mjeru potrebno je proučiti i sistematiziratiprethodno
upravljačko iskustvo.
Prvi veći uspjeh na tom planu postignut je od strane L.Gulicka koji je dotadašnje upravljačko iskustvo
sistematizirao akronimom POSDCORB kojim ga menadžerske funkcije navodi:

1. Planiranje
2. Organizaciju
3. Personalne poslove
4. Vođenje
5. Koordinaciju
6. Izvještavanje
7. Budžetiranje

4
Knjiga Radovi o upravnoj znanosti s njegovim radovima i radovima drugih autora smatra se ključnim
djelom o javnom menadžmentu.

JAVNI MENADŽMENT tip javnog upravljanja koji stručno tehničke menadžerske spoznaje,
menadžersku slobodu u odlučivanju i rizik pretpostavlja striktnom poštivanju upravljačkih pravnih pravila.

PUBLIC GOVERNANCE koncept koji pokušava uskladiti dileme između pravnih pravila i
menadžerskih sloboda u javnom upravljanju. Taj je koncept u usporedbi s tradicionalnim javnim
upravljanjem širi, inkluzivniji i znatno manje hijerarhičan.
- koncept uzima u obzir potrebu za jačim političkim vodstvom i slobodnijim
strateškim
odlučivanjem u javnoj upravi
 ističe da se politički interesi usklađuju i javni poslovi obavljaju ne samo u
političko upravnom sustavu nego i putem tržišta te širih upravljačkih mreža
sastavljenih od subjekata iz različitih sektora u kojima su odnosi horizontalni i
zasnovani na dobrovoljnosti.

Frederickson razlikuje 3 oblika governance:

1. governance kao horizontalna suradnja različitih organa javne uprave
2. governance kao obavljanje javnih poslova od strane trećih osoba (privatnika ili lokalnih jedinica)
3. governance u smislu nedržavnog upravljanja (upravljanje u kojem sudjeluju samo subjekti koji ne
spadaju u javnu upravu)

 Lokalna i regionalna samouprava

* Lokalna samouprava – rezultat političke decentralizacije države i diobe vlasti po teritorijalnom načelu
 nastaje kad država ustavom ili zakonom lokalnim zajednicama građana prizna pravo na autonomno
političko odlučivanje u određenom krugu javnih pitanja koja su lokalnog karaktera

* upravna decentralizacija – prenošenje državnih upravnih poslova lokalnim samoupravnim jedinicama

 međunarodnopravni temelj: Europska povelja o lokalnoj samoupravi VE 1985.

> definira lokalu samoupravu kao pravo i sposobnost lokalnih vlasti da u okvirima zakona reguliraju bitni
dio javnih poslova i njima upravljaju u interesu lokalnog stanovništa i uz vlastitiu odgovornost
- jamči široku autonomiju lokalnih jednica u političkom, upravnom i financijskom smislu

- modeli lokalne samouprave: engleski, francuski, germanski, skandinavski

>Europska povelja o regionalnoj samoupravi – nije usvojena od VE, ali više europskih zemalja uvodi
snaćnu regionalnu samoupravu i usmjerava se političkoj decentralizaciji

 Javne službe

- od 20. st. javlja se sve veći broj javnih služi koje se obavljaju putem upravnih organizacija, a država
preuzima financijske, organizacijske, personalne i dr. terete osiguranja određenog minimuma javnih usluga
koje se pod jednakim uvjetima pružaju svim stanovnicima bez naplate ili uz naplatu minimalnog dijela
stvarne cijene te usluge

- gradivni element socijalne države (welfare state)

- pružaju ih javne ustanove i javna poduzeća

* L. Duguit: „Preobražaji javnog prava“ (1913.)

JAVNA SLUŽBA – djelatnost čije vršenje upravljači trebaju regulirati, osigurati i kontrolirati, jer je ona
neophodna za ostvarenje i razvitak uzajamne društvene ovisnosti, takve je prirode da može biti potpuno
osigurana samo posredovanjem sile kojom raspolažu upravljači
5
a) društvene službe – javno obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna skrb, osiguranja…
b) službe koje povećavaju kvalitetu života ljudi – komunalne (voda, otpad), informacijske (katastar),
tehničke( pošta), prijevoz, energija…

 u novije se vrijeme javne službe podvrgavaju liberalizaciji, privatizaciji, komercijalizaciji, deregulaciji te

se inzistira na supsidijarnosti pri njihovom obavljanju

>Liberalizacija – stvaranje sektorskog tržišta na kojem se određena vrsta javnih usluga osigurava temeljem
tržišnog natjecanja s jedne i kupnje s druge strane (tržište zdravstvenih usluga, poštanskih…)
>Privatizacija – neka javna organizacija (državno poduzeće s monopolnim položajem) prodaje se privatnom
vlasniku
- njihovo tržišno ponašanje reguliraju i nadziru državna regulacijska tijela, nezavisni regulatori s pratećim
agencijama
>Komercijalizacija – naplata pune tržišne cijene javnih usluga, čime njihovi korisnici postaju potrošači
>Deregulacija – nastojanje da se tradicionalna prava regulacija sektorskih tržišta od strane državnih
političkih tijela svede na što manju mjeru kako bi se izbjegao politički utjecaj na ekonomsku djelatnost u
okviru liberaliziranih sektora
>Supsidijarnost – ističe ulogu lokalnih jedinica, civilnog sektora i samih građana u osiguravanju usluga koje
je prije osiguravala država

Koncept službi od općeg interesa:

- oblikovan u okviru EU koja inzistira da se njime zamijeni prijašnji koncept javnih službi

- 2 skupine službi:
1) službe od općeg ekonomskog interesa
- obuhvaćaju :
> mrežne industrije – telekomunikacije, pošta, tv, radio, opskrba elektroničnom energijom, plin…
> druge službe od općeg ek.interesa - opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih voda, upravljanje otpadom

 obavljaju se putem ekonomskih organizacija utemeljenih po pravilima privatnog prava (trgovačka dr.)

2) neekonomske službe od općeg interesa

- obrazovanje, kultura, zdravstvo, socijalna zaštita i skrb
- ne obavljaju se na komercijalnoj osnovi, ali svaka zemlja ima širok prostor za autonomne odluke i vlastitu
pravnu regulaciju tih službi

 mogu ih obavljati privatnopravni i javnopravni pružatelji, organizacije civilnog društva i dr. subjekti

 Upravni sustav ISPITNO PITANJE!!

Upravne organizacije svake zemlje se grupiraju u uže upravne sustave koji ih povezuju (Pusić):
-po prostornom kriteriju u TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAV
-po kriteriju vrstejavnog posla u FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAV
-po kriteriju vrste javnog interesa čijem ostvarenju služe u ASOCIJATIVNI UPRAVNI SUSTAV

1.TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAV

 obuhvaća upravne organizacije koje su uže vezane uz institucije političke vlasti na državnoj,
regionalnoj i lokalnoj razini.
 Uprave organizacije teriotrijalnog sustava imaju međusobno različiti sadržaj djelatnosti pa je
temeljni interni sistemski problem – problem usklađivanja njihova djelovanja.
 Ministarstva, agencije, uredi, upravni odjeli, zavodi i sl.
* U RH se teritorijalni upravni sustav sastoji od državne uprave i drugih upravnih org.na državnoj razini
(agencijski model) te od lokalne i područne samouprave.

6
2.FUNKCIOLANI UPRAVNI SUSTAV (povezuju upr.org.koje se bave isto djelatnošću)
 Organizacije koje obavljaju javne službe pa se razlikuju obrazovni, zdravstveni, kulturni, socijalni,
znanstveni, informacijski sustav itd.
 Tipične organizacije u funk.upr.sustavu su javne ustanove i javna trgovačka društva
 Za ovaj sustav su važni odnosi s teritorijalnim sustavima koji osnivaju, nadziru i financiraju
funkcionalne organizacije, kao i odnosi s korisnicima (bolesnici, učenici…)
 Organizacijama funkcionalnog sustava obično se osigurava određeni stupanj autonomije pa je
temeljni problem stupanj te autonomije.
Postoje dvije vrste autonomije:
 FUNKCIONALNA AUTONOMIJA- daje odgovor na pitanje u kolikoj se mjeri na njih smije utjecati
iz teritorijalnog sustava a da se ne onemogući pridržavanja pravila struke kojom se bave.
 INTERESNA AUTONOMIJA- daje odgovor na pitanje u kolikoj su mjeri te organizacije slobodne u
određivanju uvjeta pristupa uslugama koje pružaju te u načinu trođenja sredstava prikupljenih
vlastitom djelatnošću.

3.ASOCIJATIVNI UPRAVNI SUSTAV

– Političke stranke, nevladine udruge, sportske udruge i organizacije, vjerske zajednice, udruge,
fondovi, zaklade i sl.
– U njih se ljudi dobrovoljno povezuju radi ostvarenja nekog zajedničkog interesa
– Mogu imati čvrstu organizacijsku jezgru zaposlenih prof. I vanjski dio članova koji nije zaposlen u
asocijaciji.
– Uvjeti za osnivanje su vrlo blagi
– Asocijacije se još nazivaju i trećim, civilnim ne vladinim sektorom
– Glavni problem asocijacije su: način određivanja ciljeva, pribavljanje sredstava za njihovo
ostvarivanje, odnos profesionalaca i ostalih članova te stvarna mogućnost utjecaja članova na
funkcioniranje asocijacije.
– Sa teritorijalnim i funkcionim sustavom se ili nadopunjuju (imaju sl. ciljeve) ili im konkuriraju.
 Ostali subjekti u obavljanju javnih poslova

I u doba tradicionalne državne uprave postojali su oblici uključivanja privatnika u obavljanje javnih
poslova, posebno temeljem koncesije.

KONCESIONIRANA JAVNA SLUŽBA služba koju u interesu zajednice obavlja fizička osoba ili pravna
osoba privatnog prava na vlastiti rizik, pod propisanim uvjetima i na propisani način, temeljem posebnih
ovlasti javne vlasti. (komunalne djelatnosti, služba javnih bilježnika…)
U novije doba zbog svjesne politike decentralizacije i uključivanja privatnog i civilnog sektora u
obavljanje javnih poslova, krug subjekata koji obavljaju javne poslove se širi. Različiti oblici javno
privatnog partnerstva u javne se poslove uvode privatnici uključujući međunarodne korporacije. Iznimno je
povećana uloga subjekata civilnog društva u obavljanju javnih poslova na svim raznima.
PODJELE PREMA GILJOTINA:

JAVNA UPRAVA se sastoji od:

1. DRŽAVNA UPRAVA
2. LOKALNA SAMOUPRAVA
3. JAVNE SLUŽBE

TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAV se sastoji od:

1. DRŽAVNA UPRAVA
2. AGENCIJSKI MODEL
3. LOKALNA I PODRUČNA SAMOUPRAVA (ali samo se misli na njihova gradska i općinska upravna
tijela)

FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAV

7
1. JAVNA PODUZEĆA
2. JAVNE USTANOVE

Razvoj proučavanja javne uprave

 Upravna doktrina i upravna teorija
* Upravna doktrina= sustav ideja o poželjnim načinima djelovanja i uputama o dobrim praksama
organiziranja i upravljanja koji je utemeljen na poželjnim vrijednostima i sistematiziranom iskustvu o
upravljanju
* dobre prakse  do njih se dolazi bilježenjem, opisivanjem, analizom, klasifikacijom i sistematiziranjem
iskustva
* poželjne vrijednosti ustanovljuju se kroz raspravu o ulozi uprave u političkom sustavu te o ulozi države
kao cjeline u društvu, sve to u kontekstu njezina ograničavanja pravom

Može se razviti:
>induktivnim putem – sistematizacijom dobre prakse, s osloncem na neke vrijednosti kao kriterije
sistematizacije
>deduktivnim putem – izvođenjem uputa za upravnu praksu iz ključnih vrijednosti javne uprave
Upravna doktrina sadržava upute za javno upravljanje – standarde:
– organiziranja
– postupanja i djelovanja
– regulacije
– brige o osoblju
– menadžmenta
– komuniciranja i izvještavanja,
– financiranja
– nadzora uprave itd.

Smjerovi početnog proučavanja uprave (Pusić):

1.OPISNI – sistematizira upravna iskustva radi edukacije profesionalnih upravnih službenika
2.FILOZOFSKO-SPEKULATIVNI – promatra ulogu uprave u zajednici i naslanja se na filozofska
razmatranja kojima je svrha legitimirati vlast monarha u tada nastajućim europskim apsolutističkim
monarhijama.
 integraciju ta 2 smjera izvršio je L. von Stein:Nauka o upravi
****Upravne doktrine se razvijaju ovisno o važnim ekonomskim, političkim, socijalnim, demografskim i
drugim okolnostimanekog prostora i vremena te se postavljaju kao neka vrsta standarda za ocjenu
uspješnosti javnog upravljanja. Plod su upravne prakse za orijentacijom i standardizacijom. ****
 Razvoj upravne doktrine : od kameralizma do postmenadžerskih doktrina
Upravne doktrine (5):
1.Kameralizam
2.Doktrina nove javne uprave
3.Doktrina novog javnog menadžmenta
4.Doktrina dobrog upravljanja
5.Neoweberijanska država

8
 KAMERALIZAM (18. i 19.st):
- integrirao iskustvena saznanja o upravi, ekonomiji i javnim financijama
Glavna vrijednost državne uprave: efikasnost
Temeljna postavka: Na efikasniju upravu se troši manje, a dobra ekonomija je solidna osnova za ubiranje
poreza i
javne financije.
Pristaše:
> J. von Sonnenfels : Temelji znanosti o policiji, trgovini i financijama
(* s tim da policija označava državnu upravu, a trgovina ekonomiju)
> F.W. Taylor: Načelo znanstvenog upravljanja

 DOKTRINA NOVE JAVNE UPRAVE (1960-ih do 1980-ih- SAD)

Glavna vrijednost: naglašava socijalne i demokratske vrijednosti = društvena pravednost, etičnost,
participacija,
odazivnost, zaštita manjina, legitimitet, politička odgovornost
 inspirirana progresivnim idejama nastalim u kriznim okolnostima i društvenim suprotnostima SAD druge
polovine 1960-ih godina (hipi, vijetnamski rat…)
Pristaše: H.G. Frederickson, D. Waldo, R. Chandler, F.Marini, J.Rohr
Premda je imala određene utjecaje i drugdje ta se doktrina nije previše raširila.

 DOKTRINA NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA (1980-ih)

= želi smanjiti javnu upravu te ju usmjeriti na:
1. ekonomske vrijednosti (3E- ekonomičnost, efikasnost-djelotvornost, efikasnost- učinkovitost),
2. podvrgnuti djelovanju tržišta
3. prenijeti u nju tehnike privatnog sektora te
4. razviti poduzetničko ponašanje i kulturu u javnoj upravi

Pristaše:
>zemlje anglosaskog kruga (NZ, VB, SAD, Australija, Kanada)
> snažno poduprta od međunarodnih organizacije (WB, OECD, MMF)
= stekla popularnost među svjetskim političarima , upravnim praktičarima i istraživačima

Nastala je na temeljima:
1) ekonomske krize
2)konzervativne političke ideologije neoliberalizma
3) sve većeg problema legitimacije vlasti koje su obilježile 1970-e godine

Loši učinci minimizirajućih i tržišnih reformi javne uprave, potaknuli su traženje alternativnih upravnih
koncepcija.

 DOKTRINA DOBROG UPRAVLJANJA (1990-ih); popularnost stekla 2000.godina

Načela dobrog upravljanja:
9
 1. OTVORENOST
2. PARTICIPACIJA
3. DJELOTVORNOST
4. KOHERENTNOST

Naglašava se:
1.uloga građana i civilnog društva 5. vladavina prava
2.transparentnost 6. kvaliteta javnih usluga
3. legitimitet 7. informatizacija
4.prava čovjeka 8. efikasnost
9. bolje upravljanje resursima

Nastala kao: reakcija na doktrinu novog javnog menadžmenta.

Pristaše: (poduprta) od strane UN, EU, a kasnije i OECD, WB i MMF

 DOKTRINA NEOWEBERIJANSKE DRŽAVE (novija)

= zalaže se za jačanje ulogeupravnog prava, a javnu upravu učiniti efikasnom i urednom
– poželjne karakteristike klasičnog weberijanskog birokratskog modela:
1.zakonitost, 2.pisana komunikacija 3. Profesionalnost 4. edukacija službenika 5.neosobni odnosi…
Nastala kao: isto reakcija na NJM
3 teorijska usmjerenja znanstvenog istraživanja o upravi
> Teorija organizacije:
= bavi se proučavanjem privatnih poduzeća i upravnih organizacija te drugim tipovima organizacija
(sportske, vjerske..)
– do sredine 20. st. normativno-preskriptivni pristupoblikovanje uputa kako dobro raditi da bi se
ostvarili ciljevi i postigli rezultati; predstavlja nastavak sistematizacije upravnog iskustva
– od sredine 20. stznanstvenoistraživački pristupprovjeravanje specifičnih znanstvenih hipoteza o
vezama među organizacijskim varijablama

= Politika i uprava počinju se teorijski analizirati i istraživati kao jedinstveni političko-upravni sustav u
kojem se
odvijaju svi procesi.
Državna se uprava treba podvrgnuti demokratskom političkom nadzoru, ali joj se mora omogućiti da
funkcionira
po pravilima struke.
Pristaše:
> W. Wilson: Proučavanje uprave
- pokušao teorijski odjeliti politiku od javnog upravljanja te utvrditi njihove glavne uloge, zadatke..
> M. Weber: Privreda i društvo
- razvoj uprave teorijski smješta u razvoj vlasti i ističe vezu legalne vlasti i profesionalne uprave
>Teorija sustava:
- druga polovina 20. St.
= sustav je cjelina sastavljena od dijelova i razgraničena odokoline (Pusić)
> svaka pojedina upravna organizacija ili skup takvih upravnih organizacija povezanih određenim
zajedničkim karakteristika ili cijela javna uprava neke zemlje može se promatrati i istraživati KAO
SUSTAV.
INTERNA PITANJA na koja upućuje teorija sustava:

10
1. elementi
2. unutarnja struktura
3. okolnosti ili načela koja povezuju elemente u neki konkretni sustav
EKSTERNA PITANJA na koja upućuje teorija sustava:
1. pitanje granice pojedinog sustava,
2. odnosi sustava s okolinom
3. segmenti, karakteristike, dinamika, složenost i stupanj važnosti okoline za sustav
Teorija sustava nameće pitanja i o dinamici sustava odnosno o tome kako se kroz koje procese ili uvjete
oni mijenjaju.
Teorija institucija:
* institucija– društvena struktura koju čine međusobno povezana, koherentna očekivanja stabilizirana:
>po socijalnoj dimenziji, u okviru neke društvene zajednice,
>po vremenskoj dimenziji, kao relativno trajni standardi, te
>po sadržajnoj dimenziji, oko nekog pitanja važnog za tu zajednicu.
= reguliraju ponašanje ljudi u društvenoj zajednici i odnose među njim.
>normativnog karaktera – kršenje dovodi do pritiska da se ponašanje uskladi s institucionalnim
očekivanjem.

Očekivanja od kojih se sastoje institucije po porijeklu su dvostrana, ona nastaju:

a) izričitim ustanovljavanjem (npr. propisivanjem)
b) habitualizacijom (faktičnim ustaljivanjem ponašanja koje se odvija dulje vrijeme na sličan način)

Novija teorija institucija usmjerena je na proučavanje stvarnog života institucija, vrijednosnih, kulturnih,
ekonomskih i drugih uvjeta u kojima one djeluju.

3 smjera novog institucionalizma:

– normativni institucionalizam očekivanja proizlaze iz normi, ciljeva i vrijednosti zajednice ili
organizacije
– povijesni institucionalizam ističe da je razvoj institucija vezan uz prijašnje odluke, dotadašnji
razvojni put i prijašnja očekivanja
– sociološki normativizam orijentiran na proučavanje organizacijskih, strukturnih i proceduralnih
elemenata institucija i okoline te njihovog utjecaja na učinke institucije.

RAZVOJ POUČAVANJA O JAVNOJ UPRAVI

UPRAVNA ZNANOST
= društvena empirijska znanost koja upravu proučava na iskustveni način, razvija teorije za njezinu analizu
te stalno provjerava teorijske pretpostavke na metodološki prikladan način na prikupljenom iskustvenom
materijalu.

Iskustveni materijal može biti:

1.izvorno stvoren empirijski istraživanjem
2.materijal povijesne i pravne naravi
3.materijal prikupljen na sličan način u dr.državama

Predmet upravne znanosti:

1. upravne organizacije
2. djelatnost javnog upravljanja (posebno njihova uloga u društvenoj zajednici)

Cilj upravne znanosti: utvrđivanje objektivnih pravilnosti radi njihove primjene u praktičnom djelovanju

11
Metode upravne znanosti:
 metode zajedničke svi empirijskim znanostima u mjeri u kojima su primjenjive za proučavanje
društvenih pojava
> primjena institucionalne metode znatno približava upravnu znanost normativni znanstvenim disciplinama,
naročito kad se koristi normativnim institucionalizmom

Veza s upravnom znanošću: ustavno pravo, upravno pravo, politologija (povezanost javne uprave i
političkog sustava), ekonomija(zbog financijskih učinaka javne uprave), sociologija(zbog uvjetovanosti
društvenom okolinom). Ipak ona je posebna znanstvena disciplina.

Upravna tehnologija
2 komponente:
1.ustaljena dobra praksa
2.empirijski provjerena znanja o upravi.
**Dobre prakse se mijenjaju i manje su pouzdane, a empirijski provjerena znanja su dugovječnija i
pouzdanija**

POČECI UPRAVNOG PROFESIONALIZMA U EUROPI

U zapadnoeruopskim državama upravno se obrazovanje razvijalo postepeno kroz duži period.

U postsocijalističkim zemljama doživjelo skok tek s prijelazom u demokratski politički sustav.

Upravno obrazovanje i profesionalizam službenika pojavilo upravo u vrijeme europskih apsolutističkih

monarhija.
> najprije se pojavila nauka o policiji, pod kojom se u to vrijeme smatrala gotovo čitava unutarnja uprava
tadašnjih država

3 KLASIČNA MODELA UPRAVNOG OBRAZOVANJA U EUROPI:

1.BRITANSKI
1. Zasnovan na opće visokom obrazovanju (preferiraju se diplomanti Oxforda i Cambridgea- odraz
elitističkog shvaćanja da je rad u upravi namijenjen ljudima iz viših društvenih slojeva)
2. Upravno se obrazovanje odvijalo se na politehnikama (veleučilištima) koje 1990-ih postaju tzv. nova
sveučilišta
3. Prvi poslijediplomski upravni studiji 1950-ih i 1960-ih
4. U novije vrijeme se preferiraju menadžerski profili umjesto upravnih studija

2.FRANCUSKI
1. Poslijediplomsko obrazovanje za visoke upravne pozicije u okviru 4 velike škole od kojih je
najznačajnija ENA (Nacionalna škola za javnu upravu)
2. ENA obrazuje upravne generaliste (visoke upravne rukovoditelje), a upisuju se oni koji su prethodno
završili studije politologije, prava i ekonomije.
>Studij na ENA-i je praktično orijentiran
3.NJEMAČKI
1. Obilježen kameralističkom doktrinom, praktičnom orijentacijom, upravna znanost je temeljna disciplina
te postoji opći pravni profil upravnih studija
2. Za niže pozicije – stručni upravni studij na višim školama
3. 1960-ih i 1970-ih osnivaju se poslijediplomski upravni studiji za rukovodeće pozicije s otklonom od
pravnog obrazovanja

***Nizozemska*** – posebno visokoškolsko upravno obrazovanje nakon 2. svjetskog rata.

Danas ima najveći broj studija javne uprave u europskim zemljama.
Temeljni predmeti:
1.upravna znanost
2.javni menadžment

12
3.teorija organizacije
4.europsko upravljanje

SUVREMENI TRENDOVI I RAZVOJ UPRAVE

1.Uspostava cjelovitog vertikalno integriranog sustava upravnog obrazovanja

Prijašnja praktična svrha obrazovanja za rad na jednostavnijim izvršnim poslovima u upravi tijekom
razvoja nadograđena je potrebom za osposobljavanje za složenije poslove za znanstvenoistraživački rad.
 zato se i suvremeni sustavi sastoje od svih stupnjeva- srednjoškolskih-preddiplomskih-diplomskih-
postdiplomskih doktorskih upravnih studija

2.Jačanje, širenje i diverzifikacija upravnog obrazovanja

Upravni studij se sve više konstruira kao zasebni studij.
Na višim se razinama studenti pripremaju za rješavanje višedimenzionalnih, složenih i praktičnih upravnih
problema.

3.Prilagodba suvremenim upravnim doktrinama

 Upravno se obrazovanje prilagođuje razvoju upravne doktrine, razvijaju se mnoge nove nastavne
discipline te se tradicionalne prilagođavaju novim upravnim konceptima

4.Jačanje multidisciplinarnosti i interdisciplinarnosti

premda je u samom početku upravno obrazovanje bilo više tehničke naravi i povezano s ekonomskom
analizom, poslije je došlo do dominacije prava u općem upravnom obrazovanju.
U novije se doba temeljnom upravnotehničkom pristupu pridodaju se ekonomski, politološki, sociološki,
psihološki i drugi ali se ne zanemaruju pravni pristup jer je vladavina prava ostala jedan od temeljnih
orijentira djelovanja javne uprave.

5.Orijentacija na potrebe upravne prakse

U novije vrijeme prijelaz težišta s pukih teorijskih razmatranja na razvoj kompetencija i praktičnijih
vještina
(vidljivo i u kontinenatalnoj Europi)

6.Sve uža povezanost upravnog obrazovanja i cjeloživotnog usavršavanja tijekom upravne službe
 Nekoliko zadnjih desetljeća osnovan je veliki broj institucija stručnog usavršavanja koje postaje
neizostavni dio razvoja ljudskih potencijala u upravi. Osim toga i visok-školske ustanove nude sve više
programa stručnog obrazovanja pored svojih temeljnih studijskih programa a razvijaju se i
kolaborativni obrazovni programi.
Ti trendovi nastaju na temelju stvaranja europskog upravnog prostora, širenja suvremenih upravnih
doktrina te reforme sustava visokog obrazovanja u europskim zemljama po tzv.bolonjskim načelima.
Europsko udruženje za akreditaciju studija javne uprave (EAPAA) akreditiralo je preko 40 studijskih
programa. Niti jedan iz Hrvatske nije podnesen na akreditaciju.

Pravna regulacija javne uprave

 Vladavina prava i javna uprava

= doktrina o tome kakvo bi trebalo biti pravo, a posebno kakvi bi trebali biti zakoni koje donosi
zakonodavac
U prvom se redu odnosi na djelovanje zakonodavca, ali i sve one koje sudjeluju u zakonodavno procesu
(npr. predlagatelj zakona)
Vladavina prava se odnosi i na sadržaj i način mijenjanja ustava.

Vladavina prava je politički ideal, izvanpravna doktrina koja obvezuje nositelje političke vlasti, dok načelo
zakonitosti obvezuje javnu upravu.

13
Vladavina prava nalaže da zakoni budu opći, jednaki za sve i izvjesni.
Iz toga proizlazi da (8):
1. zakoni i drugi propisi moraju biti objavljeni i obrazloženi
2. moraju biti stručno pripremljeni
3. smiju se mijenjati samo kad to zahtijevaju važne društvene potrebe
4. hijerarhija propisa (ostali propisi moraju biti usklađeni sa zakonima)
5. javna uprava djeluje po načelu zakonitosti
6. pravne norme se tumače pravilno i stručno
7. postoji pravna predvidljivost i sigurnost
8. djelovanje izvršnih vlasti je podložno nadzoru nezavisnih sudova…

Vladavina prava je s gledišta javne uprave važna jer stabilizira opći okvir njezinog djelovanja, budući da
ograničava i nju, ali još više nositelje političke vlasti u njihovoj ustavotvornoj i zakonodavnoj aktivnosti.—
time i upravno djelovanje postalo je stabilnije i previdljivije čime se unaprjeđuje pravna sigurnost.

Vladavina pravakao stup EUP(Europskog upravnog područja) obuhvaća načela (5):

1.razmjernosti
2.pravičnosti
3.profesionalnosti
4.pravodobnosti
5.zakonitosti.

 Načelo zakonitosti u tradicionalnom i modernom tumačenju

1. u tradicionalnom tumačenju – apsolutna vlast se opravdavala idejom da vlast monarha dolazi od

Boga koji je nepogrešiv, slijedom toga niti monarh niti državna uprava koja izvršava njegovu volju ne
mogu pogriješiti.

**Nakon političkog prevrata do kojeg dolazi nakon građansko- demokratskih revolucija uspostavlja se
zakonodavno tijelo kao najviše političko tijelo**

2. u modernom tumačenju – umjesto monarha uspostavljeno zakonodavno tijelo. Obveza svih drugih
državnih tijela je da poštuju opću volju naroda izraženu u zakonima. Tada se smatralo dovoljnim da
izvršna i upravna tijela na krše zakone- riječ je o blažoj formulaciji načela zakonitosti uprave. Tek se
kasnije načelo zakonitosti počelo tumačiti stroše, tako da postoj izričita zakonska ovlast za svaku
aktivnost koju poduzimaju.

Načelo zakonitosti u širem smislu obuhvaća i načelo ustavnosti koje zahtjeva da zakon i niži akti budu u
skladu s ustavom.

2 dimenzije načela zakonitosti :

1. Zahtjeva da niži pravni propisi budu u skladu s višim – Hijarahija propisa
2. Zahtjeva da odluka u svakom pojedinačnom upravnom slučaju i svaka druga odluka budu u skladu s
propisima koji su na snazi

** unutar svake dimenzije postoji nadležno tijelo(Ustavnost propisa nadzire Ustavni sud, a zakonitost
pojedinačnih upravnih akata upravni sudovi i Visoki upravni sud RH) koji nadziru načelo zakonitosti putem
određenih postupaka**
Temeljni pravni propisi koji reguliraju hrvatsku javnu upravu:
1. Ustav
2. Zakon o Vladi RH
3. Zakon o sustavu državne uprave
4. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi
5. Zakon o ustanovama
6. Zakon o državnim službenicima
14
 7. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi
8. Zakon o općem upravnom postupku
9. Zakon o upravnim sporovima

4 glavne faze razvoja hrvatske javne uprave i njezine regulacije:

1.Faza utemeljenja u samostalnoj državi (1990-1993)

- zadatak: stvoriti organizacijske, pravne i druge pretpostavke za staranje cjelovite državne uprave te
nastavak funkcioniranja javnih službi i lokalne samouprave
- Ustav 1990 – uspostavlja polupredsjednički sustav – predsjednik kontrolira Vladu i izvršnu vlast
- donesen Zakon o Vladi
- osnovana nova ministarstva i druga upravna tijela
- provedena reorganizacije koje nisu stručno utemeljene, već izazvane političkim potrebama
- općine nastavljaju djelovati, ali s izabranim predstavničkim tijelima (višestranački izbori)
- preuzeti iz SFRJ uz manje izmjene Zakon o općem upravnom postupku i Zakon o upravnim
sporovima.

2.Faza konsolidacije (1993-2001)

- etatizacija, centralizacija i politizacija uprave
- poslovi općina u velikom dijelu postaju državni upravni poslovi, a općinski službenici – državni
službenici
- država se snažno centralizira stvaranjem jakih ministarstva, uvođenjem kategorije državnih
ministarstava koja su za obavljanje svojih poslova imali mreže svojih ispostava i drugih područnih
jedinica na čitavom državnom području
- centralizirane javne financije
- politički i upravni nadzor lokalne samouprave putem županija
- župan je predstavnik državne vlasti u županiji
- javna uprava je politizirana
- donesen veći broj zakona sistemske naravi : Zakon o sustavu državne uprave, Zakon o lokalnoj
samoupravi i upravi, Zakon o ustanovama, Zakon o državnim službenicima i namještenicima, Zakon o
plaćama zaposlenih u javnim službama

3.Faza europeizacije (od 2001)

- faza započela ustavnim promjenama 2000 i 2001, promjenama političke situacije i intenzivnijim
kontaktom s EU Ustavom regulirano načelo supsidijarnosti i diobe vlasti po teritorijalnom načelu,
županije postaju jedinice područne (regionalne) samouprave

- SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU potpisan 29.10.2001 te je njime reguliran odnos

RH s EU do ulaska u članstvo.
- državna uprava u županijama smanjena i odvojena od županijske samouprave
- župan postaje isključivo županijski (ne više državni) dužnosnik
- decentralizacija poslova na lokalnu samoupravu
- Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju EU 2001

GLAVNI DIO FAZEUsvajanje europskog zakonodavstva i europskih upravnih standarda , provedeno

niz projekata financiran od strane EU i drugih donatora  stanje javne uprave je sastavni dio svih
izvještaja o napretku Na reformu javne uprave EU potrošila više od 1,6 milijardi eura (neka sredstva
uložile i druge organizacije i određene države)
- usvojeni Zakon o državnim službenicima, Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i
područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i
gradonačelnika Grada Zagreba, Zakon o pravu na pristup informacijama
15
4.Faza modernizacije (od 2008)
- počinje donošenjem Strategije reforme državne uprave 2008-2011
- Zakon o općem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima – bolja pravna zaštita građana spram
uprave
- Zakon o regionalnom razvoju – modernizacija i europeizacija regionalne politike
- Zakon o pravu na pristup informacijama – jača transparentnost uprave
- utjecaj europske pravne regulacije na hrvatsku javnu upravu
- Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i
akata, Zakon o procjeni učinaka propisa
- od 2010 godine započinje politika deagencifikacije, smanjivanje njihovog broja i nastojanje da ih se
podvrgne općem pravnom režimu za državnu i javnu upravu
- razvija se elektronička uprava

EUROPSKA PRAVNA REGULACIJA:

Europska pravna regulacija znači ponajprije pravnu regulaciju europske unije i VE.
Hrvatska je postala članicom VE 1996 godine, a članicom EU 2013.godine.
Pregovori za ulazak RH u EU vođeni su kroz 35 poglavlja vezanih za europsku pravnu stečevinu a
zatvoreni su30.11.2011 godine.
Ugovor o pristupanju potpisan je 9.12.2011.godine (Ratificiran do 1.7.2013 od strane svih članica)
Hrvatska ga prihvatila na referendumu 22.1.2012 godine
Europski pravni i upravni standardi sastoje se od :
1. Hard law (formalno propisane norme)
2. Case law (standardi koje nameću europski sudovi)
3. Soft law (razna druga načela standardi i dobrih praksi koji se usvajaju bilo zato što su postavljeni kao
uvjet za pridruživanje, bilo zato što se smatraju požljnim )

 Utjecaj europske pravne regulacije na hrvatsku javnu upravu:

Ključni dokumenti VE koji su utjecali na različita pitanja pravne regulacije hrvatske upravne:
1. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1997 ratific.)
2. Europsa povelja o lokalnoj samoupravi

A od pravnih dokumenata EU:

1. Lisabonski ugovor
2. Povelja o teeljnim pravima EU (2009)
3. Direktiva 2006/123/EC o uslugama na unutarnjem tržištu

Svi ti dokumenti utjecali su na :

1. Pravnu regulaciju lokalne i reginalne samouprave
2. Reformu službi od općeg interesa
3. Pojavu većeg broja agencija
4. Reformu sustava pravne zaštite građana

JAVNA UPRAVA U DRUŠTVU I U POLITIČKO-UPRAVNOM SUSTAVU

Javna uprava u društvu
 Povezanost društvenog i upravnog razvoja
 JU se razvija pod utjecajem različitih faktora, kao posljedica opće-društvenih i političkih procesa i nekih
drugih okolnosti

16
Javna uprava – tip upravnih organizacija koje pomažu političkoj vlasti da ostvaruju vlast

* već u sakupljačkim zajednica postojali su zajednički društveni poslovi

* suvremena uprava se javlja od APSOLUTISTIČKIH MONARHIJA, odnosno to je bio trenutak kad
upravne organizacije postaju glavni nositelji javnih poslova
> ljudi u upravi postaju profesionalci
* PROFESIONALIZACIJA ( ISPITNO PITANJE!)
- ima 3 segmenta:
1. ljudi za to što rade dobivaju plaću
2. to što rade im je glavno zanimanje
3. obavljaju posao stručno, profesionalno

Povijesne 'prekretnice' u razvoju javne uprave:

1. za vrijeme apsolutističkih monarhija razvijaju se KLASIČNI UPRAVNI RESORI > oni bez kojih nema
funkcioniranja političke vlasti
2. kao posljedica industrijske revolucije i urbanizacije stvaraju se industrijska središta i potrebno je stvarati
nove upravne organizacije
3. nakon 2. svjetskog rata stvara se tzv. socijalna država (pa se opet javlja potreba za stvaranjem novih
org.)
4. nakon ekonomske krize 70' dolazi do potrebe smanjivanja države i javne uprave (tzv. „thin state“)
5. informatička revolucija

Povezanost upravnog razvoja i razvoja društva

Razvoj društva obilježen je:
– rastom društvene gustoće
> broj stanovnika se povećava (medicina – duže žive…)
> urbanizacija – stvaraju se veliki ogromni gradovi (megalopolisi)
> raste broj organizacija (1,2,3 sektor)
> prometna i komunikacijska mreža je sve gušća i intenzivnija zbog tehnološkog razvoja

– sve podrobnija podjela rada

- kao posljedica razvoja novih zanimanja javlja se:
a) društvena dioba rada – područje rada koje obavlja pojedinac se sve više sužava, specijalizira
b) tehnička dioba rada – radni postupak se cijepa na sve uže i jednostavnije zadatke

– raste količina informacija kojima suvremeno društvo raspolaže

– povećava se količina dobara kojima društvo i pojedinac raspolaže
– širi se krug legitimnih interesa
(interesi koje društvo prepoznaje i štiti – okoliš, LGBT…)
 postoje i neke druge okolnosti koje mogu preusmjeriti društveni razvoj i te tendencije (ratovi,
elementarne nepogode, vanzemaljci – npr. da to bude osnovali bi vjv ministarstvo za vanzemaljce)
Tendencije omogućuju predviđanje s određenim stupnjem vjerojatnosti.
 Tendencije u razvoju uprave (Pusić)
ISPITNO PITANJE! – Povežite tendencije u razvoju društva sa tendencijama u javnoj upravi
Tendencije u razvoju društva odražavaju se u tendencijama razvoja javne uprave.

17
1. Rast društvene gustoće i urbanizacija dovodi do porasta uprave.
 na svijetu ima više ljudi, više potreba, u urbaniziranim gradovima potrebe su veće nego u seoskim
sredinama i uprava raste
2. Dioba rada dovodi do diferencijacije upravnih funkcija.
 posljedica društvene, tehničke diobe, novih zanimanja…je niz novih i diferenciranih upravnih
organizacija
3. Porast količine informacija dovodi do profesionalizacije uprave.
 tko ima informacije, ima znanje
4. Širenje kruga legitimnih interesa dovodi do ograničavanja prinude.
 širi se korpus ljudskih prava, odnosi postaju humaniji
5. Razvoj informatičke tehnologije dovodi do informatizacije uprave.
 ovaj faktor više utječe na privatni sektor, u javni teže ulazi

> osim tendencija postoje i drugi izvori:

– unutarnji upravni procesi, poslovi i interesi same uprave
- organizacije nakon što su osnovane žive neovisno od svojih njenih članova, uprava raste i diferencira
se
(u RH postoji javna volja da uprava treba biti manja, profesionalnija, postoji opće slaganje, ali i dalje se
stvaraju nove, diferenciraju se čak i neovisno)
– ekspanzija države i javne uprave (za vrijeme nastanka socijalne države)
- politička koncepcija o značajnijoj ulozi države i povećanja poslova koje država smatra javnima dovodi
do povećanja, diferencijacije i profesionalizacije
– vladajuće skupine
- koriste upravu kao instrument za ostvarivanje interesa, bez obzira na legitimitet
> tzv. birokratska vlast – održava se na vlast pomoću upravnog aparata (komunizam)

> Tendencija prema porastu uprave

- generalno možemo reći da uprava raste od apsolutističkih monarhija
- širenjem kruga zadataka javlja se potreba da te zadatke netko obavlja
- rast pratimo u: * klasičnim resorima  oni su instrument političke vlasti
* javnim službama  obavljaju poslove u kojima se zadovoljavaju potrebe građana

- s obzirom na to KAKO RASTE: ISPITNO PITANJE!

a) APSOLUTNI RAST
- izražava se u apsolutnim brojevima; u apsolutnom smislu uprava obuhvaća sve veći broj organizacija,
sve veći broj službenika, sve više materijalnih sredstava (npr. prije je bilo zaposleno 100 ljudi sad 500)

b) RELATIVNI RAST
- izražava se u postocima; sve je veći postotak radne snage i troši se sve veći postotak materijalnih
sredstava (prije 10% državnog proračuna, sad 15%)

Uzroci povećanja uprave: ISPITNO PITANJE!  Navedi/objasni razloge zašto

uprava raste
1. razvoj društvenih proizvodnih mogućnosti
- oslobađa se društveni rad od toga da svi rade iz razloga što tehnička osnova društva raste (prije bi u
obitelji radili svi na polju, sad imaju traktor)

18
 2. urbanizacija
- seobom u velike gradove povećava se krug javnih poslova jer poslove koje su prije obavljale
ruralne zajednice sad mora javna uprava (npr. komunalije)
3. raste opseg i veličina zadatka koje zajednica treba obaviti, a i tehnička sredstva i znanja
- veći teritorij, više ljudi
4. globalizacija
- međusobna povezanost ljudi u svijetu je intenzivnija; smanjuje se njihova udaljenost
5. razvoj unutarnjih upravnih funkcija
- unutarnje službe koje osiguravaju funkcioniranje sustava (npr. ministarstvo uprave, različite
organizacijske jedinice za upravljanje ljudskim potencijalima – prije tog nije bilo)
6. broj stanovnika
- upravni poslovi u Kini su sigurno teži nego u RH

Uzorci usporavanje javne uprave:

1. neoliberalne političke ideje kao posljedica ekonomskih kriza
> novi javni menadžment  pravila i ekonomske vrijednosti privatnog sektora pokušava se unijeti u
javni
(preispitivanje veličine, uloge i strukture javnog sektora, smanjivanje javnih izdataka)
 ekonomske krize često dovode u pitanje veličinu javnog sektora i na vlast dovode konzervativce
(Reagan, Thatcher) s neoliberalnim idejama: Državu i javnu upravu treba smanjiti i privatizirati.
2. privatizacija
- neujednačeni rezultati; s jedne strane izvrsno s druge skupo
3. outsourcing
- izdvajanje određenih djelatnosti van javne uprave i davanje privatnicima (opet upitno jer i njih se
mora platit)

> Teorija diferencijacije

- dovodi do podjele upravnih organizacija – iz jedinstvenih zadataka i uprave koja obavlja jedinstven
zadatak izdvajaju se novi
a) Horizontalna diferencijacija
- proces stvaranja novih upravnih resora na istom teritorijalnom stupnju s time da se te organizacije
međusobno razlikuju se po grupi poslova koje obavljaju (po resorima)
Primjer: RAZVOJ DRŽAVNE UPRAVE
> razvoj ide u 3 faze:
1. u počecima državnog razvoja vladar vrši vlast preko vojske – naoružane skupine ljudi koja ima fizički
legitimitet sile
- njihovi zadaci su: 1. očuvanje političke vlasti da netko ne zauzme vlast
2. održavanje unutarnje sigurnosti (pobune robova npr)
3. prikupljanje sredstava
= zaštita sigurnosti i financijske sigurnosti
2. u ovoj fazi razvija se 5 resora
- karakteristike resora: > monopol fizičke sile
> povezanost s političkom vlašću

a) iz vanjske sigurnosti razvija se: obrana, diplomacija (vanjski poslovi)

b) iz unutarnje sigurnosti razvija se: policija(unutarnji poslovi), pravosuđe (ministarstvo pravosuđa radi
organizaciju pravosuđa)
c) financije

19
3. u ovoj fazi od tih 5 resora diferenciraju se javne službe
Javne službe – nositelji društveno korisnih poslova koji zadovoljavaju potrebe građana
* privredne
* društvene – obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb
* tehničke – transport, opskrba energentima, pošta, telekomunikacije
* komunalne – zadovoljavanje potreba lokalnih zajednica
* informacijske – prikupljanje i distribucija informacija od općeg značaja (prognoza, arhiv)
* unutarnje

RAZLIKA KLASIČNE DRŽAVNE UPRAVE I JAVNIH SLUŽBA JE U SANKCIJI!

- dok se kod klasične sankcija sastoji u legitimnoj fizičkoj prinudi (ak ne platiš porez ostaneš bez auta),
kod javnih služba sankcija se sastoji u uskrati usluge (ne platiš kartu izbaci te iz tramvaja nemres se vise
vozit)

b) Vertikalna diferencijacija
- nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva koji se razlikuju po širini teritorija na kojem djeluju (npr. stvaranje
novih razina lokalne samouprave)
- povećava se broj teritorijalni stupnjeva unutar jedinstvenog upravnog sustava pri čemu jedinice na istom
stupnju obavljaju načelno iste poslove za različit krug korisnika odnosno različit teritorij

Razlozi: - neki povijesni više

> povećanje područja (šire se granice) – veća područja zahtijevaju više upravnih organizacija
> snaženje upravne djelatnosti – povećanje broja upravnih resora poslova
Razlozi koji smanjuju diferencijaciju:
> poboljšanje tehnologija – poboljšanje povezanosti smanjuje opterećenost uprave
> autohtone lokalne političke zajednice – njima središnja državna vlast povjerava ovlast upravljanja
njihovim lokalnim poslovima (samoupravni djelokrug), a ponekad im povjerava i dio poslova državne
uprave (preneseni djelokrug)
> Tendencija prema profesionalizaciji uprave
 3 komponente:
1. službenici obavljaju određeni krug zadataka (prije su obavljali npr. sve što je vladar htio) te im se
ustaljuje položaj (zna se zašto netko gubi položaj i dobije otkaz prije ga je vladar mogo smaknut jer
eto hoce)
 određen krug poslova na određenim radnim mjestima

2. rade stručni službenici

(nisu zvanje naslijedili, kupili, dobili ko beneficiju)
 prijelaz od laičkih prema stručnim i obrazovanim

3. promjena načina plaćanja službenika

1- uzdržavanje na dvoru vlada (status sluge)
2- plaćanje u naturi (u žitu, haljinama…)
3- dodjeljivanje izvora prihoda (dobili bi zemlju ili neku desetinu od kmeta)
4- novac – plaća mora omogućiti materijalnu egzistenciju (ekonomska ovisnost) i njegovu
operativnu neovisnost o centrima ekonomske moći

> Tendencija prema ograničavanju prinude

20
Prinuda – svjesno djelovanje kojim se ljudima nameće određeno ponašanje koje ne bi izabrali bez tog
djelovanja
> fizička, kazna, sankcija
- u okviru JU ima dvostruku ulogu:
 upravna organizacija prema članovima zajednice
 unutar same javne uprave u svrhu osiguranja kohezije

 u početku bila je gotovo isključivo vojna i policijska

> ekonomski i tehnički jednostavnija metoda (u to vrijeme lakše poslat vojsku da skuplja novce, neg
organizirat
upravu)
> osigurava se provedba društveno korisnih akcija koje su ljudi odbijali obavljati zbog niskog
civilizacijskog
napretka i neznanja (cijepljenje, gradnja cesta, školovanje…)
> osiguravanje discipline i grupne kohezije

Razlozi opadanja prinude:

1) mijenjanje karaktera JU – diferencijacijom iz klasičnih upravnih resora (5) izdvajaju se javne službe
u korist građana (sankcija je uskrat usluge)
2) demokratizacija, zaštita ljudskih prava – npr. razvija se upravni sud za slučaj spora građana i
upravnih tijela
3) jačaju tehnološke osnove i profesionalizacija uprave – uvode se stručne i složene metode utemeljene
na pravnim ili stručnim pravilima umjesto na pukoj uporabi sile
4) povećana društvena potreba i povećana razina svijesti, civiliziranosti i obrazovne razine
stanovništva - pravne usluge se zahtijevaju nije ih više potrebno prisilno provoditi
5) mijenjanje odnosa unutar same uprave – od klasičnih hijerarhijskih odnosa utemeljenih na moći
prelazi se na sve veću zastupljenost horizontalnih timskih odnosa koji počivaju na suradnji, te traže
samostalnost i odgovornost službenika
 ova tendencija je najproblematičnija iz razloga što ne znamo hoće li prinuda ponovno jačati i zašto:
1. u resorima u kojima se i dalje primjenjuje prinuda, danas postaje čak i djelotvornija, istančanija
(npr. rat prije i danas – ljudi na bojištu vs. atomske bombe; ili policija prije i danas – šokeri, mokre
novine)
2. svaka kriza (politička, ekonomska…) koja ugrožava državu vodi prema osnaživanju prinude
(teroristi <-> prisluškivanje…)
3. ekološke ili elementarne katastrofe mogu privremeno ili trajno vratiti prinudu kako bi se osiguralo
funkcioniranje društvene zajednice (uragan <-> baka na krovu neće napustit kucu prisilno ju odnesu,
ljudi pljačkaju dućane i sl.)

> Tendencija prema informatizaciji uprave

elektronička uprava (e-uprava) = korištenje informacijskim tehnologijama radi povećanja
ekonomičnosti, efikasnosti i kvalitete upravnih usluga, te povećanja transparentnosti i odgovornosti uprave.
E-uprava djeluje na nekoliko vrsta odnosa:
 Odnos uprave i građana
 Odnos uprave i privatnog sektora
 Odnos uprave i drugih podssutava države (centralne i lokalne razine npr.)

21
  Međusobni odnos između upravnih organizacija (ministarstva) i unutar svake upravne
organizacije posebno (pojedinih odjela, službi, sektora)
 promjene:
a) u odnosu na strukturu uprave
 ONE STOP SHOP- Povezivanje upravnih organizacija i službenika kroz mreže timova i koordinirano
upravljanje bazama podataka briše tradicionalne granice među upravnim organizacijama i stvara
potrebu posebne regulacije novih odnosa o nadležnosti, kao što je uspostavljanje jedinstvenih upravnih
mjesta (OSS)
 BACK OFFICE- U skladu s korisničkom orijentacijom, prema korisnicima javnih usluga uprava
nastupa jedinstveno, pružajući uslugu koja se kroz razmjenu podataka , informacija i komunikacija
priprema i definira u pozadini koja nije vidljiva građanima (Back office) i koja mora sama kroz suradnju
različitih organizacija, osigurati da građanin brzo i efikasno dobije traženu uslugu ili ishodi neku
odluku.

b) u odnosu na metode rada

- povećanje efikasnosti i ekonomičnosti uprave te kvalitete njezinih usluga; upotrebom računala, računalnih
programa ubrzavaju se radni procesi (lakše poslat mail neg slat pismo)

* e-uprava (elektronička uprava) – upotreba informatičke tehnologije u JU

> cilj: osigurati građanima pristup informacijama i uslugama od javnog značaja
- postavlja se pitanje imaju li svi građani jednaku mogućnost pristupa tim informacijama; digitalni jaz –
između onih koji imaju i koji nemaju

Posljedice u JU:
–usluge su usmjerene prvenstveno na građane
(informiraju se građani o svemu, a oni je mogu kontrolirati)
– inform. dobiva značaj javnog resursa
(omogućuje građanima korištenje velikog broja podataka iz javnih evidencija za ponovnu upotrebu u
komercijalne ili nekomercijalne svrhe – otvoreni podaci; za neke radove, edukacijske svrhe…)
– traže se nove vještine
– nema hijerarhije
 Faze u razvoju upravljanja

A) ASOCIJATIVNA
B) TERITORIJALNA
C) FUNKCIONALNA
>> Asocijativna faza
- u ovoj fazi ne nastaju asocijativni sustavi (ne mješat!), ali neka sličnost asocijativne faze i sustava je to što
je vezivost zajednice pripadnost pojedinca zajednice (kao u sustavu pripadnost pojedinca nekoj udruzi)
rana faza razvoja društva (lovačko, agrarno)
- u ovoj fazi o nekim zajedničkim poslovima i funkcijama u zajednici odlučuje neki 'starješina',
najstariji, najmudriji, vođa, vojskovođa, vrač i sl.
- članovi zajednice su oni koji su nekim rodovskim ili drugim svojstvom (npr ropstvo) vezani u
zajednicu
 subjektivno svojstvo pojedinca čini ga članom skupine
- prestaje se biti članom zajednice izopćavanjem (ostracizam)
- potreba održanja zajednice i njezina opstanka putem osobnih veza motivacijski je faktor za
djelovanje u skladu s pravilima zajednice

22
 - pravila koja uređuju ponašanje zajednice postoje, ali nisu pisana

>> Teritorijalna faza

- nastaje u trenutku kad zemlja postane glavno sredstvo i kad prestane selidba, a poljoprivreda i
stočarstvo postanu glavni izvor preživljavanja
- više ih ne povezuje krvno srodstvo i osobna svojstva  teritorij je okvir na kojem se događa
upravljanje (pokoravaju se istoj političkoj vlasti)
- dolazi do prvog društvenog i horizontalnog raslojavanja u ranim društvima (ko ima više, jači je i
moćniji)
- nastaju prva pisana pravila koja uređuju ponašanje članova (Hamurabijev zakonik)
- prvi upravni aparat pomoću kojeg vladar ostvaruje svoje funkcije su naoružani ljudi s legitimitetom
– vojska

> Funkcionalna faza

- traje još i danas, javlja se nakon industrijske revolucije
- dolazi do funkcionalizacije teritorijalnog sustava – izdvajaju se javne službe kao nositelji
- vezivo je djelatnost tj. funkcija koju upravni sustav obavlja; ljudi se udružuju u organizacije koje
nastoje postići zajedničke ciljeve
- nove institucije i ustanove koje djeluju neovisno i organiziraju se ka sustavi upravljanja unutar kojeg
se ostvaruje unutarnja kohezija
- FUNKCIONALNI INTERES kao organizacijsko načelo povezivanja u obavljanju društvenih
poslova

 Suvremene tendencije u razvoju društva i uprave

1.PROCES GLOBALIZACIJE
- stvaranje globalne ekonomije, odvijanje gospodarske aktivnosti izvan državnih granica putem
međunarodnih korporacija te međupovezanost nacionalnih ekonomija čitavog svijeta
Posljedice:
> gospodarska ranjivost  društvena i politička nestabilnost = poremećaji na jednom dijelu svijeta se brzo
i neminovno prelijevaju u naizgled udaljena gospodarstva
> ograničavanje državne suverenosti u ekonomskom, političkom i kulturnom smislu
> uloga države i javne uprave u globalnom sustavu se povećava jer ima zadatak stvarati preduvjete za
konkurentnost vlastitog gospodarstva na tržištu, zastupati interese…
> veća otvorenost demokratskih društava; veća mobilnost rada i kapitala…

2.PROCES EUROPSKE INTEGRACIJE

- proces u kojem su europske države povjerile dio svojih suverenih ovlasti nadnacionalnoj organizaciji s
ovlastima neposredne i posredne regulacije, pravosudnom funkcijom i političkom ulogom, radi stvaranja
zajedničkog tržišta proizvoda, kapitala, rada i usluga
EU se smatra protutipom regulacijske države u kojoj se funkcija regulacije pridaje europskim institucijama,
dok se politika stabilizacije gospodarstva i provedbe propisa prepušta državama članicama.
- stvara se koncept europskog upravnog prostora u kojem države članice dijele zajednička upravna načela i
standarde

3.TRANZICIJA
- proces prijelaza u kojem prije nerazvijene države, države u razvoju ili nedemokratske mijenjaju svoje
institucije i ekonomiju u smjeru demokratskih političkih sustava i tržišnog gospodarstva

23
4.PRIVATIZACIJA JAVNIH SLUŽBI I ŠIRENJE PRIVATNE INICIJATIVE
- prepuštanje dijela javnih usluga privatnom sektoru i poticanje privatnog poduzetništva

5.URBANIZACIJA I RAZVOJ GRADOVA

- u upravljanju gradovima sve više jačaju menadžerske tehnike kao npr. strateško planiranje, JPP, lokalno
poduzetništvo i marketing gradova, poticanje konkurentnosti između gradskih uprava, upravljanje ljudskim
potencijalima…

6.REGIONALIZACIJA I STVARANJE VIŠESTUPANJSKIH SUSTAVA JAVNOG UPRAVLJANJA

- jačanje regionalne svijesti, identiteta i osjećaja pripadnosti određenim velikim područjima unutar
nacionalnih država te jačanje regionalnih institucija (uključujući davanje autonomije tim institucijama)
 Tradicionalni europski modeli javne uprave
Upravne tradicije izviru iz 4 temeljna modela države:
 Westminsterski ili anglosaksonski model
– na prvom mjestu društvo i ekonomija, a država pomaže njihovo funkcioniranje
– država je ugovor između članova društva, (Rousseau), a granice između društva i države su jasne ali
fleksibilne
– državna uprava je subordinirana nema posebnu ustavom zajamčenu ulogu, često se mijenja zbog
promjena političke vlasti
– odnos uprave i politike u središtu je interesa radi opasnosti od politizacije javne uprave
– državni službenici su profesionalci u javnom upravljanju (upravni generalisti)
– inzistira se na servisnoj ulozi uprave i njezina orijentacija na korisnike u skladu s ekonomskim
vrijednostima efikasnosti i učinkovitosti kombiniranima s političkim vrijednostima uloge politike u
ostvarivanju ciljeva
– gdje: V.B., Irska

 Weberijanski ili germanski (organicistički) model

– država je posebna trajna pravna osoba, a politička vlast samo privremeno vodstvo
– država ima svoje organe, nije djeljiva, a njezine su granice čvrste
– građani su uklopljeni u društvo kroz korporativističke oblike reprezentacije (udruge, sindikate,
poslodavce)
– državna uprava i službenici personificiraju moć države, imaju poseban status, traži se pravno
obrazovanje za zapošljavanje u upravi
– službenici su od centralne važnosti za politički život i trebaju imati čvrstu moralnu i pravnu osnovu
svog djelovanja = tzv. primat legalističkog razmišljanja – pravna regulacija kao glavni instrument
države, a uprava je izvršitelj volje države izražene kroz zakone
– temeljna svrha djelovanja je: pravna sigurnost, jednakost građana
– od ključne važnosti profesionalizam službenika što se stječe kroz posebno obrazovanje
– gdje: Njemačka, Austrija, donekle Nizozemska

 Napoleonski ili francuski (južnoeuropski) model

– država je jedinstvena i nedjeljiva, nastaje zbog izgradnje nacionalnog identiteta
– centralizirana i uniformno provodi politiku
– razlika od germanskog modela izravno vršenje ovlasti od strane države kroz unitarni model države
– ne potiče stvaranje federalnih ili sličnih struktura

24
 – francusku tradiciju odlikuje:
1. centralizacija, hijerarhija, uniformnost
2. sustav profesionalnih službeničkih tijela
3. naglasak na legalizmu, upravnom pravu i état de droit

– javni sektor odlikuje:

1. korporativizam i departmanizacija,
2. teritorijalno upravljanje u formi regija, departmana i općina te
3. prožimanje državne i lokalne politike

– grand corps i sindikati imaju velik utjecaj i privilegirani su

– gdje: Francuska, Španjolska, Italija, Portugal, dijelom Belgija

 Skandinavski ili nordijski model

– mješavina anglosaksonskog i germanskog modela
– glavna karakteristika je tradicija socijalne države:
1. država je posvećena ekonomskom i društvenom blagostanju građana
2. država je aktivna i ima široke ovlasti i dužnosti
– snažna participacija građana, transparentnost i otvorenost vlasti i uprave prema građanima
– gdje: Švedska, Danska, Norveška, Nizozemska
Glavne razlike anglosaksonskog i kontinentalnoeuropskog modela:

ANGLOSAKSONSKI KONTINENTALNI
 odvojenost i ravnopravnost države i društva  jedinstvo države koja djeluje putem svojih
 zadatak države je promicati potrebe društva i organa
gospodarstva
 država ne predstavlja jedinstvo, a njezina tijela  država je kreator i pokretač društvenog i
su pravne osobe gospodarskog razvoja

 djelovanje države utemeljeno je na upravnom

pravu i pod kontrolom upravnih sudova

 uprava i građani su pravno jednaki, a njihove  uprava je predstavnik države i ima poseban
sporove rješavaju redovni sudovi položaj prema građanima, sudska kontrola
putem upravnih sudova

 neutralizacija uprave i profesionalizacija  politizacija uprave

Posebna podvrsta upravnih tradicija mješavina je prijašnje weberijanske uprave i socijalističkog tipa
uprave TRANZICIJSKA DRŽAVA razvijena u zemljama srednje i istočne Europe koje nakon pada
komunističkog sustava prolaze proces tranzicije i razvoja demokratskih političkih institucija a time i državne
i javne uprave

Obilježja:
1. jaka uloga države i javnih službi
2. stihijska i neregulirana privatizacija državnog vlasništva
3. legalistička tradicija, ali s fleksibilnim tumačenjem pravnih načela i normi
25
4. kombinacija pravničkog monopola i pretjerane politizacije u upravi
5. opiranje participaciji i transparentnosti
6. slabi kapaciteti u smislu znanja i vještina za nove načine upravljanja
7. podvojena uloga države: pokretač društvenog razvoja i zahtjev za smanjenjem njezine prisutnosti i
veličine javne
uprave, slabog privatnog sektora i nedostataka odgovarajućih stručnjaka za različite nove potrebe i
funkcije te
problema prijenosa i ideja i modela iz razvijenih demokracija u ex YU
- moraju uvodit nove mehanizme predstavničke demokracije, osigurat temeljna prava i slobode, osigurat
snažnu socijalnu državu, smanjiti broj propisa i olakšati djelovanje javnog sektora, poticat razvoj regija,
nositi se s pritiscima globalizacije i europskih integracija blaabla

GRAĐANI I UPRAVA
> Uloge građana u odnosu na upravu  ISPITNO PITANJE!
- uloga se razvija povijesno: podanik  građanin  korisnik  suradnik  potrošač  poduzetnik

* PODANIK
- oblik za vrijeme uprave apsolutističkih monarhija
- karakterističan je odnos paternalizma gdje je uprava nedjeljiva od vladara (jedinstvena piramida
vlasti; sve je njemu podređeno)
- odnos vladara prema građanima: vladar zna što je dobro za građane, a građani se tome mogu samo
pokoriti
- uprava kao instrument političke vlasti
- i danas se možemo u odnosu na državu naći u ulozi podanika (služimo vojni rok, plaćamo porez…),
ali prihvaćamo to legitimno

* GRAĐANIN
- čovjek s političkim pravima, pravom glasa i pravom biti biran; tekovina demokratske revolucije
- politička vlast proizlazi od ljudi na temelju izbora
- djeluje kao instrument političke vlasti – ograničeno političkom kontrolo, diobom vlasti, međusobna
kontrola jedne vlasti nad drugom  državna sila nije arbitrarna nego ograničena zakonima
- razvija se upravno pravo - regulira ponašanje države i uprave prema građanima

* KORISNIK
- nakon urbanizacije nastaje niz novih potreba
- više nije samo instrument političke vlasti, već nositelj društveno korisnih djelatnosti
(jednako dostupne svima bez obzira gdje živi), postoji kontinuiranost u pružanju javnih usluga
- temeljni postulati: načelo jednake dostupnosti i načelno kontinuiranog pružanja javnih usluga
- ono što nas čini korisnicima – u potpunosti ili djelomično oslobođeni plaćanja pune cijene usluge (da
studenti pokrivaju sve troškove bila bi školarina 35 000 ko vern)
- ne plaćamo realnu cijenu koja je potrebna za održavanje npr faksa (zato ni nema papira), ostatak se
alimentira iz državnog i drugih javnih proračuna (izgradnja institucija socijalne države)

* SURADNIK UPRAVE (PARTNER)

- utječemo i sudjelujemo u javnim poslovima; kreiranje javnog mijenja predstavlja svojevrsni pritisak
– katalizator promjena su uglavnom mediji
26
 - traženje pristupu informacijama koje su od javnog značaja (načelo otvorenosti i transparennosti)
- stručna pomoć u oblikovanju politika (Koprić oko reforme teritorijalnog ustroja RH)
- sudjelovanje u tijelima upravljanja (studenski zbor, roditelji u školskim vijećima osnovnih i srednjih
škola)

* POTROŠAČ
- nakon krize socijalne države, neoliberalnih ideja, novog javnog menadžmenta
- 3E: > ekonomičnost – postizanje rezultata sa najmanjim utroškom sredstava
> efikasnost – odnos ulaza i izlaza nekog procesa (pravo traje 5 godina, upisali se 2014.
efikasnost 100%
bi bila kad bi svi diplomirali 2019. -> odnos ulaza i izlaza)
- važna je relativna efikasnost (100% efikasnost carine ne bi bila ni efektivna ni
ekonomična)
> efektivnost – ocjena relevantne okoline – što misli okolina (diplomiramo u roku i dođe
poslodavac i
kaže da nemamo pojma)

- korištenje usluga ovisno o platnoj moći – javlja se pitanje socijalne jednakosti?

- javna uprava se želi podvrgnuti načelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a od građana
se naplaćuje realna cijena javnih usluga
- povjeravanje javnih poslova privatnom sektoru  kvaliteta da, ali dostupnost ovisi o tom kolko imaš

* PODUZETNIK
- posljedica novog javnog menadžmenta
- država i upravljanje omogućavaju privatnicima da sudjeluju u obavljanju javnih poslova
- outsourcing (povjeravanje vanjskim dobavljačima) i JPP – pomoćni i tehnički poslovi, usluge od
općeg interesa, prodaja roba, izgradnja i iznajmljivanje zgrada, zastupanje u sudskim sporovima…

> Instrumenti jačanja položaja građana u odnosu prema upravi

NAČELO
JAVNOSTI
OPĆA NAČELA
> zakonitost uprave - postupanje utemeljeno na > otvorenost – uprava uvažava
prijedloge, stavove
zakonu građana u odnosu na
svoje usluge
> pogrešivost uprave - nije savršena
> odgovornost uprave - pravo građana na naknadu štete > transparentnost – vidljivo, uprava
objavljuje
a) osobna odgovornost službenika informacije o svom radu od
javnog značenja
b) solidarna odgovornost uprave (pruža uvid u svoj rad i
organizaciju)
c) primarna odgovornost uprave s pravom regresa od
službenika koji je skrivio štetu nezakonitim postupkom
d) država čak nadoknađuje štetu i kad nije uprava kriva
(npr. elementarna nepogoda)
27
* načelo transparentnosti
- javne informacije su dostupne javnosti i ovisno o vrsti informacije mogu biti pružene građanima ili drugim
subjektima na zahtjev ili samoinicijativno
- informacija je rezultat rada javne vlasti, ona je output
 tipični oblici obuhvaćaju proaktivnu objavu infromacija o organizaciji, radu, financiranju uprave putem
interneta i medija, javnost sjednice, publikacija materijala i sl.

* načelo otvorenosti
- javna vlast i uprava otvorene su za povratnu informaciju od javnosti o svom radu; odnos je dvosmjeran, a
glavni komunikacijski kanal je u smjeru od građana prema upravi
- informacija pružena od javnosti je input za rad javne uprave
tipični oblici obuhvaćaju različite oblike kontakata između uprave i građana te stručnjaka i stručnih
organizacija putem kojih uprava dobiva informacije, stavove,mišljenja i potrebe građana i stručne javnosti
kao što su formalna traženja mišljenja o određenom pitanju, javna savjetovanja i rasprave o namjeravanim
odlukama odnosno propisima, javne diskusije o društvenim problemima i sl.

 POLOŽAJ UPPRAVE U RAZLIČITIM TIPOVIMA SUVREMENIH DEMOKRATSKIH

POL.SUSTAVA
Uprava je snažno povezana s političkim sustavom i pod njegovim je utjecajem.
Odnos politike i uprave u smislu utjecaja političkih institucija na upravu može se analizirati u sklopu
specifičnog konceptualnog sredstva PRIJELAZNOG LANCA.
PRIJELAZNI LANAC = skup institucija i tijela raspoređenih između dvaju oprečnih polova, političke
vlasti s jedne i
uprave s druge strane

PRIJELAZNI LANAC IZMEĐU POLITIČKIH I UPRAVNIH ELEMENATA U TERITORIJALNOM

SUSTAVU UPRAVLJANJA
PREDSTAVNIČKO PREDSJEDNIK VLADA UPRAVA
POLITIČKE TIJELO DRŽAVE
STRANKE (SKUPŠTINA,
PARLAMENT)
ODBORI INDIVIDUALNI PREDSJEDNIK ČLANOV UPRAVNI
I KOLEGIJALNI I RESORI

Politička volja stvorene u političkim organizacijama (političke stranke) kroz različite se institucije prenosi,
prelijeva i filtrira do pojedinih resora državne uprave.

Osnovne karike u prijelaznom lancu:

1. političke stranke
2. predstavnička tijela sa svojim odborima
3. izvršna vlast koju čine: > predsjednik kao individualni, a iznimno i kao kolegijalni nositelj
> vlada kao kolegijalno tijelo
4. upravne organizacije

28
 politički utjecaj na upravu uvijek tendira na koncentriranju na jednoj od karika prijelaznog lanca, pa se
prema tome razlikuju i različiti politički sustavi ovisno o tome na kojoj je od karika koncentriran utjecaj:
a) režim partije i države
b) skupštinski
c) predsjednički
d) parlamentarni
e) polupredsjednički
f) sustav političke uprave

a) Režim partije i države

- jednopartijski sistemi > jedna politička partija potpuno kontrolira politički život u zemlji
- karakteristična privrženost osobi karizmatičnog ili nametnutog vođe = vođa nacije
- članovi političke stranke su vezani strogom stranačkom disciplinom; oni popunjavaju upravu pa
tako provode odluke partijskih tijela  na taj način je teritorijalni upravni sustav neposredno
povezan partijskim strukturama (zakonodavna i izvršna tijela su samo paravan; sve se kreira u
političkoj stranci)
- gubitak političkog legitimiteta, birokratizacija vlasti, koncentracija moći…
- npr. SSSR, SFRJ, Kuba, S. Koreja, Kina
b) Skupštinski sustav
- politički utjecaj na upravu koncentriran je u predstavničkom tijelu koja je stabilan element sustava
– izvršna vlast ga ne može raspustiti
- međutim iz razloga što je skupština velika i heterogena te su procedure u njoj dugotrajne, u stvarnosti
se politički utjecaj koncentrira u odborima i izvršnom vijeću (koji su podčinjeni skupštini)
- npr. u franc. Prvoj republici, Švicarska

c) Parlamentarni sustav
- temelji se na ravnoteži političkog utjecaja između vlade i predstavničkog tijela
(vlada mora zadobiti povjerenje parlamenta, a može ga i raspustiti; parlament može izglasati
nepovjerenje vladi)
- oba tijela su nestabilna pa je i sustav nestabilan, što može imati negativne posljedice za dr.-ek.
Život, javnu upravu…
- npr. britanski kabinetski sustav, Njemačka, Austrija, skandinavske zemlje, Italija, Hrvatska…

d) Predsjednički sustav
- koncentracija moći je u rukama predsjednika; on je utjelovljenje cjelokupnog državnog aparata i
politički odgovoran za njezino funkcioniranje
- imenuje tajnike i čelnike upravnih resora koji su politički ovisni i odgovorni predsjedniku
- politički neovisan o parlamentu; ima mogućnost veta na zakone
- kreira vanjsku i unutarnju politiku, vrhovni zapovjednik oružanih snaga…
- temeljni problem je relativna neovisnost uprave prema predstavničkom tijelu i njezina puna
integracija s izvršnom vlašću kojoj je u potpunosti lojalna
- kad se ovaj oblik sustava nađe u okolini koja je disfunkcionalna, gdje ne postoji razvijena
demokratska politička kultura često dolazi do izrazite koncentracije moći u rukama neodgovornog
29
 predsjednika – tzv. prezidencijalizam (afričke zemlje)

e) Polupredsjednički sustav
- dualizam parlamentarnog i predsjedničkog sustava
> parlamentarni : - vlada je zasebno kolegijalno tijelo
- vlada politički odgovara parlamentu
- institut supotpisa za neke odluke predsjednika
- vlada može predložiti raspuštanje parlamenta i nove izbore
- članovi vlade trebaju dobiti povjerenje parlamenta kojemu politički
odgovaraju za
upravne resore

> predsjednički: - neposredni izbor predsjednika (izvorni politički legitimitet)

- ovlast predsjednika da imenuje predsjednika vlade i, na njegov prijedlog,
ostale
članove vlade
- neposredne ovlasti predsjednika (vanjski poslovi, obrana, pravosuđe…)
- imenovanje važnih državnih dužnosnika

- sustavom dominira predsjednik, dok je položaj parlamenta slabiji nego u parlamentarnom

- sustav je stabilan
- npr. Francuska 1958 godine, RH od 1990 do 2000 god.

f) Režim političke uprave

- sama uprava postane mjesto koncentracije političke vlasti
- političke odluke donose se u najužem vrhu upravnog aparata
- javlja se u rijetkim, izvanrednim okolnostima političkog života, kad ne postoje ili ne funkcioniraju
institucije predstavničke demokracija
- primjeri:
a) karizmatska politička uprava (npr. njemačka ideja ujedinjenja Bismarck)
b) uprava u doba velikih kriza (parlament se ne može okupit, ovo je brže)
c) uprava u politički jako slabo razvijenim sredinama
d) kolonijalna uprava u kojoj je vrhovna upravna institucija predstavnik interesa kolonijalnog
gospodara (npr. guverner)
e) uprava u zemljama u kojima je došlo do državnog udara s osloncem na vojsku ili policiju

 Nedemokratski (birokratski) politički sustav i javna uprava

Temeljna karakteristika demokratske vlasti: demokratski politički legitimitet
 postoji ako značajna većina članova političke zajednice smatra da je vlast opravdana
> vlast mora biti izabrana od građana na prethodno pravno propisan i od većine političkih aktera
prihvaćen način te ako čitav političko-upravni sustav djeluje u javnom interesu
(Weberov tip legalne vlasti)

Izbori da bi se smatrali demokratskim moraju udovoljavati određenim standardima.

Mora postojati:
1. sloboda izbornog nadmetanja – postojanje više različitih stranaka i razl. političkih koncepcija
2. konkurencija različitih izbornih programa – isto višestranačje

30
3. jednakost šansi tijekom izbornog nadmetanja – sloboda medija, da svi imaju iste mogućnosti
prezentiranja i sl.
4. sloboda biranja – tajno glasovanje, bez pritisaka i prinude
5. jednako sudjelovanje svih članova zajednice u biranju – svi mogu na izbore
6. izborni sustav koji ne dovodi do izbornih rezultata opasnih za demokraciju – izbjegavanje favoriziranja
koje bi dovelo do jednopartijskih sustava s jedne strane, ali i pretjerano fragmentiranje koje bi dovelo do
ne mogućnosti slaganja vlade
7. vezanost izborne odluke birača samo za jedno izborno razdoblje
* birokratska vlast – tip odnosa u političkoj zajednici u kojima se određena vladajuća skupina održava na
vlasti isključivo pomoću uprave , a bez demokratskog političkog legitimiteta
 vlast se oslanja isključivo na silu i mogućnost koju joj pruža kontrola nad upravom
 nemogućnost građana da postave ili smijene vlast na demokratski način
Nastaje:
1. kad legitimno izabrana politička skupina svjesno odustane od veze političkog legitimiteta s biračima
(ne raspiše izbore, ne prizna rezultate)
2. kad određena skupina dođe na vlast nedemokratskim putem (državni udar, nasilna revolucija…)
3. određena vladajuća skupina pod pritiskom teških okolnosti (velike krize) nastavi obnašati dužnost dok ta
kriza
završi, a onda odustane od demokratske provjere političke podrške građana
Posljedice birokratske vlasti:
1. uprava raste naročito u prinudnim resorima (vojska, policija) i njezin rukovodeći sloj se prestaje
personalno mijenjati
2. uprava služi kao instrument vladanja nad društvom i protiv građana
3. građani se zbog straha prestaju baviti politikom, ako se bave riskiraju politički progon
4. širenje tajnih službi, njihova otežana demokratska kontrola
5. napad na oblike autonomije u društvu – sveučilišta
6. jača tajnost uprave – nema otvorenosti i transparentnosti

**Druga značenja riječi birokracija**

1- birokracija kao tip organizacije kako ju je opisivao Weber
2- birokracija kao skup negativnih pojava u djelovanju javne uprave (formalizam, nepovezanost,
neuslužnost, sporost…)
3- birokracija kao skupina ljudi koja je zaposlena u javnoj upravi (koriste pojam političari za tzv. prijenos
odgovornosti, blame shifting)

 Promjena uloge uprave u političko-upravnom sustavu: od izvršitelja prema pripremanju javnih

politika
- tradicionalno shvaćanje da postoji razgraničenje uprave i politike
> politička tijela – donose političke odluke potrebne za ostvarivanje dominantnih društvenih ciljeva za koje
određena politička opcija u nekom trenutku smatra da ih je potrebno ostvariti
> uprava – postaje ograničena propisima koje donosi zakonodavac kao neutralna, depersonalizirana i
profesionalna služba ima zadatak te zakone provoditi
Posljedica: politika je superiorna upravi koja ima isključivo instrumentalnu ulogu – neutralna, lojalna,
stručna

Prednosti uprave pred zakonodavcem TRADICIONALNO WEBER VIĐENJE

31
Uprava
frekvencija interakcije u upravi je velika – može
brzo reagirati
sukcesivno rješava probleme; može 1 po 1
postoji određen kontinuitet – ljudi se ne mijenjaju
kako se mijenja vlast (ne bi trebali)
ljudi dolaze po kriteriju stručnosti
Zakonodavac
tu nema toga, parlament se rijetko okuplja i spor je
mora se svemu posvetiti odjednom; simultano
diskontinuitet
političari po političkom kriteriju

 odnos je dihotoman
- između politike i uprave postoji stalna napetost i međusobni utjecaji:
a) politika mora osigurati prijenos političkih odluka prema operacionalizaciji u upravi te njenu lojalnost
b) uprava ima utjecaj na političke odluke

* policy pristup (javne politike)

- nov, različit pristup koji je posljedica je privatizacije, decentralizacije i demokratizacije odnosa
- gleda realnu situaciju u kojoj uprava ima vrlo važnu ulogu u oblikovanju javnih politika i kljunu ulogu u
njihovoj implementaciji
1. uprava je ta koja ima centralnu ulogu u identifikaciji dr. problema – uprava pokazuje
2. uprava definira moguća rješenja
3. uprava će osigurati da se rješenje provede
= nestaje tradicionalna dihotomija politike-uprave; uprava utječe na politiku!

Jezično tumačenje:
* Politika (policy) – skup procesa (izbori) i institucija (političke stranke) u kojima se donose političke odluke
što će se raditi (politics)
* Javne politike (public policy) – skup načela kako se djeluje u pojedinom segmentu zajedničke djelatnosti
radi ostvarivanja određenih ciljeva (obrazovna – kurikulum, stambena – stanovi za mlade); formalno
definirani odgovori na društvene probleme koji se izražavaju u strategijama, programima i propisima

FAZE STVARANJA JAVNE POLITIKE - ISPITNO PITANJE

1. Davanje inicijative – netko mora reći da ima problem, građani, uprava mora neki problem staviti na
dnevni red
2. - tko može pokrenut inicijativu i putem kojeg sredstva (mediji npr.) ovisi o tom kakvi akteri vode državu,
kakva je ideologija i sl.  npr. reforma zdravstva
3. Definiranje alternativa za rješavanje problema –
4. Odabir između ponuđenih rješenja –…
5. Faza implementacije javne politike –
6. Faza evolucije (jesu li građani zadovoljni)
> indikatori: * učinkovitost – je li došlo do postignuća
* efikasnost – odnos utrošenih sredstava i rezultata
* adekvatnost
* pravednost – jesu li svi jednako opterećeni
* obzirnost – jesu li se uzele u obzir želje građana
* valjanost – kombinacija svih kriterija

32
Problemi javnih politika:
1- kompleksnost i dinamičnost – niste uzeli u obzir npr. iseljavanje doktora
2- sukobi oko ciljeva i sredstava (ministar financija kaze nemoze nema se para)
3- pitanje prioriteta – imamo niz javnih politika – tko ima prioritet

Način odlučivanja o javnim politikama:

Prvo se krenulo od ideje racionalnog odlučivanja – prema ovom odluke se donose na temelju vaganja
prioriteta, evaluacije opcija…kao imas par opcija jednu piknes i dec it. Problem je u tome što nikad nema
svih ponuđenih opcija na stolu, racionalnost je ograničena, odlučivanje je kompromis između različitih
vrijednost s uvijek nepreciznim ishodima. Policy pristup je kontinuiran proces istraživanja kojeg odlikuje
metoda pokušaja i pogreške.
Posljedica – nikad nema velikih zaokreta u javnim politikama, nikad nema reformi jer ne mogu predvidjet

Opće karakteristike policy pristupa:

– orijentiran na problem (ne ko prije da svako radi svoj posao)
– multidisciplinaran
– normativan je i vrijednosno orijentiran > prava čovjeka i dignitet (za razliku od one neutralne
uprave)
– nestaje dihotomija
– priznaju se različiti interesi
– kombinira se političko odlučivanje i stručno znanje
– uprava nije sluškinja politici
– zahtjeva se stručnost
– vezanost za koncept transparentnosti i otvorenosti za ideju odazivnosti – uključivanje javnosti u
proces oblikovanja strategije ili propisa
* governance
 obuhvaća mrežu aktera koji djeluju u nekom području na oblikovanju javne politike i njezinoj
implementaciji te se smatraju dionicima neke javne politike
Akteri su: politička tijela, JU, lokalna samouprava, privatni sektor, civilni sektor, profesionalne organizacije,
međunarodne organizacije…
- znači nema više vlade kao centralnog aktera neg je njih sad hiljade u mreži svi su isti koordinirani, svi su
odgovorni bla

 Vrijednosti kao integrativni mehanizam politike i uprave

 općenito i široko formulirane interesne pozicije različitih pojedinaca, skupina i drugih aktera koje se
smatraju važnima u nekoj političkoj zajednici
- nastaju kroz političke procese miješanja, stapanja i spajanja interesa i ideoloških opredjeljenja
Vrijednosti integriraju politiku i upravu kao temeljno integrativno vezivo političko-upravnog sustava; često
se koristi izraz javni interes.
Političko-upravni sustav se prilagođava vrijednostima koje su raširene u zajednici da bi zadobio politički
legitimitet.

5 grupa vrijednosti:
1. demokratske – legitimitet, politička odgovornost predstavničkim tijelima i građanima, javnost, dostupnost
korisnicima, transparentnost, odazivnost, prilagodljivost potrebama, željama i interesima građana,
supsidijarnost i politička samouprava (teritorijalna i funkcionalna), etičnost i nekorumpiranost,

33
 kompetentnost službenika…

2. pravne – vladavina prava, zakonitost, zaštita prava čovjeka i građanina, korektno vođenje upravnih
postupaka, pravna odgovornost uprave, sudski nadzor uprave, pravna sigurnost, jednakost i nepristranost

3. socijalne – društvena pravednost, solidarnost, socijalna osjetljivost, skrb, milosrđe, suosjećajnost i pomoć
građanima, očuvanje društvene i kulturne raznolikosti…

4. ekonomske – ekonomičnost, efikasnost, efektivnost, produktivnost, inovativnost, poduzetnost, tržišnost,

konkurentnost, kvaliteta usluga, poticajnost i razvojnost…

5. ekološke – zaštita prirodnog okoliša, štednja prirodnih resursa, očuvanje biološke raznolikosti, kvaliteta
života u suglasju s prirodom…

II. UPRAVNA ORGANIZACIJA I JAVNI MENADŽMENT

 Organizacija i njezino mjesto u razvoju kooperativnih sustava
 multidimenzioanalni, dinamični, modernizirani i složeni sustav ljudske suradnje (zajedničko djelovanje
ljudi) utemeljen na diobi radnih procesa na sve uže i jednostavnije dijelove i njihovom povezivanju u
zajedničku smislenu cjelinu
 stvara se struktura u kojoj određeni broj ljudi uspostavlja određene međusobne odnose, kako bi pomoću
određenih sredstava i metoda ostvarivali određene ciljeve
- nastanak organizacija je posljedica društvene diobe rada

Organizacija nije jedini sustav ljudske suradnje.

 skup oblika ponašanja kojima ljudi uspostavljaju međusobne odnose na radu
Uvijek ih navodimo po redu, vremenskom slijedu jer su se tako kroz povijest razvijali.
1. PRIMARNA GRUPA
2. VOĐENA GRUPA
3. HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA
4. TIMSKE MREŽE

> PRIMARNA GRUPA

Kada:
Govorimo o kooperativan sustavu koji je karakterističan za rano razdoblje ljudskih društava.
Nastaje u nediferenciranim zajednicama, malim plemenima koje karakterizira mali broj članova koji zajedno
obavljaju neki vremensko ograničen zadatak. (lov)
Još nema teritorijalizacije. (teritorijalizacija se uspostavlja u trenutku kad poljoprivreda postaje glavno
proizvodno sredstvo)
- danas je moguća isto npr. grupa za učenje
Tehnička dimenzija: JEDNOSTAVNA
* karakteristike*
1. ne postoji organizacijska struktura, ali raspored elemenata nije slučajan

34
2. kontakt između članova je neposredan
- svi skupa u lovu stalno komuniciraju
3. završetkom posla grupa se rasformirava
- zadatak je jednostavan, kratkotrajan; grupa nakon obavljenog lova prestaje postojat
Interesna dimenzija: JEDNOSTAVNA
Razina složenosti i interesa isto jednostavna, svi članovi imaju isti interes – preživljavanje.

2. VOĐENA GRUPA
Kada:
Kooperativno složeniji oblik koji nastaje u fazi teritorijalizacije. Teritorijalizacija će dovesti do
diferencijacije u društvu i stvaranja klasa, jeer jedan ce imat vise zemlje od drugog. Ko ima zemlju ima moć.

Klasični primjer vođene grupe: odnos šegrt-obrtnik; feudalac-kmet

Tehnička dimenzija: SLOŽENIJA

Nema trajne podjele zadataka, posao obavlja onaj kom ga vođa da.
Kao posljedica povećanja grupe i složenijih zadataka povećao se broj konflikata i pala je efikasnost
djelovanja.

Interesna dimenzija: SLOŽENIJA

Za razliku od primarne di svi imaju isti cilj, interes bla ovdje vođa određuje što grupa radi, što im je cilj,
kolko mačeva iskovati itd.
S druge strane vođa osigurava motivaciju vođenih – pruža im zaštitu, daje novac, žene itd. i na taj način
osigurava kontinuitet zajedničkog djelovanja.

3. HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA
Kada:
Nastaje kao posljedica industrijske revolucije – manofakture, tvornice.
Tehnička dimenzija:
Dolazi do podjele rada na sve uže podzadatke i nastaju slojevi neosobnih funkcija. Funkcija je povezani
skup poslova koji se obavljaju kontinuirano, međusobno su povezani, imaju određenu zasebnost prema
drugim takvim skupovima poslova, a potrebni su za ostvarenje zadataka širih funkcija i organizacije u cjelini.
Interesna dimenzija:
Za razliku od vođene grupe gubi se osobni odnos, a posljedica tog je da HO može obavljati puno dugoročnih
i složenih odnosa.
Funkcije su neosobne – potpuno je svejedno tko je na radnom mjestu i funkciji ako je opremljen potrebnim
znanjima i vještinama i to joj daje stabilnost

4. TIMSKE MREŽE
Kada:
Novi tip ljudske suradnje kao posljedica IT-a; informacijske revolucije.
Tehnička dimenzija:
Timske mreže sastavljene su od radnih grupa ili timova koje karakterizira nehijerarhijska struktura.
Članovi su specijalisti sa međusobno komplementarnim znanjima – svatko zna neki dio posla i međusobno su
povezani.

Interesna dimenzija:
Kao posljedica tog što svako zna nešto, članovi tima su ravnopravni. Timove obilježava intenzivno
komuniciranje zbog čega je veličina tima ograničena i broj zadataka koje može obaviti je također ograničen.
Klasičan primjer: izrada lijeka u laboratoriju

35
> HIJERARHIJSKI ODNOS - samo baza obavlja temeljni zadatak, ostali upravljaju, koordiniraju
usmjeravaju
> TIMSKI ODNOS – nema hijerarhijsko svi su članovi tima jednaki

ORGANIZACIJSKA STRUKTURA
- temeljna komponenta, varijabla organizacije
 odnos nadređenosti i podređenosti

Karakteristike:
1. (kažemo da je) generički faktor organizacije = bez strukture nema organizacije
- i najmanja organizacija ne može početi funkcionirati bez da ima organizacijsku strukturu
2. mora se odrediti unaprijed, formalna je – određuje se osnivačkim aktom
3. kao pojam je statična – gledamo organizacijsku strukturu u određenom trenutku; pr. fakultet danas – ali
kao stvarna pojava je nepromjenjiva, možemo osnovat novu katedru, neki ured za međunarodnu suradnju i
ides na erasmus

4. broj odnosa u organizaciji je za jedan manji od broja članova (n-1), jer svaki član organizacije ima jednog
nadređenog (osim rukovoditelja)
*organigram  kao slika prikazuje organizacijsku strukturu
- može biti:
a) formalna organizacijska struktura
- unaprijed formalno predviđena, razmjerno trajna slika više ili manje hijerarhičnih odnosa među funkcijama
koje su nastale diobom radnih procesa
- hijerarhija postoji plića ili dublja
- ove gore karakteristike se primjenjuju na formalnu strukturu
b) neformalna organizacijska struktura
- skup svih neformalnih odnosa među ljudima koji imaju utjecaja na formalnu strukturu, ciljeve, djelovanje
organizacije

c) neformalni odnosi
- odnosi koji se uspostavljaju između ljudima nevezano uz djelovanje organizacije

Hijerarhija je svojstvo : - formalnih odnosa (hijerarhičnost formalne strukture)

- stvarni odnosa u organizaciji (stvarna hijerarhičnost)

FUNCKIJE – skupine radnih operacija i poslova u organizaciji koje mogu imati vlastiti identitet neovisan o
osobama koje ih obavljaju
- neosobnost omogućava trajnost i stabilnost u vremenu – posljedica je dugotrajnost

PROCES ORGANIZIRANJA
- kako povezati organizacijske jedinice, praktična znanja koja čine proces organiziranja
 Izrada organizacijskog plana –
Komponente plana:
1- što nam je zadatak organizacije
2- potrebni su nam ljudi, materijalna sredstva i njihovi izvori

36
3- moramo voditi računa o pravnim propisima koji reguliraju ovlasti u pogledu osnivanja i rada organizacije

4- predvidjet opseg organizacije –

5- teritorijalni smještaj organizacije
6- treba uključiti i mjeru političke kontrole i mjeru sudjelovanja građana u radu organizacije

 Izrada organizacijske strukture : GRUPIRANJE

1. pitanje radnih mjesta –

2. povezati ih po nekom kriteriju
- kriterij povezivanja:
> srodnost zadataka
> sličnost radnih operacija
> teritorij
> krug ljudi za koje se određeni poslovi obavljaju
 može biti istodobno primijenjeno nekoliko različitih kriterija

* 3 idealna cilja koja se trebaju ostvariti prilikom grupiranja:

1) što je moguće više izbjeći da se jednak posao obavlja na više radnih mjesta, ili da se neki posao ne obavlja
nigdje
2) postići jasnoću tko ima ovlast dati službeniku zadatke i kome on odgovara za njihovo izvršenje
3) ostvariti razmjernost sredstava i zadatka odnosno dužnosti i ovlasti

Načela vezana za pitanje organizacijske strukture:

> Načelo raspona kontakata
> Načelo raspona vertikalne veze
> Načelo redovitog puta

> NAČELO RASPONA KONTAKATA

- načelo koje nam govori koliko jedna organizacijska jedinica može bit velika, odnosno koliko neposredno
podređenih može imati jedan nadređen kako bi mu se omogućila nužna i što bolja komunikacija i nadzor nad
svakim od njih
- ovisit će o: vrsti posla, tehnologiji, stručnosti osoblja

> NAČELO RASPONA VERTIKALNE VEZE

- koliko međustupnjeva se može postaviti da organizacija može funkcionirati
- povezano je s > NAČELOM REDOVITOG PUTA koje govori kako svaki kontakt po vertikalnoj liniji u
organizaciji mora ići preko svih stupnjeva

 što je manji raspon kontakata mora biti veći raspon vertikalne veze

 Promjena formalne organizacije strukture iliti REORGANIZACIJA (to je definicija!

- npr. osnivanje nove katedre
Razlozi:
> promjena zadatka
> promjena tehnike rada
> povećanje opsega organizacije

37
Pozitivni učinak:
- organizacija se prilagođava potrebama i promjenama
Negativni učinak:
- gubitak radnog tempa u organizaciji (slabije bi radili ak bi se bavili pitanjem kak ce izvest
- gubitak osjećaja sigurnosti kod zaposlenika (strah od gubitka posla)
 mjere za neutralizaciju:
> informirati na vrijeme – obavještavanje ljudi na vrijeme o promjenama
> organizacijske mjere za povećanje elastičnosti organizacije – unaprijed se predvidi kako će se tom
problemu pristupiti
 Razvoj upravnih struktura od hijerarhije prema mrežama - ISPITNO PITANJE – kak se mijenja
hijerarhijska
struktura
Promjena ide u dva pravca:
1. Modifikacija hijerarhijske strukture
2. Stvaranje novih struktura
Modifikacija hijerarhijske strukture

Načini:
a) proces decentralizacije – prenošenje ovlasti i odgovornosti s viših razina na niže – smanjuje se stupanj
hijerarhije
(ministar prenese na niže hijerarhijske cjeline)
b) osnivanje timova ili radnih grupa s horizontalnom koordinacijom
(tzv. projektne organizacije: ljudi iz različitih ministarstava se okupe i rade na nekom novom projektu; ali to
ne znači da je nastala nova organizacija – i dalje zaposlenici svojih organizacija, ali rade dve godine na
nekom projektu)
- zadatak koji treba obaviti u određenom vremenu obavljaju ga timovi sastavljeni od stručnjaka iz različitih
funkcionalnih područja unutar organizacije
c) matrična organizacija – organizacija koja obavlja više vremenski ograničenih projekata

- nastaje križanjem vertikalne i horizontalne strukture

Stvaranje novih struktura

 nove strukture vertikalnog tipa
- javljaju se kao posljedica informatizacije, globalizacije, profesionalizacije…
a) modularna organizacija
- više relativno malih i samostalnih organizacijskih jedinica (modula) koji su specijalizirani za obavljanje
određenog posla ili usluge , a njima upravlja jedan središnji centar
Primjer: ministarstvo obrane u SAD-u > ministarstvo zadržava glavne zadatke na sebi, kud se ide u rat,
kolko ljudi…ali puno toga delegira privatnim firmama – za PR, naoružavanje…
- ne nastaje nova

b) mrežna organizacija
- organizacijska struktura koju karakterizira stalna razmjena između poluautonomnih organizacija koje se
oslanjaju na međusobno povjerenje i društveni odnos ugrađen u mrežu radi zaštite transakcija i
smanjivanja troškova ? hahaha ne.
- puno nekih timova koji su međusobno povezani nekakvom tehnologijom i nema hijerarhije među njima

- istodobno su članovi tima i svoje matične organizacije (ko kod modularne isto ne nastaje nova)
- odnosi unutar mreže su regularni i stabilni i odnose usklađuje jedna osoba neki član mreže ali on je i
38
 dalje samo član mreže i jednak ko i svi, nije im nadređen

c) organizacija koja uči

- brzo identificira, obrađuje i primjenjuje lekcije naučene na temelju interakcije s okolinom
- za javni sektor to znači da kopira rješenja oko sebe (recimo neka tehnološka ili bi trebala)
 Upravni (funkcionalni) pregled i analiza kao metoda usavršavanja organizacije u javnoj upravi
 metoda usavršavanja rada i organizacije u javnoj upravi (gleda strukturu unutar organizacije)
Cilj: - pomoći organizaciji u postizanju njenih ciljeva tako da se utvrdi koje zadatke organizacija mora
realizirati te
koja je organizacijska struktura za te zadatke optimalna

1) uklanjanje nepotrebnih funkcija i poslova

2) predlaganje funkcija koje nedostaju u organizacijskoj strukturi
3) smanjivanje preklapanja, udvostručenja poslova
4) racionalizacija podjele funkcija

3 tipa upravnog pregleda

1- vertikalni pregled
Usmjeren je na djelatnost pojedine upravne organizacije
Uključuje analizu u kojoj mjeri organizacija obavlja zadatke za koje je nadležna te je li njena struktura
odgovarajuća za obavljanje tih zadataka.

Usmjeren je na usporedni pregled obavljanja jednog zadatka/funkcije ili više njih od više organizacija.
Metoda obuhvaća procjenu funkcioniranja upravnog sustava kao cjeline. – gleda posao koji se obavlja

3- horizontalni pregled
Usmjeren je na utvrđivanje racionalnosti podjele zadataka/funkcija između organizacija da bi se otklonilo
udvostručenje poslova ili njihovo neobavljanje.
(gleda se kako su raspoređeni; odluči se osnovat novo ministarstvo)
Pusić smatra da upravni pregled obuhvaća:
1. utvrđivanje problema
2. prikupljanje podataka i analiza podataka
3. dijagnoza teškoća
4. prijedlog rješenja
5. konačni izvještaj
6. sudjelovanje u provedbi promjena

Stadiji upravnog pregleda:

.
A) ORIJENTACIJA –
B) PLANIRANJE PREGLEDA –
C) ANALIZA STANJA
D) …
> Podaci se analiziraju s obzirom na zadatke i radne operacije kojima se ostvaruju.
Treba odgovoriti na pitanja:
1. Koji je sadržaj radne operacije i kako je taj sadržaj povezan sa zadatkom organizacije?
2. Je li ta radna operacija nužna za obavljanje zadatka ili se može recimo ukinuti?
3. Tko sudjeluje u izvođenju radne operacije i na čemu se temelji podjela među funkcijama?

39
 4. Kakvo je opterećenje za organizaciju npr. radno vrijeme, kvaliteta službenika?
5. Jesu li dijelovi radne operacije međusobno logično i uspješno povezani?

E) IZRADA IZVJEŠTAJA
- sadrži: prikaz stanja, utvrđivanje problema i prijedlog rješenja uočenih problema

 Razvoj i liječenje organizacija – organizacijska terapeutika

 metoda prepoznavanja i ispravljanja disfunkcionalnih procesa u organizaciji
(slično ko psihoterapija, ali primijenjeno na čitavu organizaciju)
Razlozi: neformalne strukture mogu utjecati, tip kulture upravne organizacije, problem s diobom rada i sl.
Razvoj organizacije može biti:
> proaktivan – unaprijed predviđa promjene u organizaciji
> reaktivan – naknadna reakcija na već postojeće probleme
- usmjerena je na povećanje efektivnosti i razvoj svakog pojedinca u organizaciji, korištenjem znanja i
znanosti o ponašanju u organizaciji
Uključuje:
1) analizu procesa uporabom biheviorističkih teorija kako bi se dijagnosticiralo stanje i grupna dinamika
2) izgradnju vještina za rješavanje sukoba i problema
3) dijagnozu stanja pute analize procesa, korištenjem upitnika i intervjua
4) savjetovanje i usavršavanje
5) jačanje timskog rada (team building)
6) jačanje suradnje između različitih organizacijskih jedinica
7) aktivnosti usmjerene na izgradnju politika, poslova i postupaka koji zadovoljavaju potrebe osoblja
8) razvoj ili promjenu sustava vrijednosti i organizacijske kulture
 I. Adizes: Kako riješiti krizu upravljanja
- postavio temelje i načela za organizacijsku terapeutiku
 Razvoj upravne tehnologije
 način na koji se obavljaju aktivnosti koje su usmjerene postizanju određenih željenih ishoda
Glavne komponente tehnologije:
> fizička sredstva (laptop)
> tehnika rada (načini i postupci djelovanja, radni i poslovni procesi)
> znanje kojim ljudi raspolažu

Vrste tehnologije
Sistematizirao : Perrow
Kriterij: a) varijabilnost zadataka iliti broj iznimaka koje pojedinci susreću u svom radu
b) mogućnost analize problema iliti mogućnosti pronalaženja odgovora na te iznimke

1. rutinska tehnologija – obilježava ju malen broj iznimaka (a), a kada se i pojave problem se može jasno
definirati te su tehnike za riješit problem prikladne i dostupne (b)
2. nerutinska tehnologija – obilježavaju ju mnoge iznimke u procesu rada (a) i slabo definiranje problema
itd. (b)

Vrste poslova u upravnim organizacijama

1. rutinski -obavljaju se razmjerno često, na isti standardizirani način (prijava ispita, izrada putovnice)
2. nerutinski – zahtijeva da se obavljaju svaki za sebe, na nestandardiziran način (sadržaj predavanja)
 Upravna kultura i njezino mijenjanje

40
 - kulturološki pristup organizaciji javlja se u okviru teorije organizacije 80'ih
 skup otvorenih, tajnih pravila i vrijednosti, shvaćanja, uvjerenja koji usmjeravaju to kako organizacija
radi
Dvije dimenzije organizacijske kulture:
a) vidljiva – jasne forme koje je moguće promatrati: jezik, korištenje simbola, obreda, ceremonija
b) nevidljiva – organizacijske vrijednosti

6 TIPOVA ORGANIZACIJSKE KULTURE - ISPITNO PITANJE!

Temeljne dimenzije organizacijske kulture:
A) Vrijednosti: > ekonomske (3E) , političke (pravednost), pravne (zakonitost), socijalne, ekološke
B) Praktične orijentacije službenika
- mogu biti: * profesionalno-proaktivna = usmjerena na profesionalne standarde i zalaganje da se
ostvare
zadani ciljevi prema pravilima struke i na najbolji mogući način
* uredsko-reaktivna

 križanjem dviju temeljnih dimenzija vrijednosne i praktične razlikujemo 6 TIPOVA

ORGANIZACIJSKE KULTURE

ORIJENTACIJA VRIJEDNOSTI
SLUŽBENIKA
PRAVNE POLITIČKE EKONOMSKE
Profesionalno- LEGALISTIČKA PARTICIPATIVN PODUZETNIČKA
proaktivna A
Uredsko- BIROKRATSKA AUTORITATIVNA UPRAVLJAČKA
reaktivna

1. LEGALISTIČKA = raširene pravne vrijednosti, a orijentacija službenika PP

Uprava je odvojena od zakonodavca i podređena općim normama; racionalan instrument za provođenje
zakona.
Službenici nastoje aktivno realizirati svoju ulogu; pravna pravila doživljavaju kao vlastita.
Granice te uloge određene su načelom zakonitosti (uprava smije samo ono što joj je izričito povjereno) u
svakom pogledu: materijalnom, proceduralnom, organizacijskom i u pogledu kompetencije.

2. BIROKRATSKA = pravne vr. X UR orijentacija

Na prvom mjestu se stavlja interes vlastite karijere, etički standardi se zanemaruju ili krše.
Uprava postaje arena za borbu tuđih interesa i ulazi u sferu politike.
Takva kultura generira osjećaj otuđenosti, nemoći, razočaranja karijerom i tim kaj se ne postupa u skladu.
3. PARTICIPATIVNA = političke X PP
Službenici su jasno orijentirani na aktivno unaprjeđenje, podupiranje i poštivanje političkih vrijednosti.
Usmjerenost na društvenu okolinu JU i odazivnost na potrebe građana. – želi im se približit usluga, uvažit
njihovi interesi, osigurat pristup i sudjelovanje

4. AUTORITATIVNA = političke X UR
Primarna važnost izvršno-upravnih i političkih tijela i dužnosnika.
Službenici poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovjedi (poslušnost, disciplina) rukovodnih tijela, ne
doživljavaju građane. Posljedica česta je korupcija.

41
5. PODUZETNIČKA = ekonomske X PP
Uvođenje vrijednosti iz privatnog sektora, usmjereni na obavljanje zadataka brzo, efikasno.
Poduzetništvo znači rizik, preuzimanje odgovornosti, inicijativu, inovaciju…aktivan pristup.

6. UPRAVLJAČKA = ekonomske X UR
Isto obilježavaju ekonomske vrijednosti, ali težište nije na poduzetnom radu nego na upravljanju radom i
djelovanjem drugih.
Službenici su ovdje motivirani nagradama ili strogim kaznama, mjeri se uspjeh i neuspjeh…
Organizacijsku kulturu je teško promijeniti.
Zašto? - 1. nije uvijek jasno čemu upravna organizacija teži (za razliku od privatnog sektora koji teži
profitu)
2. mijenjanje je rijetko kad autonomno, često je samo vezano uz političke procese
3. riječ je o dugotrajnom procesu

 Okolina upravnih organizacija – specifičnosti

 svi elementi koji se nalaze izvan organizacije i mogu na nju utjecati
- može biti: a) stabilna – u kojoj su promjene rijetke, spore
b) nestabilna
3 važna područja okoline:
1. upravni sustav
2. politički sustav
3. građani

1. upravni sustav
- suvremena uprava više nije jedinstvena i centralizirana već se diferencira i decentralizira te poprima oblik
javnog sektora
- javni poslovi postaju sve brojniji i složeniji i njihovo obavljanje rijetko može osigurati samo jedna upravna
organizacija; težište se s pojedine organizacije premješta na javne programe koji se mogu provesti samo
suradnjom pojedinih upravnih organizacija i dr. subjekata te nastaju međuorganizacijske mreže
- ta suradnja zasniva se na novim manje hijerarhičnim odnosima, a čitava uprava gubi oštre granice i
povezuje se s društvom
2. politički sustav – obilježava ga dvojnost ciljeva 1. ostvarivati ono što su obećali
2. ostati na vlasti
- s obzirom da su dr. problemi tako složeni, politički sustav ne može odgovoriti na društvene probleme, pa se
regulacija prebacuje na upravu – uprava priprema propise

3. građani
- kao najvažniji problem ističe se problem odazivnosti (responsivnosti) – mjera do koje uprava uvažava
zahtjeve koji dolaze iz društvene okoline
- uprava treba biti otvorena za povratnu informaciju od javnosti o svom radu, o namjeravanim odlukama…
Pitanje odnosa s građanima u suvremeno doba postaje sve značajnije i donose se različite mjere kojima se
jača utjecaj građana na rad uprave i njihovo sudjelovanje u njoj.
 Razvoj teorije organizacije
- razvile su se mnogobrojne teorijske škole i smjerovi koji pokušavaju objasniti fenomen organizacije i
njezino funkcioniranje
 G. Morgan: Slike organizacije
- analizira razvoj teorije organizacije kroz osam slika (metafora) organizacije:
1. organizacija kao stroj
42
 2. organizam
3. mozak
4. kulturu
5. politički sustav
6. psihički zatvor
7. tijek i promjenu
8. instrument dominacije
- odbija se opredijeliti za neki od njih jer svaki od njih otkriva i istražuje neke dimenzije organizacije
7 temeljnih istraživačkih smjerova teorije organizacije:
1. Mehanicistički smjer
2. Teorija organizacijskog konflikta i moći
3. Teorija odlučivanja
4. Interesno-politički smjer
5. Teorija otvorenog sustava
6. Kibernetički smjer
7. Teorija samoreferentnih i autopoietskih sustava
+ još kulturološki smjer, institucionalna teorija, ekološka teorija, ekonomska teorija, teorija determinističkog
kaosa, psihijatrijsko gledanje na organizaciju…

1. Mehanicistički smjer: klasična škola organizacije i škola ljudskih odnosa

 promatra organizaciju mehanicistički i instrumentalno kao sredstvo za ostvarenje određenih svrha, nalik
stroju
= proučavanja rada sa svrhom povećanja njegove produktivnosti – kako bi se posao mogao obaviti na
najbolji mogući način
- smjer ima pragmatično i preskriptivno usmjerenje tj. pokušava formulirati upute za dobro organiziranje
(organizacija kao svojevrstan stroj za uspješno ostvarenje unaprijed zadanih svrha, harmoničan i zatvoren
sustav koji vodi računa o interesima članovima, ali oni ipak nisu primarno važni)

Začetnici:
> Taylor: Načela znanstvene organizacije rada
- odvojeno promatra razinu izvršavanja od razine upravljanja te se zalaže za diobu rada i specijalizaciju na
svakoj razini kako bi se povećala produktivnost rada i efikasnost
Posljedica njegovog znanstvenog pristupa u proučavanju rada:
- uspostava normi u proizvodnji
- racionalizacija proizvodnje bilo je značajno za ubrzani razvoj ind. proizvodnje tog
vremena
- porast proizvodnosti rada

> Fayol: Industrijsko i opće upravljanje

- bavio se razinom upravljanja i vođenja organizacije i promatra upravljanje kao jednu od 6 skupina
djelatnosti u poduzeću
Djelatnost upravljanja obuhvaća:
* predviđanje i planiranje
* organiziranje
* zapovijedanje
* koordiniranje
* kontrolu
Navodi 14 načela za uspješno upravljanje:
1. dioba rada
43
2. ovlast i odgovornost
3. disciplina
4. jedinstvo zapovijedanja
5. jedinstvo usmjeravanja
6. podvrgavanje interesa pojedinca općem interesu
7. plaćanje osoblja
8. centralizacija
9. hijerarhijska ljestvica
10. red
11. nepristranost
12. stabilnost namještenja osoblja
13. inicijativa
14. harmonija i jedinstvo
 načela su univerzalna i vrijede za sve organizacije

+ Pripadnici klasične škole o organizaciji: Gulick, Urwick, Mooney

+ Weber koji je svojom birokratskom teorijom organizacije imao značajnu ulogu u razvoju teorije
organizacije
= birokratsku organizaciju smatrao je idealtipom organizacije za donošenje racionalnih odluka
- povezuje ju s legalnim tipom vlasti
U svakoj organizaciji važno je:
a) uspostaviti hijerarhijsku strukturu i jasnu podjelu rada s razgraničenjem zaduženja, odnosno ovlasti i
odgovornosti svakog u organizaciji, koje su utvrđene formalnim aktima (načelo nadležnosti)
b) temeljito stručno obrazovanje, kompetentnost, kvalificiranost zaposlenika
c) pisani dokumenti i akti, vođenje uredne arhive
d) odvajanje službene djelatnosti od privatne sfere
e) djelovanje prema neosobnim pravilima
f) monokratska hijerarhija i načelo hijerarhije – svakom organizacijskom jedinicom treba rukovoditi jedan
rukovoditelj + pravo nadzora nad podređenim i pravo žalbe podređenog
g) služba u organizaciji treba biti poziv, angažira čitavo radno vrijeme pojedinca koji u upravi radi čitav svoj
radni vijek gradeći karijeru i primajući stalnu i sigurnu plaću, napredujući temeljem iskustva na više položaja
i stječući na kraju pravo na penziju

> škola ljudskih odnosa

- psihološka kritika klasične škole; javlja se kao odgovor na slabosti klasične škole organizacije
- psiholozi koji se bave istraživanjem ljudi i njihovih odnosa u organizaciji
 kritika: zanemarivanje čovjeka u organizaciji i njegovih potreba, osjećaja i motivacije za sudjelovanje u
kooperativnom prihvatu
- za njih je pojedinac ne samo izvršitelj radnih operacija motiviran nadnicom, već i biće čije zadovoljstvo u
velikoj mjeri određuje mogućnost ostvarenja svrha organizacije
(i oni su usmjereni na rezultat i postizanje maksimalne efikasnosti rada, ali taj cilj žele postići tako da ljudi u
organizaciji budu zadovoljni)

- za integraciju klasične škole organizacije i ljudskih odnosa osobito se zauzimao Barnard koji organizaciju
definira kao kooperativni sustav koji čine zadaci i ljudi

2. Teorija organizacijskog konflikta i moći

- sociološka kritika mehanicističkog smjera jer pokazuje što se događa u stvarnosti postojanja organizacije
 s jedne strane odnosi moći formiraju se unutar organizacije, a s druge strane organizacija je uronjena

44
u
društvenu strukturu moći
= Organizacija je arena u kojoj se članovi organizacije s osloncem na postojeću količinu moći u
međusobnim
sukobima bore za povoljnije pozicije u strukturi moći.

Pristaše: Crozier, Thompson, Etzioni, Dalton

> Crozier : Birokratski fenomen
- analizirao je dvije francuske upravne organizacije i pri tom primjenjivao tzv. stratešku ili neoracionalnu
analizu
On ljude u organizaciji promatra kao:
> izvršitelje poslova (klasični pristup)
> osjećajna bića koja reagiraju na odluke koje se na njih odnose (pristup ljudskih odnosa)
> donositelje vlastitih odluka i igrače vlastitih igri
- ljudi koji igraju vlastite igre zapravo se bore za moć, odnosno što veći udio u organizacijskoj strukturi
moći
- 2 osnovna oblika borbe za moć
– borba za sužavanje prostora slobodnog odlučivanja drugih racionalizacijom
– borba za očuvanje ili proširenje vlastitog područja slobodnog odlučivanja (borba protiv
racionalizacije) uz nastojanje da se razvije utjecaj na ponašanje drugih u preostaloj zoni
slobodnog odlučivanja
Temelj moći je kontrola neizvjesnosti, pa se moć u relativnim proporcijama povećava ako je izvora
neizvjesnosti manje.
Izvori neizvjesnosti mogu se ukloniti:
> impersonalnim pravilima
> centralizacijom odlučivanja

3. Teorija odlučivanja
- kritika mehanicističkog modela; odbacuje postavke klasičnog modela odlučivanja o pojedincu kao
ekonomskom čovjeku koji donosi odluke u uvjetima potpune određenosti
= Organizacija je sustav za donošenje odluka, koji je na različite načine znatno ograničen u mogućnosti
dosezanja savršeno racionalnih odluka.

Pristaše: Simon, Lindblom, March, Thompson, Dahl, Dill…

> Simon
1. u svakom kooperativnom pothvatu razlikuje odlučivanje i djelovanje, čime zapravo poistovjećuje
odlučivanje s
upravljanjem
2. razlikuje programirane od neprogramiranih odluka
Kriterij: ima li sustav unaprijed određeni postupak za rješavanje svi sličnih situacija ili ne
* programirane – istovrsne situacije odlučivanja se stalno ponavljaju; sustav će onda za njihovo rješavanje
formulirati
program
* neprogramirane – situacija odlučivanja je nova, sustav se pri rješavanju mora osloniti na općenitu
sposobnost rješavanja problema svojih članova, iz koje izrasta njegova vlastita općenita sposobnost
prilagođavanja
Cilj je da se sustav svede na minimalni broj neprogramiranih odluka.
Ako organizacija nema program za situaciju s kojom je suočena, ona će najprije pokušati primijeniti
postojeća pravila za traženje novih rješenje te eventualno i pravila za traženje novih pravila. Aktivnost
rješavanja problema usmjerena je na otkrivanje zadovoljavajuće alternative.
Time on uvodi načelo zadovoljavajućeg odlučivanja.
45
 načelo zadovoljavajućeg odlučivanja
- proučava realnost procesa odlučivanja u organizaciji i zamjenjuje nerealno i idealizirano načelo
optimalnog odlučivanja u uvjetima savršene racionalnosti  načelom zadovoljavajućeg
odlučivanja u uvjetima ograničene racionalnosti
Ljudska racionalnost je ograničena, omeđena situacijom i proračunskom sposobošću ljudi – donositelj
odluka ne donosi najbolja, već zadovoljavajuća rješenja, u prvom redu zato što nema potpune i adekvatne
informacije o svim okolnostima pa zbog toga ne može biti potpuno svjestan nekih aspekata odluka.
Stoga se u stvarnom donošenju odluka mora poći od načela ograničene racionalnosti.

4. Interesno-politički smjer : teorija koalicije

- odbacuje pretpostavku o jednom cilju (svrsi) organizacije i tvrdi da je u organizaciji prisutno mnoštvo
ciljeva i interesa koji nisu unaprijed dani već su prihvaćeni od članova organizacije
Ciljevi organizacije su zapravo kombinirani interesi i ciljevi njezinih članova i interesenata iz okoline
organizacije.
Proces utvrđivanja ciljeva obilježen je sukobom interesa, a ishod određuju odnosi moći među
interesentima.
 upravo zato teorija koalicije je koncentrirana na proučavanje mehanizama i procesa rješavanja sukoba

= Organizacija je politički sustav u kojem glavne odluke donosi koalicija dominantnih interesenata, članova
i ne-članova organizacije koji raspolažu s najvećom količinom moći.
Pristaše: March, Cyert, Thompson…
> Cyert, March: Teorija ponašanja poduzeća
Ključni pojmovi:
* rješavanje objektivne neusklađenosti
* izbjegavanje neizvjesnosti
* traženje izazvano problemom
*učenje stjecanjem iskustva u organizaciji
U okviru svoje teorije razvijaju 3 podteorije:
1. teorija organizacijskih ciljeva
2. teorija očekivanja
3. teorija izbora
= njih pomoću ključnih pojmova povezuju u cjelinu

* sukob interesa
- rješavaju se tako da se složeni splet problema rastavi na pojedinačne probleme koji se dodjeljuju na
odlučivanje pojedinim jedinicama u organizaciji
> to je tzv. lokalna (prilagođena) racionalnost
- sukob se razrješava samo za određeni trenutak, a ne konačno, a trenutačni ishod je predmet manje-više
prešutnog sporazuma među interesentima koji se naziva političkom koalicijom
Sporazum određuje redoslijed, način i mjeru u kojoj će biti zadovoljeni interesi svakog pojedinog
koalicijskog partnera. Svaki od pojedinih članova koalicije kroz dulji period zadovoljava svoje interese
najmanje na razini minimuma, ispod kojeg bi napustio organizaciju, te se time osigurava stabilnost i
kontinuitet organizacije.

5. Teorija otvorenog sustava

- problem organizacije može se razumjeti samo uzimajući u obzir njezin odnos prema okolini
- teorija upućuje na usporedbu između živog organizma i organizacija kao prilagodljivih i međuovisnih
sustava
= Organizacija je otvoreni sustav koji je u stalnoj interakciji s okolinom.
= Organizacija je entitet u složenoj međuovisnosti s relevantnom okolinom, pri čemu odnosi variraju od
46
prilagodbe
organizacije zahtjevima okoline, preko uzajamne ovisnosti, do mogućnosti da organizacija dominira,
oblikuje i
nadzire svoju okolinu.

– feedback je temeljna karakteristika organizacije kao otvorenog sustava

Osim prilagođavanja organizacije vanjskoj okolini, treba uzeti u obzir i odgovor iz okoline na nužne
promjene u organizaciji.
Pristaše: Bertalanffyju, Emery, Trist, Lawrence, Lorsch, Thompson, Dill, Pugh…
> Bertalanffyju – utemeljitelj opće teorije sustava; promatra sustav kao skup elemenata u interakciji
> Emery, Trist
- razvili su evolucijski koncept okoline, smatrajući da se okolina kao i organizacija razvija tijekom
vremena
4 tipa okoline organizacije:
1. mirna okolina – ciljevi i izazovi relativno su stalni i raspoređeni slučajno, bez nekog reda, a njezin je
utjecaj na sustav najslabiji
2. složenija okolina – mirna, ali složenija od 1.
3. uznemireno-reagirajuća okolina – postoji veći broj sličnih organizacija
4. turbulentna okolina – povećanje područja nesigurnosti

> Lawrence, Lorsch : Organizacija i okolina

- istraživanje koje je uključilo 10 organizacija iz područja plastike, prehrambene i kontejnerske industrije
Utvrdili su: organizacijska struktura mora biti u skladu sa zahtjevima okoline
Na osnovi istraživanja razvijaju organizacijske varijable u složenom međuodnosu jedne s drugima i sa
zahtjevima relevantne okoline – ako su interno stanje i procesi u organizaciji usklađeni s uvjetima okoline,
organizacija će biti uspješna u svom području.

> teorija kontingencije

- svojevrsna nadogradnja na teoriju otvorenog sustava
- temelji se na prilagođavanju organizacije konkretnoj situaciji, uzimajući u obzir utjecaj različitih faktora na
oblikovanje organizacije u toj situaciji
Faktori:
- okolina
- tehnologija
- veličina organizacije
- zadatak
- ljudi
- strategija organizacije
6. Kibernetički smjer
* Kibernetika – niz teorijskih disciplina i praktičnih postupaka koji se primjenjuju pri upravljanju i vođenju
složenih sustava
- kritika teorije organizacijskog konflikta i moći – problemi u organizaciji nisu samo komunikacijske
naravi, već i rezultat borbe za moć i oskudne resurse
= Organizacija je otvoreni samokontrolirajući sustav koji internim i vanjskim komuniciranjem omogućuje
vlastito usmjeravanje i reorganizaciju.

Pristaše: Wiener, Kolmogorow, Ashby, Boulding, Dorsey, Beer, Mehl...

> Wiener – kibernetiku smatra teorijom upravljanja i komunikacija kod strojeva i kod živih bića
> Ashby – kibernetiku definira kao proučavanje sustava koji su otvoreni prema energiji, ali zatvoreni prema
informaciji i nadzoru

47
- može se primijeniti na unutrašnje odnose u sustavu koji se promatra kao zatvorena cjelina ili na odnose
sustava i njegove okoline
Zatvoreni sustavi prema drugom zakonu termodinamike tendiraju k stanju slučajnog rasporeda elemenata
(raspad sustava) zbog procesa entropije, pa kibernetički smjer proučava funkcioniranje sustava imajući na
umu ponajprije njegove odnose s okolinom.
Osnovni mehanizam jednostavnog kibernetičkog modela povratno je djelovanje kojim se nadzire entropija.
Povratno djelovanje omogućeno je kružnim tijekom informacija (komuniciranjem) tj. stalnim dvosmjernim
tijekom poruka koja nose informacije o izvršenom djelovanju i njegovim učincima u okolini te informacije o
korekturama djelovanja potrebnim da bi se u stalno mijenjajućoj okolini osiguralo relativno stabilno stanje
sustava (homeostaza, ekvilibrij).

7. Teorija samoreferentnih i autopoietskih sustava

- formuliranje mrežne teorije, razvijeno u biologiji i usmjereno na proučavanje zatvorenih sustava i njihove
unutrašnje kompleksnosti, dok u novije vrijeme uzima u obzir i razlikovanje sustava od njegove okoline
Pristaše: Luhmann
- vidi kompleksnost sustava u odnosu sustava i okoline pri čemu je sustav uvijek suočen sa od sebe
složenijom okolinom
Sustav:
A) nastoji povećati vlastitu složenost kako bi povećao svoju mogućnost reagiranja prema okolini ili,
B) nastoji reducirati kompleksnost okoline na mjeru koju je moguće savladati
Središnji problem: pitanje redukcije kompleksnosti u okolini i u sustavima
= Organizacija je sustav koji, s pomoću vlastitih elemenata, sam sebe obnavlja i mijenja (autopoiesis)
orijentirajući se pritom samopredodžbom koju stalno iznova potvrđuje i mijenja u svijesti svojih članova.
(samoreferencija)
Naglasak je na mogućnosti samoobnove organizacije i mogućnosti njezine samoidentifikacije.  bitna je
ljudska svijest koja organizacije kao ljudske sustave odvaja od mehaničkih i bioloških sustava

JAVNI MENADŽMENT
 Javni i privatni sektor
Razlike privatnog i javnog sektora (6):
1. percepcija (položaj) pojedinca
2. dominantne vrijednosti
3. izvor legitimiteta
4. okolina i ciljevi
5. status i autonomija djelovanja rukovodećih zaposlenika
6. mehanizam financiranja
– položaj pojedinca

JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

dominantna uloga pojedinca kao građanina
Pojedinac je prvenstveno građanin,
uključen i zainteresiran za javne politike.
On je izvor i kontrolor vlasti.
dominantna je ekonomska uloga pojedinca
aktivan, Pojedinac je prvenstveno konzument, kupac.
Njegovo djelovanje je motivirano zadovoljenjem
ekonomskih interesa.
48
Zato sudjeluje u demokratskim procesima poput
izbora, referenduma, građanskih inicijativa i sl.

Jednaka dostupnost javnih usluga svima. Načelo Položaj pojedinca i njegov pristup robi i uslugama
jednakost svih pred zakonom. ovisi o njegovoj ekonomskoj snazi.
Nema konkurencije pa je građanin zainteresiran za Na kvalitetu utječe tržišni mehanizam.
kvalitetu djelovanja javnih organizacija.

– Vrijednosti

JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

mješavinu temeljnih vrijednosti i njihovo vrijednosna dimenzija mnogo jasnija s
balansiranje ovisno o društvenom kontekstu i dominantnim ekonomskim vrijednostima i
konkretnom području javne uprave. Prevladava nastojanjem za zadovoljavanje i promicanje
briga za javni interes. privatnog interesa.
Prevladavaju privatni interesi vlasnika kompanije i
klijenata.
Javlja se potreba mirenja različitih vrijednosti
(socijalna država u zdravstvu vs. ekonomičnost)
Ograničen je strožim načelom vladavine prava
(poštovanje propisane procedure, djelovanje
utemeljeno na propisu, obveza naknade štete..)

– Izvor legitimiteta

JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

aktivnost u javnom sektoru izravno ili neizravno
vezane su uz demokratske političke procese.
Legitimitet vezan uz izbore i druge mehanizme
predstavničke i direktne demokracije.
legitimitet se temelji na djelovanju tržišnog
mehanizma. Tržište je glavni arbitar vrijednosti i
opravdanosti određene djelatnosti.
Privatne vrijednosti kreiraju se izravno na tržištu
u odnosu kupca i proizvođača kroz mehanizam
razmjene.

Svojim djelovanjem organizacije javnog sektora Vrijednost privatnog vl. i ostvarivanja privatnog
kreiraju javnu vrijednost. interesa dovodi stvaranja privatne vrijednosti.
Rukovodeći položaji nisu vezani uz vlasništvo ili Jesu. + postoji visoki materijalni stimulans
vlastitu osobnu korist. (bonusi)

– jasnoća ciljeva i složenost okoline

JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

Organizacija i djelovanje javnog sektora usko su ciljevi su jasni i mjerljivi (profit)
povezani s političkim sustavom koji determinira mehanizmi praćenja kvalitete su izraženiji gdje
razvoj njegovih institucija. postoje utvrđeni standardi kvalitete
Ciljevi su nejasni, a rukovodeće osoblje nema
jasnu sliku u kojem smjeru treba razvijati
49
 organizaciju.

Organizacije djeluju u složenom okruženju i

možemo govoriti o društvenoj uklopljenosti javne
uprave.
Politički aspekti okoline Tržišni aspekti okoline
Rezultat često nije mjerljiv Nagrađivanje i kazna vezani uz rezultat koji je
mjerljiv

– mehanizmi financiranja

JAVNE SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

Javni proračun (centralni, regionalni, lokalni), a Tržišna načela, zakon ponude i potražnje
glavni instrument financiranja su porezi i dr. (nešto opstaje na tržištu jer to netko želi kupiti, ne
davanja jer je važno za zadovoljenje javnih potreba)

– status i autonomija rukovodećeg osoblja

JAVNI SEKTOR PRIVATNI SEKTOR

na vodećim pozicijama su politički imenovani materijalni stimulans vezan uz rezultate, položaj
dužnosnici koji na položaj dolaze zahvaljujući zahvaljuju ostvarivanju unaprijed postavljenih
političkom procesu, a ne upravljačkom iskustvu i ciljeva. Odgovorni ograničenom krugu ljudi
kompetencijama. Vremenski vezani uz mandat – (vlasnici dionica).
ograničena mogućnost strateškog planiranja.
Odluke donose uzimajući u obzir različite interese.
Javljaju se značajna ograničenja autonomnog Veća menadžerska sloboda i dugoročniji položaj
djelovanja i odlučivanja.

Općenito:
– Javni sektor usmjeren je zadovoljavanju javnih potreba i realizaciji temeljnih društvenih interesa, a
nedostaju mu učinkovitost, efikasnost i ekonomičnost.
– Privatni sektor naglašava ekonomske vrijednosti, a nedostaju mu demokratičnost, socijalna
osjetljivost i usmjerenost na javni interes.

 Javni menadžment i tradicionalna upravna djelatnost

> Gulick: Radovi o upravnoj znanosti
- formulirao osnovne djelatnosti upravljanja u organizaciji kroz akronim POSDCORB:
1. Planning- planiranje određivanje zadataka org., i metode za njihovo ostvarivanje
2. Organizing- organiziranje uspostavljanje organizacijske strukture i uspostavljanje jasnih hijerarhijskih
kanala u organizaciji
3. Staffing- kadroviranje vođenje politike osoblja, popunjavanje organizacije osobljem i održavanje
povoljnih radnih uvjeta
4. Directing- vođenjedonošenje ključnih odluka za daljnje obavljanje organizacijske djelatnosti i vođenje
organizacije
5. COordinating- koordinacija povezivanje zadataka i osoblja u organizaciji
6. Reporting- izvještavanje podnošenje izvještaja o radu organizacije nadređenim tijelima i vođenje
evidencije o vlastitoj djelatnosti kao i o onoj neposredno podređenih u organizaciji
50
7. Budgeting- budžetiranje poslovi vezani za uspostavu financijske konstrukcije za obavljanje poslova
organizacije

> Allison: 8 općih menadžerskih funkcija sistematiziranih u 3 skupine:

– djelatnosti utvrđivanja strategije organizacije
1. utvrđivanje ciljeva i prioriteta organizacije
2. razrada operativnih planova
– opće menadžerske funkcije koje se odnose na unutarnje odnose u organizaciji
1. organiziranje i popunjavanje osobljem
2. usmjeravanje i upravljanje ljudskim potencijalima
3. kontrola provedbe
– funkcije koje se tiču vanjskih odnosa organizacije
1. komunikacija s drugim organizacijskim jedinicama unutar organizacije
2. odnosi s drugim samostalnim organizacijama
3. odnosi s medijima i javnosti

> Pusić: Nauka o upravi

- model upravljačkog ciklusa
Komponente:
– organiziranje
– briga o osoblju i materijalnim sredstvima
– metode upravnog djelovanja:
1. planiranje
2. vođenje
3. komunikacija
4. postupak (standardizacija)
5. nadzor

1. PLANIRANJE

- proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada, kao i prethodnog utvrđivanja
kriterija za nadzor i ocjenjivanje
Razlikuju se:
 strateško planiranje (planiranje programa) – Što će se raditi?
 taktičko planiranje (planiranje tijeka rada) – Kako će se raditi?

Strateško planiranje obuhvaća:

a) određivanje općih ciljeva
b) razrada ciljeva u konkretne zadatke
c) određivanje prioriteta djelovanja
d) analizu postojećeg stanja
e) određivanje sredstava potrebnih za ispunjenje ciljeva
f) postavljanje mjerila za nadzor rezultata

Pritom:
> politička razina – određuje opći smjer i financijski okvir djelovanja te obavlja politički nadzor nad
realizacijom, a

51
> upravna razina – analizira postojeće stanje, razrađuje opcije, utvrđuje prioritete i obavlja druge aktivnosti
za realizaciju strateškog plana

 konačnu odgovornost za strateški plan upravne organizacije snose njezini čelnici koji su podvrgnuti
demokratsko-političkoj odgovornosti za realizaciju postavljenih interesnih ciljeva i javnih politika na temelju
kojih su izabrani

Taktičko planiranje je, za razliku od strateškog, potpuno usmjereno na operativnu (ne političku) razinu.
Njime se predviđa odvijanje pojedinih radnih operacija i njihovo međusobno povezivanje radi ostvarivanja
najboljih rezultata.
Taktičko planiranje (planiranje tijeka rada) obuhvaća:
a) prikupljanje relevantnih podataka i informacija
b) analizu radnih operacija potrebnih za provedbu strateškog plana
c) raspored rada na radna mjesta
d) utvrđivanje redoslijeda radnih operacija
2. VOĐENJE I ODLUČIVANJE
> VOĐENJE
- pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica u ostvarivanju

organizacijskih ciljeva

Funkcija vodstva obuhvaća:

 stručnu i političku odgovornost za rezultat rada cjelokupne upravne organizacije
 ovlast i sposobnost odlučivanja
 zapovijedanje – ovlast davanja obvezujućih uputa za rad podređenima
Dužnost nositelja funkcije vodstva obuhvaća:
A) poslove unutar organizacije
- ovdje se razlikuju dužnosti koje se odnose na:
> posao: - pokretanje posla
- donošenje odluka
- uvođenje inovacija u radni proces
- preuzimanje odgovornosti za njih
- obavljanje nadzora nad obavljanjem zadatka
> osoblje: - donošenje formalnih personalnih odluka (kad je na to netko ovlašten)
- stvaranje prijatnih radnih uvjeta i atmosfere u organizaciji
- briga o stručnom osposobljavanju i usavršavanju podređenih

B) poslove izvan organizacije

- ovdje se funkcija vodstva usmjerava prema:
> izvještavanju zainteresiranih aktera o djelatnosti organizacije (mediji, politička tijela)
> održavanje optimalnog radnog kontakta i suradnje s drugim organizacijama

Među novijim metodama uspješnog vodstva posebno se ističe:

 sposobnost motiviranja podređenih
 poticanje i razvijanje timskog pristupa radu
 postavljanje vlastitog uzora podređenima
 otvorenost za inovativnost i kreativnost
 delegiranje ovlasti podređenima
52
> ODLUČIVANJE
Ovisno o razini odgovornosti javlja se u:
a. organizacijskoj jedinici
b. upravnoj organizaciji
c. na razini cijele javne uprave

Temeljni modeli političkog odlučivanja koji imaju neposredan utjecaj na rad uprave (4):
– racionalni model – temelji se na racionalnosti ljudske osobe i polazi od sljedećih pretpostavki:
- ciljevi organizacije su poznati i jasni
- postoje razrađene mogućnosti kako ostvariti ciljeve
- posljedice svake od predviđenih mogućnosti djelovanja su poznate
Kritika modela:
> u javnoj upravi ciljevi su nejasni
> okolnosti su zbrkane i složene
> postoji manjak informacija
> vremenski pritisak na donošenje odluka
> nerazumijevanje svih relevantnih aspekata problema o kojem treba odlučiti
– postupni (inkrementalistički) model – temelji se na donošenju sporednih i minornih odluka te
postupnom sazrijevanju javne politike (evolucija umjesto revolucije). – ništa naglo samo lagano
To je način izbjegavanja donošenja odluka uz istovremeno stvaranje dojma da se odlučuje (znanost o
propetljavanju).

– vrijednosni model – temelji se na vrijednostima i ideologiji u procesu odlučivanja. Odluke se donose

na temelju percepcije, osjećaja, a interesne norme dominiraju procesom odlučivanja. Odluke se
filtriraju kroz prizmu vrijednosti, svjetonazora i ideologije.
Problemi se javljaju kod promjene političkog vodstva i kod prihvaćanja od strane onih koji ne
pripadaju istom svjetonazorskom obrascu.

– upravni model – temelji se na procesima unutar samih upravnih organizacija. Na političko

odlučivanje više utječe ono što se događa u organizaciji, nego u političkoj okolini.
Presudni utjecaj na odluke: organizacijska kultura i način rada u organizaciji, a zanemaruju se
političko vodstvo i događaji u okolini.
(primjer je kubanska kriza 70'ih kad su strateške odluke u krizi donosili ljudi u vrhu vojnog i
obavještajnog sustava, a ne političko vodstvo SAD-a)
–

3. KOMUNICIRANJE
* Komunikacije – ukupnost sredstava i metoda za prenošenje informacija unutar organizacije i s okolinom
organizacije.

Bitni elementi komunikacijskog sustava (5):

 davatelj informacije – pokreće proces komuniciranja da potakne reakciju primatelja (podnosi zahtjev
neki)
 primatelj informacije – onaj kome je informacija namijenjena i na čije se ponašanje želi utjecati
 sadržaj informacije – poruka koja se želi prenijeti između D i P
 sredstva komuniciranja – fizički ili drugi medij (telefon, e mail)

53
  tijek komunikacije – ukupnost osoba i sredstava preko kojih komunikacija prelazi na putu od D prema P

!!! Ispitno pitanje : Specifični zahtjevi komunikacijskog sustava – postoje zbog važnosti komuniciranja u
upravi i posebno zbog velikog broja informacija koje kolaju u upravnoj organizaciji i oko nje

Odnose se na potrebu:
1. ODABIRA
Komunikacijski sustav treba omogućiti odabir samo bitnih informacija za organizaciju kako bi uz pomoć
njih ostvarila svoje temeljne ciljeve.
Sustav mora služiti kao filtrat kroz koji će u organizaciju i iz nje prolaziti samo relevantne informacije,
inače dolazi do pretjeranog formalizma i umanjuje učinkovitost javne uprave.

2. TOČNOSTI I POUZADNOSTI
Komunikacijski sustav mora osigurati da se informacije ne izgube ili iskrive u procesu njihova korištenja, a
ak bi i došlo do toga treba omogućiti mehanizam njihova jednostavnog ispravljanja.
(npr. državne matice moraju sadržavati točne i pouzdane informacije)

3. ZALIHE ISKORISTIVIH INFORMACIJA

Komunikacijski sustav treba omogućiti stvaranje zalihe iskoristivih informacija koje će se moći koristiti u
budućem djelovanju organizacije.
(porezna ne mora svake godine skupljat iste podatke, ak se nista nije promijenilo)
Razvoj informacijske tehnologije otvorio je mogućnost stvaranja takvih zaliha informacija koje će biti
iskoristive od više upravnih organizacija. (npr. jedinstvene baze podataka)
Time se stara pouzdana i djelotvorna informacijska podloga funkcioniranju javne uprave – back office.

Kao Mjerila kvalitete komunikacijskog sustava koriste se (4): Ispitno pitanje!

a) stupanj selektivnosti komunikacijskog sustava (osiguravanje relevantnih, a reduciranje nepotrebnih
informacija)
b) otpornost komunikacijskog sustava prema iskrivljavanju informacija te brzina i točnost njihova
ispravljanja
c) utjecaj informacije na ponašanje primatelja
d) ekonomičnost sredstava i tijeka komuniciranja kako bi se smanjili sveukupni troškovi komuniciranja

Komuniciranje može biti:

– formalno – slijedi organizacijsku strukturu, tiče se posla i proizvodi formalne posljedice
– neformalno – javlja se kao: - priprema za formalno komuniciranje
(davanje uputa prek telefona kaj tebas donijet kad vadiš putovnicu)
- posljedica formalnog komuniciranja
(razrješavanje zahtjeva koji je stranka već podnijela)
= Suvremeni je trend da se što više reducira razina formalnosti kako bi se izbjegla nepotrebna
birokratizacija upravnog djelovanje
– unutarnje – unutar organizacije (između zaposlenika)
– vanjsko – između organizacije i njezine okoline (savjetovanje sa zainteresiranom javnošću)
(može biti inicirano ili od strane organizacije ili od strane okoline)
–
4. STANDARDIZACIJA POSTUPANJA

54
* Standardizacija u upravi – uspostava odgovarajućeg postupka kojim se utvrđuju jednaki i repetitivni
elementi pojedinih radnih operacija; način rada kod kojeg je formalno propisano ili rutinom uobičajeno da
se pojedine radne operacije ili njihovi dijelovi obavljaju na isti način u svim istovrsnim situacijama.

Utvrđivanjem postupka za obavljanje određene upravne djelatnosti ostvaruju se dvije skupine poželjnih
rezultata:
– tehnička dimenzija: - brže i kvalitetnije upravne usluge
1. povećanje ekonomičnosti djelovanja,
2. racionalizacija korištenja materijalnih i ljudskih resursa,
3. olakšana specijalizacija osoblja,
4. pojednostavljen nadzor nad pojedinim aktivnostima (tehnička dimenzija postupka u upravi)
– zaštitna funkcija postupka: - zaštita temeljnih društvenih vrijednosti i interesa
1. jednako postupanja s jednakima,
2. osiguravanje nepristranosti,
3. smanjenje subjektivnosti službenika,
4. olakšavanje nadzora nad radom

Klasifikacija postupaka u upravi:

– Kriterij: jesu li pravila postupka kojim se koriste u nekoj upravnoj organizaciji rezultat razvoja
određene
struke ili aktivnosti zakonodavca koji je pravnim pravilima propisao način donošenja odluka
o
pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba
1. stručni postupak (građevina, medicina, socijalni rad…)
2. upravni postupak (opći upravni postupak, porezni postupak…)

– Kriterij: s obzirom na to je li izvor pravila postupka pravni propis ili neki neformalni izvor
1. formalno utvrđeni postupak (zakon ili podzakonski akt)
2. neformalno utvrđeni postupak (uobičajena praksa, interni dogovor ili usmena instrukcija
nadređenog)
– Kriterij: s obzirom na to primjenjuje li se postupak na odnos organizacije i njene okoline ili na
unutarnje
odnose u organizaciji te mogu li se građani pozvati na njihove odredbe ili ne
1. javni (građani se mogu pozvati na njegove odredbe u interakciji s upravom)
2. interni (na njega se ne mogu pozvati osobe izvan organizacije)

Pokazatelji kvalitete postupka: (3): - npr. općeg upravnog postupka

– apstraktna logičnost postupka
- jesu li pravila postupka međusobno koherentna, logično povezana, razumljiva i jednostavna te
pridonose li ostvarivanju ciljeva koji se postupkom žele postići
– stvarni rezultati primjene postupka
- koliko se primjenjuju u svakodnevnoj praksi i kakvi su rezultati te primjene
(npr. kod nas uz taj opći upravni postoji još hiljade drugih specijalnih = debilizam)
– elastičnost postupka
- mogućnost jednostavne prilagodbe promijenjenim okolnostima uz istovremeno osiguravanje
tehničkih i zaštitnih ciljeva koji se standardizacijom žele postići
Postupci koji se ne mijenjaju postaju izvor birokratizacije i pretjeranog formalizma te ne ostvaruju

55
 svoje glavne svrhe. (npr. traženje pečata u 21. st. kao potvrda autentičnosti – di je tu razvoj;
debilizam)

6. NADZOR
 usporedba stvarnog rezultata s onim što se očekivalo/planiralo postići te ostvarivanje utjecaja na
kontrolirane procese (npr. reforma upravnog sudstva je pod nadzorom)

Podjele:
A) Primjer: hoćemo provest reformu i povećat broj stanovnika sa visokom stručnom spremom
> Nadzor rezultata rada – prema unaprijed postavljenim kriterijima se nadziru direktno postignuti rezultati
(je li povećan broj studenata koji su završili studij i koliko)
> Nadzor načina rada – postizanje rezultata kontrolira se indirektno tj on je usporedbom primijenjenih s
prethodno propisanim/naloženima metodama rada i njihov učinak na ostvarivanje ciljeva
(provjeriti kakav je učinak npr. metode stipendiranja ili kreditiranja studenata na njihovu odluku o studiranju
i koja je metoda povoljnija)

B)
> Nadzor sadržaja – nadziru se rezultati ili odvijanje neke djelatnosti bez ulaska u pitanje ekonomičnosti
> Nadzor ekonomičnosti – uzima se u obzir omjer između vrijednosti upotrijebljenih sredstava i
postignutog rezultata; odnosno provjerava se upotrebljavaju li se sredstva na primjeren način – postiže li se
vrijednost za novac (value for money)
(npr. nabava tableta možda služi svrsi, ali može biti preskupa)

C) > Opći nadzor – nadzor svih ili većine segmenata organizacije (ustrojstvo, financije, ljudi, metode
rada, formalni
postupci…)
> Posebni nadzor – kontrola užeg aspekta djelovanja organizacije (financijsko poslovanje, stručna
sprema
zaposlenih…)
= češće se provodi posebni kad se pojavi neka sumnjiva situacija (netko krivotvori diplomu)
D)
> Unutarnji nadzor – provode hijerarhijski više ili specijalizirane instancije u organizaciji (samostalni
odjel za unutarnju reviziju) ili u upravnom sustavu (ministarstvo nad prvostupanjskim uredom državne
uprave)
> Vanjski nadzor – provode subjekti izvan upravne organizacije, pa i izvan upravnog sustava
Javlja se kao:
1. politički nadzor – organizacijska i funkcionalna sredstva političke kontrole uprave
2. sudski nadzor – putem mreža upravnih i drugih sudova
3. stručno-tehnički nadzor – nadzire se stručni dio djelatnosti putem neovisnih vanjskih institucija (kontrola

postupka pripreme hrane u studentskom restoranu, nadzor financijskog poslovanja jedinice lokalne
samouprave
– Državni ured za reviziju…)
E)
> Prethodni (ex ante) nadzor – nadziru se prethodne faze određene djelatnosti (prijedlog propisa,
strategije, odluke, novog unutarnjeg ustrojstva…)

56
> Naknadni (ex post) nadzor - nadziru se posljedice određene djelatnosti pa je nadzor povezan i s
praćenjem (monitoring) i s vrednovanjem (evaluacija)
F)
> Nadzor akata – nadiru se formalni akti koji se donose u organizaciji (statut, pravilnik o unutarnjem redu,
rješenja u upravnom postupku…)
> Nadzor rada – nadziru se svi aspekti upravne djelatnosti osim formalnih akata
G)
> Nadzor zakonitosti – nadzire se djelovanje u skladu s pravnim propisom
= u ovu kategoriju ulazi inspekcijski nadzor
> Nadzor svrsishodnosti – nadzire se usmjerenost na neku zadanu svrhu ili cilj
= u ovu kategoriju ulazi upravni nadzor
H) Hijerarhijski nadzor – nadzire se radi postizanja unutarnje kohezije i usklađenosti upravnog sustava

Nadzor je kvalitetan ako je (4):

1. pravodoban – provodi se prije nastupanja štetnih posljedica
2. ekonomičan – troškovi nadzora su prihvatljivi sa stajališta koristi koja se nadzorom postiže
3. ima adekvatan obuhvat – obuhvaća samo relevantne segmente nadzirane djelatnosti
4. uravnotežen – ne smije prouzročiti dodatnu štetu organizaciji koja bi zbog nadzora npr. obustavila
provedbu svoje temeljne aktivnosti

UPRAVLJANJE LJUDSKIM POTENCIJALIMA U JAVNOJ UPRAVI

Kategorije zaposlenih u javnoj upravi (4):

 profesionalni javni službenici
 politički dužnosnici
 osobe na manualnim i pomoćno-tehničkim poslovima
 vanjski suradnici i privremeno zaposlene osobe

Profesionalni javni službenici (3)

= posao u javnoj službi im je trajno i glavno zanimanje za koje su se obrazovali i za koje primaju plaću
- zapošljavaju se po STRUČNOM KRITERIJU
> državni službenici
> službenici u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave
> službenici u javnim službama

Politički dužnosnici
= biraju se ili imenuju prema POLITIČKOM KRITERIJU, a položaj im je vremenski ograničen trajanjem
političkog mandata
- neposredno ili posredno izvode legitimitet iz povjerenja građana dobivenog na demokratskim izborima
(gradonačelnici, ministri, ravnatelji…)
Uloga: - prenose političku volju vlasti i provode demokratsku kontrolu nad javnom upravom
- politički su odgovorni javnosti za propuste koji su počinjeni u području djelovanja resora kojima
su na čelu

Oni imaju svoje:

> Političke savjetnike
= faktično su pomoćnici ministra koji ga savjetuju u političkim pitanjima, na temelju povjerenja i osobne
lojalnosti ministru
57
Imenuje ih ministar prema POLITIČKOM KRITERIJU (to ih razlikuje od službenika) pa se na njih ne
primjenjuju opća pravila o zapošljavanju ni posebni uvjeti za javnu službu.
– nisu dio hijerarhije ministarstva – ne zauzimaju nikakva rukovodeća mjesta
– odgovorni su ministru, od njega primaju upute
– na njih se ne primjenjuju upute o političkoj neovisnosti i nepristranosti
– pišu govore, pomažu ministrima u javnim nastupima, komentiraju prijedloge državnih službenika
Namještenici
= osobe na manualnim i pomoćnim (domar, čistaći, vozači) ili tehničkim poslovima (informatičari,
računovođe)
– u nekim zemljama radnopravni status namještenika uređen radnim zakonodavstvom, a u drugima je
status te kategorije reguliran odredbama službeničkog prava
– u posljednje vrijeme trend da se za pomoćne poslove koriste vanjski ponuditelji usluga (outsourcing)

Vanjski suradnici
= privremeno ili povremeno sudjeluju u radu upravnih organizacija, ali nisu zaposleni u njima
 Sudjeluju u odlučivanju o pojedinim pitanjima jer su stručnjaci (odbori, komisije, druga tijela) ili
rade zbog zakonske obveze (prisilna mobilizacija ili javni radovi kod elementarnih nepogoda) ili
obavljaju jednokratni posao (popis stanovništva).
 Pojam javnog službenika
 definira se na različite načine ovisno i vremenskom i prostornom kontekstu u kojem nastaje
Glavna karakteristika: profesionalnost
Uključuje:
> specifičnu obrazovnu pripremu
> stalno i relativno trajno zanimanje tj. posvećivanje radu u upravi bar pretežan dio radnog vremena
> plaća kao naknada za rad

Razlika kontinentalnoeuropskog i anglosaksonskog shvaćanja službenika

> EUROPA – javna funkcija se smatra posebnim oblikom posla koji se obavlja u općem interesu
= posljedica: radnopravni status službenika je poseban i regulira se posebnim, službeničkim
zakonodavstvom
> SAD – pojam javne funkcije je uži, pa službenici nemaju tako izražen poseban pravni status

Definicije:
– organizacijske definicije – formalnog karaktera;
Javni službenici = svi ljudi koji rade u određenim taksativno nabrojanim organizacijama (pripadnost
određenoj upravnoj organizaciji )
Negativnost: ne uzimaju u obzir da u upravi rade i ljudi s ulogama različitim od onih koje imaju
službenici

– funkcionalne definicije – sadržajnog karaktera;

Javni službenici = ljudi određeni prema sadržaju funkcije koju obavljaju, metodama i drugim
osobnim svojstvima koja proizlaze iz obavljanja službeničke funkcije
Negativnost: nisu dovoljno određene

– suvremeno zakonodavstvo – koriste kombinirane definicije zbog nedostataka (i svojstvo pripadanja

određenoj organizaciji i priroda službe); koristi i RH

Karakteristična obilježja javnih službenika (3):

58
 – profesionalizam i stručnost
– stalnost službe
– potpadanje pod režim javnog prava

Zasnivanje službeničkog odnosa:

I- raspisuje se javni natječaj – mogu se javiti svi građani (načelo jednake dostupnosti zapošljavanja u
javnoj upravi); u njemu se navode uvjeti za primanje u službu koji osiguravaju selekciju kandidata
prema kriteriju stručnosti
II- izabere se kandidat i on se postavlja ili imenuje na radno mjesto ili položaj
* akt postavljanja
= jednostrani formalni akt koji predstavlja odluku države
- njime službenik dobiva pravo djelovanja u skladu s danom ovlasti, ali i obvezu postupanja prema
njoj
III- u slučaju kršenja radnih obveza, dolazi do odgovornosti prema odredbama javnog prava za povredu
službene dužnosti

* klasična weberijanska uprava – imenovanje u službenički status regulirano je odredbama javnog prava, a
službeniku se jamči sigurnost zaposlenja i napredovanja rijekom upravne karijere.
* novi javni menadžment – smanjivanje prava službenika i slabi njihov položaj, zapošljavanje putem
ugovora na određeno vrijeme i ukidanje javnopravnog karaktera službe.

Službenici kroz povijest (4):

uloga i značaj upravnog osoblja nekada, bitno se razlikuje od uloge i značenja suvremenih službenika,
prvenstveno zbog različito poimanja službe nekad i danas.

– RUDIMENTARNI SLUŽBENICI
Kada: preddržavna društva, pojavljuju se kao izraz prvih oblika teritorijalne vlasti
= javljaju se kao pojedinci (poglavice, starješine) li skupine ljudi (vijeća staraca) kojima je zadatak
upravljanje zajednicom i njena integracija
Trajanje: > neki nisu imali stalnu funkciju
> kod drugih se primjećuje kontinuitet u smislu brojnosti i stalnosti funkcija – začeci primitivne
uprave

Karakteristika:
1. kumulacija funkcija
= nepostojanje čvrsto određenih zadaća (u rukama jedne osobe se moglo pronać i po 10ak funkcija; kaj
kralj kaže
to radis)
2. nema minimuma sigurnosti niti zaštite položaja – moze te otpustit kad oce
3. uzdržava ih vladar na svom dvoru ili u naravi i izvan dvora

– MAGISTRATURE
Kada: u vrijeme pretvaranja rimske države u republiku (509. pr. Kr.) i u Ateni
= Javni službenik se smatra osobnim nositeljem dijela državnog monopola prinude ili nositeljem ovlasti
koje proizlaze iz tog monopola
– umjesto kralja, na čelu države su 2 konzula kao vrhovni magistrati
>> vrše vojnu, građansku i upravnu funkciju te pravosudne poslove, no njihova vlast je uža od kraljevske

Karakteristike:
1. postojanje upravnog aparata koji ima političku i upravnu komponentu
(oni su bili politički funkcioneri i vodeći upravni službenici)
59
2. imaju vlast – imperium ili potestas
3. popunjavaju se na određeno vrijeme, izborom uz opću političku odgovornost,
4. upravni poslovi se obavljaju po vlastitoj ocjeni magistrata, najčešće na vlastiti račun
5. imaju osobne službenike koje sami plaćaju i koji nisu državni službenici

– NOMENKLATURE
Kada: shvaćanje o upravi kao vlasti koje se zadržalo i do današnjih dana, osobito u klasičnim upravnim
resorima u
kojima država nerijetko još i danas djeluje u svojoj izvorno ulozi kao nositelja sredstva fizičke
prinude
(osobito izraženo u bivšim socijalistički državama do kraja 1970ih)
= postavljanja na funkcije utvrđena pomoću nomenklature izrađene od strane centralne partije
* Nomenklatura – popis visokih upravnih položaja na koje mogu biti postavljeni samo od politike probrani
ljudi
(višegodišnji članovi partije)

– POVLASTICA(BENEFICIJA)
Kada: shvaćanje o upravi kao povlastici javlja se istovremeno ili nešto kasnije od shvaćanja uprave kao
vlasti
= osobi koja obavlja javnu službu donosi određene koristi (prvenstveno materijalne) te povoljniji status od
ostalih članova zajednice
* EKSTREMAN OBLIK – legalno zakupljivanje ili kupovanje javnih službi odnosno dodjeljivanje javnih
službi kao nagrade za političke ili druge usluge, na temelju prijateljskih ili obiteljskih veza i sl.
= odraz je primitivnog shvaćanja o uhljebljivanju u javnoj službi koje je u povijesnim razdobljima evaluiralo
u protekciju, patronažu, nepotizam, korupciju…
Praksa zakupljivanja se javlja oduvijek (Bizant, feudalno doba) a ima tog i danas.
Primjeri:
 spoils system – američki sustav plijena
= jedan od najpoznatijih primjera političke patronaže u novijoj povijesti
> izborom predsjednika Andrewa Jacksona 1829. počinje period neograničene borbe za raspodjelu
položaja u saveznoj upravi, diskrecijsko otpuštanje političkih protivnika i zapošljavanje vlastitih
pristaša.
Nastaje korumpiran, rastrošan i neodgovoran sustav nesposoban udovoljiti zahtjevima društva.

 uobičajeno se javlja u nedovoljno razvijenim i nedemokratskim sustavima

 postsocijalističke zemlje koje još uvijek vuku naslijeđe starog upravnog modela
 ima i u zapadnim zemljama koje također nisu imune na korupciju i zloupotrebu visokih političkih
položaja

Ostaci shvaćanja danas:

- razne pogodnosti i prava koja izlaze iz statusa javnog službenika (stalna plaća, sigurnost zaposlenja, dobis
i stan i zdravstveno)
 danas se to sve smanjuje pod utjecajem novog javnog menadžmenta i medija
 Službenici u suvremeno doba
 U većini suvremenih upravnih sustava prevladalo je shvaćanje o upravnoj službi kao društvenoj ili javnoj
funkciji, koja je korisna i potrebna zajednici.
Prijelaz na takvo stajalište dogodio se u trenutku kada su službenici prestali služiti individualnom
feudalcu ili monarhu i počeli služiti državi.
Takvom je shvaćanju pogodovala sve ubrzanija industrijalizacija i urbanizacija zemalja zapadne
Europe i Sj.Amerike krajem 19 i polovinom 20. St. Ljudi se sele u gradove bla sve one stvari koje su
60
 obavljali sami više ne mogu; razvijaju se nove javne službe koje ne počivaju na prinudi ko onih 5
klasičnih resora već na uskrati usluge.
To sve mijenja i ulogu službenika: poslove ne mogu više obavljati laici ili privremeni vladarevi
miljenici već plaćeni i obrazovani profesionalci koji se ne smatraju nositeljem vlasti ili povlastica nego
nositeljima javnih funkcija.
= Profesionalizacija je pridonijela stvaranju novih vrijednosti u upravu kao što su efikasnost i efektivnost te
pojavu MERIT SUSTAVA.
 Profesionalizacija i merit sustav
= primjena niza objektivnih metoda pri odabiru, zapošljavanju i postavljanju kandidata na radna mjesta i
položaje u javnoj upravi prema KRITERIJU STRUČNOSTI i SPOSOBNOSTI te kao kriterij za
nagrađivanje i napredovanje u službi najvrsnijih službenika tijekom njihove karijere.
- potiče zapošljavanje i napredovanje osoba prikladnog obrazovanja i sposobnosti i na taj način izravno
pridonosi profesionalizaciji uprave
 Jednake šanse i istovjetne metode provjere sposobnosti za sve potencijalne kandidate koji se žele
zaposliti u javnoj upravi rezultiraju pravednijom i objektivnijom selekcijom čime se otvara put za
onima koji raspolažu specifičnim znanjem, vještinama i sposobnostima potrebnima za određeni
posao bez obzira na to kojem društvenom sloju ili političkoj stranci pripadaju.
 Odabir službenika prema KKRITERIJU SPOSOBNOSTI za određeni posao među temeljnim je
načelima merit sustava, koji se smatra simbolom profesionalne, nepolitičke i javnosti uprave.
 merit načela postala su sastavni dio svih suvremenih upravnih sustava + ugrađena su u mnoge
međunarodne dokumente
(čisti merit sustav ne postoji u kojem bi postavljanja na sve položaje u javnoj upravi zauzimali najvrsniji i
najzaslužniji pojedinci)
Iznimke od primjene merit načela (3):
1. izabrani službenici
2. politički savjetnici
3. politički (imenovani) položaji
 merit sustav se ne primjenjuje na kategorije političkih funkcionara na samom vrhu upravne piramide jer
su oni izabrani ili imenovani kao izraz volje građana

** Jedan vid iznimke (4) od merit načela je kad se javno politikom želi pozitivno djelovati na određena
društvena kretanja ili zaštiti određene interese pa se pri zapošljavanju favorizira pripadnike manjinskih ili
zaštićenih socijalnih skupina (osobe s invaliditetom, nacionalne manjine…)
 Etika javnih službenika
* moral – oblik društvene svijesti, skup nepisanih pravila prihvaćenih u nekom društvu
= moral je socijalna kategorija, „glas društva“,
* etika – nauka ili učenje o moralu; filozofska disciplina
= više psihološka, individualna kategorija, odnosno prihvaćanje tog „glasa“ od strane pojedinca
Sankcija: nije pravna, već psihološka (grižnja savjesti, neprihvaćanje okoline)
 skup internaliziranih društvenih pravila koja je službenik tijekom vremena usvojio kao vlastite vrijednosti
te osobni kriterij ponašanja s obzirom na svoju ulogu javnog službenika
- ta načela pojedinac ne doživljava kao nametnuta, vanjska, heteronomna, već kao autonomna mjerila
vrijednosti koje sam postavlja
Etika i integritet u javnoj upravi smatraju se ključnim faktorima za ostvarenje načela zakonitosti i
djelovanja u javno interesu, kao i za osiguranje odgovornosti javnih službenika i političkih dužnosnika.

Etičnost se potiče kroz:

61
 – formalne akte (službeničko zakonodavstvo, etički kodeksi…)
– neformalnim putem (usvajanje organizacijskih vrijednosti, ciljeva i kulture organizacije)
Etičnost službenici trebaju pokazati prema:
 politički imenovanim dužnosnicima – spremnost na zakonito, profesionalno i pravodobno provođenje
njihovih odluka, bez obzira na vlastito političko opredjeljenje
 građanima – odnos se treba zasnivati na načelu ravnopravnosti (nisu oni iznad građana) i jednakosti
(svi građani su jednaki pred zakonom) te obveza davanja informacija građanima o pitanjima iz
nadležnosti organizacije
 radu – profesionalan, odgovoran i predan odnos prema radu (koji se ocjenjuje, mjeri i nagrađuje il
kažnjava)
 suradnicima – kolegijalan, profesionalan i pristojan odnos te etičnost u međusobnim odnosima
KORUPCIJA
najteži oblik odstupanja od načela jednakosti i etičnog ponašanja u javnoj upravi, a često se kvalificira kao
kazneno djelo i pravno sankcionira.
 u najširem smislu – svaki oblik zlouporabe javnih ovlasti za privatnu korist
 u pravnom smislu – odstupanje od načela jednakog postupanja prema jednakima, bez obzira na
motiv
2 vrste korupcije:
– upravna korupcija (administrative corruption) – nedopušteno ili netransparentno plaćanje ili
davanje drugih beneficija javnim službenicima u zamjenu za nedopuštenu i netransparentnu
provedbu propisanih pravila, nedopušteno pogodovanje ili odstupanje od standarda.
– državni plijen (states capture) – nastojanje korporacija ili poduzeća da prilagode i stvore sebi u
korist zakonsku, političku i regulacijsku okolinu, dajući nedopuštene i netransparentne provizije
odnosno druge beneficije visokim javnim dužnosnicima i službenicima. To je formuliranje drugačijih
pravila igre u korist onih koji plaćaju

Kako bi pomogle u zajedničkoj borbi protiv korupcije i podizanja etičkih standarda javnih službenika,
mnoge su međunarodne organizacije od sredine 1990 ih godina počele oblikovati nacrte i preporuke etičkih
kodeksa koje su predlagale državama na usvajanje.
> UN, 1996 – Međunarodni kodeks ponašanja za javne službenike
> VE, 2000 – Kodeks ponašanja javnih službenika
OECD –1990 godine utvrdio postojanje 8 ključnih etičkih mjera koje čine okvir „etičke infrastrukture“ u
zemlji:
1. politička predanost poštenju
2. efektivan zakonodavni okvir
3. učinkoviti mehanizmi odgovornosti
4. izvedivi kodeksi ponašanja
5. profesionalna socijalizacija osoblja
6. podržavajući uvjeti javne službe
7. tijelo za koordinaciju etike
8. aktivno društvo
 **Potom je 1998 godine izradio i Preporuku o unaprjeđenju etičkog postupanja u javnim službama

Službenički sustav i službeničko zakonodavstvo

Službeničko pravo :
= disciplina javnog prava koje regulira pitanja odabira upravnog osoblja i zapošljavanja u javnoj službi,

62
klasifikacije poslova i radnih mjesta, plaća, nagrađivanja, napredovanja i ocjenjivanja, disciplinskih
mjera i drugih prava (na zdravstvenu zaštitu, mirovinsko, otpremnine…), obveza i odgovornosti javnih
službenika te načina prestanka službe u javnoj upravi.

Postavljanje:
Javni službenici postavljaju se u službu upravnim aktom.
Njime se odražava drugačiji odnos između poslodavca i zaposlenika u privatnom sektoru koji se ravna prema
propisima radnog prava ili drugog oblika privatnog prava kojim se regulira ugovorno zapošljavanje.

Odgovornost:
Zaštita prava i utvrđivanje odgovornosti službenika vodi se prema propisima javnog prava, a ostvaruju se u
prvostupanjskom i drugostupanjskom upravnom postupku.

Doseg propisa:
a) u nekim zemljama se reguliraju njima svi odnosi vezani uz službu
b) u nekim zemljama su nadopuna općem radnom zakonodavstvu

Razlozi za specifičan pravni status državnih službenika:

1. Povezan s njihovim velikim ovlastima i odgovornostima te njihovom mogućnosti izravnog interveniranja
u osnovna prava građana (npr. policija)
2. Oni postavljaju pravne i normativne standarde (pripremanje zakona i dr. propisa)
3. Nalaze se u tijelima koja donose odluke s velikim financijskim implikacijama te raspolažu bitnim
informacijama o različitim pitanjima koja su važna za čitavu državu (što im omogućava velik utjecaj)
4. Imaju odgovornost osigurati kvalitetno vodstvo i upravljanje državom pružajući stručne savjete i
prijedloge dužnosnicima kojima rad u upravi nije profesija, već privremeni mandat.
 Službenički sustav
Svaki razvijeni službenički sustav sadržava međusobno povezane i komplementarne podsustave, putem
kojih se prema određenim kriterijima određuju kategorije za razvrstavanje radnih mjesta ili službenika te
način njihova nagrađivanja i napredovanja u službi.

Podsustavi službeničkog sustava (3):

1. KLASIFIKACIJSKI SUSTAV
2. PLATNI SUSTAV
3. SUSTAV NAPREDOVANJA

> KLASIFIKACIJSKI SUSTAV

- temeljni podsustav službeničkog sustava
Svaki klasifikacijski sustav bi trebao biti neproturječna i potpuna cjelina, s nazivima i definicijama
pojedinih klasa te logičnim kriterijima za razvrstavanje službenika ili radnih mjesta u upravi u pojedine
klase
= ljestvica s određenim brojem klasifikacijskih razreda (klasa) koji su stupnjevani prema unaprijed utvrđenim
kriterijima
- broj klasa može jako varirati i ovisi o tipu klasifikacijskog sustava, ali često nije manji od 5 niti veći od 15

Kriteriji klasifikacije su različiti, a vežu se za:

1. klasifikaciju službenika
- stupanj obrazovanja, vrijeme provedeno u službi ili drugu karakteristiku samog službenika
2. klasifikaciju radnih mjesta
- vrstu i složenost poslova radnih mjesta u upravi

63
– klasifikacija službenika – karijerni sustav
= sustav u kojem su pojedinom klasom obuhvaćeni svi službenici s istim osobnim svojstvima
(stupanj obrazovanja, duljina radnog iskustva)
> 3 klase službenika prema stupnju obrazovanja:
I- službenici s magisterijem
II- prvostupnici
III- završena srednja škola
Kriterij: znanje kandidata
Utvrđuje se: određenim sveučilišnim stupnjem, svjedodžbom visoke škole, ulaznim ispitima za
javnu službu
Karakteristike:
– Službenici se u pravilu zapošljavaju u javnu upravu na početku svoje karijere te se očekuje da će
tamo raditi cijeli svoj radni vijek tijekom kojeg će napredovati na odgovornije poslove.
– veća zatvorenost,
– cjeloživotni razvoj karijere,
– ograničene mogućnosti ulaska u službu na polovini karijere
Gdje: Grčka, Francuska, Japan, Koreja, Španjolska…
Pozitivne strane:
– pravednost i objektivnost kroz ulazne ispite i diplome
– usvajanje zajedničkih vrijednosti prije ulaska u službu kroz slično obrazovanje specifičnih kategorija
– jednostavniji i jeftiniji u pripremi i primjeni (to je plus za siromašne zemlje)
– veća sigurnost službenika jer čak i kod premještaja na niže radno mjesto zadržavaju svoje osobno
zvanje ili rang u koji su klasificirani

Negativne strane:
> slabe zajedničke vrijednosti na različitim hijerarhijskim i statusnim razinama
> nestimulativni su – nisu usmjereni na individualno izvršenje i odgovornost
> stvaraju „socijalne“ razlike među službenicima razvrstanim po osobnim kriterijima
> ne ovise o željama, zahtjevima i postupcima samih službenika koji se razvrstavaju
– sustav klasifikacije radnih mjesta
= unutar njega se pojedine klase utvrđuju prema kriteriju radnih mjesta s jednakim ili sličnim poslovima,
radnim dužnostima i drugim obilježjima

Kriterij: stupanj složenosti i zahtjevnosti posla, od najjednostavnijih do najsloženijih,

Za oblikovanje takvog sustava treba provesti detaljnu analizu svih radnih mjesta kako bi se mogla razvrstati
u neku kategoriju prema složenosti poslova.
= to je tzv. analiza radnih mjesta (funkcionalni pregled)

Cilj: dobiti što dublji i precizniji uvid u sve poslove koji se u sustavu javljaju
Karakteristike:
– nije odlučan formalni stupanj obrazovanja, već postavljanje najprikladnije osobe na određeno radno
mjesto
– sustav otvoreniji, pristupačniji širem krugu kandidata,
– ulazak u službu na sredini karijere je uobičajen
Gdje: skandinavske i anglosaksonske zemlje, Švicarska, Estonija, Danska, Island

64
Pozitivne strane:
> više zajedničkih vrijednosti među osobljem na različitim hijerarhijskim razinama i s različitim statusom
> pristupačniji širem krugu kandidata
> omogućuju pravednost radi otvorenih natječaja za sva radna mjesta
(pod uvjetom da se postupak vodi merit načelima i da je transparentan)
> djeluju motivirajuće – omogućuju nagrađivanje i napredovanje s obzirom na individualno izvršenje radnih
zadataka i rezultate
> dobro su povezani i umreženi i pridonose racionalnoj organizaciji

Negativne strane:
– nedostaju im opće vrijednosti za ulaz u jezgru javne službe
– složeniji i skuplji sustavi

U novije vrijeme miješaju se elementi oba sustava pa :

>> sustav radnih mjesta počinje davati veću ulogu središnji tijelima za ULJP (upravljanje ljudskim
potencijalima) i imaju centraliziranije sustave upravljanja
>> karijerni sustav povećava broj radnih mjesta na koji se dolazi putem natječaja i delegiraju ovlasti za
ULJP na razini ministarstva i niže hijerarhijske razine)

= nastaje treći klasifikacijski sustav:

– sustav odjela (department-based system) – hibridni sustav daje velike ovlasti pojedinim ministarstvima
u definiranju i provođenju prakse ULJP-a, ali službenici stvaraju karijeru uglavnom u jednom
ministarstvu
 pod odjelima se misli na ministarstva i druge upravne organizacije
Gdje: Austrija, Meksiko, Njemačka, Poljska, Portugal, Italija…

PLATNI SUSTAV
Kroz povijest:
1. uzdržavanje na dvoru vladara (kad su službenici bili neka vrsta vladarevih osobnih slugu)
2. plaćanje u naravi (naturi)
3. sustav dodjeljivanja prihoda
a) dodjeljivanje zemlje (i radne snage – kmetova)
b) dodjeljivanje prihoda od stanovništva (npr. pravo prikupljanja poreza…)
4. plaćanje u novcu relativno je novog datuma, odraz novčane ekonomije, a kao normalna pojava
pojavilo se tek s pojavom novčane privrede

 u suvremeno doba plaće se utvrđuju službeničkim zakonodavstvom i kolektivnim pregovaranjem između

sindikata i političke vlasti
= iznos ovisi o godišnjem proračunu zemlje ili lokalne jedinice kojim je ujedno postavljena i maksimalna
granica za rast plaća
- posljednjih desetljeća, pod utjecajem doktrine NJM, mnoge zemlje provode uprave reforme kojima na
različite načine pokušavaju smanjiti ukupne troškove iz državnog proračuna koji odlazi na plaće javnog
sektora
– s gledišta javnog službenika plaća je najvažniji novčani prihod koji predstavlja temelj njegove
materijalne egzistencije.
– pravedno utvrđena plaća najbolja je nagrada za obavljeni rad (ali ne i jedini mehanizam motivacije)

65
 – ne smije biti diskriminacijski (plaće ne smiju biti previsoke ili preniske) u odnosu na druge platne
sustave (privatni i civilni sektor te međunarodne organizacije)
– razlike u plaći trebaju odgovarati razlici u vrijednosti službenika za službu te moraju poticati na
daljnje stručno usavršavanje i zalaganje na poslu

Platni sustav u:
A) Zemljama s naglašenim elementima sustava klasifikacije službenika
Određuje se: jednostavno, prema stupnju obrazovanja i radnom stažu u službi

= centralizirani platni sustavi s minimalnim stupnjem individualizacije

** Službeničko zakonodavstvo određuje minimalni i maksimalni iznos plaće, a potom se taj raspon dijeli s
brojem stupnjeva na platnoj ljestvici.
> promicanje u više platne razrede je automatsko i vezano uz objektivne kriterije (godine službe, postignuti
viši stupanj obrazovanja, položen specijalistički ispit…) ili je povezano s napredovanjem na viša radna
mjesta odnosno viša zvanja, a manje se temelji na individualnom radnom učinku

B) zemljama s naglašenim elementima sustava klasifikacije radnih mjesta

= reguliranje plaća je djelomice ili jako decentralizirano (iznose određuju ministarstva ili agencije)
Stupnjevanje radnog mjesta ne treba se poklapati sa stupnjevanjem plaće.
 plaća je naglašeno individualizirana i ovisi o tome kako se procjenjuje vrijednost pojedinog radnog
mjesta u odnosu na druga radna mjesta u organizaciji
 presudan je kriterij radnog izvršenja i učinka, a ne formalno obrazovanje pa službenici koji obavljaju
isti posao mogu dobiti različite plaće ovisno o rezultatima rada ili radnoj ocjeni
 utvrđuje se osnovna (fiksni dio) plaća, a ostali elementi su varijabilni (bonusi, dodaci, odnosno
moguća su i umanjenja za ispodprosječne rezultate
 naglasak je na novčanim poticajima za individualno izvršenje

C) sustavima odjela
Karakteristike :
> sustavi radnih mjesta
- djelomična delegacija uređenja plaća
- novčane nagrade
> sustavi klasifikacije službenika
- slaba individualizacija
- poticaji i kazne vežu se uz karijeru

**U novije vrijeme mnoge zemlje uvode model plaća koje se temelje na radu, odnosno izvršenju ili
učinkutzv. performance-related pay PRP no stupanj prijeme PRP-a u cijeli upravni sustav nije svugdje
jednak. U mnogim je slučajevima PRP uveden samo za vodeće osoblje ili vrijedi na razini pojedinih
ministarstva odnosno agencija. Manji je broj zemalja uveo ekstenzivan i formaliziran sustav plaća prema
radu i rezultatima. Modeli PRP-a variraju ovisno o stupnju centralizacije ili delegacije u upravljanju
financijskim sredstvima i ljudskim potencijalima te o prirodi službeničkog i platnog sustava. Usmjeravanje
na novčane poticaje za dobro obavljen posao obično je jače u sustavima radnih mjesta nego u karijernom
sustavu.

SUSTAV NAPREDOVANJA
= kretanje službenika tijekom karijere, i to na platnoj ljestvici, u klasi ili zvanju, na bolje radno mjesto
odnosno na viši
hijerarhijski položaj
2 temeljna sustava napredovanja:

66
  automatski
 otvoreni oba počivaju na merit načelima i jačaju profesionalizam

Automatski sustav napredovanja

 službenik napreduje prema objektivnim kriterijima : stjecanje višeg stupnja obrazovanja, polaganje
stručnog ispita, navršavanje godina radnog iskustva
- napredovanje se veže uz klasu koja je dodijeljena službeniku, a ne za samo radno mjesto
Kriteriji napredovanja:
- definirani zakonom, jednostavni i povezani s kriterijima u platnom i klasifikacijskom sustavu
1. napreduje se najprije u platnom razredu,
2. a zatim u zvanju
= kad napreduju u više zvanje ili klasu, službenici ostvaruju viši status i plaću, a često nastavljaju obavljati
isti posao

* Ako postignu viši stupanj obrazovanja, automatski se svrstavaju u viši rang platne i klasifikacijske
ljestvice.
– sustav favorizira interno napredovanje i razvoj karijere te pruža vrlo ograničene mogućnosti za ulaz u
službu tijekom karijere kandidatima bez radnog iskustva u upravi
– primjenjuje se zajedno s klasifikacijom službenika

Prednosti:
– visok stupanj sigurnosti da će službenik napredovati u karijeri
– čvrsta akademska pozadina
– omogućuje internu mobilnost
– upravljanje znanjem
– ograničene mogućnosti nepravednog postupanja odvajanjem od dodijeljene klase i specifičnog radnog
mjesta

Nedostaci:
> nema prikladnih kriterija u postupku postavljanja službenika na više radno mjesto jer se slabo ili uopće ne
koriste
metoda radne ocjene i otvoreno natjecanje
(pretpostavka da će službenici s višom titulom ili s više staža biti sposobniji ne mora bit istina)
> automatski su isključeni svi kandidati koji su potencijalno bolji za obavljanje poslova na određenom
radnom mjestu, a nisu iz same upravne organizacije u kojoj se napreduje

Otvoreni sustav napredovanja

 napreduje se prema kriteriju sposobnosti za određeni posao, kvaliteti radnog izvršenja i postignutim
rezultatima u službi (ti elementi se združuju u radnu ocjenu)
Tko ocjenjuje:
a) ili nadređeni viši službenik,
b) ili čelnik organizacije,
c) ili posebna tijela
d) ili čak službenici međusobno – ponekad se uzima u obzir i ocjena građana

Karakteristike:
– naglasak je na prikladnosti (sposobnosti) kandidata za određeno radno mjesto (staž i drugi objektivni
kriteriji su sekundarnog karaktera)

67
– kandidati iz organizacije, iz drugih organizacija ili izvan javne uprave zajedno se natječu za slobodna
radna mjesta na srednjim i višim razinama
– napredovanje se veže za radno mjesto, a ne za klasu kojoj pojedinac pripada pa se napreduje na složenije
radno mjesto ili ono koje je više u organizacijskoj strukturi
– veže se uz klasifikacijski sustav radnih mjesta, nije rijedak u sustavima odjela, a izniman je u sustavima
klasifikacije službenika

Prednosti:
– interakcija menadžmenta i osoblja je intenzivnija
– pravedniji sustav koji ima snažniji motivacijski efekt jer se jače oslanja na rad i rezultate pojedinca
(pod uvjetom da je postupak ocjenjivanja objektivan)
– privlačenje većeg broja kvalitetnih kandidata za određeni posao

Nedostaci:
– neobjektivno ocjenjivanje može voditi u zlouporabu i patronažu u postupku napredovanja
– mogućnost zapošljavanja radna mjesta „preko veze“
– otežano unakrsno napredovanje i mobilnost službenika u upravnom sustavu
– ne vodi se briga o karijeri službenika – teže zadržati najbolje stručnjake
– dvojbena pravednost i etičnost jer službenike koji godinama rade u sustavu mogu preteći osobe koje su
se tek zaposlile
– postupak napredovanja skuplji, složeniji i podložan tehnizaciji selekcijskih kriterija
– ocjena je podložna rizicima formalizacije, falsifikacije i subjektivnosti

 Posebna prava, obveze i odgovornosti javnih službenika:

- javni službenici imaju posebna prava, obveze i odgovornosti koje nemaju druge kategorije zaposlenika i
koje predstavljaju sastavni dio službeničkog zakonodavstva

> PRAVA (koja službenici imaju, utvrđena zakonom, ponegdje ustavom)

– redovita plaća (i drugi oblici novčanih i nenovčanih nagrada, naknada i pogodnosti = prijevoz,
zdravstveno…) – propisuje se zakonom ili ugovara s vladom kolektivnim ugovorima
– stalnost zaposlenja
– zaštićenost službeničkog statusa
 zadnja dva se u zadnje vrijeme radikalno smanjuju pod utjecajem doktrine NJM

> DUŽNOSTI
Temeljne dužnosti:
– poštovanje zakona
– služenje u javnom interesu

Ostale dužnosti:
- zakonito, profesionalno i nepristrano obavljanje službe
- dužnost pružanja potrebne informacije građanima
- savjesno upravljanje državnom imovinom

68
 - učinkovito i pravodobno obavljanje poslova
- ne smiju zloupotrijebiti ovlasti
- neko vrijeme nakon prestanka službe ne smiju se zapošljavati u privatnim tvrtkama čije su poslove
regulirali i nadzirali
- ponašanje sukladno pravilima (etika) – sukob interesa, korupcija…
- dužnost odbijanja nezakonitih naloga

> ODGOVORNOST
– disciplinska odgovornost pred upravnim ili redovnim sudovima odnosno pred posebnim sudovima
(službenički sudovi u RH) ili drugim stručnim i neovisnim tijelima
– kazne: opomene, novčane kazne, premještaj na niže ili manje složeno radno mjesto, otkaz,
privremena ili trajna zabrana rada u javnoj službi
 disciplinski postupak šireg je opsega od kaznenog postupka jer mnoge povrede službene dužnosti
nisu kaznena djela, pa oslobođenje od kaznene odgovornosti u određenom slučaju ne znači oslobođenje i
od disciplinske odgovornosti

**Na koncu jedna od posebnosti službeničkog odnosa ogleda se specifičnim uvjetima zapošljavanja javnih
službenika.
Za razliku od privatnog sektora u kojem je taj postupak relativno nesmetan i nevidljiv zapošljavanje u JU
provodi se u kompleksnom spletu proceduralnih zahtjeva i javnog nadzora.
Otvoreni javni natječaj bio je jedan od prvih povijesnih načina suprotstavljanja patronaži i političkom
odabiru službenika, a tu ulogu je zadržao do današnjih dana.

 Prilagodba službeničkog sustava europskim standardima

U oblikovanju standarda koji se odnose na službenički sustav najvažniju ulogu ima SIGMA koja ih je
identificirala kroz svoje dokumente.
ti standardi služe kao okvir za provedbu reformi službeničkog zakonodavstva i uprave u cjelini
Od 1995 do 2012 SIGMA je izradila 13 dokumenata na području službeničkog zakonodavstva u kojima se
kristaliziraju načela i standardi državne službe.
Temelj: u ostvarivanju javnog interesa treba se osigurati profesionalno, nepristrano djelovanje javne
uprave

UVJETI ODNOSNO STANDARDI KOJE TREBA ISPUNJAVATI DRŽAVNA SLUŽBA :

– djelovanje u javnom interesu – odvajanje javne i privatne sfere, javni interes mora imati prioritet,
jačanje etike i integriteta u upravi uključujući jačanje političke neutralnosti i ograničenja obavljanja
poslova nespojivih sa svojstvom državnog službenika
– depolitizacija – jasno razgraničenje političkih i službeničkih položaja u upravi da bi se osigurala
neovisnost o svakodnevnim politički intervencijama
– profesionalizacija uprave – zapošljavanje i napredovanje utemeljeni na stručnosti i
sposobnostima(merit načelo) uz isključivanje mogućnosti patronaže, diskriminacije i arbitrarnosti
– izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava – regulacija prava i obveza službenika, sustava položaja i
platnog sustava, pravednog ocjenjivanja rada i adekvatne zaštite prava službenika
– odgovornost državnih službenika – zahtjev za razvojem individualne odgovornosti, pravno
reguliranje odgovarajućih mehanizama, posebice otklanjanje nezakonitih naloga političkih i drugih
rukovoditelja
– uređen i efikasan sustav upravljanja ljudskim potencijalima – primjena jedinstvenih standarda i
usavršavanje službenika
69
 navedeni standardi u odnosu su međusobne uvjetovanosti pa se kvalitetnom državnom službom može
smatrati samo ona koja je usklađena sa svim standardima.

 Službeničko zakonodavstvo u Hrvatskoj

 značajne institucionalne reforme javne uprave započele su potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i
pridruživanju 2001. = RH se obvezala na postupno usklađivanje zakonodavstva, a europski standardi postaju i
formalno relevantni za reformu javne uprave

Zakon o državnim službenicima

- temeljni propis službeničkog zakonodavstva
- posljedica: projekta potpore reformi službeničkog sustava CARDS 2001 Public Administration Reform
> imao je 3 cilja: 1. jačanje i modernizacija službeničkog zakonodavstva
2. osnaživanje institucionalnog i organizacijskog kapaciteta središnjih institucija
3. razvijanje horizontalnih programa osposobljavanja službenika

– posebni zakoni i drugi propisi kojima se reguliraju službenički odnosi za vojne, policijske i carinske
službenike
– Kolektivni ugovor za državne službenike i namještenike Republike Hrvatske
– Uredbe
 Uredba o nazivima radnih mjesta i koeficijentima složenosti poslova u državnoj službi
 Uredba o oblicima, uvjetima i načinima izobrazbe državnih službenika
 Uredba o načinima i uvjetima napredovanja državnih službenika…
– pravilnici
 Pravilnik o ocjenjivanju državnih službenika
 Pravilnik o jedinstvenim standardima i mjerilima za određivanje naziva i opisa radnih mjesta u državnoj
službi
– drugi podzakonski propisi i akti
– Zakon o državnim službenicima
= uređuje statusna pitanja kategorije državnih službenika, dok se na prava, obveze i odgovornost državnih
namještenika primjenjuju opći propisi o radu i sukladno s njima sklopljeni kolektivni ugovori, osim ako
odredbama ZDS nije drugačije određeno
No neka pitanja vezana za namještenike (bitna prava, obveze i odgovornosti) iznimka su od pravila da se
na namještenike primjenjuje radno zakonodavstvo. Tako klasifikacija radnih mjesta i plaće namještenika
uređuje UREDBA VLADE RH, a na udaljenje s rada i odgovornost namještenika za povredu radne dužnosti
analogno se primjenjuju odrebe ZDS-a.

* Državni službenici (ZDS) – osobe koje u državnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz
djelokruga tih tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i
zakona… kao i osobe koje u državnim tijelima obavljaju informatičke poslove, opće i administrativne
poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene i slične poslove.
Državnim službenicima smatraju se:
1. osobe zaposlene u TDU
2. u pravosudnim tijelima
3. u kaznenim tijelima
4. u stručnoj službi HS

70
 5. u uredu predsjednika RH
6. u stručnoj službi i uredu VRH
7. u stručnoj službi ustavnog suda
8. u stručnoj službi pučkog pravobranitelja
9. u stručnoj službi pravobranitelja za djecu
10. u stručnoj službi pravobranitelja za ravnopravnost spolova i drugim tijelima koje se osnivaju za
obavljanje državne službe.
 Definiranje državnih službenika prema poslovima predstavlja funkcionalni aspekt definicije službenika.

* Namještenici(ZDS) – osobe koje u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i ostalim

poslovima čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga
državnih tijela.
 zakon predviđa iznimnu mogućnost outsourcinga
ZDS uređuje:
– prava i dužnosti državnih službenika
– postupak zapošljavanja
– polaganje DSI
– odlučivanje o žalbama
– premještaje
– ocjenjivanje
– stručno usavršavanje
– odgovornost za povrede službene dužnosti
– prestanak službe…
Odlučivanje o rasporedu na radno mjesto i o drugim pravima i obvezama državnih službenika, kao i o
prestanku službe je upravna stvar – o tome se odlučuje u upravnom i upravnosudskom postupku (iz čega se
jasno vidi javnopravni karakter službeničkog odnosa).
1. stupnju – odlučuje čelnik (ili osoba koju ovlasti)
2. stupanj – žalbe; odlučuje Odbor za državnu službu
3. stupanj - protiv rješenja Odbora može se pokrenuti upravni spor pred upravnim sudom.

* lake povrede službene dužnosti – odlučuje čelnik

* teške povrede čelnik pokreće postupak pred službeničkim sudom
> na rješenje službeničkog suda žalba se ulaže Višem službeničkom sudu
> protiv odluke Višeg službeničkog suda može se pokrenuti upravni spor

 ZDS sadrži samo jednu opću odredbu o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, dok je detaljna
razrada radnih mjesta unutar svake kategorije uređena uredbom VRH.
Mjerila za klasifikaciju radnih mjesta (6)
1. potrebno stručno znanje
2. složenost poslova
3. samostalnost u radu
4. stupanj suradnje s drugim državnim tijelima i komunikacije sa strankama
5. stupanj odgovornosti
6. utjecaj na donošenje odluka
Osnovne kategorije državnih službenika:
a) rukovodeći državni službenici - imenuje i razrješuje VRH na prijedlog čelnika, na temelju javnog
natječaja, na razdoblje od 4 godine

71
 To su:
> glavni tajnik ministarstva i državnog ureda
> zamjenik predstojnika državnog ureda
> zamjenik ravnatelja državnih upravnih organizacija
> ravnatelj Ureda VRH
> predstojnik Ureda potpredsjednika VRH
> ravnatelji ureda, agencija, direkcija i drugih stručnih službi koje VRH osniva uredbom
> predstojnik Ureda državne uprave

b) viši državni službenici – popunjavaju se putem javnog natječaja, internog oglasa, napredovanja,
premještanja
c) niži državni službenici – vrijedi isto što i za više službenike
* Dužnosnici
- funkcija ograničena mandatom i ovisna o aktualnoj vlasti
- njihova prava se uređuju Zakonom o obvezama i pravima državnih dužnosnika (5 u TDU + 5 u VRH):
> ministri > predstojnik Ureda predsjednika VRH
> zamjenici ministara > glavni tajnik VRH
> pomoćnici ministara > zamjenik predstojnika Ureda predsjednika VRH
> predstojnici državnih ureda > zamjenik glavnog tajnika VRH
> ravnatelji DUO > glasnogovornik VRH
Izmejnom ZDS-a 2012 godine u hrvatsku je upravu uveden novi institut - radnih mjesta u kabinetu ministra
(institut političkih savjetnika)
= državni službenici ili osobe koje se primaju u državnu službu na određeno vrijeme
- nema provedbe javnog natječaja
Služba je vremenski ograničena:
> nakon prestanka mandata ministara odlaze iz kabineta, osim onih koji su prije imenovanja bili državni
službenici (ti se raspoređuju se na slobodna radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete, a ako takvih mjesta
nema, stavljaju se na raspolaganje Vladi)
– za vrijeme trajanja službe u kabinetu , na osobe koje su raspoređene iz državne službe primjenjuju se
odredbe ZDS-a, a na osobe koje su primljene izvan državne službe ne primjenjuje se neke odredbe
ZDS-a sto znači da su u pravnom smislu u statusu državnih službenika

Službeničko zakonodavstvo u lokalnoj i regionalnoj samoupravi i javnim službama

a) lokalna (regionalna) samouprava
– Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi
– Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi
– razlika: dok ZODS uređuje samo status državnih službenika, ZSLRS regulira i namještenike u
lokalnim jedinicama
b) javne službe
= smatra javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom
proračunu:
2. HZMO (mirovinsko)
3. HZZ (zavod za zapošljavanje)
4. HZZO (zdravstveno)
5. javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava HZZO
- pitanja plaća koja nisu uređena ovim zakonom, uređena su Temeljnim kolektivnim ugovorom za službenike
i namještenike u javnim službama
 Institucionalni okvir za etiku i etički kodeks državnih službenika

72
U tranzicijskim zemljama počeo se zapažati pojačani interes za etiku i etičko ponašanje javnih službenika.
= od sredine 1990ih godina počinju se donositi zakoni o državnim i javnim službenicima, antikorupcijske
strategije te zakoni o sprečavanju sukoba interesa, a nakon 2000 godine etički kodeksi i kodeksi ponašanja

> prvi Nacionalni program za borbu protiv korupcije usvojio je HS 2002. godine
> Strategija suzbijanja korupcije usvojena 2008 godine
= mjere usmjerene na:
1. sprečavanje sukoba interesa 6. javnu nabavu
2. integritet i etiku službenika 7. upravljanje trg. društvima u
javnom vlasništvu
3. financiranje političkih stranaka 8. zaštita zviždača
4. jačanje transparentnosti (pravo na pristup informacijama) 9. sprječavanje korupcije
5. javne financije
> Etički kodeks za državne službenike donesen 2006. godine

> 2008. godine dolazi do izmjene ZDS-a i Etičkog kodeksa za državne službenike
** U ZDS uveden institut „zaštite zviždača“ kojim se jamči anonimnost državnog službenika koji prijavi
sumnju na
korupciju
- također radi toga mu ne može prestati državna služba
- kasnije ugrađen i u ZSLRS

** izmjenama i dopunama Kodeksa 2008. godine postavljen je institucionalni okvir za prijavu neetičnih
ponašanja u
državnoj službi te za jačanje etičkih načela

= Glavni mehanizmi za sankcioniranje neetičnog ponašanja su :

a) povjerenici za etiku (u središnjim državnim tijelima)
b) Etičko povjerenstvo (drugostupanjsko neovisno tijelo)
c) Služba za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi u MU
(promovira etička načela i prati provedbu Etičkog kodeksa)

* etički kodeks – na općenit i apstraktan način utvrđuje ključne vrijednosti i načela ponašanja
* kodeks ponašanja – postavlja specifične standarde ponašanja u konkretnim i stvarnim situacijama

DRŽAVNA UPRAVA U HRVATSKOJ

73
Temeljni propisi koju uređuju strukturu i funkcije državne uprave:
 Zakon o sustavu državne uprave – uređuje način funkcioniranja sustava državne uprave i poslove koji
se obavljaju na razini države, ali i razini područne (regionalne) samouprave
 Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave – ustanovljuje
središnja tijela državne uprave i definira njihov djelokrug
- određeno koja su tijela DU i područje njihova rada
 zakoni koji uređuju specifično područje (obrazovanje, zdravstvo…) – definiraju nadležnost shvaćenu
kao ovlast i dužnost postupanja
Državna uprava u organizacijskom smislu
– središnja tijela
= osnivaju se isključivo zakonom, imaju politički vrh, glavni su mehanizam provedbe politike vlade
a. ministarstva – provode, koordiniraju i prate provedbu politika i propisa
b. središnji državni uredi – horizontalna koordinacija i interne funkcije uprave (javna nabava,
državna imovina) na temelju koncentracije stručnosti i informacijskih resursa
c. državne upravne organizacije – specijalizirane ekspertne organizacije u visokostručnim
područjima (primarno stručno-analitički i izvršni poslovi)
– prvostupanjska tijela
d. uredi državne uprave
- TDU se osnivaju zakonom; vlada nema mogućnost i pravo osnivati ih po vlastitoj volji
– Hrvatski sabor
- zakonom osniva tijela državne uprave
- određuje njihove poslove
- u državnom proračunu predviđa sredstva za njihov rad

– VRH
- uredbama o unutarnjem ustrojstvu uređuje unutarnju organizacijsku strukturu tijela i okvirni broj
službenika

– TDU
- pravilnikom o unutarnjem redu detaljnije uređuje svoju organizacijsku strukturu

Temeljna načela funkcioniranja državne uprave (6)

1. Vlada obavlja koordinativnu i nadzornu ulogu nad državnom upravom
2. načelo samostalnosti u radu – tijela su dužna raditi samostalno sukladno zakonu i u okviru zakonom
definiranih ovlasti
3. načelo javnosti rada – samo iznimno se može isključiti u slučajevima određenima zakonom
4. načelo proračunskog financiranja – sredstva za rad TDU osiguravaju se u državnom proračunu
5. načelo odgovornosti za štetu – država nadoknađuje štetu koja nastane građanima i pravnim osobama
zbog nezakonitog i nepravilnog rada tijela
6. načelo žalbe i sudske zaštite – protiv pojedinačnih akata, radnji i mjera tijela može se uložiti žalba ili
tražiti sudska zaštita pred upravnim sudovima
+ druga ustavna načela i Ustavom zajamčena prava i slobode koji određuju rad uprave
– načelo zakonitosti
– načelo jednakosti pred zakonom
– pravo zaštite osobnih podataka
74
 – sloboda izražavanja mišljenja
– pravo na pristup informacijama
– pravo sudjelovanja u obavljanju javnih poslova i primanja u javnu službu
– pravo slanja predstavki i pritužbi te davanja prijedloga državnim i javnim tijelima
– pravo na referendum
– pravo na podnošenje pritužbe pučkom pravobranitelju

čl. 117. Ustav: ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihova obavljanja uređuju se zakonom, a
određeni poslovi državne uprave zakonom se mogu povjeriti tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne
) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne ovlasti. Zakonom i drugim propisima uređuje se status
državnih službenika te radnopravni status namještenika.
 Utjecaj Hrvatskog sabora na upravu:
Ovlasti:
1. odlučuje o: > donošenju i promjeni Ustava
> o ratu i miru
> o promjeni granica RH

2. donosi: > zakone

> državni proračun
> akte kojima izražava politiku Sabora
> strategiju nacionalne sigurnosti i strategiju obrane

3. > ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti

> nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Saboru

4. raspisuje referendum
5. obavlja izbore, imenovanja i razrješenja
6. daje amnestiju za kaznena djela
7. obavlja druge poslove utvrđene Ustavom

Ovlasti Sabora prema državnoj upravi (6):

A) normativni instrumenti = Ustav i zakon te ostali akti sabora
* načelo ustavnosti i zakonitosti utvrđeni su Ustavom: zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, ostali
propisi i s Ustavom i zakonom, a svatko je dužan držati se Ustava i zakona i poštovati pravni poredak
= u skladu s tim uprava mora djelovati u skladu s Ustavom i zakonima, a oni predstavljaju podlogu njenog
rada
B) organizacijski instrumenti = ovlast Sabora da osniva i ukida tijela državne uprave te da određuje njihov
djelokrug i
nadležnost
B) personalni instrumenti = ovlast Sabora da imenuje i razrješava pojedine dužnosnike (ministre itd)
> na temelju odluke Hrvatskog sabora o iskazivanju povjerenja Vladi i uz supotpis predsjednika Sabora,
predsjednik Republike donijet će rješenje o imenovanju predsjednika Vlade.
Predsjednik Sabora uz premijera supotpisuje i rješenje o imenovanju članova Vlade (ministara).
C) ekonomsko-financijski instrumenti = državni proračun koji donosi Sabor i nadzire njegovo izvršavanje
> prijedlog državnog proračuna s obrazloženjem predsjedniku Sabora podnosi Vlada, a nacrt izrađuje
Ministarstvo financija temeljem prijedloga koji dostavljaju svi korisnici proračuna
D) nadzorni instrumenti – ex post politička kontrola Sabora nad upravom (5)

75
 a. zastupnička pitanja - postavljaju zastupnici Vladi ili pojedinom članu Vlade
b. interpelacije – traži se rasprava o radu Vlade ili o pojedinim odlukama Vlade ili ministarstva ako one
odstupaju od općeg stajališta Vlade ili ministarstva u provođenju zakona ili politike (najmanje 1/10
zastupnika)
c. pitanje povjerenja – premijeru, pojedinom ministru ili Vladi u cjelini (najmanje 1/5 zastupnika)
d. istražna povjerenstva – Sabor može osnovati za svako pitanje od javnog interesa
e. pučki pravobranitelj – opunomoćenik Sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava
f. ostale neovisne institucije : posebni pravobranitelji, povjerenstvo za sprečavanje sukoba
interesa, povjerenik za informiranje
E) radni kontakti – vodeći dužnosnici imaju obvezu izvještavati Sabor o stanju u upravnom resoru za koji
su nadležni, a, na zahtjev Sabora, i podnijeti izvještaj o izvršavanju i provođenju zakona i drugih akata
odnosno zadaća, dostaviti podatke, spise i sl. te odgovoriti na postavljena pitanja.
Na zahtjev Sabora dužni su sudjelovati na sjednicama na kojima se raspravlja o pitanjima iz njihovog
djelokruga.
** Kada se na sjednici Sabora raspravlja o prijedlogu zakona i drugih akata, Vlada određuje ministra i
zamjenika ministra za svoje predstavnike.
Predsjednik Vlade će na sjednicama Sabora i njegovih radnih tijela sudjelovati u radu, iznijeti stajališta
Vlade, dati obavijesti i stručna mišljenja, izjasniti se o pojedinim amandmanima (ak je ovlašten) te
obavijestiti Vladu o stajalištima i mišljenjima Sabora odnosno radnih tijela.

 Ovlasti predsjednika Republike prema državnoj upravi:

Ovlasti prema Ustavu:
– zastupa Hrvatsku u zemlji i inozemstvu
– brine za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti
– odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti Hrvatske
– raspisuje izbore za Sabor i saziva ga na prvo zasjedanje
– raspisuje referendum
– povjerava mandat za sastavljanje Vlade (osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u
Saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine svih zastupnika)
– daje pomilovanja
– dodjeljuje odlikovanja i priznanja
– obavlja druge dužnosti

Ovlasti predsjednika Republike prema državnoj upravi:

> u resoru vanjskih poslova
1. surađuje s Vladom u oblikovanju i provođenju vanjske politike
2. na prijedlog Vlade i uz supotpis premijera odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i konzularnih
ureda Hrvatske u inozemstvu
3. donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija na prijedlog Vlade i uz mišljenje
nadležnog odbora Sabora te uz prethodni supotpis premijera
4. prima vjerodajnice i opozivna pisma inozemnih šefova diplomatskih misija
5. sa Saborom i Vladom dijeli ovlast sklapanja međunarodnih ugovora

> u resoru obrane

1. vrhovni zapovjednik oružanih snaga
2. imenuje i razrješava vojne zapovjednike

76
 3. na temelju odluke Sabora, objavljuje rat i zaključuje mir
4. u slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, može narediti
uporabu oružanih snaga iako nije proglašeno ratno stanje, uz supotpis premijera
5. u istom slučaju te kad su tijela državne vlasti onemogućena, može, na prijedlog premijera i uz njegov
supotpis, donositi uredbe sa zakonskom snagom koje mora podnijeti na potvrdu Saboru čim se
bude mogao sastati
6. za trajanja ratnog stanja, u slučaju neposredne ugroženosti ili kad su tijela državne vlasti
onemogućena ima pravo sazvati sjednicu Vlade i njome predsjedati
7. u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima i na temelju odluke Sabora koju predlaže Vlada,
daje suglasnost za ulazak ili djelovanje oružanih snaga država saveznica u Hrvatskoj, za
pružanje pomoći državama saveznicama u slučaju oružanog napada te za izlazak ili djelovanje
oružanih snaga RH u inozemstvu
8. daje suglasnost za izlazak oružanih snaga u inozemstvo radi vježbe i obuke ili pružanja
humanitarne pomoći te za ulazak oružanih snaga država saveznica u Hrvatsku iz istog razloga

> u području državne sigurnosti

1. surađuje s Vladom u usmjeravanju rada sigurnosnih službi
2. s premijerom supotpisuje imenovanje čelnika sigurnosnih službi, uz prethodno mišljenje nadležnog
odbora Sabora
3. predsjedava Vijećem za nacionalnu sigurnost, a odluke Vijeća supotpisuje s premijerom

 Vlada kao političko i upravno vodstvo državne uprave

 vrši izvršnu vlast
 određuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te predlaže i donosi strategije, daje
smjernice, donosi akte i poduzima druge mjere

Vlada = predsjednik (premijer) + jedan ili više potpredsjednika + ministri

> premijer može odrediti prvog potpredsjednika ak ih je više
 premijer i članovi Vlade moraju biti hrvatski državljani, a bez odobrenja Vlade ne mogu obavljati
nijednu drugu javnu ili profesionalnu dužnost

Postupak:
1. članove Vlade predlaže osoba kojoj je predsjednik Republike povjerio mandat za sastav Vlade.
2. odmah nakon sastavljanja Vlade, a najkasnije u roku 30 dana od prihvaćanja mandata, mandatar je dužan
program Vlade i Vladu predstaviti Saboru i zatražiti glasovanje o povjerenju
3. Vlada stupa na dužnost kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika
4. nakon izbora, predsjednik i članovi Vlade polažu svečanu prisegu pred Saborom
5. na temelju odluke Sabora o iskazivanju povjerenja Vladi, predsjednik Republike uz supotpis predsjednika
Sabora donosi rješenje o imenovanju predsjednika Vlade, a rješenje o imenovanju članova Vlade donosi
predsjednik Vlade uz supotpis predsjednika Sabora.

**Ako mandatar ne sastavi Vladu u roku 30 dana od dana prihvaćanja mandata, predsjednik Republike
može mu
produljiti mandat za najviše još 30 dana.
** Ako ni u tom roku ne sastavi Vladu ili ako predložena Vlada ne dobije povjerenje Sabora, predsjednik
povjerava
mandat drugoj osobi.

77
** Ako Vlada ni tada ne bude sastavljena, predsjednik imenuje privremenu nestranačku Vladu i
istodobno raspisuje
prijevremene izbore za Sabor.
Ostavke:
> premijer podnosi ostavku Saboru, a tada se smatra da su ostavku podnijeli svi članovi Vlade
= ako Sabor prihvati ostavku premijera, Vlada obavlja tehničke poslove do imenovanja nove.
> član Vlade podnosi ostavku predsjedniku Vlade.
= Ako prihvati ostavku, premijer donosi rješenje o njegovu razrješenju i o tome obavještava Sabor.
Novog člana Vlade predstavlja na prvoj idućoj sjednici Sabora i traži glasovanje o povjerenju.

 Ovlasti i odgovornost Vlade:

(prema Zakonu o Vladi)
 predlaže Saboru zakone i druge akte te državni proračun i završni račun
 provodi zakone i druge odluke Sabora
 donosi uredbe za izvršavanje zakona
 vodi vanjsku i unutarnju politiku
 usmjerava i nadzire rad državne uprave
 brine o gospodarskom razvitku zemlje
 usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi
 obavlja druge poslove
Odgovornost:
= Vlada je odgovorna Saboru za svoj rad i odluke koje donosi
= premijer i članovi Vlade zajednički su odgovorni za odluke koje donosi Vlada, a osobno za svoje
područje rada
Na zahtjev Sabora ili na vlastitu inicijativu Vlada je obvezna izvijestiti Sabor o svom radu, o politici koju
provodi, u cjelini ili u pojedinom području, o provedbi zakona i drugih propisa te o drugim pitanjima iz svog
djelokruga.

Pitanje ovjerenja:
Može pokrenuti:
a) najmanje 1/5 zastupnika u Saboru,
b) premijer
Kome: - pojedinom članu vlade
- Vladi u cjelini
Kada: rasprava i glasovanje moraju se provesti najranije u roku 7 dana i najkasnije u roku 30 dana od dana
dostave
prijedloga Saboru
= Odluka o nepovjerenju donesena je ako je za nju glasovala većina ukupnog broja zastupnika.
Posljedica:
> Ako se izglasa nepovjerenje premijeru ili Vladi u cjelini, premijer i Vlada podnose ostavku.
> Ako se izglasa nepovjerenje jednom članu Vlade, premijer može predložiti drugog člana da mu Sabor
izglasa
povjerenje ili premijer i Vlada mogu podnijeti ostavku.

Ako Sabor odbije prijedlog za izglasavanje nepovjerenja, zastupnici koji su ga postavili ne mogu ponovo
podnijeti isti prijedlog prije isteka 6 mjeseci.
Ako se u roku 30 dana ne izglasa povjerenje novom mandataru i članovima koje predlaže za sastav
Vlade, predsjednik Sabora obavještava predsjednika Republike koji odmah donosi odluku o raspuštanju

78
Sabora i istovremeno raspisuje izbore za novi sastav Sabora.

 Ustrojstvo Vlade i odlučivanje

– predsjednik Vlade (premijer)
- predstavlja Vladu
- saziva sjednice i predsjedava im
- upravlja radom Vlade
- potpisuje akte koje Vlada donosi
- članovima Vlade daje upute za rad, posebna zaduženja i ovlašćuje ih na provedbu određenih
projekata

– prvi potpredsjednik (ako ga premijer odredi)

- zamjenjuje premijera u slučaju spriječenosti ili odsutnosti, osim u pitanjima i postupcima odlučivanja
o povjerenju Vladi, imenovanju ili razrješenju člana Vlade

– potpredsjednici Vlade
- usklađuju rad ministarstava
- brinu o provedbi programa Vlade u područjima za koja su zaduženi

– uži kabinet
- predsjednik i potpredsjednici Vlade
- predlaže provedbu politike Vlade
- prati ostvarivanje programa rada Vlade
- prethodno razmatra određena pitanja iz nadležnosti Vlade
- usklađuje rad članova Vlade
- iznimno odlučuje o pitanjima iz djelokruga Vlade, a odluke se potvrđuju na prvoj sljedećoj sjednici
Vlade
(rat il tak neš iznimno)

– Glavno tajništvo
- upravlja glavni tajnik imenovan od Vlade na prijedlog premijera, odgovara premijeru i Vladi
– Ured predsjednika Vlade
- stručni i administrativni poslovi za potrebe premijera
- upravlja predstojnik Ureda imenovan od Vlade na prijedlog premijera, odgovara premijeru

– posebni savjetnici
- imenuje ih premijer
– savjeti
- osniva ih premijer
- povremeni ili stalni

– radna tijela
- osniva ih Vlada
- davanje prijedloga, mišljenja i stručnih obrazloženja
- stalna se osnivaju Poslovnikom
- povremena se osnivaju odlukom

– uredi, agencije, direkcije i druge stručne službe

- osniva ih Vlada
79
 - bave se policy poslovima ili poslovima stručne podrške (Ured za zakonodavstvo, Ured za protokol,
Ured za ravnopravnost spolova…)
- uredom upravlja ravnatelj kojeg imenuje Vlada na prijedlog premijera, po prethodno provedenom
javnom natječaju, odgovara Vladi

– povjerenstva
- odlukom osniva Vlada radi odlučivanja u upravnim stvarima i radi predlaganja odluka
- rješenje Vlade odnosno povjerenstva o upravnoj stvari je izvršno i protiv njega se može pokrenuti
upravni spor

– Vladina služba za odnose s javnošću

- u Uredu predsjednika Vlade
- na čelu glasnogovornik (položaj pomoćnika ministra)

Sjednice Vlade su javne, no Vlada može odlučiti da se rasprava o pojedinoj točki ili sjednica održi bez
nazočnosti javnosti. Glavni dio sjednice se snima i može pratiti u direktnom prijenosu na internetskoj
stranici, ali rezultat odlučivanja na zatvorenom dijelu sjednice se naknadno objavljuje priopćenjem za
javnost.

= Vlada može zasjedati ako je nazočna većina članova.

a) odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova, a ako su glasovi podijeljeni, odlučuje glas
premijera
b) u određenim važnim slučajevima odlučuje dvotrećinskom većinom svih članova – kad predlaže (4):
1. promjenu Ustava
2. udruživanje ili razdruživanje s drugim državama
3. raspuštanje Sabora
4. raspisivanje državnog referenduma

 Utjecaj Vlade na državnu upravu

1. normativni akti (5)

a. uredbe – podzakonski propisi
b. odluke – uređuju pojedina pitanja ili određuju mjere, daju suglasnost ili potvrđuju akte drugih tijela i
pravnih osoba te odlučuju o drugim pitanjima
c. zaključci – utvrđivanje stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određivanje zadaća
tijelima državne uprave
d. rješenja – o imenovanjima i razrješenjima te drugim pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade
e. poslovnik – uređuje ustrojstvo, način rada, odlučivanje Vlade i vrste akata koje donosi Vlada
 uredbe i poslovnik se objavljuju u Narodnim novinama, a odluke, rješenja i zaključci se mogu objaviti

2. personalne ovlasti
= imenovanja i razrješenja pojedinih državnih dužnosnika i rukovodećih državnih službenika
a) dužnosnici: b) rukovodeći službenici (na temelju javnog
natječaja) (4):
> zamjenici i pomoćnici ministara > zamjenik predstojnika državnog ureda
> predstojnik državnog ureda > glavni tajnik ministarstva i državnog ureda
> ravnatelj DUO > zamjenik ravnatelja DUO (dr.upr.org.)
> predstojnik UDU (ured dr.upr.)

80
 3. organizacijski instrumenti
= određivanje načela za unutarnje ustrojstvo i uredsko poslovanje TDU koje vlada uređuje uredbom
– Uredbom u unutarnjem ustrojstvu uređuje se:
1. naziv unutarnjih ustrojstvenih jedinica pojedinog TDU
2. njihov djelokrug,
3. način upravljanja tim jedinicama,
4. okvirni broj potrebnih državnih službenika i namještenika za obavljanje poslova,
5. način planiranja poslova,
6. radno vrijeme,
7. održavanje uredovnih dana,
8. druga pitanja od osobitog značenja za rad TDU

4. ekonomsko-financijski instrumenti
= nadzor financiranja uprave : - predlaže državni proračun i koordinira njegovo izvršavanje
- predlaže raspodjelu proračunskog novca po prioritetima

5. nadzorne ovlasti
= usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne uprave
- ukida propise TDU i JLP(R)S u povjerenim im poslovima državne uprave
- podnosi zahtjev Ustavnom sudu RH za ocjenu suglasnosti propisa pravnih osoba s javnim ovlastima u
povjerenim im poslovima državne uprave s Ustavom i zakonom
- raspravlja o stanju u pojedinom TDU ili tijelu JLP(R)S ili pravnoj osobi s javnim ovlastima te određuje
mjere koje su dužni poduzeti radi izvršavanja poslova državne uprave iz svog djelokruga, a osobito
razrješenje čelnika tih institucija
- pokreće postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika
- odlučuje o sukobu nadležnosti TDU i dr.

6. akcijska sredstva
= usmjeravanje rada i djelovanja uprave kroz:
> utvrđivanje načelnih stavova koji obvezuju upravu
> davanje konkretnih zadataka upravi i utvrđivanje rokova za njihovo izvršavanje
> nalaže TDU da ispitaju stanje u području svoje djelatnosti i o tome podnesu izvještaj s prijedlozima i
dr.

7. koordinacija
- usklađuje i povezuje središnju državnu upravu
- osniva koordinacije i urede za usmjeravanje rada tijela središnje državne uprave
 Središnja državna uprava
Poslovi državne uprave (4):
1. neposredna primjena zakona i drugih propisa
a. rješavanje u upravnim stvarima (provode upravni postupak)
b. vođenje propisanih očevidnika (javne evidencije i registri)
c. izdavanje uvjerenja i drugih potvrda (certifikati i sl.)
d. drugi upravni i stručni poslovi
2. donošenje provedbenih propisa ISPITNO PITANJE
Tko: > ministri, predstojnici državnih ureda i ravnatelji DUO – samo kad su na to izrijekom ovlašteni i u
granicama
81
 svojih ovlasti, (inače je protuzakonit)
> pravne osobe s javnim ovlastima (POJO) kad su na to ovlaštene zakonom
> pravilnik – detaljnije razrađuje pojedine odredbe zakona radi primjene
> naredba – naređuje ili zabranjuje određeno postupanje (naredba o otvorenosti aerodroma)
> naputak – propisuje način rada u TDU, tijelima JLP(R)S i pravnim osobama s javnim ovlastima
= objavljuju se u Narodnim novinama
3. upravni nadzor
- TDU nadziru provedbu poslova državne uprave – provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i
postupanja

4. drugi upravni i stručni poslovi – obavljaju se radi

a) oblikovanja javnih politika i pripreme propisa
= TDU pripremaju nacrte prijedloga propisa iz svog djelokruga, izrađuju stručne podloge za rješavanje
određenih pitanja, izrađuju mišljenja o nacrtima prijedloga propisa drugih tijela, pripremaju prijedlog
odgovora ili daju odgovore na zastupnička pitanja
b) njihova praćenja i evaluacija provedbe zakona odnosno politika
= prikupljanjem podataka i obavijesti, izradom stručnih podloga i dr.
Tako prikupljeni podaci služe tijelima kao osnova za poduzimanje mjera i aktivnosti kako bi se poboljšala
primjena propisa i ispravili nedostaci.
c) pružanja pomoći i ostvarivanja suradnje s drugim državnim tijelima, građanima, korisnicima te
domaćim i međunarodnim tijelima
= u europskom sustavu upravljanja suradnja ministarstva u istom resoru institucionalizirana je u okviru tijela
EU, kao što su VE, ili radne skupine europske komisije u kojima sudjeluju službenici iz resornih
ministarstva .

Poslove državne uprave u TDU obavljaju državni službenici (primaju se u službu na temelju javnog
natječaja), a pomoćno-tehničke poslove namještenici.

 USTROJSTVO DRŽAVNE UPRAVE

 MINISTARSTVA
- ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom (Ministarstvo kulture) ili više upravnih
područja (Ministarstvo poduzetništva i obrta)
Članovi:
> ministar – predstavlja ministarstvo i upravlja radom
> zamjenik - imenuje VRH na prijedlog premijera, odgovara ministru i VRH
- provodi utvrđenu politiku VRH i zamjenjuje ministra u upravljanju
> pomoćnik ministra - imenuje VRH na prijedlog ministra, odgovara ministru i VRH
- upravlja radom organizacije u sklopu ministarstva
> glavni tajnik - imenuje VRH na prijedlog ministra, na temelju javnog natječaja
– poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu ministarstva
– usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva i upravnih organizacija u sastavu
ministarstva,
– brine o stručnom osposobljavanju, usavršavanju i napredovanju državnih službenika u tijeku službe i
– o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstava za rad,
– nadzire rad državnih službenika i namještenika
– obavlja druge poslove koje mu povjeri ministar

82
 Upravne organizacije u sastavu ministarstva:
 temelj su tzv. modularnog ustrojstva državne uprave
= posebno ustrojene stručne specijalizirane službe sa stupnjem samostalnosti u radu
Osnivaju se kao :
a) uprave – ustrojene za upravno područje za pretežno upravne poslove (npr. Uprava za visoko
obrazovanje u Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta)
b) zavodi – ustrojeni za pretežno stručno-analitičke poslove koji zahtijevaju posebne načine rada unutar
ministarstva (Zavod za javno zdravstvo) Iznimno im se mogu povjeriti i određeni upravni poslovi.
c) ravnateljstva – ustrojeni za upravne poslove koji zahtijevaju posebno ustrojenu službu, samostalnost
djelovanja i posebne načine rada unutar ministarstva (Ravnateljstvo policije u sklopu Ministarstva
unutarnjih poslova)

 DRŽAVNI UREDI
= ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja koja su od
posebnog značaja za učinkovitiji rad Vlade i državne uprave (Državni ured za središnju javnu nabavu)

Članovi:
> predstojnik – upravlja, u položaju je zamjenika ministra, imenuje VRH na prijedlog premijera kojem
odgovara,
> zamjenik predstojnika - imenuje VRH na prijedlog predstojnika, na temelju javnog natječaja, odgovara
predstojniku i VRH
> glavni tajnik - imenuje VRH na prijedlog predstojnika, na temelju javnog natječaja, odgovara
predstojniku

 DRŽAVNE UPRAVNE ORGANIZACIJE

= ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom ili više upravnih područja
> osnivaju se kao državne uprave, državni zavodi, državna ravnateljstva (Državni hidrometeorološki zavod)
Članovi: > ravnatelj - imenuje VRH na prijedlog premijera i uz mišljenje nadležnog ministra, odgovara
VRH i
nadležnom ministru; upravlja radom
> zamjenik - imenuje VRH na prijedlog ravnatelja, na temelju javnog natječaja, odgovara ravnatelju i VRH
 Lokalne ekspoziture državne uprave

 UREDI DRŽAVNE UPRAVE

- ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja na razini ispod središnje kao
prvostupanjski uredi države uprave = oblik dekoncentracije
Poslovi:
1. neposredna provedba zakona i drugih propisa i osiguravanje provedbe
2. rješavanje u upravnim stvarima u prvom stupnju
3. upravni i inspekcijski nadzor
4. praćenje stanja u svom djelokrugu i predlaganje mjera za unapređenje središnjim državnim tijelima
= unutarnje ustrojstvo uređuje se uredbom VRH

83
Članovi:
> predstojnik - imenuje VRH na temelju javnog natječaja koji provodi MU, odgovara VRH i čelniku
središnjeg tijela nadležnom za upravno područje,
> zamjenik - imenuje ministar uprave na prijedlog predstojnika, na temelju javnog natječaja,

 PODRUČNE JEDINICE i ISPOSTAVE

- mogu se ustrojiti za obavljanje poslova iz nadležnosti središnjih tijela u županijama, gradovima i

općinama.
> voditelj ispostave - odgovara predstojniku ureda državne uprave u županiji
Ispostave se mogu ustrojiti i za obavljanje poslova državne uprave iz nadležnosti UDU ako tako odredi VRH
na prijedlog predstojnika UDU
.
 NADZOR NAD DRŽAVNOM UPRAVOM
 Nadzro može biti političko- demokratski, financijski, upravni i inspekcijski i sudski
1. POLITIČKO-DEMOKRATSKI

a) Hrvatski sabor
b) VRH – usklađuje i nadzire obavljanje poslova državne uprave te odlučuje o sukobu nadležnosti između
TDU
c) građani – 1- kroz HS jer su oni predstavnici građana 2- kroz referendum (neposredno odlučivanje)
3- sudjelovanje u radu tijela javne vlasti (roditelji u Vijeću u školi)
d) pučki pravobranitelj
- opunomoćenik Sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda
(svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su zbog nezakonitog ili nepravilnog
rada državnih tijela ili lokalnih il tijela s javnim ovlastima povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava)
= središnje tijelo za suzbijanje diskriminacije
- podnosi godišnje izvještaje Saboru, a zaključci Sabora o izvještaju pravobranitelja obvezuju Vladu da
podnosi izvještaje o mjerama poduzetima radi otklanjanja uzroka kršenja prava

2. FINANCIJSKI
- provode Sabor i VRH putem državnog proračuna
> proračunu prethode Vladine smjernice ekonomske i fiskalne politike
(osnovne odrednice proračuna za trogodišnje razdoblje)
* čelnik
- odlučuje o raspoređivanju i korištenju sredstava tijela državne uprave, u skladu s proračunom
- odgovara za zakonito korištenje sredstava TDU

* Ministarstvo financija
- nadzire zakonitosti, svrhovitost i pravodobnost korištenja proračunskih sredstava,
- poduzima mjere radi uklanjanja nezakonitosti i nepravilnosti,
- pokreće optužne prijedloge, kaznene prijave i naloge za povrat sredstava u proračun,
- prati tijek pokrenutih postupaka

* Državni ured za reviziju

- neovisno i samostalno tijelo koje nadzire potrošnju državnih sredstava te financijske izvještaje i financijske
transakcije korisnika proračuna i dr. subjekata propisanih Zakonom o državnoj reviziji

84
 3. UPRAVNI I INSPEKCIJSKI
**upravni nadzor**
Nad kim: > TDU > tijelima jlp(r)s > pravnim osobama s javnim ovlastima u povjerenim poslovima
državne uprave
Tko provodi: - ministarstva, državni uredi i DUO nad UDU-ima
- UDU-i nad radom tijela jlp(r)s i POJO u povjerenim poslovima

Šta nadziru:
1. provedbu zakona i dr. propisa
2. zakonitost rada i postupanja
3. rješavanje u upravnim stvarima
4. djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada
5. svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika
6. odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama

Mjere koje se mogu poduzeti (4+):

a) zahtijevati izvještaje, podatke i druge obavijesti
b) raspraviti o stanju izvršavanja poslova državne uprave i predložiti mjere radi izvršavanja pojedinih
poslova
c) pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika
d) neposredno obaviti poslove u granicama svog djelokruga iz nadležnosti nadziranih subjekata na njihov
trošak
e) druge mjere propisane posebnim zakonom

Inspekcijski:
Nad kim: pravnim i fizičkim osobama
Tko provodi: > TDU = 1. stupanj – UDU-i
2. stupanj – središnja tijela državne uprave
> regulacijske agencije ili
> druga državna tijela (povjerenik za informiranje)
= provode inspektori i državni službenici ovlašteni za provedbu inspekcijskog nadzora

Što se radi:
a) izravan uvid u opće i pojedinačne akte, uvjete i način rada
b) poduzimaju se zakonom i drugim propisima predviđene mjere

Inspektor ima pravo i obvezu:

= pregledati poslovne prostorije, spise, predmete, robu, saslušati osobe u upravnom postupku, pregledati
isprave…
- Kad otkrije nešto:
> narediti otklanjanje utvrđenih nedostataka/nepravilnosti u određenom roku
> podnijeti prijavu nadležnom državnom tijelu zbog kaznenog djela ili izreći propisanu prekršajnu kaznu
> poduzeti druge mjere na koje je posebnim propisima ovlašten

4. SUDSKI
= ocjena postupaju li TDU u skladu s pravnim normama
> uređeno Zakonom o upravnim sporovima
* upravni spor – oblik sudske kontrole nad upravom, ponajprije kontrole upravnog akta; provodi ga upravni
sud

85
Svrha: osigurati sudsku zaštitu prava i pravnih interesa stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili
postupanjem javnopravnih tijela
= 4 upravna suda (Zagreb, Split, Osijek, Rijeka) + Visoki upravni sud RH

GRAĐANI I UPRAVA
 orijentacija uprave na korisnike
 načelo javnosti
 tehničko usavršavanje uprave
 ravzijanje pristupa javnih odnosa u upravi (public relations PR)
 uključivanje građana u odluke
 smanjivanje formalnosti i pojednostavljivanje postupka

* ZSDU – odnosi tijela državne uprave i građana trebaju se temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju te
poštovanju dostojanstva ljudske osobe
* ZPPI – obveze TDU i drugih tijela i pravnih osoba na pružanje informacija građanima:
1. davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute i pružati im stručnu pomoć
2. upoznavati javnost s obavljanjem poslova iz svoga djelokruga i izvještavati je o svom radu
3. obavještavati javnost o održavanju savjetovanja ili drugih oblika stručne obrade pitanja iz svog
djelokruga
4. ustrojiti svoj rad tako da građani i pravne osobe mogu na jednostavan i djelotvoran način ostvarivati
svoja prava i interese i ispunjavati svoje građanske dužnosti
5. kad rješavaju u upravnim stvarima, pribaviti po službenoj dužnosti uvjerenja o činjenicama o kojima
TDU, tijela jlp(r)s ili POJO vode službene očevidnike – ne smiju zahtijevati od stranaka da ih same
pribave
6. nadoknaditi troškove građanima i pravnim osobama (te njihovim zastupnicima i punomoćnicima) kad
se u upravnom postupku odazovu pozivu, a bez njihove krivnje službena radnja nije obavljena + pravo
regresa prema službenoj osobi (temeljem krivnje ili grube nepažnje)
7. omogućiti građanima i pravnim osobama podnošenje prigovora i pritužbi na rad tijela državne uprave
ili na nepravilan odnos službenika
8. u službenim prostorijama na vidnom mjestu osigurati sredstva za podnošenje prigovora i pritužbi te
omogućiti njihovo usmeno izjavljivanje (prigovore i pritužbe razmatra čelnik TDU i dužan je dati
odgovor roku 30 dana od dana podnošenja). Prigovori i pritužbe mogu se primati i putem elektroničke
pošte.

> Službenik za informiranje – brine o pravilnom i efikasnom informiranju javnosti na zahtjev ili proaktivno
(objavom informacije na internetu). Mora postojati u svim TDU.
> Glasnogovornik – vodi službu za odnose s javnošću te se bavi informiranjem javnosti putem medija
(priopćenja, odgovori na upite…), konferencija za medije, novih medija (facebook, twitter i sl.)
> Nadzor nad ostvarivanjem javnosti u radu TDU obavlja MU prema ZSDU, a nadzor nad poštovanjem
obveza koje za upravu proizlaze iz ZPPI obavlja povjerenik za informiranje, neovisno tijelo za zaštitu,
praćenje i promicanje prava na pristup informacijama.
> Povjerenik za informiranje
- prati i nadzire: * objavljuju li tijela proaktivno informacije na internetu
* provode li i na koji način savjetovanja sa zainteresiranom javnošću
* ostvaruju li javnost rada svojih tijela
- provodi drugostupanjski postupak o zahtjevima za pristup informacijama

86
> Bolja regulacija – donošenje kvalitetnih propisa i dokumenata (strategija, akcijskih planova…), a u
njihovo donošenje treba uključiti različite relevantne faktore u društvu.
Glavni elementi bolje regulacije: 1. savjetovanje sa zainteresiranom javnošću
2. procjena učinaka propisa
Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću
= obveza provedbe postupka za sva tijela javne vlasti sukladno ZPPI i Kodeksu savjetovanja sa
zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata VRH
4 stupnja:
I. informiranje javnosti prema vlastitom nahođenju ili na inicijativu javnosti
II. traženje i primanje povratnih informacija u postupku donošenja zakona, drugih propisa i akata
III. aktivno uključivanje javnosti u utvrđivanje javne politike
IV. partnerstvo (najviši stupanj) VRH i predstavnika zainteresirane javnosti u procesu donošenja i
provedbe
programa, zakona, drugih propisa i akata
Zainteresirana javnost: građani, organizacije civilnog društva, predstavnici akademske zajednice, komore,
javne ustanove…

Minimalni standardi i mjere:

> pravodobno informiranje o planu donošenja zakona, drugih propisa i akata
> dostupnost i jasnoća sadržaja postupka savjetovanja
> jasno naznačeni rok provedbe internetskog i drugih oblika savjetovanja (30 dana u pravilu)
> povratna informacija o učincima provedenoga savjetovanja
> usklađenost primjene standarda i mjera savjetovanja u državnim tijelima
> nakon savjetovanja, tijelo izrađuje izvještaj u kojem se osvrće na primjedbe i mišljenja

> Procjena učinaka propisa (PUP, RIA – Regulatory impact assessment)

- ex ante evaluacija najčešća, ali može i ex post
= služi donositelju propisa za kvalitetnije i na informacijama utemeljeno odlučivanje i smanjuje mogućnost
mijenjanja
propisa (veća pravna sigurnost); niz metoda kojima se nastoje procijeniti budući učinci propisa i
alternativa radi povećanja njihove kvalitete
Aspekti: ekonomski, zaštita okoliša, zaštita društva u cjelini, pravni, upravni
Svrha provedbe PUP-a: razmatranje prijedloga mogućih nenormativnih rješenja (aktivnosti i mjera) i
stvaranje većeg broja mogućih normativnih rješenja radi odabira onog optimalnog.

2. KOLOKVIJ

JAVNE SLUŽBE
Javni sektor – pruža javne usluge građanima iliti javna uprava
(kod nas se pojam javni sektor uvriježio kao naziv za javne službe kaj je zapravo krivo)

Da ponovimo javna uprava se sastoji od:

1) Državna uprava
2) Lokalna i regionalna samouprava
3) Javne službe
- vezane su uz 1) - jer javne politike i pravni okvir pojedinih službi zakonodavcu pripremaju najčešće
ministarstva
2) - jer su one potpuno ili djelomično odgovorne (lokalne jedinice se javljaju kao

87
osnivači, vlasnici i
financijeri organizacija koje obavljaju javne službe)

= zaključak: javne službe su vrlo kompleksne!

A) unutarnji izvori kompleksnosti

1. kombinacija različitih subjekata koji te djelatnosti obavljaju (trgovačka društva u
privatnom/javnom/mješovitom vlasništvu, javne ustanove, fizičke osobe…)
2. kombinacija različitih modaliteta obavljanja (koncesija, outsourcing, JPP; npr. komunalno društvo
– utjecaj na holding ima lokalna regionalna samouprava (javno), privatno pravo uređuje sam holding
jer je trg društvo)
3. mogu se obavljati na središnjoj razini (šume, vode) ili na nižim razinama – LRS (komunalne
djelatnosti)
4. kombinacija gospodarskih (obavlja se putem tržišta, npr. telekom je privatiziran) i negospodarskih
djelatnosti (socijalna skrb, obrazovanje – al ima i tu privatnog)
B) vanjski izvori kompleksnosti
1. upravna tradicija svake zemlje
2. europeizacija
3. globalne tendencije
> nacionalizacija, > liberalizacija, > deregulacija, >privatizacija, > remunicipalizacija,
> koprodukcija - korisnici pružaju javnu službu zajedno sa državom – npr. brinete za starije i država daje
novac za to

Pojam i klasifikacija javnih službi

 Pojmovi, definicija, karakteristike
U suvremeno doba pod utjecajem EU javne službe se sve češće nazivaju službama od općeg interesa.

* usluga vs. služba

- često se koriste kao sinonimi iako nisu sam su slični (neke države koriste samo jedan pojam – public
service)
> Javna služba – pružale su ih samo upravne organizacije osnovane od države
> SOI – mogu pružati ili organizacije osnovane od države ili privatnopravni subjekti

Povijest:
> koncept JS razvio se u francuskoj upravnoj teoriji kroz praksu Državnog savjeta (najviši upravni sud)

> Duguit: Preobražaji javnog prava

- rodonačelnik škole JS
- razradio pojam JS: Država je skup javnih službi.
> JS su djelatnosti koje se moraju kontinuirao obavljati, jer bi svaki zastoj bi doveo do ozbiljnih dr.
poremećaja; tim kontinuiranim pružanjem usluga država se legitimira

Definicije
Javne službe tj. službe od općeg interesa (SOI) – različite djelatnosti s više ili manje ekonomsko-
komercijalnih elemenata koje se u javnom interesu obavljaju pod posebnim pravnim režimom i za koje
javna vlast snosi bar dio financijskih, organizacijskih i dr. tereta i konačnu odgovornost prema građanima
radi kojih se te javne usluge obavljaju

88
Elementi:
1. različita usluga/djelatnost
* emitiranje – radio, TV (tehničke, informacijske)
* odgoj i obrazovanje (društvena)
* opskrba energijom (tehnička)
* vodoopsrba, vatrogarstvo
* zdravstvo, hitna, ljekarstvo, javni prijevoz, okoliš, vode, socijalne službe, mirovinsko, telekomukacije…

2. poseban režim obavljanja

3. javni/opći interes
> javni interes - dal je nešto u javnom interesu je pitanje prava; pravo je instrument politike – kad nešto iz
politike
prijeđe u zakon
> opći/dr. interes – politika – pitanje politike; politika je artikulacija interesa – što je dobro za društvo kao
cjelinu (rasprava disi bio 91' recimo)
Poanta je da tržište ne može sve samo regulirati, ne može tržište regulirati cijene vode, plina, neće vodit
muzeje, autobusne linije u puščoj bistri… jer nije prikladan mehanizam jer bi sve ošlo u pm i ne bi se mogle
ostvarivati temeljne društvene vrijednosti.

4. demokratsko-politička odgovornost
- realizira se kroz mehanizme predstavničke, direktne i participativne demokracije

Shvaćanje JS
1. FORMALNO/ORGANSKO
- polazi od subjekta – tko obavlja
= JS su sve djelatnosti koje obavljaju javnopravni pružatelji – ili neprofitne javne ustanove ili
trgovačka društva u javnom vlasništvu

2. MATERIJALNO/FUNKCIONALNA
- polazi od djelatnosti – što se obavlja i je li to važno za društvo
= JS mogu obavljati javni i privatni subjekti, pod određenim uvjetima i ak se radi o djelatnosti od
posebnog interesa = posljedica liberalizacije, privatizacije, komerijalizacije i deregulacije
 Klasifikacije javnih službi
Temeljni kriteriji:
a) svrha – je li djelatnost usmjerena na vršenje vlasti ili obavljanje dr. korisnog posla
b) mehanizam tržišta – pruža li se na tržištu ili ne
c) zadovoljenje potreba – neposredno/posredno zadovoljenje potrebe pojedinca/ širi društveni interes
d) pravni status pružatelja – javni/privatni sektor/mješoviti pravni status (djelomično oboje)
e) razina obavljanja – državna, regionalna, lokalna

>> Duguit
1. sudske – pravosudne, poseban dio državne aktivnosti
2. upravne (negospodarske) – primarna namjena nije djelovanje na tržištu već zadovoljenje javnih potreba
ljudi
3. komercijalne (gospodarske)

>> Scot
Kriterij : tržišni mehanizam
1. gospodarske – obavljaju se putem tržišta uz naknadu – energija, pošta, otpad (ova podjela je ko EU
89
podjela)
2. društvene – ove bi se mogle obavljat na tržištu al je država procijenila da to ne bi bilo dobro –
obrazovanje, zdravstvo…
3. strateške – država zadržava za sebe zbog posebne važnosti – državne matice, policija, vojska

>> Pusić
Kriterij: vlast
1. klasični upravni resori
2. javne službe - privredne, tehničke, društvene, informativne, komunalne
 tu se sad u knjizi 21. put ponavlja priča o diferencijaciji sveg tog iz vojske iz doba monarhije i razlika u
sankciji

>> EU - pod utjecajem prakse Suda EU

Kriterij: tržišni mehanizam
1. gospodarske
a) mrežne b) ostale SOGI (službe od gosp. interesa)

2. negospodarske – socijalne službe od općeg interesa (SSOI)

* neka Đulabić tablica

Javni sektor Privatni sektor
SREDIŠNJA RAZINA * ustanove *trgovačka društva
* tijela državne uprave
* agencije
LOKALNA I REGIONALNA * ustanove * lokalna trgovačka društva
* upravna tijela (komunalna poduzeća)
* civilno društvo – udruge

Razvoj i suvremene tendencije razvoja SOI

 Razvoj i suvremena rasprava o javnim službama
Povijesna priča 22. put.
Pod utjecajem industrijalizacije i urbanizacije rastu gradovi svi se sele, društvena gustoća itd. i onda nastaju
javne službe.
Razvija se shvaćanje države kojoj monopol prisile nije dosta i nije pretpostavka legitimiteta. Izvor
legitimiteta postaje obavljanje društveno korisnih poslova uz istovremeno zadržavanje klasičnih resora. =
Duguit
= 2 uloge države
a) država kao vlast
- tradicionalno shvaćanje – klasični upravni resori, monopol
b) država kao služba – socijalna funkcija, društvena uloga uprave – servisna (neautoritativna) uloga
- izvor legitimiteta – društvena korist određenih djelatnosti
 danas: oba pristupa!
- imamo dijelove JU koji su više orijentirani na vlast (policija) i oni koji su orijentirani na službu

(Re) konceptualizacija JS iliti faktori koji su utjecali na promjenu shvaćanja o ulozi države i JS:
1. Menadžerske reforme JU - prodiranje tržišnih vrijednosti u javni sektor 70'ih
- neoliberalizam, država što sličnija privatnom sektoru

90
- javlja se koncept minimalističke, regulacijske države – država bi se trebala usmjeriti na reguliranje, nadzor
i osiguravanje funkcioniranja tržišnog mehanizma
2. Kriza proračunskog financiranja JS
- kritika socijalne države – nema sredstava, preskupa; dolazi do povlačenja države
- posljedica ovog je liberalizacija i privatizacija – ajmo nać keš u privatnom sektoru
3. Snažan tehnološki razvoj (informatizacija)
- informacijska revolucija
- potreba rekonstruiranja brojnih gospodarskih JS, te su stvorene pretpostavke za napuštanje prirodnih
monopola (telekom, energija, pošta)
4. EU – rasprava o izgradnji ujedinjene Europe
- europski model društava i stvaranje europskog upravnog prostora
- projekt jedinstvenog unutarnjeg tržišta
 Tendencije razvoja SOI
* još jedna tablica Đulabić – ovog čak ima u knjizi ajmo reć neka lenta
Razvoj diferencijacije Nacionalizacija, Liberalizacija, Remunicpalizacija,
monopolizacija privatizacija, koprodukcija
komercijaizacija,
deregulacija
= 1850.-1950. = iza 2. svj. rata = 1980'-2000. = 2000. 
Industrijalizacija, Socijalna država, NJM, tehnološki razvoj, > good governance,
urbanizacija, država kao klasična JU – Weber EU neoweberjanska uprava,
služba civilni sektor, načelo
supsidijarnosti!!

1. Liberalizacija
= uklanjanje monopola koji je postojao u određenom sektoru i otvaranje tržišta određenih javnih usluga
Pretpostavka: činjenica konkurencije trebala bi dovesti do pozitivnih učinaka za krajnje korisnike
1) povećanje kvalitete i
2) smanjenje cijene

Faze liberalizacije:
1. korak – uklanjanje monopolista tj. isključivih prava određenih subjekata na obavljanje određene
službe
- u nekim sektorima to ide brže, u nekim sporije, u nekima postoji tek nagovještaj da će se to dogoditi
(telekomunikacije, avioprijevoz je, pošta, željeznica sporije, a za neke nagovještaj – npr. voda)

2. korak – kreiranje regulacijskog okvira te postavljanje neovisnih regulatora da biste osigurali da to

funkcionira
- potreba uspostave regulatora koji moraju biti politički neovisni te neovisni o onima koje reguliraju (radi se
o velkim igračima koji bi mogli zloupotrijebiti svoj položaj)
> HAKOM, HERA – regulatori koji nadziru funkcioniranje tržišta (omogućavaju da usluga funkcionira) te
štite korisnike u situacijama spora između korisnika i pružatelja

3. korak – uspostava tržišta određene vrste usluga od općeg interesa

* javlja se pitanje državnih potpora – javna sredstva kojima se financira djelovanje privatnih subjekata
- liberalizacija ne znači prestanak javnog financiranja JS
- uspostava pravila po kojima se javna sredstva mogu davati a da se ne narušava tržišna utakmica

91
 (= Poznata je presuda u sporu oko koncesije vezano za autobusne linije, gdje je koncesiju dobila firma
koja bez
državnih potpora ne bi uopće mogla funkcionirati – postavljeni su kriteriji po kojima se mogu davati
državna
sredstva)
 pretpostavka za liberalizaciju je razdvajanje (unbundling) temeljnih komponenti određene JS – npr.
razdvajanje
proizvodnje električne energije, distribucije putem mreže i opskrbe potrošača

2. Deregulacija
- usko povezano s liberalizacijom, jer otvaranje tržišta za neku djelatnost traži da se prostor za autonomno
odlučivanje tržišnih aktera proširi, a regulacijski zahtjevi smanje
 smanjenje one vrste pravne regulacije određene djelatnosti koju vrše politička tijela na središnjoj,
regionalnoj i
lokalnoj razini da bi se izbjegao politički utjecaj na ekonomsku djelatnost
> kod deregulacije javlja se tzv. deregulacijski paradoks – otvaranje tržišta traži dodatnu regulaciju
- kad otvorite tržište ima jako puno novih odnosa koji nisu postojali prije i to traži da se reguliraju nova
pravila igre –
s jedne strane zagovarate smanjenje regulacije i slobodno djelovanje tržišta, ali s druge da bi to omogućili
morate
regulirati odnose koji prije nisu bili regulirani
Kod deregulacije javljaju se mnoga pitanja koja treba razriješiti.
Dok je postojao samo jedan subjekt koji je pružao uslugu on je posjedovao i izgradio infrastrukturu, on se
brinuo za cijeli lanac od proizvodnje do distribucije…Otvaranjem tržišta stvari se mijenjaju.

1. pitanje razdvajanja bitnih komponenti te javne službe (unbundling)

Prije su bili monopoli – jedan operater koji je kontrolirao cijeli proces pa pojedine segmente treba razdvojit.
(npr. HŽ je prije bio jedna firma – imale su sve i cargo prijevoz i održavanje infrastrukture i putnički
prijevoz sve – kad smo otvorili tržište razdvojio se u nekoliko trg. društava – holding gdje postoje tvrtke
kćeri – HŽ Karlovac HŽ ovo ono; ili npr. razdvojiti proizvodnju energije od distribucije korisnicima…)

2. pitanje infrastrukture
U RH nastao je ogroman spor u pogledu telekomunikacije jer smo bili jako pametni i liberalizirali tržište
telekomunikacija, al nismo riješili pitanje infrastrukture i onda se javio spor čija je infr. Čije su žice? T-com
je reko naše mi smo slijednici, država je rekla je frišku figu to je naše, lokalne jedinice su rekle a nene kroz
cije zemljište idu ti kablovi to su naše žice.

3. pitanje financiranja
U bivšem sustavu je infrastruktura građena samodoprinosom nije to T-com napravio neg naši djedovi, bake
– kad se dovodilo sebi doma telefon i vodu išo je glavni vod po cesti a sam si platio od javnog voda do kuce.

4. pitanje daljnje izgradnje, održavanja i unapređenja

5. odnos korisnika i pružatelja liberalizirani javnih službi: uvjeti i način promjene operatera (oš prec na
tele2), kvaliteta usluge, zaštita potrošača…

3. Privatizacija
- jedna od osnovnih mjera menadžerskih reformi kojom se mijenja vlasnička struktura trgovačkog društva
koje je prije bilo uglavnom u isključivom javnom vlasništvu s monopolskim položajem

Promjena vlasničke strukture ide u 2 faze:

92
FAZA 1
- određeni subjekt koji je prethodno bio potpuno pod kontrolom države (neka javna ustanova npr.) pretvara
se u gospodarski subjekt - trgovačko društvo u većinskom vlasništvu države
FAZA 2
- država se postupno povlači iz vlasničke strukture prodajući svoje udjele
(prije par godina u RH dok je Pankretić bio ministar bio je prijedlog zakona da se Hrv vode pretvore u
trgovačko društvo – nasto haos svi se digli da je to uvod u privatizaciju jer u 2 koraku će doc do prodaje; na
kraju donesen Zakon o vodama – pretvoreni u trg. društva, ali su u 100% vlasništvu lokalnih jedinica i ne
mogu se prodat)

Kod nas su u 90' brojni gospodarski subjekti privatizirani s malverzacijama pa su ljudi danas i dalje jako
osjetljivi na bilo kakve pokušaje privatizacije – iako nužno pretvaranje nečeg u trg. društvo ne mora značiti
da će biti privatizirano npr. Njemačka je kao država dobar gospodar (nisu sve za kurac) – Njem. je vlasnik
velkog dijela dojče telekoma znači očito je dobar gospodar.
Pokazalo se da se uvijek javlja želja za privatizacijom lukrativnih službi – plin, energija, voda tu postoji
velki interes privatnog sektora. Ne vode se ratovi oce se privatizirat muzeji.

Osim ovog načina postoje i drugi aspekti privatizacije, tj. država osim ovog može još:
a) određene službe u potpunosti ili djelomično prepustite kroz JPP
b) dat neku službu u koncesiju na dug vremenski rok
(prepustiš na 20 godina da netko nešto crpi, nisi prodo, ali privatiziro jesi – nije vlasništvo, ali taj
koncesionar često ima velike ovlasti)
c) kupovat usluge koje su joj potrebe od privatnog sektora
 privatizacija je vezana uz (čak bi se moglo reć i da je sinonim za) KOMERCIJALIZACIJU
- prepuštanje određivanja cijena usluga od općeg interesa tržištu tj. naplata pune tržišne cijene javnih usluga
- time korisnik postaje potrošač

Razlozi privatizacije :
a) ideološki – neoliberalizam, udar na socijalnu državu, kritika sveg javnog – javno nije dobro, nema
kvalitetnog drugog rješenja – odmah se sve nastoji prebacit u privatni sektor oni su kakti bolji
b) fiskalni – troškovi restrukturiranja

Posljedice privatizacije:
Iskustva velikih zemalja su pokazala da:
a) kod nekih privatizacija je bila pogubna za radnike
– morali se rješavat ljudi jer je bilo puno viškova, u socijalizmu se zapošljavalo sve i svašta, s druge strane
uvođenjem tehnologija smanjila se potreba za svim tim manualnim poslovima
b) oslabljeni sindikati – oni su kakav takav instrument zaštite radničkih prava
c) značajan je i pad kvalitete usluge, a troškovi se povećavaju
(danas kad zbrojis sve te max tveove i internet i sve u kacu si placas hiljade bez obzira što je tržište
liberalizirano)
d) demokratsko-političke posljedice
- smanjena kontrola = to je poslovna tajna i aj ti bok
- uloga građana je reducirana – oni su kupci, klijenti, potrošači, zaboravlja se da su i građani sa demokr.
pravima

4. Remunicipalizacija
= postupno vraćanje javnih službi pod kontrolu javnih vlasti; najčešće na lokalnu razinu (otud i naziv)
Javlja se u: sektoru opskrbe vodom, javni prijevoz, komunalije, stambena izgradnja
- odustajanje od onih menadžerskih reformi, suprotno od privatizacije – nije novi trend – JS idu ciklički neke
su počele privatno, voda, željeznica, telekomunikacije (Bell – privatno) bilo je puno privatnih mreža koje
93
nisu bile usklađene i onda je država to uskladila prema konceptu univerzalnosti i postalo je javna služba –
ide CIK-CAK iz javnog u privatno i obratno – mijenjaju se neke stvari i traže se modeli da se poboljša
Isti argumenti koji su se nekad koristili za privatizaciju danas se govori za remunicipalizaciju – doc ce do
ustede, poboljšat ce se usluga, cijena…
Zaključak:
Ključan je moment promjene – način promjene. Javno – pa stagnira, ne valja, pa rasprava dođe privatni pa
je dobro pa on stagnira pa rasprava pa javni pa opet – nije bitno jel javni il privatni nego je bitno da se
kontinuirano JS obavljaju na razini koja je odgovarajuća građanima.

 Također ovdje se javlja partnerstvo između javnog sektora i civilnog u samom obavljanju neke djelatnosti
– građani sami pružaju određene JS i surađuju – posebno značajno u socijalnom sektoru – npr. članovi
obitelji brinu za starije, invalide…ili u SAD-u postoje u kvartovima nadzorni mehanizmi – građani nadziru
kvartove – oni se poznaju i kad vide da se nesto cudno događa zovu policiju, ali građani nadziru – kod nas
ima stanje u prometu pa zoves antenu zagreb i upozoravas druge – koprodukcija u javnim službama.

JS u pravu i politici EU
 Kontekst rasprave i temeljne dileme
Nekoliko razina rasprave
1. ideološka – rasprava o vrijednostima, europski model društva koji su sastavni elementi toga – oce EU biti
više politička zajednica ili ekonomska, oce li prevladavati tržišni ili socijalni model
2.praktična – tržišni model vs. autonomija zemalja članica, primjena pravila o tržišnom natjecanju,
državnim potporama
= kompleksno područje
 SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA U EU

* Osnivački ugovori - pojam 'služba od općeg interesa' (SOI) se ne spominje

- postojao je termin službe od općeg gosp. interesa (SOGI) ali samo kako bi se određene djelatnosti
određene izuzele od primjene nekih pravila pravne stečevine

* Jedinstveni europski akt 86' – jedinstveno tržište se proklamiralo kao jedan od temeljnih ciljeva europske
integracije – zagovara se liberalizacija JS
* Ugovor iz Amsterdama 97' – tek tim ugovorom su SOGI postale bitan stup europskog modela društva, a ne
kao do tad samo izuzetak od primjene pravne stečevine
* Ugovor iz Lisabona – 2 dokumenta : Ugovor o EU i Ugovor o funkcioniranju EU
- značajno ovaj drugi sadrži Protokol 26. koji određuje određena opća pravila:

>> 1. čl. SOGI – postoje neka zajednička načela:

1. temeljno pravo i široka diskrecija državnih, lokalnih vlasti u obavljanju , ovlašćivanju i organiziranju
tih službi što
je moguće bliže potrebama korisnika – načelo supsidijarnosti iliti davanje ovlasti drugima
2. prepoznaje se raznolikost SOGI i raznolikost potreba korisnika koji su rezultat različitih tradicija
3. visoka razina kvalitete, dostupnost, priuštivost, prava korisnika

>> 2. čl. SSOI (negosp.) – one u potpunoj nadležnosti zemalja članica i same uređuju kaj će s njima
EK ima nekoliko dokumenata u kojima je sustavno razvijala shvaćanje SOI:
a) priopćenje – communication – nešto priopćuje široj javnosti
- pojavilo se neko važno pitanje; priopćenja 96', 2001., 2006., 2011.
b) zelena knjiga (green paper) – EK želi nešto razraditi
- predstavila koncept gosp./negosp. službe od općeg interesa i otvorila javnu raspravu – javna politika se
vodi na temelju dokumenata kaj je super i svi se mogu uključit i otvorena je mogućnost da svatko da svoj
komentar – pojedinci, vlade, fakulteti…
94
- predstavila razliku SSOI i SOGI
- proces kontrolirane liberalizacije – postupno otvaranje tržišta koje prate mjere zaštite općeg interesa kroz
koncept univerzalne službe – jamči svakom pružanje službe određene kvalitete po prihvatljivoj cijeni
c) bijela knjiga – te komentare su objavili, sredili i izdali u bijeloj – to je završetak javne rasprave – ovdje
su neki zaključci toga kaže se koji su smjerovi djelovanja, što će se napraviti, uspostavljena su neka temeljna
načela
= kroz sve to se vidi kako ide razvoj shvaćanja SOI i postavljeni su temelji razlikovanja SOGI I SSOI

U bijeloj knjizi navode se načela djelovanja SSOI:

Glavno načelo: načelo supsidijarnosti - pružanje SSOI na onoj razini koja je najbliža građanima
EU je pokušala reći da jedinstveno tržište i koncept SSOI nisu nepomirljivi koncepti – unutarnje tržište i
opći interes su pomirljivi koncepti , ali postoji primat općeg interesa nad pravilima pravne stečevine – ona se
mogu ograničiti radi realizacije općeg interesa.

SSOI
SSOI: (zapravo isto ko kod SOGI)

a) trebaju doprinijeti postizanju društvene kohezije kroz koncept univerzalnosti

b) osigurati visoku razinu kvalitete
c) naglasak na pravu korisnika i potrošača
d) praćenje i vrednovanje različitih aspekata kvalitete – pravni aspekti, ekonomski, socjalni, okolišni
e) poštivanje različitih koncepata SSOI (različite zemlje imaju različite tradicije)
f) transparentnost u pogledu oblikovanja javnih politika
g) jačanje pravne sigurnosti

3 osnovna elementa na temelju kojih EU gradi pristup

1. EU je prepoznala važnost tih djelatnosti za realizaciju njenih ciljeva – stvaranje kohezije npr. jer je to
preduvjet za ekonomski napredak
2. podijeljena odgovornost između EU i država članica
3. primjena pravne stečevine se može ograničiti ako se radi o obavljanju SOI
(ako bi pravna stečevina onemogućavala)

Definicija: SOI = gospodarske i negospodarske službe koje su tijela javne vlasti označile kao SOI i
podvrgavaju ih posebnim obvezama javnih službi
3 elementa:
1. različite službe i djelatnosti
2. posebna uloga tijela javne vlasti – što se smatra, obavljanje, financiranje, nadzor…; u svim tim fazama
javna vlast ima specifične zadaće
3. režim obavljanja – obveza javnih službi
> SOI : podrazumijeva i gospodarske (SOGI) i negospodarske (SSOI)
a) SOGI – gosp. aktivnosti koje se obavljaju u javnom interesu i obavljaju se isključivo putem tržišnog
mehanizma bez javne intervencije

>> unutar njih postoji potkategorije:

a) tzv. mrežne djelatnosti
- telekomunikacije, pošta, audiovizualno emitiranje, plin, promet… = sve kaj se pruža putem
tehnički
složene mrežne infrastrukture

b) druge službe od općeg gospodarskog interesa

- voda, upravljanje otpadom…
95
 i na a) i na b) primjenjuju se opća pravila pravne stečevine EU (acquis) o regulaciji unutarnjeg tržišta,
dodjeli potpora, zaštiti okoliša, zaštitit korisnika i potrošača…

b) SSOI socijalne (negospodarske) službe od općeg interesa koje podrazumijevaju 2 skupine:

a) obvezni i dopunski sustavi socijalne sigurnosti – osiguravaju bolest, starost, ozljeda na radu, invalidnost
b) osnovne socijalne usluge usmjerene pojedincu iliti socijalna skrb:
- pomoć osobama koje su u nekoj osobnoj krizi
- pomoć osobama pri integraciji u društvo odnosno na tržište rada
- pomoć u reintegraciju u društvo osoba s dugotrajnim zdravstvenim poteškoćama ili invaliditetom
- stambena politika za socijalno ugrožene kategorije društva

Karakteristike:
1. pridonose ostvarivanju temeljnih socijalnih vrijednosti – pravednost itd.
2. putem njih se osigurava društvena kohezija
3. posebno su usmjerene na pojedinca i njegove specifične potrebe i zato traže veću mjeru
individualnog pristupa – ne mogu se sam tak prepustit mehanizmu tržišta
4. korisnici su u određenom podređenom odnosu spram pružatelja – jer su stari i bolesni
- korištenje ne smije biti povlastica već se treba osigurati široj kategoriji stanovništva
5. ima i jake volonterske participacije – u RH je to dosta slabo jer se ne može pravno regulirati npr.
charity shop – dućani gdje npr. zlostavljane zene mogu kupovat stvari koje su donirali gradani za
svoj stan koji je dobila od države; tam se ne dijeli, to je ducan; ali u tim ducanima se volontira npr.
na kasi a u stvarnom zivotu radi ko doktor pravnik nesto – kod nas je to nemoguce al imamo onaj
zabac outlet
6. ne plaća se cijena usluge već samo dio; cijena participacije – nije financijska protučinidba
(da kod nas godina dode 100 000 kn pitanje je ko bi studiro)
7. tijela javne vlasti imaju posebnu odgovornost za obavljanje tih službi – reguliranje, financiranje,
kontrola…
8. u te socijalne uključuju se osim civilnog sektora (npr. doma brineš za staru baku) i jedinice LRS jer
su bliže
građanima – načelo supsidijarnosti

Okvir djelovanja JS u RH
 Opći okvir djelovanja JS
RH – POV
Ustavni zakon 1953. – podruštevljenje, brojne djelatnosti gosp. i negosp. proglašene JS
Ustav 63' – ne koristi pojam JS nego djelatnosti od osobitog dr. interesa
Ustav 74' – zadržava taj pojam i to samo za negosp. djelatnosti (za gosp. iznimno)
Ustav 90' – spominje pojam JS – taj pojam se odnosi na tijela javne uprave – služb. odnose (malo krivo)
Zakon o ustanovama 93' – koristi pojam JS za negosp.
- javna ustanova – ako obavlja djelatnost, ali ne zbog stjecanja dobiti
Zakon o plaćama u JS – isto negosp.
Zakon o kom. sl., željeznici, državne potpore – svi koriste službe od općeg gosp. interesa – preuzeli iz EU

ORGANIZACIJSKI OBLIK
a) negospodarske JS – obavljaju ih ugl ustanove i one su zakonski regulirane (Zakon o ustanovama)
b) gospodarske JS – ne postoji neki poseban zakon, obavljaju se putem pravnih oblika za obavljanje
gospodarskih djelatnosti iliti trgovačka društva

 USTANOVE

96
* Ustanove – posebne organizacije koje se osnivanju za ostvarivanje javnih ciljeva, najčešće za obavljanje
javnih službi; temeljni organizacijski oblik za obavljanje negospodarskih JS u RH
Povijest
- korijen potječe iz francuske upravne tradicije i povezano je s konceptom javnih službi
Razlikuju:
Javnu ustanovu – pravna osoba javnog prava koja ima financijsku i upravnu autonomiju, a obavlja neku JS
Privatnu ustanovu – tzv. ustanove od javne koristi koje osnivaju fizičke ili pravne osobe vlastitim
sredstvima i koje se koriste za obavljanje općekorisnih ciljeva, ali su podvrgnute režimu privatnog prava

Karakteristike ustanova:
1. mogu se osnivati na svim razinama upravljanja (središnja, regionalna, lokalna)
2. mogu imati javne ovlasti
3. obavljaju javne službe
4. imaju autonomiju u pogledu unutarnje organizacije, financija i imovine
5. vrlo su fleksibilne strukture za obavljanje negospodarskih i gospodarskih djelatnosti
(vrlo različite djelatnosti se mogu podvesti pod zajedničku organizacijsku osnovu)

** osim u Francuskoj ustanove poznaju i druge kontinentalnoeuropske zemlje, pa i anglosaksonske

Razlika: JS tamo tradicionalno obavljaju subjekti koji se ravnaju po privatnom pravu, ali su u vlasništvu
države
(npr. u SAD-u zatvorima upravljaju privatne kompanije)

RH podjele ustanova:
A. organizacijski i funkcionalni aspekt ustanove
B. samostalne i nesamostalne ustanove
C. javne i privatne ustanove
D. ustanove koje pružaju fakultativnu službu ili obveznu službu
E. ustanove koje pružaju besplatnu ili naplatnu službu
Temeljna načela ustanova (7)
1. samostalnost
2. zakonitost
3. kontinuitet (trajnost)
4. dužnost pružanja usluga
5. jednakost uživatelja službe
6. javnost rada
7. odsutnost namjere stjecanja dobiti (nemerkantilnost)
Zakonodavstvo:
Zakon o ustanovama - temeljni zakon kojim se uređuju opća pitanja osnivanja i funkcioniranja ustanova
+ supsidijarno : Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi
Zakon o sanaciji javnih ustanova
ZOU razlikuje:
a) ustanove
= pravna osoba koje se osniva za trajno obavljanje neke negospodarske djelatnosti ako se ta djelatnost ne
obavlja radi stjecanja dobiti
Karakteristike:
1. vlastita pravna osobnost
2. kontinuitet obavljanja djelatnosti

97
3. obavlja pretežito negospodarske djelatnosti – obrazovanje, kultura, sport, skrb, zdravstvo…
4. neprofitni karakter

b) javne ustanove
Razlikuje se od ustanove po nekoliko elemenata: (4)
1. javni status djelatnosti
– Iako se osniva za iste vrste djelatnosti kao ustanova, postoji obveza osnivanja javne
ustanove:
 ako je zakonom određeno da se neka djelatnost obavlja kao javna služba
 ako neka djelatnost nije izrijekom zakonom određena kao javna služba, ali se obavlja
na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu

Zakon propisuje da se za obavljanje određene javne službe uvijek mora osnovati javna ustanova, iako je
jasno da se JS mogu jednako kvalitetno obavljati koristeći se mehanizmima javnog i privatnog sektora.
2. krug mogućih osnivača
a) Ustanovu: može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba (bilo tko)
b) Javnu ustanovu: može osnovati javni subjekt :
> RH, > jedna ili više JLP(R)S u okviru svog samoupravnog djelokruga,
> druga fizička i pravna osoba samo ako je to zakonom izrijekom dopušteno
> može imati i mješovite osnivače = JLP(R)S i fizičku/pravnu osobu, ali samo ako je to
zakonom
izrijekom dopušteno

3. obavljanje javnih ovlasti

Ovlasti se povjeravaju:
1. zakonom
2. odlukom predstavničkog tijela JLP(R)S donesenom na temelju zakona
Ovlasti su:
> reguliranje određenih odnosa,
> rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih
osoba
> obavlja druge javne ovlasti …
= pod uvjetima, na način i u postupku koji je određen zakonom

4. imenovanje i razrješenje rukovodećeg osoblja

a) Ustanova = ravnatelj – imenuje ga i razrješava upravno vijeće na temelju javnog natječaja
b) Javna ustanova = ravnatelj – zakonom ili aktom o osnivanju može se odrediti da ravnatelja imenuje
VRH,
nadležno ministarstvo ili predstavničko tijelo općine, grada ili
županije
Ravnatelj ustanove može biti razriješen prije isteka vremena na koje je imenovan u zakonom propisanim
slučajevima.

UNUTRAŠNJA ORGANIZACIJA USTANOVE

Uređuje se: STATUTOM
- sukladno zakonu i aktu o osnivanju
Mora imati:
a) Upravno vijeće – upravlja ustanovom i glavni je organ upravljanja
98
Ovlasti:
> donosi programe rada i razvoja ustanove
> nadzire njihovo izvršavanje
> odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu
> predlaže osnivaču promjenu djelatnosti
> daje prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima
> donosi odluke…
b) Ravnatelja – voditelj ustanove
 on je uvijek i zaposlenik ustanove, za razliku od a)

Ovlasti:
> organizira i vodi rad i poslovanje ustanove
> predstavlja i zastupa ustanovu
> poduzima pravne radnje u ime i za račun ustanove
> odgovoran je za zakonitost rada
> vodi stručni rad ustanove
*iznimno: ustanove s jako malim brojem zaposlenika ne moraju imat Upravno vijeće, nego ravnatelj vrši i
te ovlasti

Može imati:
c) Stručno vijeće
- može postojati; njegov sastav, osnivanje i poslove utvrđuje statut ustanove
Ovlasti:
> raspravlja i odlučuje o stručnim pitanjima rada ustanove
> daje mišljenja i prijedloge glede organizacije rada i uvjeta za razvoj djelatnosti…

d) Stručnog voditelja – vodi stručni rad ustanove

 imenuje ga i razrješava upravno vijeće ustanove po prethodnom mišljenju stručnog vijeća

e) druge nadzorne, stručne i savjetodavne organe

Nadzor nad radom ustanove obuhvaća:

 nadzor nad zakonitošću rada
= obavlja ga : resorno ministarstvo ili zakonom određeno drugo TDU

 nadzor općih i pojedinačnih akata

= resorno ministarstvo ili zakonom određeno drugo TDU

a) opći i pojedinačni akti i drugi poslovi koji se obavljaju na temelju javne ovlasti – primjenjuju se propisi
kojima se uređuje sustav državne uprave
b) statut i opći akt kojim se uređuju uvjeti i način obavljanja JS – ravnatelj im je dužan dostaviti statut i
opći akt kojim se uređuje obavljanje javne službe u roku 8 dana od donošenja

 ako nadzorno tijelo smatra da je statut ili opći akt u suprotnosti s Ustavom/zakonom/drugim propisom,
obustavit će ga od izvršenja i u roku od mjesec dana, predložit će Vladi da ga poništi ili ukine
= Protiv takvog rješenja ustanova ima pravo pokrenuti upravni spor.

 financijski nadzor – Državni ured za reviziju

 stručni nadzor – stručno tijelo određeno zakonom ili drugim
propisom
99
Ukidanje ustanove :
- može ju ukinuti presudom sud kod kojeg je ona upisana u registar ustanova
Sud to može učiniti na prijedlog tijela koje nadzire zakonitost rada ustanove u 2 slučaja:
– ako učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili učestalo čini teže
povrede zakona ili drugog propisa u obavljanju djelatnosti
– ako ostvaruje dobit, a tu dobit ne upotrebljava isključivo za obavljanje i razvoj vlastite djelatnosti
odnosno djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač
 prilikom ukidanja sud postupa sukladno propisima o ukidanju trgovačkog društva
 Komunalne djelatnosti
Zakon o komunalnom gospodarstvu – sistemski zakon o komunalnim djelatnostima koji uređuje načela,
način obavljanja i financiranja i ostala pitanja komunalnog gospodarstva
* Komunalno gospodarstvo – obavljanje komunalnih djelatnosti, naročito pružanje komunalnih usluga od
interesa za fizičke i pravne osobe te financiranja građenja i održavanja objekata i uređenja komunalne
infrastrukture kao cjelovitog sustava na području JLP(R)S

ZKG proglašava komunalnim djelatnostima (8):

1. prijevoz putnika u javnom prometu
2. održavanje čistoće
3. odlaganje komunalnog otpada
4. održavanje javnih površina
5. tržnice na malo
6. održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika
7. obavljanje dimnjačarskih poslova
8. javna rasvjeta

**Pored navedenih, predstavničko tijelo lokalne jedinice može kao komunalne odrediti i druge djelatnosti
ako se njima pružaju usluge fizičkim i pravnim osobama s područja te jedinice te ako uključuju financiranje
građenja i održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području
jedinice.

Predstavničko tijelo obvezno donosi odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provođenje. Nadzor nad
provedbom provodi komunalno redarstvo ustrojeno u upravnim odjelima za komunalno gospodarstvo JLRS.
Te poslove obavljaju komunalni redari. Više jedinica mogu ustrojiti zajedničko komunalno redarstvo.

Temeljna načela komunalnih djelatnosti:

> osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti
> osigurati održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionalne sposobnosti
> osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti na načelima održivog razvoja
> osigurati javnost rada
Osnovni modaliteti obavljanja komunalnih djelatnosti (6):
– trgovačko društvo - osniva jedinica
– javna ustanova - osniva jedinica
– služba – vlastiti pogon - osniva lokalno predstavničko tijelo; nema pravnu osobnost
– fizičke i pravne osobe temeljem ugovora o koncesiji
– fizičke i pravne osobe temeljem ugovora o povjeravanju komunalnih poslova

100
 – lokalna suradnja:
- više jedinica organizira zajednički komunalne djelatnosti
- jedna jedinica temeljem ugovora povjerava obavljanje djelatnosti drugoj

Obvezno organiziranje zajedničkog obavljanja – ako se sustav komunalne infrastrukture proteže na

području više lokalnih jedinica unutar jedne ili više županija i čini jednu nedjeljivu cjelinu – osniva se
trgovačko društvo u suvlasništvu.

Ako jedinica nije organizirala trajno i kvalitetno obavljanje pojedinih komunalnih djelatnosti te održavanje
objekata i uređaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti – to će učiniti županija na
čijem području se nalazi, ali na teret jedinice lokalne samouprave.
Lokalno predstavničko tijelo može obavljanje javnih ovlasti za određene komunalne djelatnosti povjeriti
pravnim osobama (donošenje općih akata, rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima i dr.) – najčešće
komunalnim trgovačkim društvima.
 Privatni sektor i JS
Osnovni modaliteti sudjelovanja privatnog sektora u obavljanju javnih službi u RH (4):
1. koncesionirana javna služba
* koncesija – dopuštenje, odobrenje ili povlastica koju javna vlast daje privatnom subjektu, a sastoji se od
gospodarskog iskorištavanja javnog dobra, obavljanja javnih radova ili pružanja javnih službi
(dopušta se određena aktivnost koja je inače zabranjena ili rezervirana za samo određene subjekte)
= dugoročan odnos (najduže 30 godina) u kojem djelatnost obavlja privatni subjekt, a javna vlast propisuje
uvjete pod kojima će se djelatnost izvršavati i nadzire njezino izvršavanje
 Zakon o komunalnom gospodarstvu i Zakon o koncesijama

2. ugovor o povjeravanju obavljanja javnih službi

- intenzivno se koristi u lokalnoj samoupravi : lokalno predstavničko tijelo određuje komunalne djelatnosti
koje će se povjeriti na obavljanje te utvrđuje uvjete i mjerila za provedbu prikupljanja ponuda ili javnog
natječaja
- sklapa se najduže na 4 godine
 ZKG određuje obvezne elemente ugovora

3. ugovor o javnoj nabavi

- javni subjekt snosi krajnju odgovornost za određenu djelatnost od subjekata iz privatnog sektora kupuje
robu, radove i usluge
(zračni, cestovni prijevoz, otpad, plin, energija…)
 Zakon o javnoj nabavi

4. mješoviti organizacijski oblici

a. mješovita javna ustanova
- osnivači su subjekti javnog i privatnog prava
 Zakon o ustanovama: kada to zakon izrijekom dopusti, osnivači javnih ustanova mogu biti jedinice
teritorijalne samouprave zajedno s nekom fizičkom ili privatnopravnom osobom
- stvara se suradnja privatnog i javnog sektora i oni zajedno sudjeluju u realizaciji nekog općeg cilja na
lokalnoj razini
(negospodarskih: odgojnih, obrazovnih, kulturnih, sportskih…)

b. mješovita poduzeća
- isto oblik suradnje javnog i privatnog sektora, ali u obavljanju gospodarskih javnih službi
= primjenjuju se opća pravila o osnivanju, organizaciji i poslovanju koja se ne razlikuju od ostalih
gospodarskih subjekata, ali su vlasništvo i upravljanje podijeljeni između javnog i privatnog sektora

101
 Zakon o JPP – omogućava osnivanje mješovitog trgovačkog društva za realizaciju projekata JPP

c. javno-privatno partnerstvo
 dugoročni ugovorni odnos između subjekata javnog i privatnog sektora kojim se realizira određeni
projekt od javnog interesa

Elementi:
1. uglavnom se koristi za financiranje izgradnje i upravljanje velikim infrastrukturnim objektima (bolnice,
sportski centri, muzeji, knjižnice, prometnice…)
2. dugoročni ugovorni odnos (5-40 godina),  nakon tog se izgrađena infrastruktura predaje javnom
sektoru

2 osnovna oblika JPP (različiti modeli JPP):

1. institucionalni (statusni) JPP – osniva se mješovito trgovačko društvo
2. ugovorni JPP – ne osniva se mješovito trgovačko društvo

 U RH je privatni partner koji sudjeluje u projektu JPP dužan osnovati posebno trgovačko društvo
isključivo za realizaciju projekta JPP (društvo posebne namjene) s kojim onda javni partner sklapa ugovor o
JPP

Bitni elementi strateških javnih projekata putem JPP jesu:

– osiguranje dovoljne javne koristi za uložena sredstva (value for money)
– kvalitetna razrada ugovora o JPP-u koji treba imati sve adekvatne mehanizme kojima će se osigurati
realizacija javnih ciljeva i zaštita javnih interesa
– usporedba troškova i koristi koji bi se ostvarili korištenjem klasičnog proračunskog financiranja u
odnosu na primjenu nekog modela JPP
– odabir optimalnog privatnog partnera za realizaciju JPP
– identifikacija i alokacija ključnih rizika koji se mogu pojaviti u realizaciji JPP

Razlozi ZA:
> stvara se dodatni kapital za realizaciju strateških projekata
> u funkciju se stavlja stručnost s kojom raspolaže privatni sektor
> realizacija projekata se ubrzava

Razlozi PROTIV – propusti u pripremi bitnih elemenata JPP:

> nedovoljno razrađeni mehanizmi zaštite javnog interesa
> slaba identifikacija i alokacija rizika
> preveliki konačni troškovi
> loš odabir strateškog partnera…

Javna vlast i javne službe

Uloga javne vlasti u odnosu na javne službe (5):
a) Određivanje što se smatra JS
b) Organizacija i obavljanje JS
c) Regulacija i osiguravanje kvalitete javnih usluga
d) Financiranje JS
e) Praćenje, vrednovanje i nadzor JS

102
a) Određivanje JS
Status javne službe dodjeljuje se: zakonom ili drugim općim aktom
(tim propisom se utvrđuju i pravila obavljanja te djelatnosti)

Kada nešto postaje javna služba?

Određena djelatnost postaje javna služba u trenutku kad njezino obavljanje postane predmetom većeg
interesa javne vlasti.
Postat će predmetom većeg interesa ak vlast odluči da je ta usluga važna za održavanje temeljnih vrijednosti
nekog društva i da se ne može prepustiti djelovanju tržišta. (npr. muzej jer štitimo kulturu, slobodu
izražavanja itd.)

b) Organizacija i obavljanje JS
- danas je bar dio javnih službi moguće organizirati i obavljati koristeći se mehanizmima, organizacijama i
instrumentima javnog i privatnog sektora

a) gospodarske javne službe

- obavljaju se putem temeljnih oblika preko kojih se obavlja svakodnevna tržišna aktivnost (trgovačka
društva, javna poduzeća)
- ovdje se posebno tretiraju mrežne djelatnosti (mrežne industrije)
b) negospodarske javne službe
- putem neprofitnih organizacija – ustanova
- ovdje se posebno tretiraju socijalne i zdravstvene SOI

Koje se konkretne djelatnosti mogu organizirati kao JS ovisi o samoj djelatnosti i uvjetima njezina
obavljanja u određenoj zemlji kao i o povijesnim okolnostima u kojima se ta služba razvijala.
(npr. domovi za umirovljenike mogu bit i privatni, iako nebi spadali u gospodarske JS – opet sve to ovisi u
kojoj zemlji; nema striktnog kriterija)

Osnovni modusi obavljanja javnih službi:

a) u javnom sektoru
– putem upravnih tijela (npr. vlastiti pogon lokalnih jedinica za obavljanje komunalnih djelatnosti)
– putem specijaliziranih organizacija čiji su osnivači/vlasnici isključivo javni subjekti
(ustanove, trgovačka društva, zaklade...)

b) u privatnom sektoru (pravne i fizičke osobe)

– ugovor o koncesiji
– ugovor o povjeravanju obavljanja javnih službi
– ugovorno JPP
– postupak javne nabave (kupovina od privatnog sektora)

c) mješoviti oblici - institucionalizirana suradnja javnog i privatnog sektora

– mješovite ustanove
– mješovita poduzeća
– statusno javno-privatno partnerstvo

103
c) Regulacija i osiguravanje kvalitete JS
Javna vlast:
> regulira : - određuje obveze javne službe
- postavlja standarde kvalitete
- prati situacije na tržištu
- stvara regulacijski okvir za korektnu tržišnu utakmicu
> nadzire zakonitost
> osigurava adekvatnu kvalitetu javnih službi
> ponekad intervenira kako bi ispravila defekte djelovanja tržišta
 koncept socijalne države zamijenjen je konceptom regulacijske države

Obveze JS
- posebni zahtjevi koji se pred pružateljem postavljaju kako bi se ostvarili ciljevi javnog interesa

Temeljni ciljevi
1. zaštita javnog interesa – privatnom sektoru se omogućava obavljanje javnih službi ali pod određenim
uvjetima
2. osiguravanje kvalitete obavljanja – omogućava se djelovanje tržišnog mehanizma, ali ne na štetu
korisnika
 u našem zakonodavstvu ne postoji taj pojam obveza javne službe

a) opće horizontalne obveze

> individualnost,
> kvaliteta – malo je teško definirat, pogotovo kod usluga (npr. obrazovanje)
> priuštivost – da si ga prosječna osoba može priuštiti,
> kontinuitet – ustanova se osniva za trajno obavljanje, neovisno o ponudi i potražnji
> univerzalnost – obveza izvođača neke javne službe da omogući obavljanje neke javne službe na nekom
teritoriju svim korisnicima na cjelokupnom području po prihvatljivoj cijeni (i u Zagrebu i u Babinoj gredi)
> zaštita korisnika i potrošača
> transparentnost, participacija korisnika…

b) posebne sektorske

Funkcije regulacijskih tijela (2)

a) zaštitna – obavljanje djelatnosti ne smije biti na štetu javnih interesa (korisnika i potrošača)
b) regulacijska – osiguravanje nesmetanog djelovanja sektorskih tržišta, sprečavanje monopola,
osiguravanje kvalitete
Uloga regulatora:
> postavljaju standarde i uređuju odnose na određenom sektorskom tržištu ili u određenoj službi
> analiziraju stanje i prate primjenu pravila
> utvrđuju kršenja pravila te određuju sankcije za prekršitelje
> mogu imati i ovlasti licenciranja, zaštite potrošača, rješavanja sporova..., dakle ne samo ovlast opće
regulacije, nego i odlučivanje u pojedinačnim slučajevima, pa i kvazipresuđivanje u sporovima
d) Financiranje JS
Državno se financiranje problematizira zbog liberalizacije mrežnih djelatnosti i zbog pravila EU o državnim
potporama koja trebaju omogućiti ostvarenje jedinstvenog europskog tržišta (državne potpore mogu
prouzročiti neravnopravan položaj aktera na tržištu)

Razlikuje se:

104
  naknada za obavljanje javne službe – iznos kojim država sudjeluje u troškovima obavljanja službe, a
posljedica je postojanja obveze javne službe na strani pružatelja
 državna potpora – pomoć države određenom poduzetniku ili sektoru na temelju diskrecijske ocjene, s
mogućim učinkom na narušavanje tržišnog natjecanja i trgovine

Utjecaj Europske komisije: postoji obveza detaljnog izvještavanja o dodjeljivanju državnih potpora, a
Komisija ima široke ovlasti nadzora članica
– odredba čl. 106/2 Ugovora o funkcioniranju EU - pravila acquis-a /OPĆA PRAVILA PRAVNE
STEČEVINE/ o državnim potporama se ne primjenjuju na javne službe ako negativno djeluju na
ostvarivanje temeljne svrhe određene službe
= 4 elementa za primjenu te odredbe:
1. izričito povjeravanje zadaća (ovlasti) nekom subjektu
2. ovlast se mora odnositi na službu od općeg gospodarskog interesa
3. izuzeće mora biti nužno za izvođenje zadataka te razmjerno tom cilju
4. razvoj trgovine ne smije biti pogođen u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Zajednice
(naknada ne premašuje iznos koji je nužan za pokrivanje troškova poduzetnika nastalih zbog pružanja
javnih
usluga uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit – stvarne troškove koje trpi)

> koncept naknade – primjenjuje se kod SSOI i SOGI

> koncept državne potpore – primjenjuje se kod SOGI

– presuda Altmark – kriteriji prema kojima se financijska sredstva smatraju naknadom, a ne potporom
(moraju biti ispunjeni kumulativno!)
a) primatelj naknade mora imati obvezu obavljanja javne službe i ta obveza mora biti jasno određena
b) parametri po kojima se dodjeljuje naknada moraju biti unaprijed određeni na objektivan i
transparentan način
c) naknada ne smije prijeći granicu koja je nužna za pokriće svih ili dijela troškova povezanih s
izvršenjem javne službe, u što ulaze i nužni troškovi ostvarenja razumne dobiti
d) ako gospodarski subjekt nije izabran u postupku javne nabave, razina naknade određuje se u
usporedbi s analizom troškova tipičnog prijevoznog poduzeć

5. Praćenje, vrednovanje i nadzor JS

- konačna odgovornost za uredno obavljanje javne službe i zadovoljavanje javnog interesa je na političkim
tijelima
(eventualnom privatizacijom ne prestaje politička odgovornost)

 6 instrumenata za usmjeravanje, praćenje i nadzor djelovanja javnih službi

1. opća regulacija određene javne službe
2. prikupljanje i analiza podataka
3. donošenje personalnih i financijskih odluka
4. praćenje i vrednovanje izvještaja koje podnose pružatelji osnivaču
5. javna objava izvještaja
6. upravni i sudski nadzor javnih službi

105
U RH mehanizmi nadzora su:
1. upravni nadzor pružatelja javnih službi
2. pravna zaštita u okviru upravnog postupka (prigovor protiv postupanja pružatelja javne usluge)
3. sudska kontrola u postupku pred upravnim sudom
Visoka razina kvalitete važna je za sve javne službe, ali je riskantna, pogotovo kod SOGI (korisnik postaje
potrošač). To je neprihvatljivo i redukcionističko iz 3 razloga (Marcou):
– zanemaruje niz djelatnosti države gdje nije moguće uvesti konkurenciju (zatvori, policija, porezi…)
– ne odgovara ekonomski slabijim državama čije stanovništvo ne treba izbor između više ponuditelja,
već čvrsto jamstvo obavljanja temeljnih javnih službi dostupnih svima
– slabi povjerenje u državu i demokratske institucije

LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA

Teorija lokalne samouprave

 Temeljni pojmovi
*Lokalna samouprava – označava sve oblike teritorijalne samouprave tj. diobe vlasti po teritorijalnom
načelu
Ustav RH čl. 4. st. 1. : uz horizontalnu diobu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, granice vlasti na
središnjoj državnoj razini ograničava Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu.
Teritorijalna samouprava ostvaruje se u okviru:
> lokalnih jedinica
> (u suvremenoj Europi) regionalnih jedinica
 skupa se to naziva lokalne jedinice (nekad i teritorijalne jedinice)
- imaju ograničen teritorijalni opseg unutar državnog teritorija određen zakonom
- naseljene su određenim stanovništvom
- u njima se odvijaju procesi javnog upravljanja
2 vrste procesa javnog upravljanja u lokalnim jedinicama:
1. jedinice lokalne uprave (područne jedinice) ili jedinice dekoncentrirane državne uprave
- upravljanje unutar lokalnih jedinica se odvija u režiji države koja je i odgovorna za to upravljanje
- zato ih i zovemo jedinice dekoncentrirane državne uprave = u njima je dekoncentrirana državna uprava
Organizacijski element:
= - nemaju pravnu osobnost
> organizacijska jedinica nekog državnog upravnog tijela koja funkcionira lokalno uz hijerarhijski nadzor iz
središnjeg
dijela to državnog upravnog tijela (npr. unutarnja organizacijska jedinica ministarstva) ili
> posebno tijelo državne uprave osnovano za obavljanje prvostupanjskih poslova državne uprave na lokalnoj
razini (UDU npr.)
2. Jedinice lokalne (teritorijalne) samouprave

106
- javni poslovi od specifičnog interesa za lokalno stanovništvo u čemu sudjeluju lokalna političko-izvršna
tijela i lokalne upravne organizacije, uz više ili manje značajno sudjelovanje samih građana u
odlučivanju o lokalnim interesima i u neposrednom obavljanju lokalnih javnih poslova.
Organizacijski element:
= - imaju pravnu osobnost i druge elemente samostalnosti i autonomije
> unutar njih postoje lokalna politička i izvršna tijela, kao i upravne organizacije koje osnivaju same
jedinice

 u istoj zemlji može postojati više vrsta lokalnih od čega neke služe kao teritorijalni okvir lokalne
samouprave, a neke kao teritorijalni okvir državnog upravljanja na lokalnoj razini (kod nas npr)
Prilikom oblikovanja jedinica lokalne samouprave zakonodavac ima široki prostor slobodnog odlučivanja,
premda se obično koristi stručnim analizama, uzimajući u obzir kriterij racionalnosti, zahtjeve i moguće
odgovore na dileme teritorijalne organizacije.
* Europska povelja o lokalnoj samoupravi (EPLS) – zakonodavac bi pri oblikovanju jedinica trebao tražiti
mišljenje lokalne zajednice.
*lokalna zajednica –stanovništvo lokalne jedinice kakva postoji već od prije; autohtona zajednica interesa i
vrijednosti s osjećajem njezinih stanovnika o zajedničkoj pripadnosti, identitetu i različitosti prema drugim
zajednicama

Drugi oblici teritorijalne samouprave (pored lokalne i regionalne):

> okružne, kotarske i županijske samouprave
- lokalne samouprave drugog stupnja koje imaju suplirajuću ulogu: dopunjuju u djelovanju male i slabe
temeljne lokalne jedinice, dok su jače formalno izdvojene iz njihova djelokruga
(npr. gradovi izvan kotara u Njemačkoj)
> sublokalna, subminicipalna ili mjesna samouprava
- uže jedinice ispod razine lokalne samouprave
- ostaci iz prijašnjih faza razvoja tijekom kojeg je došlo do povećanja teritorija temeljnih lokalnih jedinica, a
novi su oblici osnovani radi lakše participacije stanovništva manjih dijelova temeljnih lokalnih jedinica u
lokalnim političkim procesima ili pak manje zajednice u okviru gradova (susjedstva)

Svaka jedinica lokalne samouprave u okviru samoupravnog kruga djelatnosti vodi svoje javne politike:
a) lokalne javne politike – one koje na svojem području vode pojedince jedinice lokalne samouprave
b) regionalne javne politike – one koje na svojem području vode regionalne samoupravne jedinice

* koncept višerazinskog upravljanja (multi-level governance)

- koncept koji se javio u velikoj većini članica EU kao posljedica toga što postoji više od jedne razina
teritorijalne samouprave koje se u javnom upravljanju nalaze u određenim odnosima međuovisnosti i
suradnje
- umjesto naglaska na separaciji (diobi) različitih razina, težište se premješta na višerazinsku suradnju
Višerazinsko upravljanje može biti:
a) strukturnog tipa – naglasak na sve razine javne vlasti (subnacionalna, nacionalna i EU razina)
b) koalicijskog (procesnog) tipa – veći stupanj prilagođavanja institucija s različitih razina potrebama
suradnje (međunarodne organizacije, prekogranična suradnja i suradnja lokalnih jedinica)
107
 Koncepcije o ulozi lokalnih jedinica (4)
1. Koncepcija upravne decentralizacije
2. Koncepcija političke decentralizacije
3. Načelo i koncepcija supsidijarnosti i solidarnosti
4. Anarho-marksistička koncepcija komune

Moderna lokalna samouprava zasnovana je na koncepciji političke decentralizacije, uz veliku ulogu

načela supsidijarnosti.
Upravna decentralizacija rezervirana je za zemlje sa slabijim demokratskim standardima, a komunalna je
svugdje napuštena.

1. Koncepcija upravne decentralizacije

lokalne jedinice kao instrumente središnje državne vlasti i uprave
Kada: primjenjuje se u centralistički organiziranim zemljama (Francuska do kraja 20.st.)
Priča: Pod utjecajem Francuske revolucije lokalna autonomija povezivala se sa omrznutim feudalnim
uređenjem,
smatralo se protivnom načelu nedjeljivosti suverenosti naroda i načelu jednakosti građana na
čitavom
državnom teritoriju.

> ova koncepcija našla je primjenu i u tzv. teoriji razvoja zajednice

- smatralo se da oskudni ekonomski, ljudski i stručni resursi traže da se racionalno i ekonomično troše u
okvirima centralno određenih planova na inicijativu iz središnjih državnih organa i pod njihovim striktnim
nadzorom

2. Koncepcija političke decentralizacije

Ideja: postoje specifični poslovi i interesi koji su kao lokalni priznati ustavom i zakonom, a upravljanje
tim
poslovima povjerava se organima koji su politički ovisni prvenstveno o lokalnom stanovništvu, a
ne o
središnjoj nacionalnoj političkoj vlasti
= lokalna samouprava je izraz autonomije i protuteža središnjoj državnoj vlasti
- smatra se oblikom diobe vlasti po teritorijalnom načelu

Politička decentralizacija dovodi do dualizma lokalne državne uprave i lokalne samouprave.

> LDU: određivanje granica lokalne autonomije, reguliranje lokalne samouprave, povjeravanje (nalaganje)
minimuma poslova i ovlasti lokalnim jedinicama, određivanje izvora i mogućnosti financiranja
lokalnih
jedinica…
> LS: široka autonomija koja se ogleda kroz mogućnost samostalnog proširenja kruga lokalnih poslova,
pravo na
autonomno političko odlučivanje i opću regulaciju, financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga iz

108
vlastitog
proračuna, ograničavanje središnjeg nadzora na nadzor ustavnosti i zakonitosti…

Koristi od koncepta političke decentralizacije:

– onemogućuje koncentraciju političke moći- diobom ovlasti između središnje vlasti i jedinica na
nižim razinama, kao i raspršivanje ovlasti političkog odlučivanja među jedinicama na istoj razini-
onemogućuje koncentraciju političke moći na jednom mjestu

– pridonosi lokalizaciji političkih konflikata- što se veći broj pitanja povjeri nižim razinama, to će se
veći broj političkih sukoba pojavljivati i rješavati na nižim razinama. Sukobi će se otvarati i rješavati
bez opterećivanja središnje države. U čitavoj zemlji lokalna samouprava omogućuje onim političkim
akterima koji su izgubili pozicije na razini središnje države da osvoje pozicije u lokanim jedinicama i
vrate malo vlast, ravnotežu…

– olakšava napetosti u međunacionalnim odnosima- nacionalne ali i druge manjine mogu u većoj
mjeri participirati u političkim tijelima na lokalnoj razini nego na središnjoj

– poboljšava kvalitetu javnih službi- službenici i ustanove koje obavljaju javne službe nalaze se pod
jačim nadzorom korisnika građana javnosti i lokalnih političkih tijela i više su orijentirani na
efikasnost, ekonomičnost, rezultat, kvalitetu

– može smanjiti ukupne javne troškove- ako su lokalne službe i organi pod pritiskom lokalnih aktera
može se očekivati nastojanje za racionalizacijom i štedljivosti

– omogućuje šire i intenzivnije sudjelovanje građana- u političkim procesima i upravljanju javnim

poslovima lokalni organi su im bliži i dostupniji

– pridonosi političkoj edukaciji i odgoju građana te stvaranju demokratske političke kulture-

zbog mogućnosti većeg sudjelovanja građana u lokalnim političkim procesima i u lokalnom
upravljanju, građani se uče demokratskoj proceduri i grade demokratsku kulturu

– priprema i osposobljava političare za sudjelovanje u političkim procesima na nacionalnoj

razini- političari mogu unaprijedit svoje vještine, steći uvide, informacije i znanja, kao i bolje
razumijevanje javnih problema, ako svoju političku karijeru započnu s lokalne razine. To omogućuje
i njihovu selekciju tako da se do sudjelovanja na nacionalnoj razini mogu doći samo oni najvještiji,
najsposobniji i najmoralniji.

Elementi potrebni za uspostavljanje autonomije lokalnih jedinica (8)

1. lokalni politički izbori izbori od strane lokalnog stanovništva, koji lokalnim organima daju politički
legitimitet neovisan o središnjoj vlasti. EPLS zahtjeva da to budu slobodni i neposredni izbori s tajnim
glasovanjem.
2. pravna osobnost  lokalnim jedinicama osigurava potreban identitet u pravnom prometu, mogućnost
sklapanja pravnih poslova, stjecanje prava vlasništva
3. financijska autonomija odnosno vlastiti, dovoljno izdašni porezi i drugi izvori financiranja potrebni
za financiranje lokalnih poslova i lokalnih službi, sloboda raspolaganja vlastitim sredstvima

109
4. pravo na određeni krug vlastitih poslova poslovi u samoupravnom djelokrugu koji prema EPLS
treba obuhvaćati bitan dio ukupnih javnih poslova neke zemlje
5. pravo na samoregulaciju pravo da putem svojih predstavničkih tijela ili neposrednim odlučivanjem
građana na opći način, općim aktima reguliraju poslove iz svojeg samoupravnog djelokruga i da u tome ne
budu ograničeni aktima ili intervencijama državnih organa
6. pravo na samoorganizaciju samostalno određivati ustrojstvo vlastitih organa
7. pravo na suradnju s drugim lokalnim jedinicama uključujući i lokalne jedinice drugih zemalja
8. odsustvo neprimjerenog utjecaja i intervencija središnjih državnih organa zaštita od pretjeranih
intervencija središnjih državnih organa, ograničavanje središnjeg utjecaja samo na propisane slučajeve
3. Načelo i koncepcija supsidijarnosti
EPLS: javne se ovlasti trebaju obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže
građanima
= primjenjuje se i na odnos središnje državne vlasti i subnacionalnih jedinica te na odnose među
subnacionalim jedinicama na različitim stupnjevima
– Načelo supsidijarnosti služi kao temelj interpretacije, kriterij prosudbe i oslonac u naporima da se
vertikalna razdioba javnih poslova, funkcija i službi provede dosljedno i koherentno u korist onog
najnižeg stupnja na kojem su jedinice doista sposobne obavljati te funkcije.
– Načelo supsidijarnosti ne oslobađa više razine od odgovornosti, ali ne znači ni samoživost nižih
razina. Više razine osiguravaju solidarnost na širem prostoru, zadržavaju opću odgovornost te su
dužne pružiti pomoć i potporu nižim razinama kada one nisu sposobne obaviti određene poslove ili
zadovoljiti određene potrebe niti na razini minimalnih standarda.
– Načelo supsidijarnosti ističe primat pojedinca i nižih razina te njihovu autonomiju u odnosu prema
svakoj višoj razini. Istodobno, svaku višu razinu čini odgovornom za osposobljavanje nižih razina za
autonomiju.
– Umjesto top-down pristupa decentralizacije, supsidijarnost se zalaže za izgradnju javnih institucija u
bottom-up maniri.

4. Anarho-marksistička koncepcija komune

Ideja: naglašava primat lokalnih političkih zajednica koje su sredstvo i mogućnost „odumiranja države“
- glavnu ulogu imaju komune – lokalne političke zajednice
= jedino komune imaju izvorni politički legitimitet stečen od građana, s velikom ulogom neposredne
demokracije, uz zabacivanje stručnosti i tehnokracije
- politički sustav se gradi odozdo – na delegatskom načelu pa su sva druga tijela sastavljena od predstavnika
komuna, a ne od predstavnika građana
- uloga drugih tijela je samo koordinativna, a ne odlučujuća

RH – 1990. završava s primjenom marksističke koncepcije komune i započinje s primjenom upravne

decentralizacije s nekim elementima samouprave. Ustavnim promjenama 2000. prihvaća načelo
supsidijarnosti, ali u stvarnosti primjenjuje ograničenu verziju koncepcije političke decentralizacije.

110
  Lokalno predstavništvo i lokalni izbori
> EPLS čl. 3. : pravo na lokalnu samoupravu provodi se preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova
izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, tajnim glasovanjem, na temelju općeg i jednakog biračkog
prava
čl.7. : - status izabranih lokalnih predstavnika treba omogućiti slobodno obavljanje njihove funkcije
- treba im se omogućiti odgovarajuća financijska naknada troškova nastalih u obavljanju njihove
funkcije
- (kada je potrebno) naknada za izgubljenu zaradu ili naknada za obavljen posao
- funkcije koje su nespojive s mandatom izabranog lokalnog predstavnika utvrđuju se zakonom ili
temeljnim
pravnim načelima
> Zakon o pravu državljana drugih država članica EU u izborima za predstavnička tijela lokalne i područne
(regionalne) samouprave
- omogućuje aktivno i pasivno biračko pravo, ali samo u izborima za predstavnička tijela, što znači da se
ne mogu kandidirati, niti glasovati, na izborima za lokalne izvršne čelnike.

 Tip lokalnog izbornog sustava

A) Većinski izborni sustav
- usmjeren je jasnom određenju rezultata izbora, a rezultat se postiže:
> izbor relativnom većinom (u jednom krugu) ili
> apsolutnom većinom (u 2 kruga)

= lokalne jedinice se dijele na toliko izbornih okruga koliko se bira članova lokalnog vijeća
Prednosti: - omogućuje stvaranje homogene većine u vijeću te
- stabilno i efikasno vodstvo jedinice

Nedostaci: - propada velik dio glasova,

- nema pravedne raspodjele mandata,
- dugoročno vodi u dvostranačje

B) Sustav razmjernog (proporcionalnog) predstavništva

- dijeli mandate proporcionalno udjelu u osvojenim glasovima birača
= glasuje se za izborne liste koje nude toliko kandidata koliko članova ima predstavničko tijelo
Prednosti: - pravedniji,
- bolje motivira birače na izlazak na izbore,
- bolje reprezentira lokalne interese
Nedostaci: - veći broj različitih stranaka i drugih aktera vodi u nestabilnost,
- teškoće u postizanju kompromisa, pregovaranja i sl.
 Krug birača
- aktivno i pasivno biračko pravo sa 18
- nekad prije bilo je ograničenja s obzirom na:
> spol – žene, dob, državljanstvo – stranci, sklonosti – alkohol, rasipništvo, osuđivanost za kaznena djela…
- ograničenja:
> pasivno biračko se može ograničiti za određene kategorije državnih zaposlenika (vojnici, policajci)
> može se ograničiti obavljanje predstavničke dužnosti na samo jedno predstavničko tijelo (zabrana

111
kumulacije mandata na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini)
> za neke se dužnosti i poslove propisuje nespojivost s obavljanjem predstavničke dužnosti

 Predstavnička tijela
- obično se popunjavaju u cijelosti istodobno, ali je moguće i parcijalno obnavljanje

 Mandat članova
> imperativni – mogućnost opoziva tijekom mandata od strane glasača
> predstavnički – član tijekom mandata ne može biti smijenjen od strane birača (češći)
Trajanje mandata obično 4 godine.

Profesionalizacija članova lokalnih vijeća je iznimka, no oni mogu primati određene naknade za izgubljeno
vrijeme, izgubljenu dobit ili troškove vezane uz obavljanje dužnosti.
Članovi lokalnih vijeća nisu zaštićeni imunitetom, a mogu odgovarati, pogotovo disciplinski (za red na
sjednicama) i materijalno (za štetu).
Obično ih se štiti od kaznenog progona za izjave i glasovanje u radu predstavničkog tijela, ali nemaju
imunitet kao zastupnici u parlamentu.
Sastav vijeća treba biti reprezentativan, ali da ne šteti efikasnosti i operativnosti lokalnog vijeća.

 Ovlasti vijeća (5):

1. regulacijske - donošenje statuta, lokalnih propisa i općih akata
- regulacija uvjeta i ponašanja unutar lokalne jedinice
- određivanje načina obavljanja lokalnih JS
2. financijske – odlučivanje o porezima i drugim prihodima i zaduživanju, donošenje lokalnog proračuna
3. personalne – izbor glavnih lokalnih funkcionara u samom vijeću, izvršnim tijelima i na čelu upravnih
organizacija
4. organizacijske – odlučivanje o organizaciji upravnih tijela, osnivanje ustanova i trgovačkih društava te
drugih lokalnih organizacija
5. kontrolne – nadzor radnih tijela vijeća, izvršnih i upravnih tijela te lokalnih javnih službi
 RH
Lokalna predstavnička tijela su :
1. općinska/gradska vijeća
2. županijske skupštine
3. Gradska skupština u Zagrebu (dvostruki status: grada i županije)
= broj članova tih tijela je neparan, određen zakonom, ovisno o broju stanovnika u jedinici
2001. dotadašnji mješoviti razmjerno-većinski izborni sustav zamijenjen je čistim razmjernim sustavom u
kojem građani odlučuju za stranačke ili nezavisne liste kandidata. ZLI 2012. ne donosi bitne promjene: i
dalje se primjenjuje proporcionalni izborni sustav, a pravo predlagati liste imaju političke stranke i grupe
birača.

Liste su zatvorene i primjenjuje se izborni prag od 5% čime se pogoduje većim strankama uz poticanje
112
koaliranja.
Zbog zatvorenih lista građani ne mogu izraziti svoje preferencije prema određenom kandidatu nego se
moraju opredijeliti za jednu od lista. Na taj način opet samo izražavaju podršku stranačkim politikama, pa su
lokalni izbori samo preslika nacionalnih.
Lokalni izbori se održavaju svake četvrte godine, treće nedjelje u svibnju.

Mandat članova lokalnih predstavničkih tijela:

- 4 godine
- predstavnički je (nije imperativni) – nisu opozivi tijekom mandata
- obavlja se počasno (neprofesionalno), bez plaće, samo uz naknadu koju određuje predstavničko vijeće
- zaštićeni od kaznenog progona zbog glasovanja, izjava ili mišljenja i stavova iznesenih na sjednicama
- ako prihvate obnašati nespojivu dužnost (inkompatibilitet), mogu jedanput tijekom mandata zatražiti
mirovanje dužnosti člana, kada ih zamjenjuje zamjenik

Predstavničko tijelo smatra se konstituiranim danom izbora predsjednika (većinom glasova svih članova –
apsolutna većina).
Konstituirajuća sjednica mora se održati u roku 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora. Ako se ne
izabere predsjednik, nova se sjednica saziva još najviše 2 puta, svaki put u roku 30 dana od dana kad je
trebala biti održana prethodna sjednica (ukupno maksimalno 90 dana).
Predsjednik saziva sjednice, najmanje jednom u 3 mjeseca, predsjeda im, predstavlja predstavničko tijelo,
brine o objavi te dostavlja opće akte koje donese predstavničko tijelo predstojniku UDU i načelniku.
Može imati do 2 potpredsjednika (tada jedan treba biti iz reda manjine u vijeću).
Sazivanje sjednice može obrazloženim zahtjevom tražiti najmanje 1/3 članova tijela i tad ju je predsjednik
dužan sazvati u roku 15 dana. Ako ne, sazvat će je lokalni načelnik u roku 8 dana, ako ni on, može je sazvati
ministar uprave.
Sjednice su javne, a prisustvuje im lokalni načelnik (općinski načelnik, gradonačelnik, župan).
Na sjednicama se glasa javno, osim ako se sukladno poslovniku ili dr. općem aktu ne odluči da se o nekom
pitanju glasa tajno.
Predstavničko tijelo osniva stalne ili povremene odbore i dr. radna tijela radi pripreme odluka.

Ovlasti predstavničkog tijela u RH (6):

1. regulacijske
- donosi statut jedinice i svoj poslovnik donosi apsolutnom većinom,
- donosi odluke i opće akte iz samoupravnog djelokruga relativnom većinom
(većinom prisutnih ako je prisutno više od polovine članova)
= opći akt se objavljuje u službenom glasilu jedinice/županije, stupa na snagu najranije osmi dan od
objave (iznimno danom objave) i ne može imati povratno djelovanje

2. financijske
- donosi proračun i godišnji obračun apsolutnom većinom,
> ako ne može donijeti proračun, može donijeti odluku o privremenom financiranju (najdulje na 3 mjeseca)

- odlučuje o porezima i zaduživanju

- odlučuje o stjecanju i otuđivanju nekretnina i pokretnina i raspolaganju imovinom ako njezina vrijednost
prelazi granicu do koje može odlučivati samostalno načelnik
113
3. personalne
- bira vlastitog predsjednika i potpredsjednika,
- imenuje i razrješava članove vlastitih radnih tijela
4. organizacijske
- osniva vlastita radna tijela,
- uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela,
- osniva javne ustanove i druge pravne osobe
5. kontrolne
- nadzire lokalnog načelnika  članovi mu mogu postavljati pitanja usmeno na sjednicama i u pisanom
obliku
= načelnik mu 2 puta godišnje podnosi izvještaje o svom radu, a predstavničko tijelo može tražiti i ad hoc
izvještaje o pojedinim pitanjima
- nadzire ukupno materijalno i financijsko poslovanje jedinice
6. druge
- donosi pojedinačne akte o pravima i obvezama fizičkih i pravnih osoba (prema ZUP-u)
> protiv tih akata ne može se izjaviti žalba, nego samo pokrenuti upravni spor
 Izvršna tijela i dužnosnici
Funkcije izvršnih tijela:
- upravna koordinacija
- politička integracija
- transmisija političkih odluka prema upravu
- izolacija između politike i uprave
- sudjelovanje u vertikalnoj integraciji sustava javnog upravljanja
- zastupanje specifičnih lokalnih interesa prema središnjim državnim tijelima

Uloga izvršnih organa:

- pripremanje lokalnih političkih odluka
- vođenje lokalnih javnih politika
- izvršavanje odluka predstavničkog tijela
- usmjeravanje, koordinacija i nadzor rada upravnih organa
- briga za prihode i rashode i sveukupnu imovinu jedinice
- razvoj lokalne ekonomije i javnih službi
- zastupanje lokalnih interesa prema centralnim državnim tijelima

> Ivanišević: 11 strukturnih varijanti izvršnog sloja lokalne samouprave (4+4+3)

MONOKRATSKI TIP (4) – temelji se na pojedinačnom izvršnom funkcionaru
a) politička varijanta – načelnika bira lokalno vijeće, on je predsjednik lokalnog vijeća i nositelj svih
izvršnih funkcija
(Francuska)
b) upravna varijanta – profesionalni gradski menadžer (city manager - SAD)
c) lokalistička varijanta – izravni izbor načelnika od strane građana (mayor – SAD)
d) centralistička varijanta – lokalni izvršni funkcionar je predstavnik države (nedemokratski sustavi)

114
KOLEGIJALNI (ODBORSKI) TIP (4) – sve (većina) izvršnih funkcija povjerene jednom kolegijalnom
izvršnom tijelu
a) komunalni odbor – odbor vodi jedinicu između 2 godišnje skupštine svih građana (Švicarska)
b) izvršni odbor čije članove bira lokalno predstavničko tijelo prema političkoj situaciji u vijeću i po
političkim kriterijima (poglavarstva u RH 1993-2009)
c) odbor profesionalnih upravnih rukovoditelja – povijesni primjer magistrata u nekim njemačkim
gradovima prije uvođenja izravnog izbora načelnika
d) odbor s centralno imenovanim načelnikom – načelnika imenuje monarh/veliki vojvoda
(Nizozemska, Belgija, Luksemburg)

KOMITETSKI(PLURALNI )TIP (3) – temelji se na zajedničkom djelovanju više kolegijalnih izvršnih

tijela koja i
pripremaju i izvršavaju odluke lokalnog vijeća
a) britanski komitetski tip – koordinacija od strane političke stranke koja ima većinu u vijeću
b) švedski model – komunalni izvršni odbor kao centralni i više drugih odbora lokalnog vijeća
c) australski i novozelandski model – pojedinačni izvršni dužnosnik - ima i sam izvršne ovlasti, a i
koordinira
djelovanje više izvršnih komiteta koje, kao svoja tijela, formira
lokalno vijeće
> pojedinačni izvršni funkcionar koji sam vrši izvršnu funkciju, a biran je direktno od građana
(neposredno birani načelnik, sl. predsjedničkom sustavu na središnjoj državnoj vlasti)
-= omogućuje uspostavljanje političke institucije s vlastitom legitimnošću i ovlastima i izjednačava se s
lokalnim predstavničkim tijelom
Prednosti:
> jedinstvo upravljanja
> brzo donošenje odluka i potrebnih mjera
> jednostavna komunikacija
> točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe
Nedostaci:
> narušavanje demokratičnosti
- odlučivanje načelnika kao pojedinca po prirodi je nejavno i netransparentno
- pretjerana koncentracija moći u jednoj osobi može dovesti do korupcije, (Bnadić 4ever), kreiranja
lokalnog
sustava sukladno političkim i osobnim preferencijama, smanjene kvalitete lokalnih javnih usluga te
nezadovoljstva građana i poljuljanog povjerenja u lokalnu vlast

Ideološki temelj neposrednog izbora načelnika je doktrina diobe vlasti – uspostavljanje ravnoteže između
predstavničkog tijela i neposredno izabranog i samostalnog izvršnog čelnika da ne bi došlo do koncentracije
političkog utjecaja na jednom mjestu.
No, može doći do faktične neravnoteže u korist načelnika ili, pak, do blokade čitave jedinice ako načelnik i
većina u predstavničkom tijelu pripadaju različitim političkim opcijama.

Izvršne funkcije JLP(R)S u RH:

> 1993-2009
115
- poglavarstva su kolegijalna tijela na čelu s pojedinačnim izvršnim dužnosnikom (općinski načelnik,
gradonačelnik, župan) kao predsjednikom poglavarstva
- lokalna predstavnička tijela biraju izvršne dužnosnike iz reda svojih članova apsolutnom većinom glasova,
a zatim, na njihov prijedlog, istom većinom biraju i ostale članove poglavarstva
 jak element monokratizma s naglašenim hijerarhijskim odnosima

> do 1999
- specifičan izbor župana – bira ga županijska skupština, ali ga potvrđuje predsjednik RH na prijedlog VRH
jer je župan i lokalni izvršni funkcionar i predstavnik državne vlasti na području županije (predsjednik odbio
potvrditi 4 gradonačelnika Grada Zagreba izabrana od strane Skupštine)
 županije su glavni instrument centralizacije države i kontrole središnje vlasti nad lokalnom
samoupravom

> 2000
- promjenom Ustava ukinuta ovlast predsjednika RH da utječe na izvršnu vlast u županijama
 županijska skupština autonomno bira izvršnu vlast, a izbor izvršnih funkcionara i poglavarstava postaje u
cijelosti ovisan o rezultatima lokalnih izbora (na svim razinama teritorijalne samouprave)

> 2009
- održani prvi izravni izbori načelnika (gradonačelnika i župana)
- za osvajanje mandata potrebna apsolutna većina birača izašlih na izbore (najčešće izbor u 2 kruga)

Pozicija načelnika je nespojiva (inkompatibilitet) s (4):

1) predstavničkom funkcijom u istoj jedinici
2) profesionalnim statusom u upravnim tijelima, javnim ustanovama i drugim neprofitnim pravnim
osobama kojima
je jedinica osnivač
3) članstvom u upravnim tijelima i nadzornim odborima trgovačkih društava u punom ili većinskom
vlasništvu
jedinice
4) s nizom drugih državnih pozicija (ZLI)

U jedinicama do 10.000 stanovnika s načelnikom se bira jedan zamjenik, a u jedinicama s više od 10.000
stanovnika, gradovima sjedištima županija i županijama – 2 zamjenika.

Ovlasti načelnika:
1. zastupa jedinicu
2. priprema prijedloge općih akata za vijeće, a nakon što budu doneseni, izvršava ih. Ima pravo
obustaviti od primjene opći akt ako ocijeni da vrijeđa zakon ili drugi propis i to u roku 8 dana od
donošenja – tada traži od predstavničkog tijela da u roku 8 dana od odluke o obustavi ukloni
nedostatke

116
 3. predlaže proračun kao jedini ovlašteni predlagatelj (može ga i povući iz procedure donošenja sve do
glasovanja o proračunu)
4. odgovara središnjim tijelima državne uprave za prenesene poslove
5. usmjerava djelovanje upravnih tijela i nadzire njihov rad; na temelju javnog natječaja imenuje
pročelnike koje u zakonom određenim slučajevima može i razriješiti; odlučuje o žalbama protiv
rješenja pročelnika upravnih tijela o statusu lokalnih službenika; imenuje/razrješava predstavnike u
tijelima javnih ustanova, trgovačkih društava i drugih pravnih osoba…
6. upravlja nekretninama i pokretninama, prihodima i rashodima jedinice, odlučuje o raspolaganju
imovinom samostalno do granične vrijednosti ovisne o visini prihoda (najmanje 70.000 kn i najviše
milijun kn)
7. nadzire zakonitost rada tijela mjesnog odbora, može raspustiti njegovo vijeće ako učestalo krši statut,
pravila mjesnog odbora ili ne izvršava povjerene poslove
8. iznimno donosi pojedinačne akte (primjenjujući ZUP) na koje se ne može izjaviti žalba, nego samo
pokrenuti upravni spor
9. obavlja druge poslove…

Teritorijalna organizacija zemlje

 Zahtjevi za teritorijalnom organizacijom
Zahtjevi za organizacijom teritorijalne samouprave: (Ivanišević)
- dijele se na:
A) Zahtjevi kojima treba udovoljiti teritorijalna organizacija neke zemlje u cjelini
B) Zahtjevi kojima treba udovoljiti pojedina lokalna jedinica

Zahtjevi kojima treba udovoljiti teritorijalna organizacija neke zemlje u cjelini:

1. obuhvatnost teritorijalne podjele
= prostor zemlje treba u cijelosti razdijeliti na jedinice lokalne samouprave
(čak i nenaseljene dijelove, kao i one koje su privremeno izvan dosega državne vlasti – npr. okupacija)
Razlozi: mogućnost svih građana da ostvare pravo na lokalnu samoupravu bez obzira na to što možda žive u
rijetko
naseljenom prostoru
2. stabilnost teritorijalne podjele
Razlozi:
- radi očuvanja ili uspostavljanja lokalne zajednice – identifikacije stanovništva s lokalnom zajednicom
- ak se to ne uspje otvara se prostor zlouporabe lokalne samouprave od uskih grupa unutar političkih
stranaka i presudnog utjecaja centralne vlasti
3. jednostavnost, transparentnost i racionalnost
= omogućuju lakše snalaženje građana i drugih aktera, manji troškovi i lakši nadzor
- da bi organizacija bila racionalna mora se odrediti opći cilj koji se njome želi postići te profesionalnije
upravljati decentralizacijskim procesima
4. jasnoća razgraničenja
= granice jedinica moraju biti jasno određene da ne dođe do preklapanja ili do toga da dio teritorija ne
potpada ni u
jednu jedinicu

Zahtjevi kojima treba udovoljiti pojedina lokalna jedinica

117
 1. cjelovitost
= jedna jedinica je cjelina za sebe, logično razgraničena od svoje okoline i temelj je identifikacije građana
koji u njoj žive
2. izjednačenost jedinica
= odnosi se na veličinu mjerenu brojem stanovnika i teritorijem i na ovlasti i mogućnosti
3. financijska samodovoljnost
= same mogu financirati svoje javne poslove, projekte, politike i programe iz vlastitih prihoda, bez državnih
dotacija i subvencija (mehanizmi solidarnosti i pomoći za siromašnije jedinice)
4. dostupnost lokalnih institucija i službi
= političke institucije, upravne organizacije i javne službe su dostupne građanima

 Kriteriji racionalnosti
a) odabrani model organizacije zemlje
- može biti:
> centralizirani – manje jedinice se povezuju hijerarhijski, putem jedinica na višem stupnju koje, pak,
nadzire državna vlast
> decentralizirani – lokalne jedinice su dovoljno velike i jake, a kontrola iz centra svodi se na najnužniju
kontrolu ustavnosti i zakonitosti

b) usmjerenost razvoju – struktura lokalnih jedinica služi poticanju i potpori ekonomskog i općeg
društvenog razvoja. To logički vodi okrupnjavanju lokalnih jedinica i njihovoj tješnjoj suradnji.

c) ekonomsko-financijski kapacitet – financijska sredstva i ovlasti autonomnog odlučivanja o njihovom

trošenju. Pomoć države smanjuje autonomiju

d) demografski kriterij – stanovništvo, struktura naselja i demografski procesi (migracije, urbanizacija)

utječu na strukturu lokalnih jedinica. Prilagođavanje teritorijalnog ustrojstva isključivo potrebama gradova
može zaustaviti razvoj, dovesti do depopulacije i deintelektualizacije ruralnih područja

e) prostorni kriterij – planinski dijelovi i otoci su manji ekonomski slabiji, kao i slabije prometno povezani
f) institucijsko-povijesni kriterij – povijesne jedinice naslijeđene iz crkvene ili svjetovne organizacije teže
vrsti priznanja, pa i obnovi
g) međunarodnopravni kriterij – lokalne jedinice trebaju biti određene veličine kako bi ispunile ulogu iz
EPLS (ekonomsko-financijski, organizacijski i stručni kapacitet te kapacitet apsorpcije sredstava EU
fondova)
h) kapacitet vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga – lokalne jedinice trebaju biti kadre voditi
lokalne javne politike i pružati usluge građanima. Osim lokalne političke infrastrukture, potrebni su i stručni
kapaciteti i postojanje lokalnog civilnog društva
i) dostupnost lokalnih jedinica te njihovih tijela i javnih službi građanima – ide u prilog manjim
jedinicama, ali s može postići i raznim oblicima decentralizacije (npr. mjesna samouprava). Olakotna
okolnost je i napredak komunikacijske tehnologije i prometa

 Dileme teritorijalne organizacije (podjele) (4)

- teritorijalni domet lokalnih službi – opće ili jednonamjenske/specijalne lokalne jedinice
- razlike u stupnju urbanizacije – monotipske ili politipske organizacije
- veličina lokalnih jedinica – male ili velike jedinice

118
- koordinacija i integracija sustava teritorijalne samouprave – stupnjevanje ili suradnja

Teritorijalni domet lokalnih službi

Svaka lokalna služba ima svoj specifični teritorijalni domet koji je zadan tehničkim, organizacijskim,
personalnim, financijskim i dr. posebnostima.
(za bolnicu se zahtjeva puno veći broj stanovnika nego za vrtić)
S obzirom na to postavlja se pitanje treba li u iste jedinice locirati službe koje imaju različit teritorijalni
domet, pa formirati opće ili multifunkcionalne lokalne jedinice ili neke od tih službi izdvojiti iz strukture
općih lokalnih i za njih oblikovati strukturu specijalnih jednonamjenskih?

OPĆE
– prednosti
- unutarnje upravne službe je lakše racionalno organizirati = dolazi do uštede i ekonomičnosti
- angažiraju veći broj kvalificiranog osoblja = efikasnije u pokrivanju šireg spektra poslova
- preglednije, lakši politički nadzor i odgovornost građanima od strane istih političkih i izvršnih tijela za
različite
službe
- moguće je odrediti prioritete i vremensko planiranje : sredstva s e jedne godine mogu usmjeriti u jednu,
a druge godine u drugu službu, naročito ako su u njima potrebne veće investicije
- svakodnevna koordinacija = svakodnevno usklađivanje djelovanje različitih službi u već promjenjivim
okolnostima u pojedinoj lokalnoj zajednici

– nedostaci
- nekim službama veličina ne odgovara  imaju potrebu ili za većim ili za manjim prostorom i brojem
stanovnika = to im smanjuje efikasnost i povećava troškove
- nefleksibilnost zbog inkorporiranosti u lokalne identitete, otpor prilagodbama

JEDNONAMJENSKE
– prednosti
- efikasnost = teritorijalna organizacija se prilagođava potrebama svake od njih
- ekonomičnost = smanjuje se jedinična cijena usluga svake od njih
- elastičnost i prilagodljivost = lakša promjena teritorijalne organizacije i unutarnje strukture
- manja birokratizacija = svaki građanin može lako utvrditi omjer sredstava koja daje za pojedinu službu i
opsega i kvalitete usluge koju prima
– nedostaci
- otežana koordinacija s drugim službama i vođenje usklađenih lokalnih javnih politika
- slab politički nadzor i odgovornost
- multipliciranje unutarnjih službi i rastrošnost
- podložnost utjecaju središnjih državnih tijela

 jednonamjenske jedinice su tipične u sjevernoameričkoj tradiciji (u RH ne postoje)

- bave se prirodnim resursima, vatrogastvom, razvojem stanovanja i zajednice, opskrbom vodom,
kanalizacijom, grobljima…

119
 Razlike u stupnju urbanizacije

Ako se zemlja opredijeli za opće lokalne jedinice, može odabrati:

> samo jednu vrstu lokalnih jedinica = MONOTIPSKA ORGANIZACIJA
> dvije ili više vrsta = POLITIPKSA ORGANIZACIJA

MONOTIPSKA  sve jedinice su formalno izjednačene po ovlastima, tijelima i drugim elementima

statusa, bez obzira na kojem dijelu državnog teritorija funkcioniraju
- karakteristična za francusku lokalnu samoupravu
– prednosti
- bolje odgovara načelu jednakosti građana = građani imaju bar formalno jednako dimenzioniranu
samoupravu s istim ovlastima i načinom financiranja…
- daje veće šanse za razvoj slabije razvijenih jedinica
- jednostavnija, preglednija i ekonomičnija pravna regulacija, lakša za provedbu i nadzor s državne
razine

– nedostaci
- zanemaruje faktične razlike između potreba i problema malih ruralnih naselja i većih urbanih naselja

POLITIPSKA  uzima u obzir razlike u stupnju urbanizacije

- obično se formiraju dvije vrste jedinica: seoske (ruralne) i gradske (urbane) jedinice, a
ponekad se
izdvajaju i veliki gradovi, metropolitanska područja i sl.
Postoje formalne razlike u krugu ovlasti, unutarnjoj organizaciji, načinu financiranja i sl.
- politipska karakteristična za germansku, englesku i staru skandinavsku tradiciju

– prednosti
- bolje prilagođena uvjetima u kojima funkcioniraju politička i izvršna tijela te upravne organizacije na
lokalnoj razini
– nedostaci
- formalna razlika u statusu stanovništva
- nepovratne migracije prema gradovima u kojima se koncentrira financijska i društvena moć
- zaustavlja mogućnost ruralnog razvoja i demografsku ravnotežu
RH – blaga politipska organizacija – nazivi jedinica asociraju na razlike u stupnju urbanizacije, ali su im
formalne ovlasti (gradova i općina) iste.

Veličina lokalnih jedinica

- male ili velike jedinice? Ovisno o broju stanovnika , njihovoj površini i sl.
MALE  Francuska, Češka, Slovačka, Mađarska…
– prednosti
- veći politički utjecaj stanovništva
- preglednost, transparentnost i razumljivost djelovanja političkih tijela
- politička participacija građana
- dostupnost službi korisnicima
- kompeticija između jedinica u privlačenju društvenih procesa i kapitala

120
- moguće eksperimentiranje i inovacija bez štetnih posljedica za ostale jedinice
– nedostaci
- ne mogu obavljati skuplje, zahtjevnije, ozbiljnije, zahtjevnije… službe (obavljaju jedinice drugog
stupnja)
** to prednost političkog utjecaja pretvara u nedostatak: na prvom stupnju može se ostvariti dobar politički
utjecaj građana, ali se stvarne odluke donose na drugom stupnju
- ovisnost o pomoći središnje države (pridonosi centralizaciji)

VELIKE  Danska, Litva, Švedska, Portugal i Bugarska

– prednosti
- dobar ekonomsko-financijski kapacitet
- manja podložnost centralističkim utjecajima
- mogu angažirati više stručnjaka, selektirati kvalitetne političare
- uštede na unutarnjim i pomoćnim funkcijama (racionalnost)
– nedostaci
- gubitak socijalne kohezije, solidarnosti i osjećaja zajedničkog identiteta
- unutarnje rivalstvo uključenih naselja
- birokratizacija političkih elita
- slab kontakt građana i političkih tijela
Trend je prema sve većim jedinicama zbog mogućnosti osiguravanja sve šireg kruga javnih usluga koje su
sve skuplje.

Koordinacija i integracija sustava teritorijalne samouprave

Javna uprava neke zemlje trebala bi funkcionirati kao usklađeni sustav, pa se bez obzira na broj jedinica
lokalne samouprave postavlja pitanje njihove koordinacije, odnosno integracije u cjelokupni sustav.
Pitanje dobiva na značenju što su jedinice manje, a njihov broj veći.

Dva rješenja:
1) suradnja lokalnih jedinica
2) formiranje novih teritorijalnih stupnjeva između lokalne samouprave i središnje državne razine
SURADNJA LOKALNIH JEDINICA - oblik prevladavanja slabijih kapaciteta
- može biti:
> funkcionalna = zajedničko obavljanje ili financiranje nekog posla
> strukturna = osnivanje zajedničkog upravni odjel, forum za donošenje odluka, poduzeće i sl.
> obvezatna = nameće je zakonodavac ili
> fakultativna = dogovaraju je same jedinice
> opća = obično prethodi trajnom spajanju u jednu jedinicu ili
> specijalizirana = oko jednog pitanja ili posla
> jednaka = sve jedinice imaju pravno jednak status ili
> nejednaka = jedna jedinica, obično veći i snažniji grad, obavlja naplatno neku službu za druge
– prednosti:
- elastična i prilagodljiva
- jača autonomiju (opire se centralističkim težnjama)
121
 – nedostatci:
- različit kapacitet jedinica uzrokuje dominaciju jačih nad slabijima
- smanjivanje političkog nadzora

STUPNJEVANJE LOKALNIH SUSTAVA – stvaranje novih teritorijalnih stupnjeva između lokalne

samouprave i
središnje državne razine
 jedinice na široj razini preuzimaju skuplje i zahtjevnije javne službe, a službe kod kojih je važnija
dostupnost
građanima ostaju na lokalnoj razini
– prednosti
- dopunjava se kapacitet malih ruralnih općina u zemljama s politipskom strukturom
- bolji raspon kontakata i kontrole
- lakše formuliranje političkih stajališta o širim pitanjima
- lakša distribucija stručne i tehničke pomoći lokalnim jedinicama
– nedostaci
- stvara se kruta nova struktura koju je teško mijenjati
- hijerarhizacija odnosa u lokalnoj samoupravi
- oslonac centralističkim težnjama s vrha države

Sustavi s jednim stupnjem karakteristični su za manje zemlje i zemlje s federalnim uređenjem (Island,
Austrija, Švicarska, Finska, Slovenija…).
Segmentirani sustav – jedan stupanj na području većih gradova, a dva na ostalom području (Njemačka,
Velika Britanija, Irska…)
Dvostupanjska samouprava (Švedska, Danska, Norveška, Nizozemska…)
Trostupanjska samouprava – u velikim zemljama (Francuska, Španjolska, Italija…)
RH – 2 stupnja: općine/gradovi (jedinice lokalne samouprave) i županije (jedinice područne (regionalne)
samouprave.
EPLS razlikuje:
- suradnju unutar neke zemlje
- pristupanje međunarodnim udruženjima JLS
- suradnju s lokalnim jedinicama iz drugih država
RH: Udruga općina, Udruga gradova, Hrvatska zajednica županija.
REGIONALNA SAMOUPRAVA
Uvod
Za razliku od lokalne razine koja je vezana uz primarno komunalne poslove, regionalna razina vlasti je malo
drugačija; bila je vezana uz središnju državu i promatrala se kao jedna od razina javnog upravljanja
uzimajući u obzir sr. državu.
122
Regije su uvodile zemlje koje su bile prostorno i populacijski velike, pa je zbog toga bilo potrebno radi
upravljanja državnim teritorijem osnovati neke ispostave i strukture sr. vlasti te podijeliti zemlju na manji
broj nekih jedinica i onda tamo imenovati neke upravitelje, guvernatore, predstavnike sr. države da bi lakše
obavljali javne poslove na tom teritoriju.
S vremenom i uz tu regionalnu razinu se vežu autonomni politički procesi pa je danas standard da je
regionalna razina jedna od razina javnog upravljanja i izraz teritorijalne samouprave na razini koja je širi ili
viša od osnovne lokalne razine.
U zemljama su regije prošle put od upravnih jedinica bez samoupravnih elemenata do političkih jedinica
koji imaju neki samoupravu.

Tipologija regija:
> upravne/administrativne – jedinice bez pravne osobnosti, nisu samoupravne jedinice i država preko
njih obavlja poslove centralne države na cijelom teritoriju
> političke/samoupravne – imaju pravnu osobnost, zbori, politički i upravni organi , vlastiti upravni
aparat

> razvojne/planske – podvrsta upravnih, ali u zadnje vrijeme se osnivaju sa ciljem boljeg iskorištavanja
sredstava radi kohezijske politike europske unije i fondova i da se u njima osnivaju neki forumi (organi)
koji se osnivaju po načelu partnerstva – zahtijeva da se u oblikovanju javnih politika sudjeluju različiti akteri
(javni, privatni, civilni)
- u tim forumima se često nalaze delegirani predstavnici (lokalna, središnja razina, predstavnici
poslodavaca…) – ne neki koji su dobili mandat na izborima, zato jer se razvoj nekog prostora uvijek
događa u sinergiji svih tih razina svako u svom području utječu na privlačenje investicija, pripremu
projekata…

> kulturne/povijesne/etničke – izraz kulturnog identiteta, ne moraju čak ni biti prepoznate u

administrativno-teritorijalnoj podjeli zemlje (RH – ima nekoliko povijesnih regija, ali one nisu prepoznate
kao cjelina npr. Dalmacija je kulturna cjelina, ali je razbijena u nekoliko županija ili Slavonija)
> ekonomske – tip ekonomske aktivnosti koji je često puta diktiran prostorom (npr. more, brdovito…)
- npr. u nekim zemljama postoje područja/zone zaposlenja – u Norveškoj ima teritorijalna podjela lokalnih
jedinica, ali radi politike zapošljavanja su uspostavili te tzv. zone i gledaju gdje ljudi gravitiraju
svakodnevno i vidi se da ljudi iz nekoliko jedinica gravitiraju prema jednom centru – tamo gdje ljudi dnevno
migriraju zbog posla

> funkcionalne – područje se povezuje se radi provođena razvojne politike; razvojna politika (Zakon o
otocima) – svi otoci se mogu staviti u jednu funkcionalnu jedinicu jer svi imaju manje-više iste probleme –
povezivanje s kopnom, pitanje naseljenosti i sl.

> statističke – s razvojem EU značajne; klasifikacija jedinica radi potreba statistike i one su instrument
regionalne politike unutar EU, a ne stvarne teritorijalne jedinice
- postoje 3 razine, a kohezija se javlja na razini NUTS2; puka statistička podjela
- EU ne diktira zemljama njihovo unutarnje ustrojstvo, nju zanima samo da se pravna stečevina provodi
jednako na svim područjima EU – zbog te šarolikosti je uvela potrebu te klasifikacije radi potrebe statistike
- prikupljate podatke za najmanje 800 tis. stanovnika
123
RH je dosad prijavila 3 varijante podjele:
A verzija 2005.
4 regije: Središnju Hrvatsku, Zagrebačku regiju, Jadransku regiju, Istočnu Hrvatsku
B verzija 2007.
3 regije: SZ, Središnju i istočnu, Jadransku Hrvatsku
C verzija 2013.
2 regije: Kontinentalna (13) i Jadranska regija (7 županija)

- prema podijeli se određuje stupanj razvoja a sukladno tome se dodjeljuju sredstva iz EU – ak ste slabiji
stopa sufinanciranja je veća
- u našem interesu je da u statističkom smislu budemo slabiji razvijeni pa ćemo imat veći pristup sredstvima
Definicija:
Jedinica srednjeg reda koja obuhvaća područje između lokalne i državne razine na kojem postoji veći broj
lokalnih zajednica povezanih regionalnim identitetom te posebna institucionalna struktura s većim ili
manjim stupnjem političke autonomije - isključuje sve ostale
Elementi iz definicije:
1. područje – teritorij širi od lokalnog, uži od državnog
2. institucija – neki organi koji imaju veći ili manji stupanj autonomije
3. regionalni identitet – mora postojati neki snažni urbani centar
4. autonomija*

Glavni element preko kojih se realizira kapacitet samoupravnosti:

1. AUTONOMNI POLITIČKI PROCESI – manifestiraju se kroz postojanje vlastitih predstavničkih ili
izvršnih tijela – to znači da građani imaju mogućnost izbora
2. MOGUĆNOST DONOŠENJA PROPISA – opći akti; mogućnost donošenja zakona
- u napredovaloj razini regionalizma u nekim zemljama (Italija, Španjolska) regije imaju tu mogućnost
- donose 3 vrste zakona:
a) zakoni koji se donose u njihovom samoupravnom djelokrugu – tamo gdje potpuno autonomno
reguliraju neka pitanja koja su u samoupravnom djelokrugu
(u nekim jedinicama imas besplatne udzbenike negjde nemas)
b) zakoni koje donosi središnja država i daje kostur – opće uređenje uređenja nekog područja, a ostala
pitanja se uređuju regionalnim postupcima (na kostur stavit više il manje mesa)
c) zakoni koje središnja država donosi, regija ništa ne mijenja samo ga na neki način potvrđuje u svom
predstavničkom tijelu i na taj način izražava svoju autonomiju

3. VLASTITE FINANCIJE – što je krug samoupravnih poslova širi, autonomija je veća

4. MOGUĆNOST INTER-REGIONALNE I PREKOGRANIČNE SURADNJE
(federalizam je najveći stupanj regionalizma)
5. PRAVNA OSOBNOST
6. OGRANIČAVANJE DRŽAVNOG NADZORA SAMO NA NADZOR USTAVNOSTI I
ZAKONITOSTI
7. KONTROLA NAD SVIM POSLOVIMA KOJI SE OBAVLJAJU NA REGIONALNOJ RAZINI

124
Zahtjev da na području regionalne jedinice ne postoje ekspoziture središnje države, nego da se svi poslovi
obavljaju preko jedinica središnje uprave. Ako imate ekspoziture to znači da lokalna i regionalna jedinica
nema mogućnost samoupravljanja na svom području. RH je utemeljena takvim eskpoziturama. Ima oko
1200 područnih jedinica središnjih ministarstava, ispostava itd. Dobiš izbore i trebaš upravljat kak ćeš tim
upravljat ak imas te državne ko tim zapravo upravlja i vi nemozete i potkopava vaš kapacitet jer je za većinu
upravnih resora nadležan netko drugi.
Njima lokalna jedinca zapravo ne pruža ništa. Koja je korist kad ne mogu niš? – važna pitanja!

Regionalizam
- ideološko opredjeljenje, samo što je sadržaj specifičan, vezan uz regije
- ideološko opredjeljenje se sastoji u tome da postoji poseban regionalni identitet i da mu treba dati
adekvatan prostor i autonomiju da upravljaju vlastitim prostorom
- zagovara snažne političke institucije i postavlja se kao protuteža središnjoj vlasti
- različite vrste: konzervativni, građanski, modernizacijski, progresivni, populistički, separatistički (koji se
želi odvojiti od neke zemlje)
- nije homogena ideologija, ima različite tipove
- politička ideologija koja je prihvatljiva i klasičnim ideologijama od socijaldemokracije do demokršćanstva,
u svim spektrima može se naći regionalizam
(HDSSB – promovira ideju regionalizma D, IDS- isto regionalisti L)

Temeljni dokumenti
* Povelja Zajednice o regionalizaciji – Europski parlament 1988. – neobvezujući dokument za države
članice
* Deklaracija o regionalizmu u Europi 96' – politički dokument, donijela ga Skupština europskih regija –
politička organizacija koja okuplja regionalne jedinice – isto nije obvezujuć, može se iščitati vizija
* Nacrt Europske povelje o regionalnoj samoupravi – Vijeće Europe 1996.
> Preporuka 240(2008) VE
* Regionalno pitanje u EU
> 92' Ugovor iz Maastrichta
> osnovan Odbor regija
> Lisabonski ugovor – 2009.
- razvija se ideja o Europi regija

Prepreke harmonizaciji uređenja srednje razine – što stoji na putu

> Ustavnopravni kontekst – vezana je uz ustavnopravno uređenje
- federalne (Belgija – bila unitarna centralizirana do federalne, Njem, Austrija)
- zemlje koje su formalno regionalizirane (UK, Španj, Italija, Franc)
- decentralizirane (skandinavske – vrlo vrlo snažna lokalna samouprava)
- centralizirane (Irska, Portugal, Grčka)

Stanje i perspektive teritorijalne podjele

125
Dugo vremena nema ozbiljne rasprave o teritorijalnoj podjeli, sve se svodi na ne razumijevanje i na to da
netko želi nekoga ukinuti, ne shvaća se zašto je teritorijalna podjela važna. To je ko arhitektura kuće – da bi
kuća mogla ostvarivat svoju svrhu bitno je kako je projektirana odgovara li broj prostorija svrsi – sta ce mi
tolko soba npr.
Mora se vidjeti koja je svrha i sto želimo s tom teritorijalnom samoupravom, koji su njeni ciljevi i prema
tome ćemo odrediti arhitekturu cijelog sustava.
Kod nas je rezultat političkih procesa, a ne stručne analize. (politizacija)
Usitnjenost lokalne strukture nema racionalnog opravdanja jer su svjetski trendovi suprotni – idu
okrupnjavanju, a ne usitnjavanju jer javni problemi su sve složeniji i traže da i lokalne jedinice budu u
kapacitetu njih riješiti i građanima pružati.
Male lokalne jedinice pogoduju razvoju demokracije, ali to zahtijeva razvijenu demokratsku kulturu. U RH
je kod nas demokratska kultura na nižem stupnju i zato se prednosti tih malih lokalnih jedinica dovoljno ne
koriste. (participacija građana na niskoj razini, kad je zadnji put raspisan neki lokalni referendum želite li
fontanu il vrtić – te mogućnosti se kod nas ne koriste. U situaciji di nema razvijene kulture male lokalne
jedinice postaju utvrde za klijentelizam – nema jakog civilnog društva, lokalnih medija uopće ikakvih
demokratsko-političkih instrumenata nadzora)
Lokalna i regionalna samouprava se često smatra prijetnjom – oni su novi centri moći; ali zapravo bi
pridonijela demokraciji i bila kontrola središnjoj vlasti
Nema shvaćanja da je javna uprava bitan faktor razvoja; ali može biti i faktor stagnacije (kod nas zaostaje
miljama)
- zbog nebrige i nemara svih političkih garnitura, JU je postala prepreka razvoju – zbog birokratizma i svih
stvari koje je vrijeme pregazilo i koje se u JU smatraju neupitnim.
- 20 županije znači 2 ispostava porezne uprave, carinske…. – teritorijalna podjela je jedno od ključnih
pitanja i vuče racionalizaciju
 Upravljanje gradovima

Grad – relativno veliko naselje koje odlikuje kompaktnost, heterogenost i gustoća stanovništva, mali udjel
stanovnika koji se bave poljoprivredom, grupiranje javnih i upravnih službi, urbana vizura i identitet i sl.
U politipskim sustavima gradovima se priznaje formalno različita pozicija od općina (običnih jedinica
teritorijalne autonomije).

Upravljanje gradom
= kontinuirana djelatnost postavljanja ciljeva, usmjeravanja, vođenja, povezivanja i usklađivanja gradskih
organa i službi u određivanju i obavljanju gradskih javnih poslova koja se odvija u okviru pravnih pravila
koja donose državni organi te u okviru mogućnosti koje su u velikoj mjeri zadane državo i međunarodno
oblikovanim institucijama

Uključuje brigu o:
- mogućnostima, prostoru i potpori državnih, europskih i drugih međunarodnih institucija
- širini gradske autonomije i kvaliteti pravnih pravila koja reguliraju upravljanje gradom, sustav
lokalne samouprave, javne službe i sustav državne uprave i vlasti
- načinu uklapanja gradova u organizaciju lokalne samouprave
- usklađivanju interesa građana i drugih gradskih subjekata

126
* dobro upravljanje (good governance) glavnim gradovima
Temelj:
> kvalitetni odnosi s građanima, civilnim društvom i akademskom i poduzetničkom zajednicom

Glavni gradovi imaju najviše problema pa kod njih dobro upravljanje uključuje odgovore na pitanja:
a) kakav je položaj gradova u upravno-političkom sustavu zemlje
> jesu li posebno pravno regulirani, kakav im je krug poslova i samoupravni djelokrug, kakav je odnos s
TDU i
područnim jedinicama
b) kakve su institucije i stvarni utjecaj građana putem neposrednog odlučivanja, sudjelovanja i putem
predstavničkih tijela
c) može li gradska upravljačka struktura pratiti i prilagoditi grad socio-ekonomskim trendovima
d) koja su tijela upravljanja i kakvi su odnosi među njima, kakva je kvaliteta i koji je stupanj racionalnosti
gradske
administracije, kakva je mogućnost razvoja stručnosti i profesionalnosti službenika
e) koja su obilježja sustava financiranja javnih potreba u glavnom gradu, koji su instrumenti financiranja
(proračun, obveznice, JPP…)
f) kakvi su odnosi glavnog grada s njegovom funkcionalnom okolinom
g) kakva je unutarnja organizacija grada – uključuje pitanje o ulozi, načinu regulacije, načinu organizacije
i financiranja i dr. pitanja o mjesnoj samoupravi
a) jedinstven sustav upravljanja glavnim gradom – Bern, Dublin, Ljubljana…
b) razni oblici unutarnje decentralizacije – ovdje se upravljanje osigurava na 2 razine: razini glavnog grada
kao cjeline i na razini određenih većih dijelova grada (četvrti)
c) daljnja decentralizacija – Budimpešta; - provodi se u rubnim dijelovima administrativnog područja
glavnog grada u kojima se javljaju mala samostalna prigradska naselja
 Teritorijalna organizacija Hrvatske
3 faze razvoja lokalne samouprave u RH:
a) 1990- 1993 - lokalna samouprava zadržava strukturu iz prethodnog razdoblja (100 općina i Grad
Zagreb kao jedinstvena općina)
b) 1993–2001 – politipska organizacija (jedinice općeg tipa obavljaju sve poslove) s 2 razine jedinica:
1) na razini lokalne samouprave : općine i gradovi
2) na razini lokalne uprave i samouprave : županije

+ utemeljena su 2 autonomna kotara : Knin i Glina

- pretežno srpsko stanovništvo, ali zbog rata i kasnijih institucionalniih promjena nisu nikad počele
funkcionirati

- ukinute su mjesne zajednice kao jedinice submuncipalne samouprave

c) 2001–2010 – županije, umjesto jedinica lokalne uprave i samouprava, postaju jedinice područne
(regionalne)
samouprave

127
 1- STUPANJ
OPĆINE – 428
- čl. 4. ZLRS : Općine je jedinica lokalne samouprave koja se osniva u pravilu, za područje više naseljenih
mjesta koja predstavljaju prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu, te koja su povezana zajedničkim
interesima stanovništva.
Elementi : više naseljenih mjesta (u pravilu)
prirodna, gospodarska i društvena cjelina – homogenost
zajednički interes stanovništva
 zapravo nije nis određeno, nema nikakvih zakonskih granica, preopćeniti kriteriji – svako naselje u RH
može biti općina (nema kriterija recimo broja stanovnika)
GRADOVI – 128 gradova (2005. smo uveli kategoriju velikih gradova) uključujući grad Zg preko 2 mil st.
- 127 gradova + ZG koji ima status grada i županije

St. 1. Grad je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto koje ima više od
10.000
stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, gospodarsku i društvenu cjelinu.
- neki gradovi ne udovoljavaju ovim kriterijima – Sveta Nedjelja – o kakvoj urbanoj cjelini mi pričamo
hahaha
U sastav grada kao jedinice lokalne samouprave mogu biti uključena i prigradska naselja koja s
gradskim
naseljem čine gospodarsku i društvenu cjelinu te su s njim povezana dnevnim migracijskim
kretanjima i
svakodnevnim potrebama stanovništva od lokalnog značenja.
St. 2. Iznimno, gdje za to postoje posebni razlozi (povijesni, gospodarski, geoprometni), gradom se može
utvrditi i
mjesto koje ne zadovoljava uvjete iz stavka 1. ovoga članka.
 st- 2 sjebo stavak 1 jer postoje iznimno – zbog povijesnih razloga, gospodarski, geoprometni

Kriteriji:
1. administrativni kriterij (sjedište županije)
2. kriterij populacije + kriteriji homogenosti (10 tis. + urbana…)
3. gravitacija kao pomoćni kriterij (prigradska naselja mogu se uključiti)
4. posebni kriterij – kriterij iznimke u st. 2.

VELIKI GRAD
- čl. 19. a ZLPRS: jedinice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna,
zdravstvena,
prometna i znanstvena središta razvitka šireg okruženja i koji imaju više od 35 tis
stanovnika
- uvedeni 2005. izmjenama ZLPRS
Kriteriji:
1. populacija
2. središte razvitka šireg okruženja
- status velikog grada dobili su i gradovi sjedišta županija bez obzira na broj stanovnika (Pazin, Gospić,
Krapina, Čakvec, Koprivnica, Virovitica, Požega, Vukovar)
- dva dodatna posla: izdavanje građevinskih lokacijskih dozvola i neš s prometom

128
- realno imamo 4 velika grada ZG, RI, OS, ST

Uvjet za dobivanje statusa grada: 10 000 stanovnika ili administrativno sjedište županije
 više od 60 gradova ima manje od 10 000 st (namjeravnog zakonskog minimuma); a prosjek je 18 tis.
stanovnika
- u tu kategoriju spada više od 16 gradova koji su iznad 35 000 (kriterij za status velikog grada) + 8
gradova koji su izjednačeni sa statusom velikog grada jer su administrativno sjedište županije, a
nemaju 35 tis. st

2- STUPANJ
> Županije i Grad Zagreb
Stanje u RH – politipska struktura – općine i gradovi –
ŽUPANIJE - jedinice područne (regionalne) samouprave
- ZG = grad i županija i donosi se poseban Zakon o Gradu Zagrebu
- 20 ŽUPANIJA cca 200 tis st.
- političke i upravne jedinice
- država je svoju institucionalnu strukturu oslonila na županije pa je u svakoj županiji osnovala 1 UDU
(država ne mora tako, može upravnu podjelu napraviti i drugačije – postojala tendencija da se broj UDU
smanji sa 20 na 5 pa se protivili i propalo – put prema njihovom ukidanju)

= Jedinica područne regionalne samouprave čije područje predstavlja prirodnu, povijesnu,, prometnu,
gospodarsku,
društvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od područnog (regionalnog)
interesa
 iz ovog proizlazi nedostatak koncepcije o regionalnoj razini – NE DEFINIRA NIŠTA, nema jasne
koncepcije što su
naše županije (opet nema broja stanovništva ničeg konkretnog)

LOKALNI POSLOVI
3 europske tradicije određivanja lokalnih poslova:
1) FRANCUSKA TRADICIJA
Kao rezultat borbe protiv apsolutnog monarha u Francuskoj je razvijena teorija o prirodnim pravima općine i
koncepta prirodnih, vlastitih ili samoupravnih poslova lokalnih jedinica.
Tijekom povijesti koncepcija centralizma je ponovno osnažila, pogotovo za vrijeme Napoleona jer se
radikalna decentralizacija Žirodinaca pokazala neuspješnom.
 u pogledu određenja lokalnih poslova vlada monistička formulacija
= poslovi povjereni lokalnim jedinicama od strane središnje državne vlasti ulaze u njihov vlastiti djelokrug
- nema dvodiobe poslova lokalnih jedinica na vlastite i prenesene
- lokalni elementi poslova državne uprave obavljaju se putem dekoncentriranih područnih upravnih jedinica
Ustavnim zakonom 2003. teritorijalne jedinice dobivaju veće garancije autonomije:
> pravo opće regulacije
> financijsku autonomiju
> djelokrug im je široko definiran općom klauzulom,

129
> uloga predstavnika središnje države ograničena
> izričito se spominje načelo supsidijarnosti
2) BRITANSKA TRADICIJA
Tijekom razvoja engleske lokalne samouprave, svako jačanje Parlamenta išlo je u korist lokalne samouprave
– tamo su sudjelovali predstavnici lokalnih snaga, a one su se zajedno s akterima a središnjoj državnoj razini
borile za ograničavanje monarha.
Rezultat: afirmacija Parlamenta kao nositelja najviše zakonodavne vlasti što je doprinijelo zajedno sa
nepostojanjem pisanog Ustava = izostanku ustavne garancije prava na lokalnu samoupravu i mogućnosti
vladajuće stranke da intervenira u lokalnu samoupravu po svojoj volji
 razvila se zbog sveg tog ultra vires doktrina = svim središnjim i lokalnim organima za svaku akciju je
potrebno utemeljenje u zakonu donesenom od Parlamenta
- lokalne vlasti nemaju nikakva prava ni zajamčene poslove osim onih odobrenih od Parlamenta
(zato je VB jako dugo odbijala ratificirati EPLS)

> pravnu osobnost nemaju lokalne jedinice, nego predstavnička tijela građana
- imaju status samoupravnog udruženja – municipal corporation što je u odnosu na središnju vlast jako
dugo vremena bilo izjednačeno sa običnom, privatnom korporacijom
- prvi zakon koji je regulirao lokalnu samoupravu je bio 1835. The Municipal Corporations Act
> temeljem doktrine i statusa razvili su se privatni zakoni – njima se daju određene ovlasti pojedinačnoj,
konkretno određenoj lokalnoj vlasti pa se proširuje njezin djelokrug preko onog određenog općim
zakonodavstvom

Karakteristike:
- nema razlikovanja poslova na državne i lokalne, nego su svi poslovi javni poslovi
- nema ni razlikovanja lokalnih poslova na vlastite i prenesene
U novije vrijeme nastoji se lokalnim jedinicama dati više samostalnosti, a ključni zakon je bio 2011.
Localism Act kojim je uvedena opća klauzula u određivanje javnih poslova.

3) GERMANSKA TRADICIJA
Ovdje nalazimo snažan dualizam između državne uprave i teritorijalne samouprave kao posljedicu
povijesnih sukoba političkog monarha – zagovornika državne uprave i liberalne buržoazije – zastupnika
lokalističkih tendencija, koji nije bio dosljedno razrješen.
Organizacija države se zasniva na:
a) snažnoj državnoj upravi
b) lokalnoj samoupravi
 posljedica je razlikovanje dvostrukog i jednostrukog kolosijeka
> dvostruki kolosijek
- poslovi vezani uz lokalna područja obavljaju se i u okviru lokalnih samoupravnih jedinica i pomoću
lokalnih ekspozitura državnih upravnih tijela

130
> jednostruki kolosijek
- svi javni poslovi lokalnog karaktera obavljaju se u okviru lokalnih samoupravnih jedinica – lokalne
jedinice obavljaju i vlastite (samoupravne) poslove i državne (prenesene) poslove
- od 1870. njemačke jedinice obavljaju 3 skupine poslova:
a) vlastiti djelokrug = poslovi koje same odrede; fakultativni samoupravni poslovi
b) preneseni djelokrug = poslovi koje im odredi država; obligatorni samoupravni poslovi
- izraz nastojanja države da se na čitavom državnom području svim građanima osigura minimum lokalnih
službi, ali
u vlastitoj režiji i na trošak lokalnih samoupravnih jedinica
Lokalni elementi poslova državne uprave mogu se obavljati putem:
1. područnih jedinica tijela središnje držane uprave
2. putem lokalnih samoupravnih jedinica

 Tehnički i politički razlozi za lokalnost određenih javnih poslova

Javni poslovi se određuju kao lokalni zbog
a) tehničkih razloga :
> blizina korisnika – npr. hitna
> priroda predmeta službe – ustanova koja brine za park prirode mora bit smještena kod tog parka
> lokalno uvjetovane potrebe – one koje proizlaze iz prirode naselja, najviše komunalne službe
> potreba diferenciranosti određene djelatnosti
> potrebna sredstva – mogućnost prikupljanja dovoljnih sredstava i osiguravanje potrebnih stručnih ljudi

b) političkih razloga :
> specifičnost lokalnih interesa – ako postoje određeni interesi koje lokalno stanovništvo snažno zastupa
> decentralizacija – državna vlast će često htjeti prebaciti na lokalnu jedinicu odgovornost za službe koje
recimo nisu popularne (porezna)
> šire sudjelovanje građana – može se osnažiti legitimitet poretka
> jačanje lokalne autonomije – ako je vlast dobila izbore na temelju tog što zastupa taj koncept
> ostvarenje načela supsidijarnosti

 Samoupravni i preneseni djelokrug lokalnih jedinica

4 razlike poslova iz samoupravnog i poslova iz prenesenog djelokruga
ODGOVORNOST
> samoupravni djelokrug – odgovornost lokalnih jedinica
> preneseni djelokrug – odgovornost tijela središnje države (ministarstva i vlada)

REGULACIJA
> samoupravni djelokrug – lokalne jedinice donose lokalne propise (opće akte) – opća regulacija
> preneseni djelokrug – regulira parlament zakonima, a lokalne jedinice su zadužene za provedbu

FINANCIRANJE
> samoupravni djelokrug – vlastita sredstva lokalnih jedinica
> preneseni djelokrug – financira središnja država

NADZOR SREDIŠNJIH ORGANA

131
> samoupravni djelokrug – ustavnost i zakonitost
> preneseni djelokrug – ustavnost, zakonitost te svrsishodnost provedbenih aktivnosti
Samoupravni djelokrug (izvorni djelokrug)
a) obligatorni poslovi – zakonodavac ima na raspolaganju osigurati minimalnu razinu javnih usluga za
građane
= izraz su nastojanja države da se građanima u lokalnim jedinicama odredi krug, minimum ili
podjednaka razina
javnih službi, ali u režiji i na trošak samih jedinica

b) fakultativni poslovi – pretežni dio samoupravnog djelokruga trebao bi se temeljit na lokalnoj političkoj
volji tj. odlukama lokalnog predstavničkog tijela i samih građana
= što je fakultativni djelokrug širi, autonomija lokalnih jedinica u oblikovanju i realizaciji vlasitite
razvojne vizije je veća i jedinica se može bolje afirmirati kao faktor kvalitete života lokalnog
stanovništva

Preneseni djelokrug- poslovi državne uprave koji su lokalnim jedincima preneseni odnosno provjereni na
obavljanje
>> dobre strane – proširenje prenesenog djelokruga može učvrstiti autonomiju lokalnih jedinica (veće i
snažnije lokalne jedinice)
>> loše strane – proširenje prenesenog djelokruga može poslužiti kao trojanski konj za pojačani nadzor i
utjecaj središnjih organa (male i slabije lokalne jedinice) – atak na samostalnost i mogućnost razvoja
 Kaj im se povjerava: registriranje činjenice rođenja, zaključenje braka, smrt, izdavanje osobne, vozačke,
provedba izbora…
3 temeljne pravne tehnike prenošenja djelokruga:
- zakon (donosi središnja vlast)
- upravni ugovor između središnje države i svake pojedine lokalne jedinice o uvjetima prenošenja,
načinima i uvjetima obavljanja poslova
- sporazum između središnje vlasti i jedne ili više udruga lokalnih jedinica
 Pravne tehnike za određivanje lokalnog samoupravnog djelokruga

2 pravne tehnike za određivanje lokalnog samoupravnog djelokruga:

A) opća (generalna) klauzula = svi javni poslovi su u načelu lokalni, osim onih koji su zakonom izrijekom
određeni kao poslovi središnje države
- odredba ustava ili temeljnog zakona postulira da su svi javni poslovi u načelu lokalni, osim onih koji u
nekom (drugom) zakonu budu izričito navedeni i označeni kao poslovi od interesa za središnju državnu vlast
 presumpcija je na strani lokalnih poslova
- nejasne odredbe bi se suženo tumačile na štetu državnih poslova
Prednosti:
> stimulira autonomiju
> daje elastičnost čitavom teritorijalnom upravnom sustavu (svaka lokalna jedinica odlučuje koje će poslove

132
obavljati)
> potiče inovaciju i inicijativu
> jača lokalne kapacitete, pojačava značenje lokalnih političkih procesa i institucija i simbolički autonomiju
lokalne zajednice prema središnjoj vlasti

Nedostaci:
> nije pogodna za slabo razvijene lokalne jedinice (jaz između jedinica se povećava)
> središnja državna vlast ne snosi odgovornost za stanje u lokalnim razmjerima i nije pravno obvezna
pružati pomoć

B) enumeracija – u samoupravni djelokrug lokalnih jedinica spadaju samo poslovi koje zakonodavac
izrijekom odredi kao lokalne
- za svaki pojedini lokalni posao je potrebno da je izričito kao takav naveden u nekom državnom propisu,
najčešće zakonu (pojedinačno dodjeljivanje poslova lokalnim jedinicama, iscrpno nabrajanje)
 presumpcija je na strani državnih poslova
- nejasne odredbe suženo bi se tumačile na štetu lokalnih poslova

Prednosti
> odgovornost za stanje lokalnim jedinicama je zadržana u rukama središnjih državnih organa što ih potiče i
obvezuje da svoje resurse upotrijebe u korist lokalnih jedinica
> mogućnost eksperimentiranja s krugom lokalnih poslova
> razvijenijim jedinicama može se enumerirati više, a slabije razvijenim manje poslova

Nedostaci
> ograničena autonomija lokalnih jedinica i centralizacijski učinak
> komplicirana u primjeni
- poslovi se dodjeljuju različitim propisima koji su tehnički i koncepcijski neusuglašeni
- svaka potreba za promjenom se mora uočiti na središnjoj razini i odobriti (obično zakonom) pa
dolazi do
političke borbe u parlamentu s neizvjesnim ishodom (politika ispred racionalnosti)

Prijelazni oblici radi uklanjanja nedostataka opće klauzule i enumeracije:

-ako se primjeni sustav opće klauzule, uz opću se klauzulu propisuju npr.neki poslovi ili kategorije poslova
koje sve lokalne jedinice moraju organizirati, regulirati odnosno obavljati(obligatorni dio samoupravnog
djelokruga) ili se određuje da će središnji organ pod određenim uvjetima pomagati lokalnim u obavljanju
lokalnih poslova
-ako se primjeni enumeracija, osnovni učinci te tehnike mogu biti ublaženi tako da se lokalni poslovi ne
enumeriraju zakonom, nego odlukom središnjih upravnih tijela, pojedinog od njih ili vlade, što povećava
mogućnost reagiranja i brzinu prilagodbe okolnostima koje se na terenu mijenjaju. Ili se pak, zakonom
dodjeljuju poslovi svakoj pojedinoj, konkretnoj, lokalnoj jedinici itd.

133
Moguće je primijeniti u jednoj zemlji i opću klauzulu i enumeraciju tako da se:
> za razvijenije jedinice (gradove) lokalni poslovi odrede općom klauzulom, a
> za manje razvijene jedinice enumeracijom

**EPLS – izričito se opredjeljuje za metodu opće klauzule : jedinice lokalne samouprave imaju, u
zakonskim okvirima, slobodu pokretati inicijativu o svakom pitanju ako nije isključeno iz njihove
nadležnosti ili dodijeljeno nekoj drugoj vlasti.
Pod lokalnom samoupravom razumije se pravo i mogućnost lokalnih jedinica da, u okvirima određenim
zakonom uređuju i upravljaju, uz vlastitu odgovornost i u interesu lokalnog pučanstva, bitnim dijelom javnih
poslova.

Norton – sistematizirao poslove koje obavljaju lokalne jedinice:

= prostorno planiranje i razvoj, stanovanje, ceste, promet, obrazovanje, stručno obrazovanje, obrazovanje
odraslih, kulturne aktivnosti – knjižnice i muzeji, rekreacija, zdravstvo i socijalna služba, policija,
protupožarna zaštita, razvoj lokalnog gospodarstva, poticanje zapošljavanja, komunalne službe, turistička
promocija i zaštita prirode i okoliša

 Lokalni poslovi u suvremenoj Hrvatskoj

Lokalni poslovi = poslovi samoupravnog djelokruga općina, gradova i županija
- samo Grad Zagreb obavlja prenesene poslove državne uprave, ali bez naknade, na vlastiti račun, usprkos
izričitoj odredbi da se troškovi prenesenih poslova državne uprave podmiruju iz državnog proračuna

ZLP(R)S – poslovi državne uprave se prenose na lokalne jedinice zakonom

Prenose se naročito:
– rješavanje u pojedinačnim upravnim slučajevima
– vođenje službenih evidencija
– izdavanje uvjerenja i drugih potvrda
– drugi poslovi
Za obavljanje poslova prenesenog djelokruga odgovara isključivo lokalni izvršni čelnik: župan,
gradonačelnik, općinski načelnik.
U obavljanju prenesenih poslova resorna ministarstva mogu načelniku davati naredbe. Ako ne postupa po
naredbama, sankcija je oduzimanje ovlasti obavljanja prenesenih poslova (ovlast oduzima Vlada, a ne Sabor
ili pojedino ministarstvo)
Lokalne jedinice su podvrgnute upravnom nadzoru (ZSDU) i dužne su osigurati službenike sa stručnom
spremom i osposobljenošću jednakom onoj državnih službenika.
 Lokalni poslovi u suvremenoj RH
> 1993-2001
= poslovi bili određeni metodom enumeracije
- iscrpno zakonsko nabrajanje poslova iz lokalnog samoupravnog djelokruga
- poslovi koje lokalne jedince same preuzmu, bez zakonske podloge, su stricto sensu nezakoniti

134
 pravna konfuzija – teško je bilo utvrditi razliku poslova samoupravnog i prenesenog djelokruga, izvore
financiranja i je li uopće pravno dopušteno obavljati neke poslove

> ustavne promjene 2000

- teritorijalnim jedinicama zajamčen širok samoupravni djelokrug
 u ustavnu garanciju prava na lokalnu samoupravu uvršteni su poslovi koji se odnose na:
– uređenje naselja i stanovanja
– prostorno i urbanističko planiranje
– komunalne djelatnosti
– briga za djecu
– socijalna skrb
– primarna zdravstvena zaštita
– odgoj i osnovno obrazovanje
– kultura
– tjelesna kultura i sport
– zaštita potrošača
– zaštita i unapređenje prirodnog okoliša
– protupožarna i civilna zaštita
 u ustavnu garanciju prava na područnu (regionalnu) samoupravu uvršteni su poslovi koji se odnose
na:
– školstvo
– zdravstvo
– prostorno i urbanističko planiranje
– gospodarski razvoj
– promet i prometna infrastruktura
– planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova
Načela koja su uvedena:
1. načelo supsidijarnosti – prednost u obavljanju poslova imaju tijela najbliža građanima
- pritom se mora i dalje voditi računa o širini i prirodi poslova, te o učinkovitosti i ekonomičnosti
2. načelo solidarnosti – država je dužna pomagati financijski slabije jedinice u skladu sa zakonom
3. načelo samostalnosti – u obavljanju poslova samoupravnog djelokruga lokalne jedinice podliježu samo
nadzoru ustavnosti i zakonitosti državnih tijela
4. načelo slobodnog raspolaganja vlastitim prihodima
5. načelo razmjernosti prihoda i ovlasti – prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim
ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom
> uvelo se i pravo na samostalnost:
- unutarnje ustrojstvo i djelokrug tijela lokalne jedinice samostalno uređuju svojim statutima u okviru
zakona

 potaknuta decentralizacija poslova

Ona je koncepcijski sporna jer više djeluje kao prenošenje poslova državne uprave: regulacija, financiranje i
nadzor ostali su na tijelima središnje državne uprave. Osim toga, poslovi koji su ustavom povjereni
jedinicama lokalne samouprave zahtijevaju veliki financijski, ljudski i organizacijski kapacitet koji većina
jedinica lokalne samouprave nije imala a ni stekla kasnije. Zato su poslove u područjima osnovnog i
srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi i vatrogastva preuzela tek 33 grada, a za područja izvan tih
135
gradova- županije. Zadržavanjem opće pravne regulacije decentraliziranih funkcija, a prebacujući financijski
teret, teret organizacije i praćenja tih funkcija, kao i odgovornost za ustanove i dio zaposlenika na jedinice
lokalne samouprave , uz čvrst nadzor (posebno financijski) , središnja država bira tip „decentralizacije“
koji nije usklađen niti s Ustavom, niti s Europskom poveljom.

ZLP(R)S 2001
- omogućuje zakonsko utvrđivanje minimalnog obligatornog djelokruga
- prihvaća opću klauzulu i ponavlja sadržaj ustavne garancije poslova općina, gradova, velikih gradova i
županija
- veliki gradovi pored poslova u području gradnje, prostornog uređenja i održavanja javnih cesta na svom
području mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije (a županija može obavljati poslove iz djelokruga
lokalne samouprave)

- županije u djelokrug dobivaju i brigu za gospodarski razvoj

Zakon o komunalnom gospodarstvu – regulira 9 komunalnih djelatnosti
1. prijevoz putnika u javnom prometu
2. održavanje čistoće
3. odlaganje komunalnog otpada
4. održavanje javnih površina
5. održavanje nerazvrstanih cesta
6. tržnice na malo
7. održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika
8. obavljanje dimnjačarskih poslova
9. javna rasvjeta
+ prije su još bile određena opskrba pitkom vodom, plinom i toplinskom energijom, odvodnja i
pročišćavanje otpadnih voda
Decentralizacija i razvoj lokalne samouprave
 Decentralizacija
- može biti:
A) POLITIČKA
- povjeravanje ovlasti središnje vlasti jedinicama na nekoj od nižih teritorijalnih razina
(opća regulacija, političko odlučivanje, financiranje,…)
 njome nastaje lokalna samouprava (tzv. decentralizacija kroz samoupravu)
- politička dec. dovodi do dualizma državne uprave i lokalne samouprave ALI ipak i dalje postoji primat
sr. vlasti:
1. ona određuje granice lokalne autonomije
2. regulira lokalnu samoupravu
3. povjerava ili nalaže neki minimum poslova i ovlasti lokalnim jedinicama
4. određuje izvore i mogućnosti financiranja lokalnih jedinica
5. nadzire…

B) UPRAVNA
136
- prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih organa na obavljanje samoupravnim
jedinicama, u njihov preneseni djelokrug

* Dekoncentracija – prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih organa na teritorijalno

dislocirane ispostave tih organa bez mijenjanja odgovornosti
= Ispostave nemaju pravnu osobnost i predstavljaju interne organizacijske jedinice središnjih organa.
U doba socijalizma lokalne jedinice su svedene na produženu ruku središnjih državnih organa pa je
decentralizacija važna komponenta temeljite društvene transformacije.
Doktrina dobrog upravljanja jedan od oslonaca nalazi u decentralizaciji. EU naglašava supsidijarnost i
decentralizaciju kao važne komponente europskog upravljanja.
Kod nas se od 2001. govori o decentralizaciji i ak se nešto i dogodi to je upravna decentralizacija bez širenja
lokalne autonomije.
 Upravljanje decentralizacijom
U RH na djeluje je tradicionalan pristup zasnovan na zakonskim promjenama. Vođenje dec. je političko s
vrlo ograničenim sudjelovanjem domaćih stručnjaka i civilnog društva. Uvođenje mjera je sporo i reaktivno,
proces je postupan, pristup isključivo top-down i rezultat je svega nikakav.

Za uspjeh decentralizacije ključni su:

1. profesionalno upravljanje decentralizacijom
- dobro pripremljena i komparativno provjerena decentralizacijska rješenja
- komisije sastavljene od stručnjaka za lokalnu samoupravu
2. sustavnost i integralni pristup
- osmišljavaju se i provode međusobno usklađene decentralizacijske mjere
- promjene se provode integralno, a ne parcijalno
3. dinamičnost i postupnost
- vođenje procesa, a ne šok- reforme, veća pažnja pripremi, a tek onda postupno provođenje kvalitetno
pripremljenih mjera u logičkom slijedu
4. ravnoteža top-own i bottom-up djelovanja
- razvoj vodi centar države, uz istodobno sudjelovanje lokalnih zajednica i drugih zainteresiranih aktera,
građana, nevladinih organizacija…
- pokušava se pronaći ravnoteža
5. ekonomičnost
- profesionalno i sustavno upravljanje decentralizacijom smanjuje troškove koje svaka reforma uzrokuje
Upravljanje procesom obuhvaća:
1. utvrđivanje temelja decentralizacije
2. osiguravanja podrške
3. provedbu

Temelji decentralizacije – pripremne radnje i poslovi:

- utvrditi viziju i strategiju
- identificirati kulturološke, sociološke i tradicijske temelje
- odabrati vrijednosti koje se želi unaprijediti

137
 - precizirati ciljeve
- razraditi program
- provjeriti pravne temelje i okvire
- analizirati rubne uvjete i pretpostavke uspješne decentralizacije, kao i rizike provedbe
Podrška i potpora decentralizaciji:
- snažna politička volja
- spremnost i osposobljenost upravnog osoblja
- partnerstvo lokalnih i regionalnih jedinica i njihovih udruženja
- potpora nevladinih organizacija, civilnog društva i građana
- sudjelovanje ekspertnih zajednica
- formiranje snažnog tijela za upravljanje decentralizacijom (nužno)
Važni elementi decentralizacije
- detaljno planiranje (mjera, načina, rokova) – prije provedbe
- ogledni projekt – pokus radi prethodne procjene izvedivosti
- segmenti sustava lokalne samouprave – obuhvatnost decentralizacije
- evaluacija programiranog i postignutog – tijekom provedbe
- korekcije i prilagodba – na temelju evaluacije

Karakteristike hrvatskog pristupa decentralizaciji

- umjesto profesionalnog i proaktivnog vođenja decentralizacije, ono je političko s vrlo ograničenim
utjecajem stručnjaka
- umjesto sustavnosti i integralnosti, riječ je o inerciji i reaktivnom uvođenju pojedinih decentralizacijskih
mjera sukladno trenutnom političkom interesu
- proces je spor i postupan
- pristup je isključivo top-down
- proces je skup u odnosu na rezultate koje postiže

EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR, OSNOVNI POJMOVI

Pojam Europskog upravnog prostora
 Sadržaj i razvoj
EU nema kodificiranih ovlasti nad nacionalnim javnim upravama, ali razvija standarde upravnih kapaciteta
na europskoj i nacionalnoj razini.
EUP – teorijski koncept u čijem je središtu ideja o upravnoj konvergenciji, približavanju različitih modela
javne uprave u Europi, obogaćivanju drugačijim i novim rješenjima, učenju i mijenjanju, rezultatima i
učincima koji su slični za građane u različitim europskim zemljama.

5 temeljnih pristupa europeizaciji

– geografski – logika blizine DČ utječe na njihovu harmonizaciju postupanja– mi smo susjedi sa
Slovenijom koja uvodi neš novo mi vidimo to je super i onda mi to uvedemo
– normativni – europski upravni prostor se mora stvoriti pravnim pristupom – donijeti pravne akte koji
će to urediti i nadopuniti sa sudskom praksom koja predstavlja
138
 – kulturološki – do stvaranja europskog upravnog prostora dolazi zbog očekivanja građana
- mi od 2001. ocemo u EU mislimo da je njima puno bolje, vidimo kaj dobivaju i mi kao građani to
očekujemo
- političari vide građani žele upravu kakvu ima Njemačka, ak želim dobit izbore moram počet
ispunjavat ta načela i na taj način dolazi do ujednačavanja
- službenici koji vide kak je njihovim kolegama vide i žele stvoriti te neke standarde
– politički – postoji interes u političkom povezivanju zemalja; dajemo ovlast EU u nizu novih pitanja i
EU širi svoj utjecaj
– sociološki – ispituje da se empirijski dokaže nastanak europskog upravnog prostora, da se usporedi
veći broj zemalja i vidi, da se provede ispitivanje građana u različitim zemljama i da se vidi dobivaju
li istu uslugu u svim zemljama članica

Faze europske integracije

1) faza oblikovanja javnih politika
2) faza provedbe javnih politika

- nakon LU EU nastavlja funkcionirati kao zajednica država, a ne kao konfederacija

- utjecaj jača nakon LU – sve spaja u 1 stup – povećava se prostor u kojem se može odlučivati
kvalificiranom većinom  ne moraju se složit sve DČ
- od LU širi se krug pitanja koji ulazi u 1. stup – to je šira nadležnost EU
2. stup – i dalje ostaje načelo jednoglasnosti odlučivanja – nemože bit nadglasana može stavit veto; EU
nastoji

EU ima pravni subjektivitet

- širi krug nadležnosti ES – presude su obvezujuće za DČ i stvaraju načela i standarde
- promjene od LU utječu na integraciju, javne politike i ujednačavanje postupanja DČ

- EU integracija utječe na provedbe – da je politika provedena na isti način u svim DČ

> agencije – u okviru EU nastaju izvršne agencije; počinje se pričati o izvršnoM federalizmu – EK u niz
pitanja o pitanja o izvršavanju odluka niz odluka prepušta agencijama i javlja se pitanje je li to dozvoljeno –
Meroni – sud riješio i rekao da agencije mogu postojati i da su zakonite, ali da se mogu osnivati samo u
onim pitanjima u kojima EK ima nadležnost i samo nadležnost Komisije može bit prenesena na agencije ali
ne smiju utjecati na proces oblikovanja politika i proces odlučivanja što se zapravo dešava – jake su i moćne
i utječu na agencije DČ

HAKOM, HERA – naši nezavisni regulatori koji su povezani sa nekim višim unutar EU i na taj način
dolazi do integracije; EU je donijela neku politiku koju provode njezine agencije koje imaju neposredne
kontakte s agencijama DČ i dolazi do tog nekog ujednačavanja postupanja – nastaje europska integrirana
uprava
Kad se povežete nakon nekog vremena usvajate zajedničke standarde i dolazi do približavanja između
uprava članica. Što eu ima više ovlasti može vršit pritisak.

139
Kriteriji za pristupanje su bili pravni, politički, ekonomski ali onda su shvatili su da njihovo uprave neće to
moći provesti i da rezultat neće biti isti i uvode još jedan – upravni kriterij. 95' EU kaže tko oće u EU mora
dokazati da je uprava sposobna provoditi politike na isti način
EU nema ovlast da donese uredbu koja će reć kakva mora bit uprava u drugim zemljama, to pitanje je u
isključivoj nadležnosti DČ. EU nastoji postići da načela postupanja budu u isti u svim DČ. I zato je novim
DČ u 95' uvjetovano da mogu u EU kad dokažu da njihove uprave mogu pružati rezultate kao uprave starih
DČ.
95' se javlja problem okej moramo imat zajedničke standarde ali koji su to?
- nigdje nije bilo izričito propisano i stvorilo je problem jer nove države nisu znale što trebaju promijeniti
Pravni - lako moraju uskladit zakonodavstvo, političko – vezano uz izbore, izborni sustav, manjine;
ekonomski – jedinstveno tržište…
Upravni – što znači da vi morate dokazati da ste sposobni provoditi pravnu stečevinu EU

EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR, NAČELA

 skup upravnih načela i standarda kako uprava mora postupati – odnose se na organizacije i
funkcioniranje – da postoje nezavisni regulatori koji se povezuju u mreže s regulatorima na europskoj razini
> funkcioniranje = otvorenost i transparentnost
> pružanje javnih usluga = jednako dostupne, pristupačne kvalitetne svima
> moraju biti propisani pravom, sudskom/upravnom praksom i legitimnim očekivanjem građana (vide u
drugim DČ i oće to od svoje uprave)

 skup neformalnih načela i standarda o formiranju, organizaciji uprave i pružanja usluga koji vrijedi u
svim DČ i koji mi kao građani očekujemo – nije izričito propisan

Standardi EUP se temelje na sljedećim ključnim načelima (9)

1. načelo vladavine prava – svi akti moraju biti u skladu s višim aktom i mora postojati kontrola
zakonitosti
- sve postupanje u skladu s tim
- sva načela i standardi proizlaze iz djelovanja pojedinih uprava DČ – nije da su izmišljali neš novo
 Njemačka, Francuska – načelo zakonitosti + neutralnost, nediskriminacija, jednako postupanje prema
svima
- diskrecijska ocjena mora biti sužena na minimalno
( npr. ako svaki 3. članak nekog zakona ima diskrecijsku ocjenu kakvo je to načelo vladavine prava)
- u okviru ovog su propisi koji reguliraju položaj službenika i etička pravila = da će svi službenici postupati
jednako prema svima tj. da će se ostvariti vladavina prava prema svima

2. načelo razmjernosti – ne smije se primijeniti teža mjera ako se može lakša

(npr. neće donijet uredbu ako se može postići direktivom)

3. načelo transparentnosti i otvorenosti – uprava mora biti javna, a tajnost tek zakonom propisana iznimka
140
- objava i obrazloženja odluka
(npr. neke države objave presudu ali samo dispozitiv bez objašnjenja ne znate zašto se tako postupilo)
- zaštita javnog interesa, borba protiv korupcije
 uvele skandinavske zemlje – EU je 50'ih godina bila jako zatvorena i nije jako primjenjivala ova načela i
nije baš komunicirala s građanima; kak su ušle skandinavske i forsirao se EU Sud, to je postao glavni
standard EU

4. načelo odgovornosti – uprava odgovara drugim upravnim tijelima, predstavničkim tijelima i od njih
imenovanim tijelima (ombudsman), samim građanima i sudovima
> moraju postojati pravni lijekovi
> zahtijeva se obrazlaganje svih odluka – 90'ih se nečiji zahtjev odbijao bez obrazloženja i vi se na to ne
možete žaliti i nitko ne može to prekontrolirati
- kod nas je to dovelo do institucionalnih promjena – uvedeni su pravobranitelji kako bi to osigurali, došlo
do promjena u upravnom postupku i sporovima – imamo uprave sudove (do 2013. imali jedan za cijelu RH)

5. načelo učinkovitosti i djelotvornosti – štiti javna sredstva, postizati ciljeve i djelovati u javnom interesu

uvedeno iz Nizozemske, VB – vi kao sudac morate riješiti neki predmet i bilo bi korisno provesti
vještačenje – načelo efikasnost kaže da to nije racionalno nego da probate na neki drugi način ak je izvedivo
- kod nas se mijenjao Zakon o proračunu – prije je ministarstvo pravosuđa dobilo X novaca, dio na plaće
ide, dio na tekući posao al vi neznate kak će oni to potrošit na što točno
- sad smo prešli na projektni proračun i sad sve fino piše npr. minsitarstvo pravosuđa projekt
informatizacije uprave, održavanje ovog onog vidi se točno po stavkama za šta će koristiti
- moramo pokazati da se javna sredstva racionalno koriste
- JPP, javna nabava – kod tog najviše korupcije – treba obaviti neki posao obavit će ga frend prijatelj

6. načelo supsidijarnosti – viša razina ne smije obaviti neki posao ako može niža
7. načelo proporcionalnosti – zahtjeva provođenje testa proporcionalnosti – treba provjeriti je li mjeru
nužno provesti, je li prikladna i adekvatna ostvarenju ciljeva
8. sudjelovanje – svi akteri trebaju sudjelovati u donošenju odluka i to u svim fazama od oblikovanja do
provedbe – javne konzultacije, građani, javno objavljivanje odluka
9. usklađenost – sve odluke koje se poduzimaju moraju bit međusobno usklađene
(ak provedete reformu zdravstva ne smiju recimo past financije)

ČIMBENICI OBLIKOVANJA EUROPSKOG UPRAVNOG PROSTORA

- koji faktori dovode do toga da nastaju zajednička načela i standardi

1. Europski sud pravde EU –naš sudac prof. Rodin

- presuda ima dispozitiv i jako dugo obrazloženje – kroz ta obrazloženja stvara EUP – ta presuda obvezuje te
članke ali indirektno obvezuje druge DČ i stvara načela i standarde
141
- presudi protiv Italije npr. jer nije poštivala načelo zakonitosti i kazni ju ali to je i upozorenje drugima ak
oni neće poštivat i njih će kaznit
- mora se dokazati upravni kapacitet – da njihova uprava može provesti pravo EU jednako dobro kao stare
DČ i našle su se u problemi kako će znati jel imaju dobar upravni prostor koja su to načela i standardi? 
praksa EU Suda
- prvo je bilo pod velikim utjecajem Francuske i Njemačke, kako se širi počinje utjecaj skandinavskog i
anglosaksonskog pravnog kruga
- najvažnija načela koja je stvorio sud: zakonitost, proporcionalnost, nediskriminacija, saslušanje stranaka,
materijalna odg uprave

2. uloga EK – ona je za svaku državu za članstvo pripremala izvješća o napretku i kad je ona rekla da je
okej moglo se krenuti na postupak pridruživanja
- kad je dokazala da neka uprava ima ovaj upravni kapacitet – EK je rekla što će oni smatrati pod upravnim
kapacitetom i na taj način je olakšala novim članicama da znaju što treba mijenjati u upravi
Upravni kapacitet = sposobnost javne uprave da sudjeluje u oblikovanju europskih politika; da ima
političare i politiku koja zna kako EU funkcionira, koja zna koje su EU institucije, koja može sudjelovati s
drugim ravnopravnim DČ u procesu kreiranja javnih politika

- donosi se politika o slobodi kretanja i unutarnjem tržištu – hrv. uprava mora biti sposobna doprinijeti
raspravi, sposobna reći mi smatramo da tu treba uključiti npr. slobodu kretanja migranata – da bude
sposobna preuzeti proaktivnu ulogu
- da može provoditi zajedničku pravnu stečevinu – da ima minimum garancije kad je donesena neka uredba,
neka direktiva da će ona proizvesti iste ciljeve u Belgiji kao i u RH
- da se neće desit situacija da je donesena Uredba o slobodi unutarnjeg tržišta i u Belgiji dovede do slobode
kretanja robe, a u RH i dalje postoje državne potpore, državna poduzeća…nego da će rezultat biti isti u obje
zemlje; da će građanima biti svejedno jel o tom odlučuje Belgija ili RH – pravila postoje unaprijed i svugdje
sve jednako

3. EK rekla da se mora dokazati da se službenici zapošljavaju prema merit načelu

- politika ne smije imati utjecaja na postavljanje na radno mjesta u JU
- EK govorila o odgovarajućim plaćama – da ih treba povećati jer će se na taj način osigurati da najbolji
studenti dođu JU i to automatski utječe na gospodarstvo neke zemlje brže se izdaju dozvole, privlače se
investitori, nema administrativnih zapreka
- stalno se treba brinuti o tim službenicima – da cijelu svoju karijeru imaju dobru plaću, da su motivirani,
brinu kaj se događa u EU i da će provesti sve politike EU
4. Vijeće Europe – posebna MO mi smo članica od 95'
- nema intenciju postati nadnacionalna institucija (ko EU)
- služi kao savjetodavna , usmjeravajuća institucija koja donosi niz važnih međunarodnih dokumenata
- Povelja ljudskih prava i sloboda – temeljni dokument

5. ESLJP – isto utječe kroz presude i jako je utjecao na RH izgubili smo puno presuda zbog trajanja
postupaka itd.
EPLS – temeljni dokument koji harmonizira lokalnu samoupravu u Europi
- postavlja neke standarde kako lokalna samouprava mora funkcionirati (upravni, finac. Kapacitet,
sudjelovanje građana…)
142
6. SIGMA – zajednička inicijativa OECD-a i EK
- stručnjaci iz zapadnih zemalja i šalje ih se u potencijalne kandidate za članstvo gledaju kakva je situacija u
upravi i izdaju tzv. sigma papers – sigmine dokumente i odnose se na različita pitanja – tamo su počeli
razrađivati koja su to načela i standardi koji se moraju ispuniti i olakšala je svima pa i HRV jer je na jednom
mjestu jasno definirano koji su standardi – to su bile jako dobre smjernice jer na jednom mjestu kažu kak bi
uprava trebala izgledati
- Sigma je gledala sadržaje Ustava potencijalnih zemalja kandidatkinja, jesu li se uskladili s europskom
pravnom stečevinom jer npr. ak Ustav ne jamči prava manjina vjv načelo vladavine prava neće biti
ostvareno
- službeničko zakonodavstvo – gledali to, merit sustav, plaće, depolitizaciju, zakonitu regulaciju upravnih
postupaka – je li takav da osigurava primjenu načela – zato je RH išla na mijenjanje ZUP-a jer je naš ZUP
omogućavao konstantno vraćanje
- financijska kontrola – imamo li takve mehanizme da se jasno može vidjeti kud idu novci, ne samo jel je
bilo zakonito jer vjv je – jasna kontrola da se jasno može znati
- vanjska revizija – uspostava ureda za reviziju – pokreću različite postupke neovisno o vlasti
Sigma je detaljnije opisala i kodificirala temeljna zajednička upravna načela te razvila preciznije upravne
standarde prema kojima procjenjuje upravni kapacitet zemalja.
Glavni čimbenici (proizlaze iz djelovanja institucija EU)
– presude Europskog suda
– dokumenti i odluke Europskog vijeća (npr. pristupni kriteriji za zemlje kandidate)
– osnivački ugovori
– zakonodavna aktivnost Vijeća EU i Europskog parlamenta (sektorske politike)
– djelovanje EK
– djelovanje VE
– djelovanje Sigme

Sporedni čimbenici
– kontakti upravnih službenika (postupak komitologije, upravne mreže i agencije) i dužnosnika –
prijenos dobre prakse
- surađuješ sa kolegom u inozemstvu vidiš da su oni uveli neku dobru praksu pa i ti primijeniš npr.
erasmus – odes van vidis kak oni rade dodes tu i vrsisi neki bottom up pritisak da se to primijeni i
kod nas
– upravne infekcije – preuzimanje dobre prakse iz jednog u drugi upravni sustav; zarazili ste se nekom
dobrom praksom npr. one stop shop
– utjecaj međunarodnih procesa i doktrina (globalizacija, informacijska tehnologija, povezivanje u
međunarodnim organizacijama) uključujući rasprave o najboljoj praksi i međusobni pritisak
nacionalnih uprava

 još uvijek se ne može govoriti o potpunoj harmonizaciji još uvijek nije u cijelosti došlo do harmonizacije
Razlozi:
* tradicija – neke zemlje imaju povijest i tradiciju od 17. st i teže im je prihvatiti nešto za razliku od npr.
143
skandinavskih zemalja
* orijentacija na rezultat – bitno je da konačni rezultat bude isti, nije bitan postupak kako će se doći do toga
– zbog tog ne dolazi do potpunog ujednačavanja jer postupak i procedura nije isto
* reforme – problem je politička volja iz razloga što svaka prava reforma zahtjeva promjene i nečiji interes
mora biti pogođen
3 faze izučavanja europskih integracija

1. klasične teorije integracije ( 50'ih-pol. 80' ih)

 žele objasniti proces i razloge integriranja europskih zemalja tj. zašto dolazi do stvaranja EU
> politički razlozi
> društveni – posljedice rata
> ekonomski – ak se udruže ekonomski isplativije, kvalitetnije

2 smjera: = neofunkcionalizam – koncentrira se na ulogu društva i ekonomije

= intergovernmentalizam – bavi se interesima i političkom moći glavnih aktera

2. teorije europskog upravljanja ( od pol. 80'ih)

 žele objasniti kako se upravlja EU
3 smjera :
i. liberalni intergovernmentalizam (liberalni i integralni europealizam) – EU postaje politički jača od DČ
i parlamenti gube moć; u EU funkcioniraju izvršne vlasti znači jača izvršna vlast u DČ
ii. teorija nadnacionalnog upravljanja – smatra da europska integracija stvara novu višerazinsku politiku
promjenom načina na koji domaći akteri odgovaraju na integraciju
iii. koncept višerazinskog upravljanja – unutar EU postaje lokalne jedinice, regije, građanstvo svi
zajedno sudjeluju u kreiranju javnih politika

3. teorije europeizacije (od 90'ih)

 žele objasniti kako europske integracije utječu na DČ
- problematiziraju učinke europske integracije na članice, ali i na nedržavne i subnacionalne aktere, kao i na
države koje nisu članice
Europeizacija = proces europske integracije, kako spajanje EU i institucija utječe na DČ

- europeizacija se bavi trima ključnim pitanjima:

a) vertikalni pristup
1. uzlazna europeizacija – pristup odozdo-gore (bottom-up, tj. od država prema EU) – prenošenje
nacionalnih ovlasti na nadnacionalnu razinu
= kako nastaju EU institucije – zašto je došlo do spajanja stupova, neposrednog odlučivanja za parlament,
LU, pad Ustava

144
2. silazna europeizacija – pristup odozgo-dolje (top-down, tj. od EU prema državama) – prilagodba
nacionalnih političkih sustava promjenama na europskoj razini
= kako europske institucije utječu na DČ – zašto nastaju agencije, nezavisni regulatori, zašto sve države
imaju regije, strateško planiranje (prije nije tog bilo)

b) horizontalni pristup
3. širenje EU izvan postojećih granica (europeizacija izvan Europe)
> političko (apsorpcija novih članica)
> kulturalno (širenje ideja, obrazaca i normi)
= EU se bavi europskom politikom susjedstva i bavi se tim da te načela i standarde da proširi na okolne
zemlje u regiji i da stvori šire područje utjecaja
- bitno je jer ak prihvate EU postaje dominantna i lakše se uspostavlja tržišna suradnja
Ključna istraživačka pitanja europeizacije
Što se mijenja? – dimenzije europeizacije, tj. utjecaj EU na
a. javne politike (policy – funkcionalna dimenzija) – načela i ciljevi javnih politika, njihov sadržaj i
načini ostvarivanja; SOGI, SSOI, tržište…
b. političke, upravne i druge strukture (polity – strukturna dimenzija) – utjecaj na zakonodavnu,
izvršnu i sudsku vlast, subnacionalne razine, međusobne odnose tih razina i institucija, odnos države i
društva…
c. političke procese (politics – procesna dimenzija) – učinak na političke stranke, stranački sustav,
interesne skupine…

Kako se mijenja? – načini europeizacije – razlog zašto dolazi do europeizacije je nepodudarnost europske i

nacionalne razine i to dovodi do pritiska (npr. mi u RH nemamo nešto kaj imaju

Nijemci i dolazi do
pritiska da se uvode i kod nas i dolazi do pritiska za europeizaciju)

Do kakve promjene dolazi? – učinci europeizacije (karakter promjene)

>> uniformirajući učinak (harmonizacija, konvergencija) – usklađivanje DČ na nekom području (npr.
rooming)
>> diferencijalni učinak (različiti načini i posljedice prilagodbe) – izostanak konvergencije

2 metode preuzimanja novih upravnih rješenja

1- ATRAKTIVNOST – određeni model se vidi kao superioran zbog svoje funkcionalnosti, korisnosti ili
legitimnosti
- uzet ćemo jer nam se sviđa
2- NAMETANJE – model preferiraju oni koji imaju najveću moć
 politika kondicionalnosti (uvjetovanja) – primjena određenih organizacijskih ili proceduralnih
oblika, ne zbog njihovih superiornih karakteristika, već kao uvjet za članstvo, legitimitet ili novčanu
pomoć (glavna metoda preuzimanja rješenja u tranzicijskim zemljama)

145
- hoćete u EU ovakve reforme se moraju provesti i to dovodi do plitke europeizacije

 tranzicijske zemlje imaju puno veću usklađenost izvana ali kad pogledate to se niš ne poštuje, dok
zapadne izvana nemaju toliki stupanj usklađenosti, ali iznutra zbog atraktivnosti je došlo do prave
konvergencije i usklađivanja.
TEZA O DEMOKRATSKOM DEFICITU EU
 institucije EU udaljene su od građana, građani ih ne doživljavaju kao vlastite i mi kao građani ne
doživljavamo EU kao nešto nama blisko, nešto što radi za naše interese
2 dimenzije:
1) institucionalna – institucije nisu dovoljno demokratične, mi ne znamo što radi EP i tko je tam, građani
smatraju da to nije nešto što se njih tiče
Način smanjenja deficita: nastoji se jačat uloga EP – prenosi se više ovlasti, u početku je Vijeće donosilo
sve a EP je imao savjetodavnu ulogu i ulogu u proračunu; sad imamo zakonodavni i ne zakonodavni
postupak – u zakonodavnom obvezno je sudjelovanje EP, EP može rušiti Komisiju, obustaviti proračun,
akte…
= ljudi u parlamentu su neposredno izabrani od građana
b) psihosocijalna – još uvijek nema nekog europskog identiteta, i dalje se ne shvaćamo kao Europljani i
dalje se previše ne identificiramo s tim
Način smanjenja deficita: nastoji se uključiti građane u djelovanje EU (uvažavanje mišljenja građana ili čak
njihovo aktivno uključivanje u upravljanje Unijom) + općenito jačati europski identitet

Bijela knjiga o europskom upravljanju 2001. i priča uz to

Priča:
2000. godine EK je pala jer su se s njom povezivali korupcijski skandali – lažno prikazivali novce i proračun

 ta situacija je u okviru EU dovela do svijesti da upravljanje nije dobro : da nije transparentno i da može
dovesti do malverzacija, da je demokratski deficit već ovako jak i da je ovo samo još gore i zato je donesena
Bijela knjiga o europskom upravljanju 2001.

Prijedlozi promjena za smanjenje demokratskog deficita (4 aspekta):

1- prvi aspekt – odnosi se na političke procese vezane uz oblikovanje i implementaciju javnih politika
(komunikacija s javnošću, jačanje lokalne demokracije, uključivanje civilnog društva, procedura
konzultacija, jačanje dijaloga s interesnim organizacijama…)
2- drugi aspekt – odnosi se na samu regulaciju (povećanje kvalitete zakonodavstva, pojednostavljenje
zakonodavstva, učinkovitija regulacija društvenih odnosa…)
3- treći aspekt – odnosi se na povezanost upravljanja u EU s njezinom ulogom na globalnoj razini
(promoviranje mira, rasta, zapošljavanja, socijalne pravde…)
4- četvrti zadatak – usmjeren je na institucionalnu reformu EU (promjena smjera politika te strateško
planiranje u skladu s dugoročnim ciljevima – održivi razvoj, jačanje ljudskih potencijala, zaštita
okoliša…)

146
Razlike upravljanja u EU u odnosu na nacionalno upravljanje (4):
– ne postoji vlada u klasičnom smislu, već više razina i aktera koji sudjeluju u oblikovanju i
implementaciji javnih politika te odlučivanju
– koordiniranje odlučivanja i primjene prava kroz međusobni nadzor jednakih (peer review) i ocjena
učinka prema smjernicama i standardima koje postavljaju Europsko vijeće, Vijeće i Komisija
– relativna autonomija nacionalnih država i njihovih pravnih sustava
– umjesto sankcije i odgovornosti, inovativni načini upravljanja i novi pravni instrumenti
Mjere za poboljšanje europskog upravljanja
– bolje zakonodavstvo, promoviranje kulture dijaloga i sudjelovanja te minimalni standardi za
konzultacije pri izradi javnih politika, kao i procjena utjecaja zakonodavstva (PUP)
> nastojanje da uredbe i direktive budu što kvalitetnije, što jednostavnije
- bilo je puno uredbi sa svih strana koje je bilo teško pratiti tokom te 2000. (ko danas sa zakonima), sada
kada donose akt trude se da budu sofisticirani, da se nadovezuju jedan na drugog i preuzimaju od Francuza
kodekse na koje se nadovezuju pojedini zakoni
> uloga EU na globalnoj razini – europska politika susjedstva – sredstva koja se ulažu u razvoj EU koja
djeluje ne samo na europskom teritoriju nego i u širem kontekstu – Maroko, Rusija, Ukrajina – nastoje širiti
utjecaj tog nije bilo prije 2000.

> mora biti usmjerena prema strateškim ciljevima – da su jasno specificirani da građani unaprijed mogu
znati i da se mogu orijentirati prema tome
> procjena učinaka propisa – to je postavljeno kao strateški cilj EU od 2000. – da se ne donose akti prije
nego što se procijeni sve moguće posljedice koje taj akt može dovesti i onda je to preneseno u uprave DČ i
sve su DČ bile u obvezi i donijele svaka zakone o procjeni učinaka propisa i počinju procjenjivati učinke
svih

– prikupljanje i korištenje ekspertnog znanja

- uključivanje svih aktera koji imaju kvalitetna znanja, ak se planira donijet uredba o zaštiti okoliša moraju
bit uključeni stručnjaci, udruge – prije 2000. tog nije bilo

– suradnja s lokalnim i regionalnim vlastima te dijalog s udrugama u jlp(r)s

- kad se donose neki akti lokalnih jedinica bit će konzultiranja sa udrugama – kod nas je jako velik broj
lokalnih jedinica i nisu svi recimo u Udruzi gradova ili Udruzi općina – naše udruge predstavljaju jako
malen broj građana i na razini EU nisu toliko značajne – traži se da se povežu u jednu veliku nacionalnu i
onda u međunarodne i onda mogu imati utjecaja na europsko zakonodavstvo

– postavljanje regulacijskog okvira za europske agencije

- tijela koja izvršavaju neke politike u okviru onih zadataka koje im je dala EK
- problem je bila velika ne transparentnost – mi u RH ne znamo kolko ih ima (oko 70-80), nastoji se
postaviti okvir kako i u kojim područjima agencije trebaju funkcionirati

– jačanje mrežnog upravljanja (posebno kroz reformu procesa komitologije)

147
- glavni način odučivanja unutar EU, a da mi to ne vidimo
- EK priprema neke odluke, a nakon toga ih donosi Vijeće i EP – ali postoje različiti odbori koji proizlaze iz
DČ to su stručnjaci i oni nakon što EK pripremi, odbori ga mijenjaju, prilagođavaju… i idu Vijeću i oni
vjeruju odborima jer ih oni stvaraju
- odbori sudjeluju u pripremi europskih akata – mi neznamo kaj oni rade – nedostatak transparentnosti
- kroz odbore imaju mogućost jačati i sadržajno mijenjati
- Bijela knjiga je tu stavila naglasak na transparentnost
– jačanje primjene prava EU
– kroz jačanje kapaciteta DČ – implementacijski deficit – ne može EU sama primijeniti ono što je donijela

Razvoj prava na dobru upravu

– sudska praksa
– Europski kodeks dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana 2001.
– Povelja o temeljnim pravima EU 2009 – utemeljuje pravo na dobru upravu
a. svatko ima pravo da se njegov predmet tretira nepristrano, korektno i u razumnom
vremenskom okviru
b. svaka osoba ima pravo biti saslušana prije poduzimanja pojedinačne mjere koja na nju može
utjecati
c. pravo na pristup svojem predmetu
d. obveza uprave da obrazloži svoje odluke
e. pravo na naknadu štete osobi kojoj je počine institucije ili službenici EU
f. svatko se može obratiti institucijama EU na jednom od jezika njezinih ugovora te mora dobiti
odgovor na istom jeziku
g. pravo građana i pravnih osoba koje imaju sjedište ili registrirani ured u nekoj članici na
obraćanje europskom ombudsmanu u slučaju djelovanja institucija, tijela, ureda i agencija
Unije koje odudara od pravila

Europska povelja o sudjelovanju mladih u lokalnom i regionalnom životu 2003 – mladima treba osigurati
strukture sudjelovanja (vijeća, parlamenti, forumi) koje će im omogućiti da budu punopravni akteri politika
koje ih se tiču. Ta tijela trebaju biti utemeljena izborom ili imenovanjem od samih organizacija mladih. Po
ovlastima su konzultativna tijela.

3 temelja zajedničke europske politike za mlade

> aktivno građanstvo
> društveno i profesionalno uključivanje mladih
> uzimanje u obzir mladih kod drugih javnih politika

RH se uključila u aktivnu politiku za mlade:

148
 – Nacionalni program djelovanja za mlade 2009
– Zakon o savjetima mladih 2007
-- uključivanje se provodi na razini lokalne i područne (regionalne) samouprave, a glavna
institucija je savjet mladih u svakoj pojedinoj jedinici
-- savjet mladih – savjetodavno tijelo predstavničkih tijela (općinskih i gradskih vijeća,
županijskih skupština te Skupštine Grada Zagreba)

EUROPSKA PROCEDURALNA NAČELA

(sadržana u raznim pravnim izvorima, ali još više u ustaljenoj praksi)
a) pravo na obranu koje uključuje
– pravo na saslušanje (sadržava i pravo na pristup dokumentaciji te mogućnost njezina
komentiranja)
– dužnost obrazloženja razloga odluke
– načelo razumnog trajanja postupka
– povjerljivost korespondencije odvjetnika i klijenta
b) Europski sudovi poništavaju upravne odluke ako su donesene uz bitne proceduralne pogreške
(povreda prava na saslušanje uvijek uzrokuje poništenje odluke, kao i povreda prava na pristup
dokumentaciji predmeta. Također, odluka se poništava ako nije obrazložena)
c) Rezolucija o zaštiti pojedinca u odnosu prema aktima upravnih tijela 1977 – temeljna načela:
– pravo na saslušanje stranke
– pravo na pristup informacijama
– pravo na pomoć tijekom postupka i pravo na zastupnika
– dužnost obrazloženja odluka
– obvezna uputa o pravnom lijeku
d) Preporuka o sudskom nadzoru upravnih akata 2003
– svi akti moraju biti podložni sudskom nadzoru
– nadzornom tijelu mora biti omogućeno utvrđivanje svake povrede zakona, uključujući
i. nedostatke u nadležnosti
ii. postupovne pogreške
iii. zlouporabu ovlasti
e) Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda 1950 – Europski sud za
ljudska prava kroz svoju praksu (case law) utvrđuje standarde upravnog postupanja koji time postaju
obvezujući da zemlje koje su ratificirale Konvenciju

e-uprava – obuhvaća organizacijske i funkcionalne promjene u javnoj upravi kako bi se korištenjem

informacijsko-komunikacijske tehnologije postigla veća efikasnost i učinkovitost te povećala
transparentnost i odgovornost njezina rada.
149
Inicijativa i2010 – strateški dokument koji predstavlja okvir za ključne razvojne smjerove informacijskog
društva EU. Obuhvaća 3 ključna segmenta
 reguliranje tržišta usluga u području informacijsko-komunikacijske tehnologije i elektroničkih
komunikacija
 razvoj novih informacijsko-komunikacijskih tehnologija, istraživanja, razvoj infrastrukture te novih
sadržaja i usluga informacijskog društva (uključujući i javni sektor)
 iskorištavanje prednosti informacijskog društva (uključuje unapređenje ICT za pružanje usluga u
javnom sektoru)
Inicijativa je 2010 zamijenjena Digitalnom agendom za Europu 2010, kao jednim od 7 ključnih dijelova
strategije Europa 2020 koja treba omogućiti izlazak iz krize i pripremiti gospodarstvo za novo desetljeće.
e-uprava – poseban segment informacijskog društva usmjeren na korištenje ICT-a za učinkovitiju i
efikasniju javnu upravu, radi pružanja boljih usluga građanima i stvaranja okvira za gospodarski rast.

Indikatori za mjerenje napretka u razvoju e-uprave (3)

1. postotak osnovnih usluga javne uprave koje se pružaju online i to na razini potpune transakcije, bez
dodatnih aktivnosti slanjem dokumentacije
2. postotak stanovništva i postotak poduzeća koji se koristi uslugama e-uprave
3. postotak poduzeća koji se koristi uslugama e-javne nabave…

Ciljevi u svrhu razvoja e-uprave (Ministarska deklaracija iz Malmӧa i Digitalna agenda)

– poboljšanje usluga e-uprave
– partnerstvo u razvoju programa e-uprave
– povećanje dostupnosti javnih informacija
– jačanje transparentnosti upravnih postupaka
– uključivanje dionika u proces oblikovanja javnih politika
– razvoj prekograničnih e-usluga
– pružanje e-usluga za privatni sektor
– smanjivanje upravnih tereta
– poboljšanje organizacijskih procesa
– upravna suradnja kroz razmjenu informacija
– korištenje open source modela
– poticanje inovacija
– zaštita okoliša smanjenjem emisije plinova

RH – Strategija razvoja elektroničke uprave za razdoblje 2009-2012

Pretpostavke razvoja e-uprave (4)
1. politička podrška
2. stvaranje infrastrukturnih preduvjeta
3. razvoj upravnih kapaciteta za uvođenje e-uprave
4. promjene upravne paradigme prema upravi orijentiranoj na korisnike i upravi koja je na usluzi
društvu

150
ZUP – uvodi mogućnost elektroničke komunikacije između tijela i stranaka, potiče razvoj intraoperabilnih
rješenja i izgradnje back-officea koji trebaju opslužiti jedinstvena upravna mjesta (mjesta na kojima stranke
mogu obaviti sve formalnosti postupka – osobno i online)
Proces oblikovanja europskih politika i donošenja europskih propisa uključuje nekoliko faza:
1. faza prethodnog usuglašavanja u okviru radnih skupina Europske komisije u kojima sudjeluju
nacionalni službenici i stručnjaci država članica
2. rad u okviru Odbora stalnih predstavnika (COREPER) na razini veleposlanika država članica u EU
3. odlučivanje u Vijeću EU, na ministarskoj razini
4. odlučivanje u Europskom vijeću, na razini čelnika država (predsjednika i premijera)
Dodatno, konačno se propis donosi na razini EU u složenim postupcima odlučivanja između Vijeća EU i
Europskog parlamenta.
Nakon što je donesen, europski propis se provodi u članicama s tim da je direktive prethodno potrebno
preuzeti u domaće zakonodavstvo (proces transpozicije).
Posljedice (učinci) članstva u EU na članice
– radi osiguranja koordinacije uvodi se nekoliko ključnih upravnih struktura za koordinaciju
– države članice imaju stalno predstavništvo u Bruxellesu – središnja točka koordinacije na
europskoj razini
– domaća središnja koordinacijska točka – najčešće ministarstvo vanjskih poslova, rjeđe
ministarstvo financija ili gospodarstva
– na razini vlade – međuresorna koordinacija za europske poslove s 2 razine
i. politička – za pregovore među ministrima
ii. upravna – za rješavanje problema i usuglašavanje stavova na razini uprave (između
službenika)
– na razini ministarstava i drugih organizacija – odjeli za europske poslove

– uspostava novih nadzornih funkcija parlamenta nad izvršnom vlasti (izbjegavanje demokratskog
deficita)
a. parlamentarni odbori za europske poslove u članicama
b. sektorski odbori u čijoj su nadležnosti pojedine politike

RH

>> ulaskom u Uniju uspostavljen je sustav za europske poslove koji regulira Zakon o suradnji Hrvatskog
sabora i Vlade u europskim poslovima
>> Hrvatski sabor
1. prati i nadzire rad Vlade u europskim institucijama
2. razmatra dokumente EU i stajališta RH te o njima može donositi zaključke
3. nadzire poštovanje načela supsidijarnosti
4. odlučuje o primjeni klauzule premošćivanja

151
 5. sudjeluje u postupku predlaganja kandidata RH za institucije i tijela EU
6. sudjeluje u postupcima revizije temeljnih ugovora EU
7. sudjeluje u međuparlamentarnoj suradnji nacionalnih parlamenata i u suradnji s Europskim
parlamentom
8. prati rad Vlade u osiguranju održivosti reformi i provedbi obveza proisteklih iz pregovora s EU te
dosljednoj primjeni europske pravne stečevine

>> te ovlasti za Sabor obavlja Odbor za europske poslove, osim u pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne
politike EU za koje je nadležan Odbor za vanjsku politiku
Tipični modeli nacionalnih koordinacija u EU (4)
1. sveobuhvatni centralizirani sustav s jednom koordinacijskom točkom – jedno centralno tijelo
funkcionira kao specijalizirana jedinica za koordinaciju europskih politika (obično ministarstvo za
vanjske poslove). Danska, Irska, Češka, Litva.
2. sveobuhvatni centralizirani sustav s više koordinacijskih točaka – u Francuskoj uz Glavno tajništvo
za europske poslove djeluje i Međuresorni odbor za Europu pod predsjedanjem premijera
3. selektivni centralizirani sustav – koordinacijske ambicije su ograničene na pojedine politike (važna
nacionalna pitanja). Portugal, Španjolska, Irska.
4. decentralizirani sustav – koordinacija se odvija unutar resora, sa znatnim utjecajem
federalnih/regionalnih jedinica (federalne i druge decentralizirane države). Njemačka, Austrija,
Belgija
5.
REPUBLICI HRVATSKOJ
– koordinacija na razini izvršne vlasti osigurava se kroz MVEP u okviru Uprave za europske poslove.
Koordinira niz poslova i funkcija vezanih uz EU – predstavljanje i sudjelovanje RH u radu tijela EU,
suradnja s Hrvatskim saborom u europskim poslovima, koordinacija TDU u pripremi stajališta
– Međuresorna radna skupina za europske poslove – EU koordinatori ili njihovi zamjenici u središnjim
tijelima državne uprave te predstavnik Ureda predsjednika Vlade. Imenuje ih Vlada. Radom Skupine
upravlja pomoćnik ministra za europske poslove. Tijelo razmatra i priprema prijedloge stajališta koja
će zastupati predstavnici RH u EU (koje je prethodno pripremio stručni nositelj izrade stajališta –
nadležno ministarstvo). Ima posebnu Stručnu skupinu za pravna pitanja.
– KVEP (Koordinacija za vanjsku i europsku politiku Vlade) – stalno radno tijelo VRH. Razmatra
pitanja od važnosti za sudjelovanje u radu tijela EU, usklađuje i predlaže stajališta u važnim
pitanjima i pitanjima usklađivanja pravnog sustava s europskim pravom, djelovanje predstavnika u
radu institucija i tijela EU…

Direktive EU potrebno je preuzeti u domaće zakonodavstvo, odnosno usvojiti zakone i podzakonske

propise kojima će se utvrditi i pravno regulirati načini postizanja ciljeva i standarda definiranih direktivom.
Neodgovarajuća ili zakašnjela transpozicija direktiva ugrožava provedbu europskih politika i krši temeljno
pravilo EU – obvezu članica da poštuju i provode europsko pravo. Posljedica može biti provedba postupka
zbog nepoštovanja prava Unije pred Europskim sudom.
Preporuka o transpoziciji direktiva koje utječu na unutarnje tržište u nacionalno pravo – EK 2004 – 12
prijedloga (preporuka) grupiranih u 4 skupine:

152
 – potrebno je iskazati političku važnost transpoziciji direktiva
a. neka centralno tijelo za koordinaciju transpozicije bude pod članom vlade, uz podršku
premijera
b. neka se sastanci na temu uspješnosti transpozicija održavaju na mjesečnoj osnovi
– potrebno je osigurati koordinaciju unutar upravnih resora i između njih
a. neka jedno ministarstvo bude nadležno za praćenje transpozicije u cjelini
b. neka se napravi središnja nacionalna baza podataka o transpoziciji
c. neka se uspostavi snažna veza pregovaračkog tima u ministarstvu s timom za transpoziciju u
istom ministarstvu
d. neka se u svakom ministarstvu uspostavi transpozicijska kontaktna točka
– potrebno je uključiti parlament i prije i poslije usvajanja direktive
a. neka se parlamentu dostavlja vremenski raspored usvajanja direktiva
b. neka se parlament nakon usvajanja direktive izvještava tromjesečno o napretku transpozicije
– potrebno je postupak transpozicije provoditi ubrzanom procedurom u RH. radi transpozicije
direktiva VRH svake godine donosi Program za preuzimanje i provedbu pravne stečevine EU –
strukturiran prema tijelima državne uprave nadležnim za izradu/donošenje pojedinih propisa. To je
resorni pristup u transpoziciji direktiva u kojem je glavna uloga povjerena ministarstvima ili drugim
tijelima državne uprave
– sastavni dio navedenog Programa je Plan usklađivanja zakonodavstva RH s pravnom stečevinom EU
– na prijedlog VRH ga donosi Hrvatski sabor, a obuhvaća popis zakona i drugih akata (npr.
strategija) čije je donošenje u nadležnosti zakonodavca
– propisi kojima se preuzima pravna stečevina mogu se donositi po ubrzanoj proceduri
– za praćenje i izvještavanje o transpoziciji nadležno je Ministarstvo pravosuđa koje izvještava
MVEP, kao i EK, o statusu transpozicije europske pravne stečevine u nacionalno zakonodavstvo

Naglašena uloga resornih ministarstava u preuzimanju pravne stečevine, kao i u pripremi stajališta u procesu
oblikovanja europskih politika, upućuje na važnost upravnog kapaciteta. Kapacitet uprave određuje više
faktora:
– stabilnost uprave
– neovisnost o političkim utjecajima i promjenama
– profesionalnost
– financijska snaga
– stupanj usklađenosti s načelima europskog upravnog prostora

REFORME I MODERNIZACIJA JAVNE UPRAVE

Reforme – značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih najčešće dolazi
periodično, a obično obuhvaćaju mješavinu strukturnih, funkcionalnih, personalnih i drugih mjera i njima
izazvanih promjena.

Krajnji cilj – povećanje institucionalnog kapaciteta neke zemlje kako bi što uspješnije rješavala javne
probleme, bavila se javnim pitanjima te provodila javne politike.

Preduvjeti uspješnosti reformi (5):

– politička podrška
– ljudski i materijalni resursi
153
 – stalna institucionalna podrška formiranjem posebne upravne organizacije za reformu
– dovoljno raspoloživog vremena
– promišljena strategija reforme

Pokretači reformi mogu biti (5):

– donošenje novih propisa

– uvođenje i stabilizacija nove organizacije
– zapošljavanje novog osoblja
– promjene u formalnim procesima
– promjene u formalnim organizacijskim strukturama

3 modela upravnih reformi prema razlozima njihova pokretanja:

– svrhovitosni – reforme se pokreću odlukom vladajućih političkih aktera koji potrebu reforme vide u
političkim, ekonomskim ili socijalnim svrhama koje žele ostvariti
– okolišni – uzimaju u obzir okolišnu ovisnost uprave: uprava se reformira kako bi se prilagodila
okolišnim pritiscima
– institucionalni – ističe interne faktore: organizacijsku kulturu i ponašanja koji određuju (ne)uspjeh
reforme

Upravne reforme prema kriteriju mjere odstupanja od tradicionalne, weberijanske koncepcije uprave i
stupnju radikalnosti reformskih zahvata (4):

– tradicionalne
– usavršavanje javne uprave prema weberijanskom modelu
– formalni nadzor upravnog aparata od strane legitimne političke vlasti
– strogo hijerarhijska struktura uprave u kojoj rade stalni, politički neovisni i profesionalni
službenici motivirani javnim interesom
– teži se održavanju postojećih odnosa između političkog sustava, upravnog sustava i prava te
tržišne ekonomije

– reforme uključuju:
 jačanje kontrole uprave
 smanjivanje potrošnje javnih sredstava
 smanjivanje broja službenika
 poticanje efikasnosti
 smanjivanje korupcije…
– nedostaci:
 hijerarhijske strukture nisu najefikasnije s obzirom na odnos uloženih sredstava i
rezultate
 sporost i birokratiziranost, usmjerenost na proces umjesto na rezultate
 upitan je politički nadzor i odgovornost

– modernizacijski
– uvode se mjere za ubrzavanje i veću fleksibilnost upravnog sustava
– potiču deregulaciju, veće uključivanje građana i ostalih aktera u upravljanje
– reforme uključuju:
 prijelaz na proračune orijentirane na rezultate
 osnivanje autonomnih izvršnih agencija i njihovo razdvajanje od poslova kreiranja
javnih politika koji se zadržavaju u ministarstvima
154
  prijelaz od statusnih službeničkih odnosa na ugovorne radne odnose
– reforme su inspirirane doktrinama novog javnog menadžmenta i dobre uprave

– tržišne
– usmjerene na primjenu tržišnih načela i metoda u javnoj upravi i grubo podvrgavanje javne
uprave tržišnim zakonitostima
– reforme uključuju uvođenje mehanizama tržišta: nadmetanja, javne nabave, javnog tržišta,
kompeticije između organizacija, ali se istodobno zadržava opća struktura upravnog sustava i
vezanost pravnim propisima

– minimizirajuće
– nastoje suziti javnu sferu te proširiti područje privatne inicijative
– reforme uključuju radikalne mjere smanjivanja javne uprave:
 široka privatizacija
 ugovorno prenošenje pružanja usluga uz naplatu pristojbe
 odustajanje od nekih poslova u javnoj upravi…

Većina kontinentalnoeuropskih zemalja odlučila se za modernizacijske reforme. One se oslanjaju na

weberijansku koncepciju kojoj se dodaju novi elementi: odazivnost, konzultiranje građana i orijentacija
prema rezultatima.

Upravne reforme prema temeljnim vrijednostima:

– reforme zasnovane na novom javnom menadžmentu – tržišno usmjerenje

– reforme utemeljene na idejama o neoweberijanskoj državi – usavršavanje tradicionalnog modela
profesionalne i hijerarhijski organizirane uprave
– reforme novog javnog upravljanja – izgradnja horizontalnih upravnih mreža koje se kroz odnose
partnerstva s građanima, privatnim i civilnim sektorom stapaju s društvom

Elementi novog javnog menadžmenta i menadžerizma u javnoj upravi (7):

– naglasak na upravljanje uspješnošću (performance management)

– fleksibilnije i decentraliziranije financijsko upravljanje
– upravljanje ljudskim potencijalima s određivanjem plaća prema rezultatima i primjenom
personaliziranih ugovora
– više odazivnosti u odnosu na korisnike i klijente javnih službi
– veća decentralizacija na lokalne razine vlasti
– šire korištenje mehanizmima tržišta
– privatizacija javnih poduzeća

Učinci menadžerskih reformi:

– strukturni – na sustav, organizaciju i strukturu javne uprave

– personalni – na upravno osoblje
– funkcionalni – na metode djelovanja u upravi i upravnu tehnologiju
– drugi – financijski, legitimacijski, na ulogu građana prema upravi, politički, socijalni

Strukturni učinci menadžerskih reformi

– mjere su usmjerene na
– smanjenje javnog sektora – radi
 smanjenja troškova

155
  proširenja prostora za djelovanje tržišta
 stimuliranja privatnog poduzetništva
 smanjenja značenja javne uprave i države u životu ljudi

– privatizacija – prenošenje vlasništva i kontrole nad državnom imovinom i poduzećima s

javnog na privatni sektor
 ustupanje ili prodaja dionica/poslovnih udjela
 ugovorno prenošenje pružanja usluga uz naplatu pristojbe
 menadžerski ugovori (upravljanje se privremeno povjerava privatnoj tvrtki)…

– povećanje uloge neprofitnog sektora (organizacija civilnog društva)

 stvaraju se partnerstva nevladinih udruga i drugih institucija civilnog društva s
državnim upravnim organizacijama
 nastoji se uključiti što veći broj zainteresiranih građana u suodlučivanje o javnim
poslovima, njihovo obavljanje i nadzor

– razlabavljenje veza u preostalim dijelovima sustava

 razdvajanje odjela za pripremu, formuliranje i nadzor resorne javne politike od
agencija za provedbu na središnjoj razini (agencifikacija)
 teritorijalna decentralizacija (upravna i politička)
 formiranje nezavisnih organizacija i tijela za regulaciju i proizvodnju javnih usluga
– strukturni efekti usmjereni su na osiguravanje autonomije, fleksibilnost, poduzetnost, organizacijsko
učenje, odazivnost, kvalitetu, jačanje upravnih kapaciteta…

– negativni učinci:
– zamućivanje linija odgovornosti
– smanjena transparentnost
– neetično ponašanje (zlouporaba ovlasti i korupcija)
– problematični kontakti sa zainteresiranom javnošću
– otežana koordinacija (nepovezanost, preklapanje i udvostručenje poslova)
– agencije pretjeranom autonomijom ugrožavaju prava građana
– smanjeno osoblje koje je formalno zaposleno u upravi, ali postotak radne snage angažirane na
javnim uslugama je veći

– efekti menadžerskih reformi u pogledu lokalne samouprave – 2 MODELA:

– anglosaksonski – 2 pretpostavke
 privatni sektor je bolji izbor od javnog sektora za javne službe – inzistira se na
privatizaciji
 svaka teritorijalna decentralizacija povećava cijenu i smanjuje efikasnost javnih službi
– nastoje se oslabiti lokalne jedinice
Odnosi u teritorijalnom upravnom sustavu se hijerarhiziraju i centraliziraju.

– nordijski
 počiva na tradiciji jake lokalne samouprave
 manje se koristi privatizacija, a afirmira načelo supsidijarnosti – lokalna samouprava
jača

Personalni učinci menadžerskih reformi

– 2 vrste mjera prema osoblju

– objektivne – mehaničke u pogledu broja i strukture osoblja
– mekše – usmjerene na razvoj ljudskih potencijala u upravi

– Objektivne mjere:
156
 – uključuju smanjivanje broja upravnih službenika i slabljenje njihova položaja
– zapošljava se osoblje s novim, menadžerskim vještinama i znanjima
– služba se vremenski ograničava ugovorima, uvodi se honorarni rad, a personalni troškovi
smanjuju
– povećava se autonomija javnih menadžera u odnosu na statusna pitanja službenika
– smanjuje se značenje kolektivnog pregovaranja
– plaće se određuju u skladu s postignutim rezultatima i ocjenama uspješnosti
– organizacije imaju autonomiju u reguliranju službeničkog statusa, a uvjeti zaposlenja se
ponekad prepuštaju diskrecijskoj odluci menadžera (među službenicima koji obavljaju iste
poslove mogu nastati velike razlike u statusu)
– prednosti: orijentacija na poboljšanje odnosa s građanima kao potrošačima, službenicima se
ostavlja dio samostalnosti u odlučivanju što potiče kreativnost i unutarorganizacijsku
demokratičnost
– slabosti: politički i ideološki napadi i pritisci na službenike, otpuštanje, smanjivanje plaća
(dok menadžerima plaće rastu), prelazak kvalitetnog osoblja u privatni sektor, nejednakost
među organizacijama, diskrecijsko odlučivanje rukovoditelja, osjećaj nesigurnosti službenika,
apatija i smanjenje radnog morala – to može dovesti do smanjenja efikasnosti i
ekonomičnosti

– Mjere za razvoj ljudskih potencijala:

– promjena znanja, sposobnosti i vještina, jačanje etike službenika i razvoj organizacijske
kulture u javnoj upravi
– više službenike se nastoji preoblikovati u menadžere
– razvoj poduzetničke kulture (individualnost, autonomija, stručnost, uspješnost, imaginacija,
inovativnost, kooperativnost, usmjerenost na kvalitetu, otvorenost i osjetljivost na javne
probleme)
– ove promjene je mnogo teže pokrenuti i provesti

Funkcionalni učinci menadžerskih reformi

– unošenje što više elemenata tržišnog ponašanja i tržišnih kriterija

– naplaćivanje realnih cijena javnih usluga i proizvoda
– povjeravanje obavljanja javnih službi privatnim subjektima putem natječaja
– uvođenje interne naplate i internog tržišta među izdvojenim i osamostaljenim organizacijama
javnog sektora
– opća težnja prema deregulaciji (smanjenje broja propisa koji reguliraju privatni sektor)
– procedure u upravi se odbacuju kao nepotrebna ograničenja
– naglašava se vrijednost rezultata djelovanja (menadžeri dobivaju veću autonomiju u financijskom i
personalnom odlučivanju) – menadžment s osloncem na rezultate
– prednosti:
– naglašava se postizanje kvalitete i izvrsnosti te služenja potrošaču
– smatra se da kvaliteti doprinose kompeticija i bliskost veza s potrošačima te responsivnost
– nedostaci:
– povećavanje javnih troškova
– nejasni efekti u pogledu efikasnosti i efektivnosti
– novi problemi za menadžere (upravljanje ugovorima, pregovaranje, upravljanje financijskim
tijekovima)
– ponovne regulacije (često i složenije)
– zanemarivanje procedura

Ostali učinci menadžerskih reformi

157
– financijski
– unatoč prvotnim namjerama, udio države u ukupnim društvenim sredstvima nije se smanjio,
nego povećao
– promjene u strukturi troškova: ako se smanjuju troškovi socijalnih programa, mogu se
povećavati drugi troškovi
– legitimacijski
– menadžerski pokret je omogućio preživljavanje socijalne države i ponovno stjecanje
legitimiteta (osvježenje nakon pada socijalne države u krizu, smanjenje tereta države na
nacionalno gospodarstvo)
– učinci na ulogu građana prema upravi
– konzumerizam je istaknuo socijalne razlike zasnovane na platežnim sposobnostima i
ekonomskoj moći
– uz ulogu konzumenta (potrošača), građanima je pružena prilika da preuzmu i ulogu
poduzetnika
– politički
– uloga građanina potiskuje se u korist uloge potrošača i poduzetnika
– demokratski deficit, slabljenje mogućnosti demokratskog nadzora nad autonomnim upravnim
organizacijama i raznim drugim aranžmanima s privatnim, pa i neprofitnim sektorom
– gubi se transparentnost, a dio djelatnosti i formalno prelazi u privatni sektor te izmiče dosegu
političkih procesa i utjecaja građana
– socijalni
– povećanje nezaposlenosti, siromaštvo, kriminalitet, društvene podjele i konflikti
– općedruštveni
– reafirmacija kapitalističkog društva – bogatiji kroz menadžerske reforme pokušavaju
legitimirati svoje odbijanje da snose teret društvene solidarnosti
– niži slojevi pogođeni su reduciranjem socijalnih programa i nižim zaradama
– nacionalna gospodarstva mogu postati konkurentnija na svjetskom tržištu (pozitivni učinak)

158
Notes:

Notes:

159
Notes

160