Comentarios Monograficos LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Nelson E. Rodriguez Garcia Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Jefe del Departamento de Préctica Juridica de la Universidad Central de Venezuela 1, LA EFICACIA DE LOS ACTOS EN GENERAL La Administracién, por medio de los actos administrativos, crea derechos y obli- gaciones de manera unilaterat; clio, como sefiala Fortshoff, “constituye una interven cién de caracter décisorio o constitutive en un Smbito social” *, con la caracteristica de que los actos administratives son eficaces inmediatamente, obligando a st cum- plimicnto inmediato, sin importar que en tiltima instancia sean vélidos 0 no? El capitulo IV del Titulo III de [a LOPA establece en su articulado que los actos administrativos serdn validos y producitian sus efectos desde el momento en el cual sean del conocimiento de los interesados. En efecto, en los articulos 72, 73, 74, 15, 16 y 77 de la LOPA, se afirma que los actos administrativos de cardcter_ general © que interesan a un nimero indeterminado de personas, seran validos a partir de su publicacién en la Gaceta Oficial que corresponda al organismo, y los actos adminis- trativos de efectos particutares desde su notificacién a Ios interesados. Creemos necesario aclarar que la validez o invalide de un acto administrativo no depende de sti publicacién o notificacién. La publicacién en ta Gaceia Oficial que corresponda al organismo que tome la decisién, —en el caso de los actos de efectos generales, 0 su notificacién al o a los interesados, en el caso de los actos de Ernst Fortshoff. Tratado de Derecho Adninistrativo. Instituto de Estudios Politicos. Madrid, 1958, p. 346. Para ste autor alemin, el acto administrativo tiene dos caracteristicas que le son propiss. Una es la obligatoriedad, pues debe ser cespetado por todos mientras esté vigente, incluso el defectuoso mientras no sea anulado, quedando ascgurada su eficacia incondicionalmente. La otra es de su duracidn, Estas dos caracteristicas tienen algunos puntos de contacto pero no pueden identificarse. En relacién 2 cllos ha tenido que variar la terminologia muy usada por algunos autores de “fuerza de cosa juzgada de los actos administrativos” que nos hace pensar en un concepto del Derecho Procesal, referido a sen- tencias (recuérdese el non bis in idem), cuando por esencia Ia materia administrativa es cambiante y variable con posibilidades de siempre ser objeto de intervencién por la Admi- nistracién. Quizé por esta _razén la LOPA evita usar tal expresién, aun cuando se protegen los derechos subjetivos © intereses legitimos, personales y directos de os particulares cuando el acto administrative que los hubiese originado quiera ser revocado (Art. 82, LOPA). En nuestra opinién el articulo 82 de In LOPA no impide Ia revocatoria del acto adminis- trativo creador de derechos subjetivos para un particular. Ese acto puede ser revocado, empero el Administrativo responde por él inclusive patrimonialmente. Como sefiala Hauriou: “que Ja Administracién haga pero que indemnice” (Précis de Droit Administratif, 12% edi- cién, Paris, 1933, p. $05). Se trata en todo caso de limitaciones a Ja tevocaci 2. Tomés Ramén Fernfndez Rodriguez. La Nulidad de los Actos Administrativos, Editorial Juridica Venezolana, Caracas, 1979, p. 21. También puede verse nuestro trabajo “El sistema contencioso-administrativo venezolano y ta jurisdiceién contencioso-administrativa”. Caracas, 1983, pp. 67 y $5, 113 y ss. 3. El articulo 72 de la LOPA en realidad sefiala textualmente: “‘deberén ser publicados en Ia Gaceta Oficial que corresponda”, lo cual significa que tendrén validez a partir de su publi- cacién, 0 bien en la fecha que en elfos se disponga, la cual evidentemente podré ser hacia el futuro, pero nunca con caricter retroactive. La LOPA sefiala que también serén publicados en la Gaceta Oficial que corresponda, los actos administratives de cardcter particular cuando asf lo exija la Ley (Art. 72).18 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N® 38 / 1989 efectos particulares—, tiene como sentido real que desde ese momento posee valor pleno y produce todos sus efectos. Ello aun, cuando pudiese ser revocado por la propia Administracién en el caso extremo de ser en definitiva nulo de nulidad abso- uta, 0, en su caso, anulado en via administrativa. Circunstancia derivada del principio del favor acti, con lo cual se plantea una presuncién iuris tantum de validez que obligaria al particular afectado a probar lo contrario a través de la impugnacién del acto presuntamente contrario a derecho. El privilegio de la ejecucién forzosa le da a la Administracién Pablica una ventaja enorme a efectos de hacer valer su acto, de hacerlo cficaz aun cuando haya resistencia de los particulares, utilizando Ia coaccién, Este planteamiento debemos hacerlo, pues si en el marco te6rico y de los principios contenidos en la Ley, el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta (cuando por ejemplo ha sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente, 0 cuando ordena conductas imposibles © de ilegal ejecucién) que harian al acto incapaz de producir efecto alguno; sin embargo, Ia Administracién puede imponer materialmente ese acto. Esa eficacia ma- terial s6lo puede ser atacada y destruida por el administrado por Ia via del recurso (administrative y jurisdiceional). Vemos ast un posible enfrentamiento entre el pincipio tedrico recogido en la Ley y el plano material, practico, que la propia Ley da a la Administracién. 2. CONDICIONES DE EFICACIA Habiamos sefialado arriba que la regla en los casos de los actos administrativos de cardcter general es la de su conocimiento por parte de sus destinatarios *, y ello se realiza por la publicacién en la respectiva Gaceta Oficial. Sin embargo, y aun cuando no lo prevé la Ley, es posible que el propio acto demore su eficacia, y ésta quede sujeta a un plazo, o también condicione la produccién de sus efectos a un hecho futuro. La notificacién que corresponde a la forma de conocimiento de los particulares interesados del acto que los afecta es instrumental, formal y habilitante, con una importancia prdctica enorme. En primer lugar, la notificacin es una obligacién de la Administracién PGblica. Por una parte, para que comience a tener validez el acto administrativo, Por la otra, para individualizar a los administrados que tengan interés cn el acto. Esto tiltimo porque la Administracién no est4 obligada a hacer del conocimiento de todos los administrados ese acto, sino sdlo a tos interesados* afectados en sus derechos subje~ ‘08 © sus intereses legitimos, personales y directos. Es formal la notificacién porque s6lo puede producirse mediante las formas habi- litantes precisadas en la Ley. A saber: La notificacién debe contener el texto integro del acto administrativo. b. Contener su motivacién, haciendo referencia a los hechos y a los funda- mentos legales del acto, c. Indicar, si fuere el caso, los recursos que procedan contra ésta, con ex- presién de los drganos o tribunales ante tos cuales deban interponerse. 4. En cl mismo sentido se pronuncia A. R. Brewer-Carias, El Derecho Administrative y la Ley Organica de Procedimientos Administrativos, Ed. Juridica Venezolana, p. 195. 5. La LOPA considera como interesados a las personas naturales o juridicas que se refieren los articulos 112 y 121 de 1a Ley Orgfnica de la Corte Suprema de Justicia.ESTUDIOS 19 d. Deberé hacerse por escrito", en el domicilio o residencia del interesado o de su apoderado’ y se exigiré firmado, cn el cual se dejara constancia de Ja fecha en que se realiza el acto y del contenido de la notificacién, asi como del nombre y cédula de identidad de la persona que la reciba. De no ser posible la notificacién en la forma inmediatamente anotada, la Admi- nistracién debe publicar el acto en un diario de mayor circulacién de Ja entidad territorial donde Ia autoridad que conoce del asunto tenga su sede 0, en defecto de Ja existencia de prensa diaria en cl lugar, se hard en un diario de gran circulacién de la capital de la Repiblica. En este caso se entender4 por notificado el interesado quince dias después de la publicacién. Aun cuando la Ley establece cl lapso sefialado debe advertirse en la publicacién de manera expresa. 3. CESACION DE LA EFICACIA: LA SUSPENSION DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO La eficacia de un acto administrativo puede cesar temporal o definitivamente. Puede cesar Ia eficacia definitivamente por varias razones. La mis comin y obvia es por su cumplimiento, por ejemplo, el pago de una multa. En otros casos pueden extinguirse los efectos por la voluntad del particular, estamos hablando no de los easos de actos que imponen obligaciones al administrado, sino de una decisién del particular que produce !a extincién del acto. Asf, Ja renuncia a una licencia. La falta de toma de posesién de un cargo piblico, que hace impo- sible se cumplan los efectos de la designacién, También por la resolucién de los efectos decidida por Administracién. Tal es la situacién de Jas licencias temporales conferidas con Ja condicién de que scr4n supri- midas, por ejemplo, ventas ambulantes de alimentos hasta que la Administracién esta- blezca locales fijos. También por la revocacién det acto. Esta puede ocurrir por dos casos; la pri- mera, por sancién por el incumplimiento del contenido del acto. Es. el caso de los actos sometidos a condicién. La segunda, la revocacién por motivos de oportunidad, circunstancia en la cual no es necesario medic una conducta del administrado con- traria al contenido del acto. El caso tipico es In condonaciéa de una multa cuando la Administracién tiene facultades discrecionales para hacerlo. En el caso de Ia revocacién debe tenerse mucho cuidado con los actos creadores de derechos cuando los actos son validos. En efecto, si el acto creador de derechos puede ser revocado por auterizacién de la Ley, no hay ningiin problema. Pero en caso contrario da lugar a indemnizacion. 3.1. La suspension También Ia eficacia del acto puede cesar provisionalmente; se trata de la Hamada suspensién de efectos del acto. En Venezuela fue consagrada en via jurisdiccional por la Ley Orginica de la Corte Suprema de Justicia y en via administrativa. poste- riormente por Ia Ley Organica de Procedimientos Administrativos. Por razones metodolégicas analizaremos primero el supwesto planteado en la LOPA y posteriormente el establecido en Ia LOCSS. Aun cuando la ley no to exige expresamente, las formas en ella sefialadas no dejan lugar a dudas que no puede ser de otra manera. 7. Debe recordarse que el articulo 49 de la LOPA exige que los interesados hagan constar en el escrito una serie de requisitos para que le Administracin inicie sus actuaciones: sobre la nocién de interesados, deben verse los articulos 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de In LOPA.20 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 38 / 1989 En primer lugar, es necesario precisar que Ia suspensién de efectos es una medida dirigida 2 proteger al particular interesado, de perjuicios graves que le podria causar la ejecucién de un acto administrative. Perjuicios no sélo de cardcter material y que serian de dificil o imposible reparacién. 3.2. La suspension de efectos en via administrativa La LOPA permite Ia suspensién por el érgano administrative ante el cual se recurra del acto administrativo. EI articulo 87 de la LOPA, que establece el principio general de la eficacia inmediata del acto, dive asi: “La interpretacién de cualquier recurso no suspenderé Ia ejecucién de! acto impugnado, salvo previsién Iegal en contrario”. El mismo articulo prevé también la excepcién a la regla general. Permite a Ia Administracién suspender Ia cjecucién de les actos recurridos “en el caso de que su ejecucién pudiera causar grave perjuicio al interesado”. : ‘A la excepcién arriba sefialada, Ia ley agrega una segunda, con distinta argu- mentacién: “o si la impugnacién se fundamentare en Ia nulidad absoluta del acto”. {Qué significado real tiene esta excepcién? gAcaso Ia sola argumentacién de nulidad absoluta obliga a la suspensién de efectos? Si un acto es tildado de nulo, parece Iégico que su ejecucién pueda ser suspen- dida, haciendo abstraccién de que los dafios que pudicran derivar de la ejecucién pudiesen o no causar grave perjuicio al interesado. Ahora bien, de la redacciém del articulo podria entenderse. que la Administracién no esti obligada a suspender la eficacia det acto administrative en el supuesto en estudio. Sin embargo, hay indica- dores que pueden hacer muy dificil para Ia Administracién no suspender los efectos del acto. En efecto, si bien Ia redaccién del articulo emplea el verbo “poder” en cl tiempo futuro “podra”, con ello indica que cst en las facultades del sujeto, suspender, pero no indica que la Administracién esté en Ia obligacién de hacerlo. Pero si se juntan otras circunstancias se haria harto dificil no suspender. Por una parte, si la Adminis- tracién suspende los efectos del acto, tiene necesariamente que pedir caucién para proceder a la suspensién, a diferencia del mismo caso en via jurisdiccional (LOCSI, articulo 136), a punto tal que, la insuficiencia de la caucién conlleva responsabilidad para el funcionario que acepta la caucién, Por la otra, no es muy dificil apreciar que se den los supuestos del articulo 19 de la LOPA, 0 en todo caso, hay algunos de ellos que, dadas las caracteristicas del caso concreto, pueden dar una scricdad o verosimilitud tal que sea absolutamente impo- sible para la Administracién no suspender. El mismo hecho de ser posible la suspensién de oficio confirma Jo arriba ex- puesto. Cuando se prevé asi en Ia Ley, lo es para evitar dafios mayores a los particu- lares y al patrimonio piiblico. Ello hace prdcticamemte obligatorio para la Adminis- tracién revisar ta posibilidad de suspensién con el mayor cuidado y, proceder a ella, cuando se den los supuestos antes precisados. (Por ejemplo: obligar a un particular a viajar a Marte, o a volar hasta cl Avila sin recursos técnicos.) 3.3. La suspension de los efectos de los actos administrativos en via jurisdiccional En materia de suspensién de efectos de los actos administrativos particulares en via judicial, hay una gran ausencia de doctrina nacional* y ha sido la jurispru- 8. Sélo podemos citar a A. R. Brewer-Carfas, “Comentarios en torno a la suspensién de los actos administrativos en via contencioso-administrativa”, Revisia de Derecho Piiblico, N° 4, pp. 189 y ssi y H. Rond6n de Sans6, “La suspensién de los actos administrativos en el Derecho Comparado”, en El Derecho Venezolano en 1982. Caracas, 1982, UCV, pp. 345 y ss.ESTUDIOS 21 dencia, sobre todo de Ja Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, la que por razones de orden prdctico, ha construido no sélo un procedimiento general cn rela- cién a Ia figura, sino también ha tomado posicién adoptando como modelo la legis- lacién y doctrina espafiolas * EI articulo 136 de LOCSI no parece ser de produccién original venezolana. A nuestro parecer ha sido tomado, dentro de la Iegislacién comparada, de Ta legislaci6n espaiiola (Ley reguladora de la Jurisdiccién Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956) 0 de la Ley Reguladora de ta Jurisdiccién Contencioso-Admi- nistrativa de Ia Reptiblica de Costa Rica, Exposicién de Motivos que dice textualmente: “...AL seguirse en Jo principal de la Ley espafiola...” En todo caso no: debe extrafiar la similitud y debemos recordar a Moles cuando sostiene que el sistema contencioso-administrativo venezolano es una traslacién del modelo espaiiol. EI articulo 136 de LOCSY expresa: “A instancia de parte, la Corte podrd suspender los ‘efectos de un acto admi- nistrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando asi lo permita la Ley o la suspensién sea indispensable para evitar perjuicios irreparables © de dificil reparacién por -la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisién, la Corte podré exigir que el solicitante preste caucién suficiente para garantizar Las resultas del juicio. La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensién, podra dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio” A. Caracteristicas, Las notas fundamentales que podemos extraer son las siguientes: a. Se trata de una garantia preventiva. b. Es una excepcién al principio del favor acti en Derecho Administrativo. ¢. Establece la posibilidad de que el actor constituya caucién pata garantizar la eventualidad de resarcimiento en caso de que la demanda sea declarada sin Tugar. d. Tiene como nota caracteristica la provisionalidad. ¢. No debe ir en contra del interés ptiblico. . Analicemos en detalle cada una de fos notas, agregando, ademis, las caracteristicas que le ha dado la jurisprudencia venezolana. a. Garantia Preventiva Se considera una gran garantia preventiva a fin de que el particular solicitante de Ja nulidad de un acto administrative de cfectos particulares pueda asegurar los efectos de la anulacién, “...Para evitar perjuicios irreparables o de dificil repara- cién por la definitiva.:.” expresa el articulo 136 de la LOCSJ®. Elto es légico, pues se le haria un flaco servicio a la justicia si el recurrente, luego de haber logrado la declaracién de nulidad de! acto, no puede ser indemnizado de los dafios originados en la ejecucién. Porque ademés, no siempre cl dafio causado puede ser reparado con dinero, es decir, con un valor econémicamente sustitutivo 9. No debe olvidarse la posicién de Antonio Moles Caubet. 10. La jurisprudencia confirma este aserto; asi, por ejemplo, en sentencia de Ia Sala Politico- Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, de 2 de abril de 1981, A nuestro derecho positivo 1a medida de suspensién del acto tiene cardcter “preventive”, es decir, tiende a amparar o proteger el derecho del adminisirado antes de que el daiio se verifique y la lesin al orden juridico se perfeccione.. ." 11. La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo establece en sentencia de fecha 20-12-79 ¢l caracter de garantia preventiva de Ja suspensién de efectos de los actos administratives.22 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N° 38 / 1989 b. Es una excepcién al principio del “favor acti” El ordenamiento juridico venezolano establece que cl acto administrativo obliga por si y la administracién puede ejecutarlo directamente con independencia de cualquier sentencia judicial o intervencién de autoridad judicial, salvo, en este diltimo caso, que una disposicién legal especialmente Jo establecicra " En relacion a los actos administrativos de efectos particulares asi lo establecen los articulos 79, 78, 79, 80 y 87 de la LOPA. En cuanto a los actos administrativos generales con caracter normativo. su condicién de obligatoriedad deriva de su propia naturaleza, como son los decretos y resoluciones. Asi los atticulos 14, 15 y 16 de la LOPA. En este aspecto, como ya lo habiamos sefialado, la Administracién se encuentra en un plano de igualdad al de los tribunales y quizés superior.” En efecto, los actos administrativos tienen una fuerza superior a la decisién de un Juez Civil de Primera Instancia, pues cl recurso que se interponga contra aqué! no suspende sus efectos **, a diferencia de la apelacién en el proceso civil ordinario. Sefiala el CPC que de toda sentencia definitiva dictada en primera instancia se da apelacién, salvo disposicién en contrario (artfculo 288), y como regla general la apelacién interpuesta de fa sen- tencia definitiva se admite en ambos efectos (articulo 290), y ‘como consecuencia, pendiente el juicio de apelacién, 1a sentencia de primera instancia no puede ser ejecutada “, En cambio, la interposicién de cualquier recurso no interrumpe la eje- cucién del acto impugnado. Més atin. en via administrativa Ja suspensién de los efectos del acto recurrido queda a juicio del érgano ante el cual se recurra, cel cual debe exigir en todo caso caucién suficiente (articula 87, LOPA). Este privilegio de la Administracién se llama “de la ejecucién previa” y es la eualidad de los actos administrativos de ser ejecutados inmediatamente, cs la asi denominada ejecutoriedad del acto administrativo: la realizaci6n coactiva del derecho por su titular *, Sin embargo, aun cuando Ia sola impugnacién ante los Tribunales de la Juris- diccién Contencioso-Administrativa de un acto administrativo no lo despoja del privi- Iegio de su fuerza ejecutiva,, debemos recordar lo que Rivero sefiala: junto a los privilegios en mas que el Derecho Administrativo da. a ta Administracién, hay también 12. Esta es uma caracteristica de los actos administrativos en los sistemas contencioso-adminis- trativos de Ja familia jurfdica romano-germfnica, utilizando la clasificacién de René David —Los Grandes Sistemas Juridicos Contempordneos. Aguilar, Madrid, 1973—. Nuestro mé- ximo Tribunal ha sefialado como criterio determinante que Ia suspensién de los efectos del acto en via jurisdiccional “...supone una interrupcién temporal de 12 eficacia del acto administrativo...” constituye una importante excepcién legal al principio general seatin el cual, con base a una presunta validez intrinseca a todo acto administrative, éste tiene fuerza obligatoria y produce todos sus efectos desde el momento de su emisién o desde ef que él mismo lo disponga...” (CSI-SPA, sentencia de fecha 24-81). 13, José Ramén Parada Vasquez. Privilegio de decisién ejecutoria y proceso contencioso. RAP, NO 55, p. 62. 14, Chiovenda, G. Instituciones de Derecho Procesal Civil. Ed. Revista de Derecho Privado, Ma- drid, 1954, V. IIL, p, 406. 15. Vid. Merkl, Adolfo, Teoria General del Derecho Administrative. Editora Nacional. México. 1980, pp. 364 y ss} M. S. Giannini, Diritto, cit, V. 1. pp. 585 y ss Garrido Falla, F.. Tratado de Derecho Administrative, Madrid, 1966, V. 1. pp. 532 y $8. Ernst Fortshoff. Tra tado de Derecho Administrative, Instituto de Estudios Politicos. Madrid, 1958, pp. 391 y s35 Renato. Alessi, Iustituciones de Derecho Adininistrativo. Ed. Bosch. Barcelona, 1970. T. I. pp. 207 y ss; J. L. Villar Palasi, Apuntes de Derecho Administrativo. Parte General. UNED. Madrid, 1974, T. I, p. 43; Ram6n Martin Mateo, Manual de Derecho Administrativo, cit. pp. 295 y ssj Marcelo Caetano, Tratado Elemental de Derecho Administrativo (Teoria Ge- . neral). Santiago de Compostela, pp. 334 y ss; A. R. Brewer-Carias Aspectos de la Eject tividad y la Ejecutoriedad de los Actos Administrativos. Caracas 1965. R.M.J.ESTUDIOS 23 Privilegios en menos, y es que el Derecho Administrativo y el Estado de Derecho tienden a dar garantias al ciudadano. Es asi que, frente a esa caracteristica del acto administrative de ser “...inmediatamente eficaz, con independencia de que sea o no valido...” y que “esta eficacia virtual puede hacerse actual por la propia Adminis- tracién, a través de la accién de oficio. . .”*" —como sefiala Fernandez Rodriguez— trata el Derecho Administrative de equilibrar ese privilegio con Ja posibilidad de suspensién de los efectos del acto. c. La provisionalidad El articulo 136 de la LOCSS establece en su tinico aparte que Ia falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensién, podrd dar lugar a la revoca- toria de ésta, por contrario imperio. Si bien el supuesto que plantea la norma es el de revocatoria por el propio Srgano jurisdiccional, antes de terminar ef proceso, cabe preguntarse si es posible la revocatoria de la suspensién de efectos antes de finalizar el proceso a solicitud de ta Administracién, o bien a solicitud de algin opositor a la misma. En primer lugar debemos precisar que, la jurisprudencia y también 1a doctrina, han sefialado que la medida de suspensién del tribunal no produce efectos ‘de cosa juzgada, por lo cual siempre scré posible plantear de nuevo la cuestiOn, tanto por el.recurrente cuando Ie ha sido negada, como por la Administracién o algan opositor a Ia solicitud de nulidad. Por supuesto, que tal replanteamiento del problema, sélo podria ser tomado en cuenta por el érgano jurisdiccional, cuando hayan cambiado las circunstancias que determinaron la suspensién de los efectos del acto administrativo. Asi pues, Jas partes pueden plantear de nuevo en cualquier momento el proble- ma de Ia suspensi6n, pues no opera en relacién a ella la cosa juzgada. d. La Caucién La medida de suspensién puede estar sometida a una condicién: el juez de Jo contencioso-administrativo puede exigir que el solicitante preste caucién suficiente para garantizar Ia eventualidad de resarcimiento cuando la demanda se declare infundada. En cuanto a la caucién, el juez goza del poder discrecional de exigir 0 no dicha caucién. En efecto, la Ley sefiala que “...la Corte podra exigir que el solicitante preste caucién, suficiente. .." (articulo 136 de la LOCSJ), por lo cual no es exigible 16, Rivero. Citado por Garefa de Enterria, Curso, cit., p. 38. 17. T. R, Fernéndez Rodriguez, La nulidad de los actos administrativos, Ed, Juridica Venezo- Tana, Caracas 1979, p. 21, 18. Es también criterio de Ia doctrina jurisprudencial venezolana; asf lo sefialé ta sentencia de CPCA, de fecha 9-4-81, ’ 39. En cfecto, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en sentencia de 20-12-79! sefialé “...Considera también conveniente esta Corte, seGalar que el auto dictado decidiendo acerca de Ia suspensién, no produce efectos de cosa juzgada, Aun en el caso extremo de que tal auto adquiriese firmeza, por no haber sido interpuesto el recurso de apelacicn, siempre ser& posible plantear de nuevo ta cuestién, En primer lugar, si el acto neg6 In suspensi6n, una vez en apelacién el asunto principal se puede formular de nuevo la peticion; en segundo lugar, el tribunal puede aun de oficio, reconsiderar la procedencia de la medida adoptada cuando cambien las circunstancias que lo determinaron, aun cuando la suspensién haya sido acordada en Ia instancia jurisdiccional superior por apelacién de la denegacién de tal suspension en primera instancia, y en tercer lugar, pot Ia falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensién”. En el mismo sentido H. Rondén de Sans se pronuncia en el trabajo Za suspensin de los actos administratives en el Derecho Com: parado, en El Derecho Venezolano en 1982, Caracas, 1982, p. 548.24 REVISTA DE DERECHO PUBLICO N® 38 / 1989 en todos los casos**. En efecto, en los términos en que aparece redactado el articulo 136 cuyas primeras palabras se refieren a la Corte (al Tribunal), considerada como sujeto activo de la oracién gramatical en que se encuentra inserta, aparece que en relacién con la actividad que como tal sujeto se le asigna, emplea el verbo “poder”, estrictamente en el tiempo futuro “podra”, verbo que est en relacién con las facul- tades del sujeto, pero que nunca indica que éste se encuentre en la obligacién de hacer lo que expresa el predicado de la misma oracién, es decir, “.. -exigir que el solicitante preste caucién suficiente para garantizar las resultas del juicio...”, pues para que suceda tal cosa, es preciso, indudablemente, que la propia Corte (o ef Tri- bunal) estime conveniente hacer tal declaracién, o sea que es evidente se reserva el derecho de proceder o no a exigir la caucién, siendo ésta, y no otra, la verdadera interpretacién que cabe hacer del significado del verbo empleado por la Ley; pues si siempre debiera accederse a tal peticién, la Ley no hubiera empleado el verbo citado, sino otro que de modo indudable expresare la obligatoriedad de tomar tal deter- minacién *. ©. Que no contravenga las exigencias del interés priblico El Derecho Administrative que tiene cardcter estatutario (ordenamiento que re- gula Jas relaciones juridicas de una determinada clase de sujetos, sustrayéndolos asi del Derecho comtin), supone necesariamente que, para la existencia de una relacién juridico-administrativa es necesario, por lo menos; que de las partes de esa rela- cién sea una la Administracién Publica*. La Administracién Pablica se presenta como titular de un poder soberano —poder de imperio, dice Alessi— frente a los particulares. Personifica asi el poder del Estado, traténdose de una potentior persona con poderes exorbitantes del Derecho Comiin®, por lo cual goza del privilegio de decisién ejecutoria y accién de oficio, como ya hemos visto. Pero, esos privilegios Io son y los posee Ia Administracién Pablica, en tanto es una organizacién dependiente de la comunidad politica y a su servicio, con una funcién primordial de realizacién de intereses priblicos colectivos™. Todo acto ad- ministrativo debe tener como fin el interés piiblico genético, el interés colectivo pri- mario considerado como suieto de tutela directa por la accién administrativa™, sin embargo hay un interés plblico prevalente —en palabras de Gonzélez Pérez— que es aquel supuesto en ef cual el interés pitblico esté exigiendo precisamente el cumpli- miento del acto”. Tal es el caso del orden publico, el cual es un concepto juridico indeterminado™, y que sw calificacién en una circunstancia determinada no puede ser mas que una, 20. Recuérdese que el CPC establece en su articulo 13 como regia de actuacién para el juez en la interpretacion, que “Cuando la Ley dice: ‘el Juez o Tribunal puede o podrd’, se entiende que lo autoriza para obrar seguin su prudente arbitric, consultando fo més equi- tative © racional, en obsequio de Ja justicia y de la imparcialidad". Véase Arminio Borjas, Comentarios al Cédigo de Procedimiento Civil, Caracas, 1979. T. L, pp. 54-55. 21. La Corte Suprema de Justicia en Sala Polftico-Administrativa ha razonado: “...Ja conciencia de que en mulitud de casos reales hay efectiva imposibilidad de .medir Ja extensién del _perjulicio, ¥ por consiguiente, Hegado el caso, Ja fijacién del quéntum de Ia, caucién prow Yista por Ialey, determiné seguramente al legislador a dejar al juez ta facultad de exigir ono dicha caucién,.." (Subrayado nuestro). CSI-SPA, sentencia de fecha 48-81. 22. Derecho Administrative T, UNED. Facultad de Derecho, Madrid, 1980, Vol. I, p. 22 23. Alessi, cit., Vol. I, p. 181. 24, Eduardo Garcia de Enterria, Legislacién delegada y control judicial. Tecnos, p. 8 Alessi, cit, V. I, p. 184, 25, Alessi, cit., p. 185 36. Testis ‘Goncitez Pérez, Comentarios de ta Ley de la Jurisdiccién Contencioso-Administrativa, Ed, Civitas, Madrid, 1978, p. 1356, 27, Eduardo Garcia de Enterria y Tomés Ram6n Fernandez Rodriguez, Curso de Derecho Administrativo, T. 1. pp. 270 y ss. fadrid, 1970,ESTUDIOS 25 © bien sc da (por ejemplo una perturbacién del orden piblico) 0 no se da, o también, el caso de la competencia de las Comisiones Tripartitas para la autorizacién de la reduccién de personal, donde deben decir si hay © no, razones técnicas 0 eco- némicas, para proceder +a la autorizacién de una reduccién de personal **. Por ello, es necesario que Ia suspensién no vaya en contra de las exigencias del interés piblico en los términos ya expresados. 28. En este sentido la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de fecha 17 de abril de 1980 Io siguiente: “La nocién de interés piblico es un concepto jurfdico, no sélo cuando 1a Ley lo utiliza expresamente, sino también cuando la Ley configura una actividad como discrecional, encomendando 2 la Administracién Ia misién de apreciar lo que conviene al interés piblico. Esa actuacién discrecional de la Admini tracién PGblica es de naturaleza técnica, y su funcién, en esta materia, consiste en dar en la solucién de cada caso, conocimientos técnicos objetivos, interpretando juridicamente Jo que Ja nocién de interés piblico significa y mientras més indeterminada aparezca esa nocién mayor es Ia responsabilidad técnica de la Administracién. Porque en Gltima instancia el interés piblico cs la expresién comin de los intereses privados y la importancia del inte- rés piblico nace de la supremacia que 10 publico tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general”.