Handbook Public Administration

Handbook of Public Administration and
Civil Service in Latin America
La Cristalera Madrid, 19 a 22 de
Septiembre, 2011
Workshop Program 1
September 19th, after 14.00 hours arrival and welcome of the participants.
September 20th.-
Introduction.-
9.00-9.30: Why a Handbook of Public Administration in Latin America´?
B.Guy Peters, University of Pittsburgh.
Carlos R. Alba, Universidad Autónoma de Madrid.
Country Chapters.-
9.30-10.00: Argentina, Mercedes Iocaviello, CEPAS, Buenos Aires.
10.00-10.30: Brazil, Francisco Gaetani, & Frederico Gaunais,, Executive Secretary. Ministry
of Planning, Brasil .
10.30-11.00: Coffee break.
11.00-11.30: Chile, Arturo Valenzuela & Susan Alberts, Georgetown University.

11.30-12.00: Colombia, Maria Victoria Wittingham, Bogota University.
12.00-12.30: Costa Rica, Violetta Pallavicini, Costa Rica University
12.30-13.00: Guatemala, Caryl Alonso, FLACSO, Guatemala.
13.00-13-30: México, Maria del Carmen Pardo, El Colegio de México.
13.30-15.30: Break & lunch.
15.30-16.00: Peru, Nuria Esparch, GRADE, Perú.

16.00-16.30: Trinidad and Tobago, Anne Marie Bissessar, The Univ. of the West Indies
16.30 – 17.00: Salvador, El, Ricardo Córdova, Director of Fundaungo, San Salvador.
17.00 – 17.30: Uruguay, Conrado Ramos, Instituto Ciencia Política, Montevideo.
17.30: End of the session.
1
This workshop and part of the whole project have been possible thanks to the generous grant given by the FIAPP and
UNPD/Brazilian Government. The academic contribution of the University of Pittsburgh and the UAM have been a crucial
support.
September 21.-
Thematic Chapters. I.-
9.00-9.45: Good Governance and Controlling Corruption., Manuel Villoria, Instituto Ortega y
Gasset.
9.45-10.30: Center & Peripheries: Administrative Decentralization, Tullia Falleti., University

of Pittsburgh.
10.30-11.00: Coffee break
11.00-11.45: Personnel Management, José Luis Mendez, El Colegio de México.
11.45-12.30: Links with Civil Society., Christina Zubriggen, Universidad de la República,

Uruguay.
12.30-13.15: eGovernment : the Digital Agenda in Latin America.

J. Ignacio Criado, UAM, Madrid.
13.15-15.15: Break & lunch.
15.30-16.15: Administrative Reforms, Juan Carlos Cortazar. IADB, Washington.
17.15-18.00: Budgeting, Monitoring and Evaluation, Sonia Ospina, New York University.
18.00: End of session.
September 22.-
Thematic Chapters II.-
10.00-10.45:Politics of Bureaucracy, Juan Negri. University of Pittsburgh
10.45-11.30: Structure and Machinery of government in Latin America.

Jorge Nef, University of Guelph, Canada.
13.00 – 14.00: Editorial Business and Future developments.
14.00: Lunch and farewell to all participants.

Handbook of Public Administration and Civil Service in Latin America 1
Introducción al Manual de Administración Pública de Latinoamérica
Carlos Alba Tercedor y B. Guy Peters
I. ¿Por qué un Manual?
Embarcarse en un esfuerzo académico de esta envergadura requiere una clara lógica y

justificación. Consideramos que existen motivaciones académicas y prácticas para la
ejecución de este proyecto. Además de expandir la base de conocimiento en lo
concerniente a la administración pública en términos generales, existen razones
específicas para un análisis más detenido de la administración pública en
Latinoamérica. A pesar de que existen diversos manuales y enciclopedias sobre
administración pública (Peters y Pierre, 2012; Rabin y Hildreath, 2007) consideramos
relevante tener en consideración este punto de enfoque específico sobre la
investigación, y práctica, en Latinoamérica. Incluso esperamos poder relacionar, hasta
cierto punto al menos, la administración pública en estos países a la que ya existe en
otros paises dentro de la misma región, y, en este sentido al resto de administraciones
públicas del mundo.
La intención de este Manual es ofrecer un compendio útil de información y análisis en

materia de administración pública en estos países. Esto puede llevarse a cabo a través
del estudio individual de dichos países y las formas en las que organizan sus sistemas
de administración, y la manera en la que éstos sistemas rinden. El objetivo de
comprender el funcionamiento de la administración también puede llevarse a cabo
analizando algunos de los temas de administración central a través de toda la muestra
de los países, y comparando su rendimiento en temas tales como la gestión de
personal y rendición de cuentas. Utilizando ambos métodos comparativos aspira a
generar un marco más amplio de comprensión que el que nos ofrecería uno sólo de los
métodos.
A. La importancia de la Administración Pública
Estamos llevando a cabo este estudio de las administraciones públicas en

Latinoamérica principalmente porque la burocracia juega un papel protagonista en
los procesos de gobierno. Este centralismo de la burocracia es quizás mayor en
Latinoamérica que en otras partes del mundo, causado por ciertas inestabilidades y
problemas en las estructuras políticas. En todos los países la administración pública
lleva a cabo tareas esenciales tales como la implementación de políticas y el

asesoramiento a los líderes políticos en materias políticas. Conforma sin lugar a dudas
el mayor número de instituciones dentro del sector público, y resulta esencial para
llevar a cabo muchas tareas fundamentales para el bienestar de la ciudadanía y el
éxito del Estado.
Una de las más importantes de estas funciones para la administración pública es la

gestión económica. Mientras los líderes políticos deberían ser conceptualizados
estableciendo los principios básicos de políticas económicas para sus países, los
administradores públicos son responsables de muchos de los aspectos de la gestión
económica. Como hemos mencionado anteriormente, los funcionarios permanentes en
los ministerios de finanzas ofrecen a los líderes políticos un importante
asesoramiento económico y, en algunos casos, son los tecnócratas los que gobiernan la
creación de políticas económicas en mayor medida que los líderes políticos
(Montecinos, 2003). E incluso, el Estado juega con frecuencia un papel más central en
países Latinoamericanos que en otras partes del mundo siendo las diversas
organizaciones del sector público –tales como los bancos públicos- las que juegan un
papel crucial en la gestión y el desarrollo. De igual forma las organizaciones de
regulación dentro de la burocracia pública son actores importantes, y pueden ser
relativamente independientes respecto al control político directo.
La principal tarea de la administración pública, tanto en Latinoamérica como en el

resto de países, es la implementación de políticas públicas y la puesta en marcha de
políticas todavía por definir. Esto desde luego no es un proceso de simple
transposición legal, sino un complejo proceso administrativo, legal y político
(Pressman y Wildavsky, 1974; Winter, 2012). A pesar de ser complejo, sea cual sea el
contexto, este proceso puede ser aún más difícil si el sistema administrativo ha sido
diseñado más para controlar criterios y prevenir errores que para facilitar la acción e,
incluso, la innovación. El legalismo de los sistemas administrativos de administración
pública en Latinoamérica (ver más abajo) puede hacer de este proceso de
implementación una tarea aún más complicada.
Finamente, la administración pública es importante para legitimar el sector público y

el Estado. Los administradores públicos, trabajadores sociales, encargados de correos,
etc. –tienen mucho más contacto con el público que sus líderes electos, y por lo tanto
la visión del Estado por parte de los ciudadanos se forma normalmente a través de las
interacciones con la burocracia en lugar de contacto con sus líderes electos. Los
“burócratas a pie de calle” (Meyers y Vorsanger, 2012) que sí tienen contacto con el
público no solo son determinantes a la hora de proveer servicios, sino que también
determinan a través de la forma en la que ejecutan sus tareas la opinión acerca de
cómo el Estado tiene en consideración a sus ciudadanos (Goodsell, 1976). Inclusive,
existe una muestra creciente de literatura que dictamina que el rendimiento del
gobierno es más importante que los procesos políticos para legitimar el sector público
(Gilley, 2009), por lo tanto la habilidad a la hora de proveer servicios de forma
eficiente es determinante para la construcción de legitimidad, y, por lo tanto, para la
construcción de una mayor efectividad2.
B. La ausencia de análisis integrales

A pesar de la importancia de la administración pública para el sector público y
gobernanza en Latinoamérica en términos generales, existe relativamente poco
material que trate este asunto. Esta afirmación puede parecer poco acertada a simple
vista, dado que existen varios libros y publicaciones sobre este tema. Aunque la
mayoría son, sin embargo, desarrollos altamente legalistas que no tratan los asuntos
en materia de gobernanza tan determinantes para el estudio de la administración
contemporánea. De igual manera, hay una serie de informes escritos por y para las
organizaciones internacionales que abogan por un cambio del sistema pero ofrecen
pocas aportaciones académicas a estas cuestiones3.
Existen también una serie de estudios llevados a cabo por países concretos en materia
de administración pública en Latinoamérica ( ). Estos estudios son, en su mayoría, de
gran calidad académica pero utilizan diferentes métodos para analizar el asunto y por
lo tanto pueden no ser tan útiles de cara a la construcción de un marco exhaustivo de
análisis comparativo de la administración pública como el que proponemos a
continuación. Por lo tanto, un componente de la estrategia de este volumen es analizar
cada país utilizando una plantilla común para permitir que las comparaciones se
puedan realizar con mayor agilidad.
Además de los estudios realizados por algunos países concretos, existen una serie de
artículos y libros más analíticos en materia de administración pública en
Latinoamérica. Muchos de éstos están escritos desde un punto de vista evolutivo, e
incluso han sido escritos desde una perspectiva altamente legalista. Son un conjunto
de investigaciones útiles, pero que de nuevo necesitan ser mucho más analíticos. Más
aún, existe una necesidad absoluta de enmarcar la administración pública en un
2 Por ejemplo, Seymour Martin Lipset (19xx) expuso que la legitimidad y la efectividad pueden
constituir una virtuosa, o maliciosa, espiral en el proceso de desarrollo político y social.
3 Por supuesto existen excepciones a esta desconsiderada generalización. Por ejemplo, dos revistas
publicadas en Méjico –Foro Internacional de Gestión y Política Pública- si contienen una serie de
estudios más analíticos sobre administración pública en Méjico y en otros países de la región
contexto social y político más amplio. Y los estudios acerca de Latinoamérica

deberían ser enmarcados también en un contexto comparativo más amplio.
Es por esto último que este Manual pretende aportar a la necesidad de un análisis
exhaustivo integral y analítico de la administración pública en Latinoamérica.
Ofrecerá tanto información directamente comparable en materia de administración en
un serie de países concretos, así como una contraposición de argumentos en cuanto a
aspectos importantes de la administración pública en esta región. Ha sido diseñado
para convertirse en una importante fuente para cualquiera que busque comprender
mejor la administración pública, y especialmente a los que quieran comprender su
aspecto principal de gobernanza en Latinoamérica y otros lugares.
II. Cuestiones en materia de Administración en Latinoamérica

Al comenzar el análisis de la administración en Latinoamérica, existen una serie de
factores dentro de estos sistemas de administración que resultan determinantes para
comprender las dificultades administrativas que enfrentan los candidatos en este
sistema. Dichos problemas pueden surgir de formas muy diversas y en diferentes
grados dentro de estos sistemas, pero parecen caracterizar la administración pública
en esta región. Los factores estructurales y políticos dentro de la administración
pública pueden cohibir los esfuerzos de incluso los más hábiles líderes
administrativos intentando hacer que funcione el gobierno con la efectividad y
eficiencia que ellos deseen aplicar. De igual forma, pueden limitar la capacidad del
gobierno a la hora de proveer los servicios que los ciudadanos quieren y necesitan.
1. Legalismo
Una de las características dominantes de la administración pública en Latinoamérica

es su legalismo. A pesar de que resulta difícil contradecir la idea de que los programas
públicos deben ser administrados de forma legal, el énfasis puesto en la norma
administrativa como forma de gestión del sector público y de control de los
administradores puede resultar en importantes rigideces en la burocracia pública.
Dicho énfasis en el derecho administrativo también puede encontrarse en la literatura
académica en materia de administración pública así como a la hora de gobernar.
Este legalismo en la administración suele reducir la capacidad de los administradores

públicos de utilizar su propio criterio a la hora de administrar programas ( ). También
tiende a crear numerosas capas de normas y regulaciones que dilatan los procesos y
crean laberintos burocráticos aparentemente interminables que frustran tanto a los

clientes como a los administradores (Kaufman, ). Esta tradición administrativa es,
hasta cierto punto, heredada de las tradiciones Ibéricas y Napoleónicas en materia de
administración (ver ) pero de alguna forma han alcanzado su apoteosis en las
administraciones pública en Latinoamérica.
Esta tradición legalista en Latinoamérica puede ser contrastada con las

preocupaciones cada vez más presentes en la gestión pública en gran parte del
mundo. Son varias las organización de donantes que han intentado difundir los
conceptos y prácticas de la Nueva Gestión Pública ( ), pero esta difusión de
ideas se ha visto dificultada por la hegemonía ideas legalistas y la necesidad percibida
de…
2. Fragmentación
Todos los gobiernos están fragmentados, pero en el caso de los gobiernos

Latinoamericanos están quizá aún más fragmentados. Uno de los ejemplos más obvios
de fragmentación en estos gobiernos es el número de planes de pensiones y de salud
que sirven a los diferentes segmentos de la población. Además, el nivel de
fragmentación horizontal en los gobiernos con altos niveles de descentralización en
muchos países de Latinoamérica ( ) implica que existen muchas diferencias en las
formas en las que se ejecutan los diferentes programas en todo el territorio.
La fragmentación del sector público es importante por varios motivos. En primer

lugar, la coordinación es siempre difícil dentro del sector público (Bouckaert, Peters y
Verhoest, 2010); pero la fragmentación excesiva de la administración en
Latinoamérica suele exacerbar dichos problemas. De forma similar, la fragmentación
puede significar que los ciudadanos no reciben necesariamente beneficios
equivalentes de los planes públicos, por lo tanto pueden ser agravados y confundidos
por las políticas que salen del sector público. Finalmente, la duplicación de muchas
funciones puede resultar ser simplemente más caro sin necesariamente proveer los
servicios de forma más coordinada.
3. Politización
La administración en Latinoamérica también resulta estar más politizada que muchos

otros sistemas políticos (ver Peters y Pierre, 2004; ). La utilización de
mecanismos de patronazgo en el nombramiento de cargos públicos no es desconocido

en otros contextos, pero esa forma de gestión de personal suele ser más evidente en
estos sistemas (ver Mendez, este volumen). Los cambios de partido político en el
gobierno suelen implicar el reemplazo de gran números de empleados públicos por
nuevos grupos leales al partido, o quizá estratificar a los nuevos empleados en
posiciones superiores que las de aquellos que habían sido empleados anteriormente.
Este énfasis basado en nombramientos de patronazgo, pueden haber surgido por

varias razones. En primer lugar, en aquellas sociedades en las que encontrar
suficientes puestos de trabajo –especialmente de tipo “white collar”- resulta
problemático, proporcionar cargos en el sector público a los leales al partido es un
medio de robustecer su apoyo político. Además, la designación de individuos leales a
la política en todo el sistema político es una forma de ejercer control sobre el proceso
de creación de políticas y su implementación. La ausencia de un servicio civil
profesional que sea percibido como políticamente neutro enfatiza la necesidad de
controlar la burocracia de otra forma.
4. Clientelismo
El clientelismo en la política Latinoamericana está relacionado, hasta cierto punto, con

el modelo de patronazgo referido anteriormente. Mientras que el patronazgo implica
la utlización de mecanismos político-partidistas para burlar los sistemas de personal
en el sector público basados en el mérito y en la carrera profesional, el clientelismo
implica conexiones más personales entre un líder (patrón) y el cliente. El clientelismo
sirve para intercambiar apoyos políticos a cambio de beneficios, incluido el empleo
público. Dicho empleo también puede incluir –de forma indirecta- la utilización, por
parte de los patrones subnacionales, de dinero público para generar empleo (Ames,
1987).
El clientelismo, así como el neo-patrimonialismo (ver O’Donnell, ) han sido

considerados por mucho tiempo un gran lastre para la gobernanza en Latinoamérica.
Esta forma de gobierno suele llevar a la malversación de fondos y energías de los
gobiernos centrales, hacia zonas más localizadas, motivados por aspectos más
personales. A pesar de que este tipo de política puede crear una cierta estabilidad en
el contexto de sistemas que de otra manera serían inestables (ver más abajo) también
socavan la capacidad del gobierno de hacer políticas públicas que sean eficientes y
efectivas a la hora de gestionar dichos programas.
5. Corrupción
Finalmente, los gobiernos en Latinoamérica también se han caracterizado por tener

unos sistemas administrativos relativamente corruptos. Por ejemplo, a pesar de que
Chile y Uruguay tienen un rendimiento tan bueno –o incluso mejor- que el de Estados
Unidos o España, otros países tales como Haití o Paraguay se encuentran entre los
países con los más altos niveles de corrupción percibida4. No toda la corrupción se
encuentra dentro de los sistemas administrativos per se, pero el uso del soborno y el
favoritismo, tanto a pequeña como a gran escala, en todo el sistema político es un
hecho bien conocido.
A pesar de que resulta sencillo condenar la corrupción administrativa, también resulta

un hecho comprensible. Dados los salarios relativamente bajos en el sector público,
los funcionarios públicos tienen un incentivo para encontrar formas alternativas de
ingresos, y el ejercicio de la corrupción les puede proveer en ese sentido. De igual
manera, el legalismo y el formalismo presente en gran parte de la burocracia les
otorga incentivos para encontrar fisuras dentro de la propia burocracia que parecen
obstruir el sistema. Algunos sistemas políticos, por Ej. Singapur y Hong Kong,
han sido capaces de reducir los niveles de corrupción drásticamente otorgando altos
salarios y aplicando estrictamente el cumplimiento de la ley, aunque pueden existir
métodos menos draconianos para producir una bueno gobernanza con índices
menores de corrupción.
El Banco Mundial y otras organizaciones de donantes a nivel internacional han venido

enfatizando la necesidad de reducir la corrupción para crear una “buena gobernanza”,
tanto en Latinoamérica como en el resto del mundo. Algunos países, Ej. Costa Rica,
Bolivia y Guatemala, han realizado grandes progresos mientras que a otros se les
podría atribuir un cierto retroceso5. La corrupción por lo tanto sigue siendo un tema
central en la reforma de la gobernanza en muchos países del mundo, incluso en
aquellos con mejores referencias que las que poseen los países latinoamericanos.
Conclusión
Estos asuntos en materia de administración pública en Latinoamérica representan un

ejemplo manifiesto de necesidad de reforma. Dicha reforma no necesita seguir el
camino de la Nueva Gestión Pública, tal y como ha sido recomendado por la mayoría
4 El Índice de Corrupción Percibida es únicamente eso, una medida de percepción, pero es usado de
forma generalizada para guiar las políticas y tomar decisiones privadas en el ámbito corporativo.
5 De nuevo, siempre según el Índice de Corrupción Percibida.
de las organizaciones internacionales de donantes. En su lugar, las reformas deberían

quizá centrarse en crear una administración fuerte y efectiva de estilo Weberiano en
primer lugar, y luego proceder a la reforma de aquellas estructuras que promuevan
una mayor efectividad (Schick, 1991; Olsen, 2006; Mendez, 2009). Cualquier
programa de reformas para los sistemas Latinoamericanos debería, por lo tanto, tener
en consideración una serie de problemas preexistentes y un amplio rango de opciones
antes de realizar ningún juicio o consideración en cuanto a la forma de alterar o
modificar la administración en dichos países.
III. Entorno Político de la Administración en Latinoamérica
La administración pública en Latinoamérica, o en cualquier otra región del mundo,

debe ser comprendida en el contexto del sistema político en el que funciona. Este
entorno político constituye el marco dentro del cual la administración ejecuta mucha
de sus funciones, y también plantea numeroros retos a los administradores en su
intento de gestionar sus programas y hacer políticas eficientes.
1. Presidencialismo
La mayoría de los países en Latinoamérica son presidenciales. Copiando hasta cierto

punto el modelo Estadounidense en el momento de su independencia, este patrón
generalizado ha persistido durante casi dos siglos en la mayoría de los casos
(Mainwaring, 1997; Bizberg, 2010). A pesar de que la forma concreta de
presidencialismo varía en los diferentes países, el patrón generalizado en las
democracias Latinoamericanas es tener un presidente electo de forma independiente
con un considerable poder político, y que tiende a dominar gran parte del discurso
político.
Se ha comentado que el presidencialismo conlleva una serie de consecuencias para las

democracias. El efecto más destacado es su presupuesta correlación con la
inestabilidad. Juan Linz (19xx) y otros (Riggs, 19xx) han sostenido que los regímenes
presidenciales son mas inestables que los parlamentarios, principalmente dada la
ausencia de cualquier mecanismo que posibilite el cambio de gobierno entre los
periodos electorales. Dados los sistemas políticos y económicos relativamente fluidos
de muchos países Latinoamericanos, las rigideces percibidas creadas por las formas
presidenciales de gobierno conducen a cambio extra-constitucionales en los

regímenes políticos6.
El presidencialismo también puede afectar los niveles de politización y clientelismo

dentro del sistema administrativo. Dado que se espera de los presidentes que
impriman su propio carácter partisano en el sistema de gobernanza, existe el riesgo
de que quieran controlar tantas posiciones dentro del gobierno como les sea posible.
Esta tendencia también aparece cada vez con más frecuencia en los sistemas
parlamentarios en los que los primeros ministros comienzan a imponer mayor control
sobre el sistema administrativo, y sobre las políticas públicas (ver Dahlstrom, Pierre y
Peters, 2011).
2. Descentralización
La administración pública en Latinoamérica, y la gobernanza en términos generales,

está descentralizada. Mientras que la caracterización antes mencionada de los
gobiernos con tendencias presidencialistas suele implicar centralización, la provisión
de servicios suele funcionar de forma más fragmentada y descentralizada (Falleti,
2010). Muchos de los estados son federales, con sus regiones o provincias que
disfrutan de varios niveles de autonomía. Los estados unitarios en Latinoamérica
suelen ser más pequeños, por lo que la descentralización puede encontrarse en
niveles más bajos de gobierno.
Además de la descentralización política y constitucional en dichos países, existe

también una notable descentralización de estructuras responsables de la creación y
provisión de políticas públicas. Dicha descentralización es quizá más evidente en los
servicios sociales, con varios fondos encargados de proveer servicios a diferentes
segmentos poblacionales. El peligro en esta forma de proceder, así como en cualquier
otro sistema de provisión de servicios complejo y descentralizado, consiste en que la
ciudadanía puede confundirse con estos acuerdos y recibir servicios de forma
desigual7.
Los países de Latinoamérica no han resultado ser inmunes a la tendencia

internacional de crear agencias que suministren servicios públicos (Pollit y Talbot,
6 Linz ofrece evidencia para apoyar su afirmación, pero dado que la mayoría de los ejemplos
presidencialistas se encuentran en África y Latinoamérica, los relativos problemas económicos de
dichos regímenes pueden ser asociados de igual manera a su inestabilidad. Si las variables económicas
se mantienen constantes los efectos del presidencialismo no son muy pronunciados.
7 Éste es el peligro que presentan los sistemas políticos desagregados, ya sean federales o no, pero
parece ser especialmente acusado en los casos en Latinoamérica.

2004; Ballinas, 2012). Uno de los remedios estándares ofrecido por la Nueva Gestión
Pública, es la creación de organizaciones autónomas o cuasi autónomas. Aunque
dichas estructuras puedan albergar ciertos aspectos de eficiencia, ciertamente
fragmentan al gobierno incluso más que los gobiernos descentralizados ya existentes.
3. Inestabilidad
La inestabilidad de muchos de los países Latinoamericanos también presenta un gran

reto para la gobernanza. Desde la perspectiva de la administración pública existe una
situación casi paradójica con una alta estabilidad en los sistemas administrativos
altamente formalizados y legalizados, combinada con los cambios frecuentes en el
panorama político. Como ha demostrado ser cierto en países como Italia y Francia en
su trayectoria histórica, la burocracia pública ofrece una fuente de gobernanza aún
cuando las instituciones políticas normalmente encargadas de dichas tareas se
volvieron inestables y/o ineficientes (G. Di Palma, Surviving without Government).
A pesar de que la burocracia puede ser capaz de manejar aspectos cotidianos de

gobernanza, puede no ser tan útil a la hora de gestionar políticas a largo plazo. Esta
deficiencia potencial en la gobernanza puede no ser causada por una falta de
habilidades para enfrentarse a la planificación o formulación política si no más bien
por la falta de legitimidad de la burocracia a la hora de realizar dichas
determinaciones políticas. En términos democráticos, dichas cuestiones políticas son
responsabilidad de los líderes políticos, más que de los funcionarios públicos.
4. Impacto del Entorno Internacional
Finalmente, los países en Latinoamérica son un componente esencial de la economía y

de la sociedad globalizadas, y por lo tanto son igualmente influenciados por un amplio
abanico de presiones internacionales. Algunos de los países más acomodados pueden
ser capaces de resistir dichas presiones con más facilidad que muchos, si no todos, los
países Latinoamericanos. Mas allá de las presiones provenientes de los mercados
internacionales, las organización de donantes internacionales tales como el Banco
Mundial o el Plan de Desarrollo de Naciones Unidas también ejercen su influencia
imponiendo una serie de requisitos a cambio de su apoyo económico.
En cuanto a gobernanza se refiere dicha dependencia del entorno exterior obviamente

limita las posibilidades de autonomía de acción del Estado. Sumado a dichas
limitaciones formales, la administración pública –como hemos mencionado

anteriormente- ha sido influenciada notablemente por las ideas de la Nueva Gestión
Pública que se han diseminado de forma natural, además de haber sido difundidas por
las organizaciones internacionales. Las limitaciones financieras impuestas por los
diferentes actores internacionales también reducen el margen de actuación de
muchos gobiernos de la región (Segura-Ubiega, 2007)
IV. Perfil del Manual
Como hemos mencionado, este manual se compondrá de dos secciones de capítulos,

además de la introducción. La primera sección estará compuesta de capítulos
nacionales detallando la naturaleza de la administración pública en un número de
países individuales de la región. Estos capítulos estarán escrito en torno a un marco
de referencia común , por lo tanto, ofrecerán una conjunto de datos que permitirá una
comparación directa más eficiente a la hora de comprender la administración en
dichos países. Incluirá una serie de capítulos encargados de comparar aspectos más
específicos de la administración pública a lo largo de la muestra. La combinación de
ambos métodos nos permitirá realizar importantes contribuciones al estudio de la
gobernanza en términos más amplios y de las administraciones públicas en dichos
países. Estos capítulos serán complementados con varios apéndices que ofrecerán
información comparativa y cuantitativa sobre la administración pública en
Latinoamérica.
Referencias
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Organizations: Shifting Patterns of Public Sector Management
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The Handbook of Public Administration, 2nd ed, (London: Sage).
Capítulo Argentina
DINÁMICA POLÍTICA DE LA BUROCRACIA ARGENTINA
Mercedes Iacoviello y Diego Pando
(con la colaboración de Mercedes Llano)

DINÁMICA POLÍTICA DE LA BUROCRACIA ARGENTINA
Burocracia argentina: un mosaico de configuraciones
La variedad de condiciones de empleo, procedencia y modo de vinculación de los

grupos de funcionarios en los estados latinoamericanos en general, y del argentino en
particular, nos lleva a proponer una mirada más micro para caracterizar la burocracia
argentina. De hecho, propondremos ya no una burocracia, sino en todo caso múltiples
grupos burocráticos para reflejar los hallazgos empíricos de los diagnósticos del
servicio civil realizados en la región (BID-DRP, 2006).
El mosaico de organizaciones que componen la estructura burocrática al interior de
cada país es heterogéneo, por lo que el “actor burocracia” no es un actor homogéneo,
sino que conviven distintos “tipos” de burocracia al interior de cada país, con lógicas,
criterios y roles prevalentes diferenciados. Esta convivencia de modalidades de
empleo diversas se debe a que el modelo weberiano tradicional no ha logrado
desarrollarse plenamente en la región, al tiempo que se ha complementado con
estrategias de incorporación de equipos técnicos bajo marcos laborales con mayor
flexibilidad.
Para capturar esta diversidad proponemos una tipología (Zuvanic, Iacoviello &
Rodríguez Gustá, 2010) que cruza dos variables. Por un lado, la autonomía con que
cuenta cada grupo burocrático respecto del poder político, centralmente en términos
de garantías contra posibles arbitrariedades; y por otro lado, la capacidad técnica para
resolver eficientemente los problemas que plantea la gestión.
Los cuatro tipos burocráticos que surgen de este cruce – burocracia administrativa,
clientelar, paralela y meritocrática – tienen características distintivas que se asocian
con diferentes perfiles en cuanto al posible rol a asumir en el proceso de formulación
de políticas, y en cuanto a sus interacciones con otros actores en el proceso de
políticas públicas. Según el predominio de los tipos burocráticos en cada país, el rol
de la burocracia puede abarcar desde el rol de veto informal -acciones concretas
destinadas a bloquear el diseño o implementación de una política o resistencias
pasivas dadas por factores de cultura organizativa- a un rol activo que puede implicar
tanto el impulso como la colaboración y cooperación para el mantenimiento o mejora
de determinada política.
La burocracia administrativa posee una alta autonomía y su capacidad técnica es
baja dado que sus tareas están vinculadas al apego a normas y procedimientos y
rutinas de trabajo. Es la burocracia administrativa clásica, sujetas a fuertes
regulaciones del empleo público con una carrera administrativa formal. Podemos
incluir en esta categoría a los segmentos administrativos y en algunos casos los
mandos medios de la administración central en Argentina, especialmente en
escalafones generales (SINEP, . Tradicionalmente, los funcionarios se han designado
con base en criterios más políticos o particularistas que exclusivamente

meritocráticos, pero una vez incorporados adquieren estabilidad en sus cargos.
Las tareas desarrolladas por estos grupos, predominantemente administrativas,
implican una capacidad de ejercer un papel activo en las distintas etapas del ciclo de la
política pública, y por ende de situarse en posición de negociación formal o informal
con otros actores internos o externos. Por otro lado, tienen un bajo potencial de
transformarse en un recurso para el intercambio político por la estabilidad de los
funcionarios y su escasa importancia en las políticas públicas, especialmente aquellas
que son estratégicas.
La burocracia paralela está conformada por técnicos y profesionales cuya
particularidad de incorporación al Estado es mediante formas contractuales flexibles
y a término, práctica especialmente extendida en la región durante los noventa bajo la
modalidad de “gestión por proyectos” (Martínez Nogueira, 2002). Esta burocracia
posee una muy baja autonomía respecto del poder político y es la voluntad política la
que resuelve la contratación, recontratación o desvinculación del personal. Así, el
personal contratado no forma parte de las estructuras permanentes de la
administración pública aunque se haya generalizado la renovación de estos contratos
se ha vuelto una rutina. Su capacidad técnica es alta, porque son precisamente
reclutados a partir de su conocimiento experto a efectos de conducir políticas públicas
sectoriales y programas específicos.
Su nombre proviene del hecho de que se incorporan al aparato burocrático
consultores, expertos, especialistas, a fin de cubrir determinadas necesidades técnicas
y en algunos casos han desarrollado aptitudes técnico-políticas. Suelen configurar
instituciones paralelas o lo que se ha denominado “ministerios paralelos” dentro o
fuera de las dependencias ordinarias, lo cual tiene particular presencia en el caso del
servicio civil argentino en el nivel central.
Una situación extendida en los cargos directivos en la administración pública central
en Argentina ha sido la designación por excepción de las llamadas “funciones
ejecutivas” del escalafón general (SINEP, ex SINAPA). Así, las designaciones
temporarias de expertos en estos niveles plantean una situación ambigua, porque se
trata de puestos previstos en la carrera administrativa formal con acceso
meritocrático, pero que son cubiertos por designación política directa bajo el amparo
de una situación de excepción que se ha transformado en regla general. Los directivos
así designados pueden ser removidos en cualquier momento, y de hecho lo son ante
los cambios de conducción aún bajo la misma gestión en la organización, ya que la
designación fue basada en la confianza personal con la autoridad política que lo había
nombrado, más allá de las competencias que efectivamente posea para hacerse cargo
del puesto.
En la burocracia clientelar priman los criterios de lealtad política o afiliación
partidaria para entrar en el aparato público, ya sin consideración de la formación y
capacidades con que cuente la persona a incorporar. La fragilidad de estas burocracias
está dada por la alta rotación de sus empleados quienes no están protegidos por la
“inmunidad” que les otorga la estabilidad del empleado público consagrada en la
Constitución Nacional, que solo aplica al personal de planta permanente. La decisión
de incorporar o no a algún empleado es discrecional y obedece, las más de las veces, a

favores políticos antes que a las competencias necesarias. Podemos entender estos
grupos burocráticos como una extensión más del actor político partidario, pudiendo
tener cierto poder de veto frente a segmentos burocráticos profesionales o
meritocráticos, con los que puede entrar en conflicto. Su rol en la formulación de
políticas o en su implementación es casi irrelevante, salvo en el plano operativo de las
tareas más simples y rutinarias con fuerte presencia en la distribución de servicios
sociales. Parte de los contratos de locación de obra o de servicio entrarían en esta
categoría, especialmente aquellos que cubren puestos de baja calificación.
En la burocracia meritocrática los funcionarios se reclutan a partir de mecanismos
abiertos, y se privilegian sus credenciales y méritos, ejercen sus tareas en el marco de
carreras profesionales estructuradas, con buenas oportunidades de movilidad y
aprendizaje, y con diversos incentivos para el desempeño profesional de su trabajo.
Este tipo de burocracia se caracteriza por combinar, a la vez, una alta autonomía con
una alta capacidad técnica. Por una parte, la autonomía está dada por la estabilidad de
los funcionarios, pero también por el desarrollo de una carrera donde los intereses
políticos respetan a las jerarquías organizacionales. Por otra parte, la capacidad
técnica está dada por la relevancia de las credenciales y las competencias, y la
capacitación y el aprendizaje en el trabajo que se produce en el marco de carreras
profesionales estructuradas donde la promoción y el avance están atados a un mayor
grado en la complejidad de las tareas y de ejercicio de responsabilidad.
En Argentina, encontramos en esta categoría los segmentos de mandos medios y los
altos directivos en el sector vinculado con las finanzas, impuestos y seguridad social
(Banco Central, AFIP, ANSES), con la investigación y las ciencias (CONICET, CONEAU,
INTA, INTI, SENASA, entre otros), organismos reguladores (ENRE, ENARGAS, ORSNA,
entre otros), algunos cuerpos profesionales con competencias específicas, como el
Cuerpo de Administradores Gubernamentales dependiente de la Jefatura de Gabinete
de Ministros, el Cuerpo de Abogados del Estado o el Servicio Exterior de la Nación. En
general se trata de burocracias con incumbencias específicas relacionadas con
políticas sectoriales de alto contenido técnico. Responden así a áreas temáticas de la
política pública que requieren un grado de formación o conocimiento especializado.
Nos proponemos realizar el análisis de la burocracia en el juego político desde esta
mirada segmentada, que reconoce distintos actores, con intereses y fuentes de poder
diversas, y por tanto, con diferentes modos de vinculación con el resto de los actores
involucrados en el proceso de políticas públicas.
La burocracia y los partidos políticos
Al igual que en otras latitudes, como Estados Unidos, España y sus pares
latinaomericanos, en Argentina el proceso de democratización (1912-1916) antecedió
a la profesionalización de la burocracia, fenómeno que posibilitó a los partidos de
masas emergentes tomar ventaja de la debilidad de las estructuras estatales para sus
propios fines. De este modo, el origen de los partidos argentinos, tanto de la Unión
Cívica Radical (UCR) como del Partido Justicialista (PJ), está estrechamente ligado al
uso extensivo del patronazgo (Shefter, Leiras en Scherlis 2009, Ferraro 2010).
Si bien el uso político del empleo público ha estado presente desde el nacimiento de
los partidos en Argentina hasta el presente, las organizaciones políticas fueron
capaces de desarrollar sólidos vínculos identitarios con sus seguidores,
principalmente en el marco del advenimiento de la democracia, favoreciendo la
consolidación de una amplia red de activistas voluntarios que contribuían al
sostenimiento de las instituciones.
Estos vínculos comenzaron a debilitarse en la década de los noventa. El grado de
identificación de los ciudadanos con los partidos políticos y el grado de confianza de
los ciudadanos en los partidos políticos iniciaron una etapa de un estrepitoso declive
que aún no ha logrado revertirse8. Ante este notorio distanciamiento con la sociedad
y el consecuente debilitamiento de los partidos para atraer activismo voluntario, los
partidos se refugiaron en las estructuras estatales a los fines de garantizar su
supervivencia. Pese a la histórica utilización de los cargos públicos por parte de los
partidos, dependencia exclusiva del empleo público se ha tornado en un fenómeno
novedoso en Argentina.(Cheresky, Torre, en Scherlis)
¿Cuáles son los motivos que conducen a los partidos políticos a utilizar políticamente
los cargos públicos? La literatura identifica diversas móviles de naturaleza racional e
irracional que conducen al patronazgo.
Según un estudio basado en entrevistas a una significativa cantidad de expertos, el
patronazgo respondería, principalmente, a razones gubernamentales que incluirían
tanto la necesidad de controlar el proceso de formulación e implementación de
políticas públicas (0,94) como de obtener el apoyo de otras fuerzas o actores políticos
(0,56). Pese a que la literatura tiende a asignarle una primacía a la utilización de los
cargos como un recurso organizacional, en Argentina, ante la concentración de poder
en el presidente y otros factores como la personalización de las campañas, el
patronazgo es un medio irrelevante para fortalecer los partidos nacionales. En este
marco, es baja la proporción de referentes que le atribuyen un peso significativo al
patronazgo como medio para garantizar la cohesión partidaria (0,32), sostener el
activismo (0,3) y financiar el partido (0,34). Del mismo modo, contrariamente a
ciertas presunciones, los exponentes del mundo de la política no reconocen al
patronazgo como un mecanismo para obtener votos (Scherlis, 2009). Esta actitud
sería congruente con la nula o variable efectividad del uso político de los cargos,
medido en términos de gasto en empleo público o salarios, identificado por la
literatura en nuestro país. (Nazareno, Stokes y Brusco, 2006, Calvo y Murillo 2008) A
esto se agrega que las redes de activistas revisten mayor relevancia en el plano
subnacional y éstas se tejen, principalmente, a partir del otorgamiento de planes
sociales y no de empleo público (Scherlis, 2009).
8La confianza ciudadana en los partidos políticos disminuyó de 84% en 1983 a 4% en el 2001. Por otra
parte, sólo el 7% de los ciudadanos afirma sentirse identificado con un partido político.
Motivaciones de los partidos para realizar nombramientos en el orden nacional (PROMEDIO)

Patronazgo Gubernamental Control políticas y recursos 0,94
materiales e institucionales
Formación coaliciones 0,56
Patronazgo Organizacional Cohesión y disciplina 0,32
Activismo 0,3
Financiamiento 0,34
Patronazgo Electoral Electoral 0
Fuente: Scherlis 2009.
Además de estos factores de índole racional, Ferraro agrega una razón de naturaleza
más bien irracional que explica la constante desconfianza de los políticos hacia la
burocracia profesional y la consecuente percepción generalizada entre los políticos
acerca de su “derecho” a designar a seguidores leales en los cargos públicos. El
patronazgo en este caso estaría vinculado a la preeminencia de un juicio de valor
negativo sobre la legitimidad social de la burocracia (Ferraro, 2006).
Ahora bien, ¿quién nombra a los funcionarios? La personalización del proceso
electoral ha debilitado el rol de los partidos en el nombramiento político. La
centralidad de la figura presidencial en las elecciones le concede al mandatario una
legitimidad y liderazgo indiscutido que le permiten concentrar los poderes de
patronazgo. Ante este escenario, las decisiones de nominación de los altos cargos son
realizadas centralizadamente por el presidente sin ninguna interferencia externa de la
estructura partidaria. Este patrón es acompañado por un esquema fragmentado de
nombramientos por parte de los funcionarios político que ponen en evidencia la
constantes luchas internas entre los distintos grupos políticos por el control de las
diversas estructuras partidarias, sin que esto implique un cuestionamiento a la
primacía del presidente en los nombramientos. (Scherlis, 2009)
La heterogeneidad en términos de tipos de burocracia se ve acompañada de un
alcance divergente en materia de patronazgo. Si bien el patronazgo afecta a todos los
sectores de gobierno, el grado de politización presenta sustanciales variaciones entre
los distintos organismos. El único común denominador que es posible identificar a lo
largo de la administración pública nacional es la inclinación de los partidos por
nombrar prácticamente todas las posiciones senior en el estado, incluso violando
restricciones legales. Sin embargo, los partidos tienen mayor alcance en el Congreso y
en los ministerios que en los órganos descentralizados y en el resto del estado. En la
órbita ministerial la politización abarca desde cargos de nivel alto hasta los puestos de
nivel bajo, siendo los partidos responsables por el nombramiento de la mitad o de dos
tercios de cargos en estos organismos. En cambio, la mayor autonomía, estabilidad y
profesionalismo de las agencias descentralizadas impone mayores restricciones al
patronazgo. (Scherlis, 2009)
En particular, el Congreso, el Ministerio de Desarrollo Social y las áreas ligadas a
comunicación (TELAM, TV pública) se caracterizan por disponer de una burocracia
débil, inestable y politizada, mientras que el Poder Judicial y cancillería son los
sectores menos permeables. Además, existen segmentos de empleo público que
representan verdaderas “islas de excelencia” (Spiller y Tommasi, Scherlis, Zuvanic,
Iacoviello y Rodríguez Gustá, 2010).
¿A qué se debe este distinto alcance del patronazgo? En primer lugar, debido a la
fuerza y autonomía históricamente desarrollada por diversas burocracias (por
ejemplo, la autonomía de Cancillería se garantizó en 1826). En segundo lugar, a raíz de
que los partidos estiman conveniente mantener cierto grado de profesionalismo en
algunas áreas debido a la expertez requerida para su manejo y cumplimiento de sus
funciones. En tercer lugar, debido a que existen otros actores, como los sindicatos, que
compiten por la ocupación de los cargos públicos. En cuarto término, el escaso interés
de los partidos por realizar nombramientos en los niveles bajos, fenómeno que se
pone de manifiesto ante el reducido reemplazo del personal técnico y de servicios
ante los cambios de gobierno. Por último, debido a las restricciones legales a los
nombramientos políticos y, en particular, a las limitaciones que impone la estabilidad
del empleo público, que como ya hemos visto, tiene rango constitucional en el caso
argentino. En base a este divergente alcance del patronazgo se genera una brecha
entre lo que serían las “oportunidades de ocupación” y los puestos que los partidos
“efectivamente ocupan”.
Otros autores se inclinan por presuponer que ante la imposibilidad de aplicar
controles públicos sobre la justicia de los procedimientos de reclutamiento a varios
regímenes de empleo, la politización o la permanencia en el empleo sin estar inserto
en un sistema de carrera, alcanzan a la totalidad de los puestos regulados por cada
una de tales normas. Bajo la premisa que sólo reviste el carácter de profesionales de
carrera aquellos empleados que se rigen bajo en SINEP y el cuerpo de AGs, el grado de
profesionalismo de la burocracia nacional ascendería a 20,22% y cifra que aumenta a
35,6% si se incluyen a otros grupos de otros regímenes especiales (médicos,
científicos, etc.). (FERRARO, 2006)
Los partidos recurren a ciertas estrategias para evadir las restricciones legales que
terminan por arraigarse como prácticas habituales. Los partidos se han refugiado en
diversas modalidades de contratación a los fines de eludir los esquemas de carreras
meritocráticas o las restricciones impuestas por el congelamiento de las vacantes. La
expansión de la modalidad de contratación temporaria ha generado una verdadera
burocracia paralela, cuya incoporación se basa en la confianza política. La
justificación del uso de estas modalidades de acceso se sustentaba en la necesidad de
complementar la labor de la administración a través de la incorporación transitoria de
profesionales y técnicos de programas especiales. Sin embargo, estudios posteriores
han puesto de manifiesto la funcionalidad política de tales contrataciones. (Iacoviello,
Tommasi y Zuvanic 2003). A estas designaciones que estaban pensadas para gerentes
de nivel medio, asesores y asistentes técnicos, se sumaron nombramientos en niveles
inferiores, utilizando la simulación de contratos de locación de obra y servicios
(Ferraro, 2006). Estas modalidades flexibles coexisten con otro tipo de
incorporaciones como los convenios de pasantías con universidades o las
contrataciones a través de organismos internacionales. (Iacoviello, Tommasi, Zuvanic,
2003) Los contratos temporales en el año 2009 ascendían a 40.213, cifra que
representa el 12% de la totalidad del empleo en la administración central (Cafarelli,
2011). En definitiva, la estrategia de neutralizar al servicio civil permanente mediante
la creación de burocracias paralelas se convirtió en una práctica usual y aceptada,
mecanismo que hoy permite cubrir la totalidad de los programas de los ministerios.
(Ferraro, 2006).
Además de esta estrategia estructural de sustitución, los partidos recurren a otras
medidas de sustitución del personal de carrera por cuadros oficiales políticos (Peters
y Pierre, 2004). Los funcionarios recurren al desplazamiento los niveles medios
(directores nacionales y generales) y reemplazo de estos funcionarios por nuevos
nombramientos políticos a través de la manipulación de los respectivos concursos
(Scherlis, 2009), y también abiertamente a través de la elusión de las normas de
concurso en los cargos directivos (Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez Gustá, 2010). Esta
estrategia se ha generalizado en el gobierno nacional en Argentina, donde se ha
instalado a través de un mecanismo de excepción el nombramiento de funcionarios en
cargos con funciones ejecutivas por designación directa de la autoridad pol
La existencia de estos esquemas de gestión paralelos, además de sumir en una
situación de trato desigual a los contratados en relación a los empleados de planta al
no reconocérseles ciertos derechos, estos mecanismos generan una serie de violencias
institucionales que redundan en in desmotivación y bajos niveles de compromiso y,
consecuentemente, en la ineficiencia del sistema. (Iacoviello, Tommasi, Zuvanic,
2003).
Este mosaico de regulaciones existentes también genera un alto impacto sobre las
relaciones entre la burocracia y los funcionarios políticos. En particular, las
contrataciones han creado una diferencia significativa entre los niveles políticos y los
empleados públicos. Los empleados que se incorporan bajo modalidades flexibles
deben demostrar lealtad y utilidad hacia los patrones a los fines de garantizar la
extensión de los contratos o el pase a planta, mientras que el personal que ha
adquirido estabilidad dispone de un mayor margen de autonomía.
Ante la mayor confianza depositada por los funcionarios políticos en los contratados, a
esta categoría de empleados le es encomendada la conducción del trabajo cotidiano,
mientras que al staff permanente es confinado a tareas de menor envergadura
(Ferraro y Tommasi en Scherlis, 2009).Este esquema conduce a una baja influencia de
los funcionarios de carrera sobre las decisiones e implementación de políticas
públicas. A partir de una serie de entrevistas realizadas a actores clave, se extraen una
serie de indicadores que ponen de manifiesto la escasa incidencia de los burócratas
argentinos en la conducción de los asuntos públicos nacionales. Por un lado, ocupan
posiciones de influencia más de cuatro designados políticos respecto a cada
funcionario de carrera. Por otro lado, la intermediación de una gran cantidad de
niveles políticos, formales e informales, entre estos dos actores, limita la posibilidad
de establecer relaciones fluidas con las autoridades superiores. Ante el inexistente
vínculo de los altos niveles burocráticos con sus superiores políticos, los contactos de
trabajo se gestan con los asesores políticos de los ministros, secretarios, etc. De este
modo, los asesores superiores operan como intermediarios entre las autoridades
políticas y los funcionarios de carrera. En definitiva, los funcionarios de carrera no

sólo encuentran dificultades para influir sobre decisiones de política pública, sino que
la comunicación con instancias de decisión resulta poco frecuente, debido a la
profusión de niveles de gerencia política y a la gran cantidad de designados políticos
en posiciones de autoridad (Ferraro, 2006).
La burocracia y los mecanismos de responsabilización
A diferencia de USA y Alemania donde los Poderes Legislativos decidieron asumir un

rol proactivo en la dirección operativa de la burocracia a los efectos de mejorar el
rendimiento de la administración pública y de recuperar el ejercicio de las facultades
legislativas que progresivamente recaían en la órbita del ejecutivo, en América Latina
los parlamentos ejercen el poder en forma negativa, reactiva y obstructiva (Ferraro,
2009).
En Argentina el Congreso ejerce su poder a través del bloqueo de las propuestas
presidenciales, sin desarrollar una agenda autónoma de política pública. Esta
capacidad obstructiva se refleja en el hecho de que el parlamento argentino aprueba el
40% de los proyectos remitidos por el poder ejecutivo, mientras que en los países
europeos prospera el 90% de las iniciativas (Olson: Regla del 90%) (Ferraro, 2009).
Esta tendencia también se ve reflejada en la participación legislativa del Congreso,
indicador que señala el peso o influencia, tanto del legislativo como del gobierno, sobre
la legislación aprobada. Argentina presenta, entre el período 1997-2004, una
participación equiparable de ambos poderes en la aprobación de la legislación, con una
leve preeminencia a favor del Congreso (43,6% de las iniciativas aprobadas provienen
del Ejecutivo y 56,3% de los proyectos se originó en el Legislativo) (Alcántara Sáez,
Montero y Sánchez López, 2005, P 102).
¿Por qué los parlamentos iberoamericanos no desarrollan un mayor poder
constructivo o proactivo en al formulación e implementación de políticas públicas?
¿Qué factores explican la debilidad del Congreso en la elaboración de políticas
públicas? Se encuentra una diversidad de posibles explicaciones al respecto:
1) Esta realidad está ligada a una concepción clásica y rígida de la división de poderes
a partir de la cual se interpreta que únicamente el poder ejecutivo tiene a su cargo la
dirección de la administración y al parlamento se le asigna un papel fiscalizador,
asumiendo que el poder legislativo no tiene capacidad para realizar un aporte en el
proceso de elaboración de políticas públicas. Para este autor la persistencia del rol
obstructivo está vinculado a la autopercepción del rol del Congreso (Ferraro, 2009:
195).
2) La limitada intervención del Congreso en la formulación de políticas públicas está
relacionada a la falta de profesionalismo en las carreras de los legisladores, falta de
profesionalismo y especialización que resulta, as su vez, de la poca duración de dichas
carreras impuesta por motivos de conveniencia los líderes regionales. Para Jones y
otros, ante la falta de incentivos de los legisladores para desarrollar una carrera como
tales, el Congreso se ve limitado a ejercer un rol de mero actor de veto, a diferencia del
rol dual característico de Estados Unidos, que es capaz tanto de generar políticas
públicas como de controlar a la administración. (Ferraro, 2009- 193 a 195. VER
MUSTAPIC, 2001, Y JONES, TOMMASSI Y SAGIEGH, 2000, ALCÁNTARA, MONTERO Y
SÁNCHEZ) .
3) Las tendencias delegativas que caracterizan a la democracia argentina pueden
también explicar el débil rol del legislativo sobre el proceso de elaboración de
políticas públicas. (O´Donnell, Iazzeta y Quiroga, 2011-Democracia Delegativa).
Agregar datos sobre facultades delegadas (se derogaron), decretos de necesidad y
urgencia, etc.
4) El Congreso carece de fuentes de información independientes para la consideración
de las políticas públicas. Aunque se han registrado avances en materia de acceso a la
información pública, subsisten dificultades para garantizar el acceso a la información
pública (no se ha sancionado una ley nacional) y existen signos que ensombrecen la
generación de información confiable (INDEC) (Iazzeta, 2011, 100-103)
Los instrumentos para ejercer el control político sobre el ejecutivo en Argentina son
los siguientes :
a- Acuerdo del Senado para nombramientos por parte del Ejecutivo de
Magistrados de la Corte Suprema, Jueces de los Tribunales Federales inferiores,
Embajadores y otros, Grados de oficiales superiores de FFAA.
b- Comparecencia de Ministros, Secretarios de Estado y Jefe de Gabinete para
proporcionar explicaciones e informes
c- Presentación anual del Informe Presidencial
d- Pedido de informes
e- Interpelación del Jefe de Gabinete con motivo de una moción de censura
f- Remoción del Jefe de Gabinete
g- Juicio Político
h- Aprobación del presupuesto
A partir del análisis de los instrumentos de control disponibles por los parlamentos
latinoamericanos, Alcántara, Montero y Sánchez (2005) elaboran un índice de
capacidad potencial formal de los parlamentos para ejercer el control político sobre el
poder ejecutivo. Argentina obtiene una puntuación de 9,8, mientras que el país que
menor puntaje obtiene es México (6,05) y el que mayor puntaje alcanza es Perú (10,9).
Los mismos autores también miden mediante un índice la capacidad de influencia
formal de los parlamentos en el proceso presupuestario, que varía de 1 a 10, donde 0
significa la mínima capacidad y 10 la máxima capacidad. Argentina obtiene una
puntuación de 3,5. A estas limitaciones contempladas en el orden constitucional es
preciso agregar la cesión permanente de la potestad en materia presupuestaria a
través del otorgamiento sistemático de superpoderes al Poder Ejecutivo.
En Argentina también existe la figura del Defensor del Pueblo, órgano independiente
que funciona en la órbita del Congreso y que tiene como misión la protección de los
derechos ante hechos, actos u omisiones de la administración y el control del ejercicio

de las funciones administrativas públicas.
Por otro lado, el público ejerce un control informal sobre la actividad burocrática, el
cual está fuertemente influido por la visión de la opinión pública sobre las
instituciones públicas.
Evolución de la confianza en instituciones públicas y privadas en Argentina
70
60
56.4 57.8 57.3 57.3
52.9
50 50.0 48.9
45.6 45.5
43.2
40
35.37 PÚBLICAS
30 31.26
27.90 27.90 29.28 PRIVADAS
25.22 24.78
22.93
20
17.96
15.79
10
Fuente: Elaboración propia en base a datos proporcionados por Latinobarómetro. Se han considerado
únicamente las instituciones incluidas en todas las encuestas. Instituciones privadas: iglesia y
televisión. Instituciones públicas: FFAA, Poder Judicial, policía, partidos políticos y Congreso
Los datos corroboran el pronunciado declive de la imagen del Congreso y los partidos
políticos desde 1995 hasta el año 2002 y una posterior tendencia hacia la
recuperación de la confianza ciudadana que no alcanzó a superar los niveles del año
base. Este fenómeno- tal como se manifestó precedentemente- ha contribuido a la
configuración de partidos dependientes- en forma casi exclusiva- del empleo público y
demás recursos estatales. Sin embargo, la mejor consideración pública de estas
instituciones políticas no se ha traducido en un incremento de la identificación de los
ciudadanos con los partidos políticos) y, consecuentemente, en una reducción de los
niveles de politización de los cargos públicos en los últimos años.
La intensificación del uso político de los cargos públicos no ha redundado en una
pérdida de confianza en la administración pública tal como lo presumen ciertos
autores (Peters y Pierre, 2004). Contrariamente, la consideración pública de la
administración pública en el período en estudio no ha sufrido significativas
variaciones, pese al incremento exponencial de la patrimonalización del empleo
público. No obstante, esta tendencia a la estabilidad de la imagen del sector público
puede estar asociada al bajo nivel de confianza general que presenta esta institución.
A diferencia de lo que ocurre en las democracias industriales, donde la ciudadanía

tiende a tener una mirada más positiva sobre la burocracia que sobre el resto de las
instituciones políticas (Listhaug and Wiberg, 1996, en Peters y Pierre, 2004), en
Argentina los niveles de confianza en la administración públicas son equiparables o no
superan a los niveles de otras instituciones políticas.
Consecuentemente, una mayor politización tal vez no incida en la deslegitimación de
la burocracia, como ocurre en democracias industriales (Peters y Pierre, 2004), donde
la alta consideración pública en la AP actúa como un freno ante los avances de la
política sobre el empleo público.
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Capítulo Chile
THE MODERNIZATION OF THE PUBLIC SECTOR IN CHILE9
Susan Alberts and Arturo Valenzuela
9Prepared for the workshop on the “Handbook of Public Administration and Civil Service in Latin
America,” La Cristalera, Madrid, 19-22 September 2011.
Historically, the Chilean state stands out as one of the most extensive and well developed in
Latin America. The development of a professionalized civil service as early as the 19 th century
also sets Chile apart from many other countries in the region. The country’s early and long-
lived experience with democratic government characterized by socially rooted political
parties and a relatively strong legislative branch stimulated the expansion of the state, which
took off in earnest during the Parliamentary Republic (1890-1925). During this period the
state’s role was primarily a dispenser of public works. After World War I this role expanded to
the provision of social welfare benefits, and government agencies, public employment and
spending mushroomed. In the 1930s the government introduced strict civil service rules and
financial controls and a strong Comptroller General (established in the 1925 Constitution)
wielded extensive powers. From the late 1930s, the Chilean state adopted a socially and
economically developmentalist role, creating numerous autonomous agencies to carry out
infrastructure development, planning, service delivery and other functions. The nature of
Chilean democracy (with its extensive patronage, logrolling and bargaining among legislators
of different parties) was such that the public sector was simultaneously politicized yet
relatively professional, judged to be honest yet characterized by a sui generis version of the
United States’ spoils system (see Valenzuela 1984, p. 271).
This trajectory was broken by the military coup of Sept. 11, 1973, which overthrew
the government of President Salvador Allende Gossens. During the years of military rule
(1973-1990), many state activities were decentralized or devolved to the private sector and
the size of the state sector was sharply reduced. The military junta led by General Augusto
Pinochet sought to drastically alter the nature of the state, reducing it from owner and service
provider to regulator.
With the return to democracy in 1990, the public sector has again undergone
fundamental changes. This paper outlines some key developments with respect to the public
sector that have occurred since the return to democratic government, with emphasis on the
civil service. From a gradual and modest beginning during the term of President Patricio
Aylwin (1990-94), successive administrations of the center-left Concertación coalition carried
out progressively more significant public sector reforms. Based on a variety of indicators,
Chile is currently judged to have both a highly capable and highly independent public
bureaucracy (Echebarríia and Cortázar 2007).
Despite Chile’s successes, however, the Chilean model of the state has become
subject to increasing criticism over the course of the last decade. While Concertación
governments from the outset took a more decisive role in promoting various public
goods and expanding programs aimed at reducing poverty, their approach continued
to be based on public-private partnerships. The problems associated with the most
controversial of this type of project, the TransSantiago bus project (which went into
effect during the administration of President Michelle Bachelet), foreshadowed the
current protests centered on Chile’s higher education system. At the heart of these
disputes is the question of the role of a democratic government, and how that role is
best fulfilled. The public administration – defined as “the aggregate of organizations,
people, formal and informal roles, capacities, and practices, the statutory mission of
which is to convert policies into laws and the budget into useful services for citizens”--
is inextricably bound up with these fundamental questions (Echebarría and Cortázar
2007). An effective and responsive public sector, in short, helps make democracy
work.
Chile’s experiences with public sector reform to date, both the successes and the
challenges remaining, are thus highly relevant for a comparative study. As time passes,
relatively young democratic systems (and sometimes older ones as well) will confront similar
questions regarding the role of the state and how to ensure that the public sector supports
progress toward more effective democratic governance. Chile’s experiences in introducing
new management practices, increasing transparency, and grappling with a new generation of
citizens’ demands will thus be instructive. The answer lies partly in the technical realm of
management practices and partly in the realm of democratic politics in the sense of linkages
between citizens and the government they empower.
--------------------------------------------------------------------------------------
The following is a schematic outline, following the suggestions of issues to be analyzed in
the project overview “The Civil Service in Latin America: Developing a Comprehensive
Research Study.”
I. This section will focus on general characteristics of the Chilean Civil Service,
beginning with an analysis of levels of civilian state employment, including
changes over time, as well as recruitment and selection processes. The discussion
of levels of civilian employment will build on the comparative research carried out
by the IDB Regional Policy Dialogues (see Payne and Carlson 2002.)
II. Remuneration, promotion criteria, duration of employment, training programs

and incentives such as performance based pay will be discussed in this section.
Relevant reforms and management initiatives undertaken by successive
Concertacion administrations will be described as applicable, including the 2005
creation of a new Civil Service and Alta Direccion Publica; introduction of
performance related pay, contracts and budgeting; and developments in human
resources management under President Bachelet.
III. The relation between politics and the civil service will be analyzed. To what extent
have changes occurred in the permeability of partisan politics and the civil
service? What is the average duration in office of civil service employees currently
as compared to the past? Have legal and management initiatives led to changes in
actual practice? How has the nature of the civil service changed since the 1970s,
and to what factors can such change be principally attributed?
IV. Civil society and the Civil Service. How have changes since 1990 affected the nexus
between civil society and the public sector? To what extent and in what ways do
civil society groups interact with the public bureaucracy, and how does this
interaction (or lack thereof) affect governance and the quality of service
provision?
V. Analysis and Conclusions. Chile has experienced a series of gradual, incremental

yet sustained and increasingly ambitious reforms of the public sector since 1990.
This section will assess the success of the reforms aimed at the civil service,
evaluate the strengths and weaknesses of the Chilean civil service at this juncture,
and extract any relevant lessons for reforms in other countries both within Latin
America and beyond.
References:
Echebarria, Koldo and Juan Carlos Cortazar. “Public Administration and Public Employment
Reform in Latin America.” In Eduardo Lora, ed. The State of State Reform in Latin America.
Washington, D.C., Inter-American Development Bank 2007.
Payne, J. Mark and Ingrid Carlson. “Cross Country Comparisons of Public Employment and Pay
of 26 Latin American and Caribbean Countries.” Working Paper, Inter-American Development
Bank, Public Management and Transparency Network. Washington, D.C. 2002.
Valenzuela, Arturo. “Parties, Politics and the State in Chile: The Higher Civil Service.” In Ezra
Suleiman, ed. Bureaucrats and Policy Making: A Comparative Overview. N.Y. Holmes and Meier,
1984.
Capítulo Costa Rica
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COSTARRICENSE
Dra. Violeta Pallavicini10
10Profesora y directora del Doctorado Centroamericano en Gobierno y Políticas Públicas. Universidad

de Costa Rica.
INTRODUCCION
El presente capítulo identifica, examina y explica las características más relevantes del
sistema político costarricense y en especial de su administración pública. Para una
mejor comprensión de la evolución de la administración pública costarricense se
parte del análisis de su sistema de gobierno, para luego conocer la estructura de su
administración pública, el régimen que regula el empleo público, los mecanismos para
la rendición de cuentas, y se finaliza explicando los principales cambios que se han
producido en las últimas tres décadas.
I. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA INSTITUCIONALIDAD

COSTARRICENSE
La explicación de la institucionalidad costarricense se hará en dos niveles. En primer

lugar, se expondrá las principales características del sistema de gobierno
costarricenses y posteriormente se analizará la composición de su administración
pública.
1.1 Sistema de Gobierno Costarricense
Costa Rica es un Estado unitario y su Gobierno “es popular, representativo,

participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e
independientes entre sí. El Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (Reforma
Constitucional 8364 de 1 julio de 2003). Ninguno de los Poderes puede delegar el
ejercicio de funciones que le son propias. Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el
rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e
independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al
sufragio…”(Artículo 9 de la Constitución Política de 1949 y sus reformas).
El país posee un sistema de gobierno presidencialista el cual se caracteriza por tener

un Ejecutivo electo popularmente por un período de cuatro años sin posibilidad de re-
elección inmediata, con limitados poderes constitucionales, y con la potestad de
definir la composición de su gabinete. Conforman el Poder Ejecutivo “el Presidente de
la República y los Ministros de gobierno en calidad de obligados colaboradores”
(Artículo 130, Constitución Política). Adicionalmente, se cuenta con dos
vicepresidentes quienes sustituirán al presidente en ausencias temporales, según su
nominación (Artículo 135, Constitución Política).
Las funciones encomendadas al presidente son: a) representar a la Nación en los actos

de carácter oficial, b) ejercer el mando supremo de la fuerza pública (dado que Costa
Rica no tiene ejército), c) proponer a la Asamblea Legislativa las medidas que juzgue
de importancia para la buena marcha del Gobierno y el progreso y bienestar de la
Nación (Artículo 139, Constitución Política).
El Artículo 140 constitucional otorga las siguientes funciones al Presidente y al

respectivo Ministro de Gobierno:
a. Ejercer Iniciativa en la formación de las leyes, y el derecho de veto.
b. Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su
exacto cumplimiento.
c. Convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones ordinarias y extraordinarias.
d. Dirigir las relaciones internacionales de la República.
e. Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las
leyes.
f. Enviar a la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Nacional en la
oportunidad y con los requisitos determinados en la Constitución11.
g. Nombrar y remover a los funcionarios públicos de acuerdo con lo establecido
en la Ley de Servicio Civil.
h. Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas.
i. Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan en los asuntos de su
competencia los tribunales de justicia.
Para la coordinación de las acciones del Poder Ejecutivo, éste cuenta con un Consejo
de Gobierno el cual está constituido por el Presidente y sus Ministros, los cuales se
reúnen una vez a la semana o cuando sea convocado por el Presidente.
El Poder Legislativo es representado por la Asamblea Legislativa, la cual está

compuesta por 57 diputados electos popularmente por provincia12 por un período de
cuatro años, sin posibilidad de re-elección inmediata. El número de diputados a elegir
por cada provincia es definido por el Tribunal Supremo de Elecciones en proporción a
la población de cada una de ellas. Esta cifra se revisa cada vez que se hace un censo
general de la población.
11 En este punto es importante indicar que, contrario a otros países, si la Asamblea Legislativa no
aprueba el proyecto de Presupuesto Nacional en el tiempo señalado por Ley, éste quede
automáticamente aprobado.
12 Costa Rica está compuesta por siete provincias: Alajuela, Cartago, Heredia, Guanacaste, Limón,
Puntarenas, y San José.

La dirección política de la Asamblea legislativa recae en un directorio que es electo

anualmente cada primero de mayo por los mismos diputados, con posibilidad de re-
elección. El período de sesiones ordinarias de la Asamblea se divide en dos. El primero
va del 1 de mayo al 31 de julio y el segundo del 1 de setiembre al 30 de noviembre.
Adicionalmente, el Poder Ejecutivo puede convocar a la Asamblea Legislativa a
sesiones extraordinarias para discutir proyectos de Ley que son definidos por el
Poder Ejecutivo en el decreto de convocatoria.
Entre las funciones asignadas a la Asamblea Legislativa en el Artículo 121

constitucional se encuentran:
“1) Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica…
3) Nombrar los Magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia;
4) Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos.
5) Dar o no su asentimiento para el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional
y para la permanencia de naves de guerra en los puertos y aeródromos;
6) Autorizar al Poder Ejecutivo para declarar el estado de defensa nacional y para
concertar la paz;
7) Suspender por votación no menor de los dos tercios de la totalidad de sus
miembros, los derechos y garantías individuales…
8) Recibir el juramento de ley y conocer de las renuncias de los miembros de los
Supremos Poderes, con excepción de los Ministros de Gobierno…
9) Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia
de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros
Diplomáticos…
11) Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República;
12) Nombrar al Contralor y Subcontralor Generales de la República;
13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;
14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la
Nación.
15) Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con
el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo.
20) Crear los Tribunales de Justicia y los demás organismos para el servicio nacional;
24) Formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno, y además, por dos tercios
de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios cuando se les encuentre
culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan
causado o puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos”.
La Asamblea Legislativa tiene como órganos adscritos dos instituciones muy

importantes: a) La Contraloría General de la República y b) La Defensoría de los
Habitantes. Las funciones de estas organizaciones se explican en mayor detalle en la
sección de rendición de cuentas.
La total independencia del Poder Judicial de los otros poderes de la República fue
consignada en los artículos 9 y 154 de la Constitución de 1949 y sus reformas. El
artículo 9 establece la separación de poderes ya indicada anteriormente. El artículo
154 expresamente indica que:” el Poder Judicial sólo está sometido a la Constitución y
a la Ley…”. Para consolidar su independencia financiera, a solicitud de los Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia y con el apoyo del entonces Presidentes don José
Figueres Ferrer, mediante Ley 2122 del 30 de mayo de 1957, se reforma el artículo
177 constitucional expresándose que del Presupuesto Público Nacional se asignará “al
Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios
calculados para el año económico”.
La Corte Suprema de Justicia es el tribunal superior del Poder Judicial, de quien

dependen los tribunales, funcionarios y empleados de éste poder de la República. La
misma está integrada por 22 Magistrados propietarios y 37 Magistrados suplentes
(artículo 49 Ley Orgánica del Poder Judicial13). Dichos Magistrados son electos por la
Asamblea Legislativa por un período de ocho años con posibilidad de re-elección
indefinida. El Presidente de la Corte es electo por los Magistrados de entre sus
miembros. Los Magistrados integran las tres Salas responsables de cumplir con las
funciones jurisdiccionales de su competencia y una cuarta Sala, denominada Sala
Constitucional, que vela por la aplicación del Principio de Supremacía de la
Constitución. A ésta Sala pueden acudir los ciudadanos haciendo uso de alguno de los
siguientes recursos: Hábeas Corpus, recurso de amparo y la acción de
inconstitucionalidad. También, la Sala conoce las consultas de constitucionalidad
hechas por la Asamblea Legislativa y otras instancias judiciales. Las potestades dadas
a la Sala Constitucional han hecho que ésta tenga una gran importancia en la
institucionalidad democrática del país y en su gobernabilidad, ya que entre sus
funciones está la de dirimir los conflictos de competencia entre los poderes del
Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones; así como, en las demás entidades
u órganos que indique la Ley. La Sala está integrada por 7 de los 22 Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia.
De las Salas, con excepción de la constitucional, dependen los Tribunales y Juzgados
los cuales son creados en función de la materia que les toca conocer, la cuantía y el
territorio. Hay diversos tribunales colegiados, los cuales se enumeran a continuación:
 Tribunal de Casación Penal
 Tribunales Civiles
 Tribunales Penales
13 Ley No. 7333 del 5 de mayo de 1993.
 Tribunal Penal Juvenil

 Tribunal Contencioso Administrativo
 Tribunal de Familia
 Tribunal de Trabajo
 Tribunal Agrario
Los juzgados se clasifican en :
 Juzgados de Menor Cuantía
 Juzgados Contravencionales
 Juzgados de Primera Instancia que conocen la materia civil, familiar, agrario,
pensiones alimentarias, laboral, violencia doméstica, niñez y adolescencia,
contencioso administrativo y civil de hacienda.
 Juzgados Penales, Penales Juveniles y de Ejecución de la Pena
 Juzgados de Tránsito
Además de la labor jurisdiccional, el Poder Judicial lleva a cabo labores de

investigación por medio del Organismo de Investigación Judicial creado mediante Ley
5229 del 12 de diciembre de 1973, como un órgano dependiente de la Corte Suprema
de Justicia. También desempeña la función de acusación y defensa pública por medio
del Ministerio Público creado mediante Ley 7442, del 25 de octubre de 1994,
modificada por la Ley N° 7728, de reorganización judicial. El artículo 2 de dicha Ley
establece como función de dicho Ministerio la de “requerir ante los tribunales penales
la aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la
investigación preparatoria en los delitos de acción pública”.
En el cuadro que se presenta a continuación se resumen las principales características

de los tres poderes de la República.
Cuadro 1
Características del Sistema de Gobierno Costarricense
Característica Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
Número de Presidente y dos 57 diputados 22 Magistrados Corte
Representantes vicepresidentes Suprema de Justicia
Duración Mandato 4 años 4 años 8 años
Tipo de Elección popular Elección Popular Asamblea Legislativa
Nombramiento
Re-elección Si pero no Si pero no Si consecutiva
consecutiva consecutiva
Principales  Representar a la  Formación de la  Jurisdiccional
Competencias Nación Ley  Investigativa
 Mando supremo  Control político  Acusación y
de la Fuerza  Nombrar defensa pública
Pública Magistrados
 Dirige y coordina Poder Judicial y
las tareas de Tribunal
gobierno y la Supremo de
administración Elecciones
pública.  Aprobación
 Proponer a la Presupuesto
Asamblea Público
Legislativa las
medidas que
juzgue necesarias
para la buena
marcha del
gobierno
 Nombramiento
del Gabinete
 Convocar a la
Asamblea
Legislativa a
sesiones
extraordinarias
1.2 Administración Pública Costarricense
El crecimiento de la administración púbica costarricense se da en el período que va de

194914 a 1979. En dicho período se da la transición hacia la democracia, la
14 En 1948 el país vivió una Guerra Civil propiciada por el intento de desconocer, por parte del
candidato oficialista de ese entonces, Dr. Rafael Angel Calderón Guardia del Partido Republicano, la
victoria electoral de Otilio Ulate del Partido Unión Nacional. Al fin de la Guerra, el 1 0 de mayo de 1948 el
señor Otilio Ulate y el líder de los rebeldes, José Figueres Ferrer, suscriben un pacto por medio del cual
se comprometen a que la Junta Fundadora de la Segunda República, presidida por Figueres, gobernaría
consolidación de su forma de gobierno presidencialista, y la reorganización de su

administración pública en función de la nueva idea de desarrollo que se deseaba
impulsar, en donde el Estado tenía un papel fundamental que jugar como promotor
del desarrollo.
La administración pública consta de dos niveles: a) el nivel de gobierno central

conformado por los ministerios y b) el nivel de gobierno descentralizado
funcionalmente y políticamente (municipalidades). Durante este período el mayor
crecimiento fue en el nivel de descentralización funcional donde se crearon alrededor
de 113 nuevas instituciones públicas. El nivel de instituciones descentralizadas
administrativamente incluyen instituciones autónomas, instituciones semi-
autónomas, empresas públicas y entes públicos no estatales. A continuación se
explica brevemente el significado de esta nomenclatura.
a. Institución autónoma: Son aquellas que gozan de independencia administrativa y

están sujetas a la ley en materia de gobierno (Artículo 188, Constitución Política). Son
instituciones autónomas: los Bancos del Estado, las instituciones aseguradoras del
Estado, las que la Constitución establezca, y las nuevas instituciones que la Asamblea
Legislativa cree por votación no menor de dos tercios del total de sus miembros
(Artículo 189, Constitución Política). El máximo órgano de dirección es su Junta
Directiva, cuya integración está definida por Ley No. 4646 del 20 de octubre de 1970 o
según lo disponga la ley de creación de la institución autónoma. Quien preside esta
Junta es el Presidente Ejecutivo de la Institución15, el cuál es nombrado y removido
por el Consejo de Gobierno, y le corresponde velar porque sean ejecutadas las
decisiones que emanen de la Junta Directiva. Adicionalmente, se tiene la figura del
Gerente General quien depende de la Junta Directiva. Los ingresos de estas
instituciones provienen de las tarifas que cobran por la prestación de servicios
públicos.
b. Institución Semi-Autónoma: Son creadas expresamente por ley, pero por mayoría
simple. Poseen también independencia administrativa y las otras características de las
instituciones autónomas.
c. Empresas Públicas: En Costa Rica resulta difícil dar un concepto de empresa pública
ya que puede adoptar diversas formas jurídicas tanto como empresa pública ente
público, o como empresa pública ente privado.
provisionalmente al país por un período de 18 meses prorrogables por seis meses, tiempo en el cual se
elegiría a los miembros de una Asamblea Constituyente para que aprobara o modificara un proyecto de
Constitución Política que redactaría la Junta Fundadora y la ratificación de Ulate como presidente
electo. El 7 de noviembre de 1949 la Constitución Política de Costa Rica es aprobada por los
constituyentes.
15 Según Ley No. 5507 de 19 de abril de 1974.
c.1 Empresa Pública-ente público: se trata de organizaciones que desarrollan una

“actividad mercantil regida por el derecho privado. Ejemplos:
 Instituciones autónomas: Bancos de Estado, Instituto Nacional de Seguros
(INS), e Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).
 Órganos desconcentrados: Fábrica nacional de Licores, que es desconcentrado
del Consejo Nacional de Producción (CNP).
 Ente Público no estatal: Banco Popular”(Hernández, 2007:129)16.
c.2 Empresas Públicas- entes privados: son aquellas organizaciones que desarrollan
una actividad industrial, comercial o agropecuaria en la que están involucrados
intereses públicos, que cuentan con un patrimonio público, pero que para evitar las
rigideces del Derecho Administrativo acuden al Derecho Privado bajo la figura de
sociedades anónimas. Como ejemplo de estas categorías se pueden mencionar la
Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Correos de Costa Rica S.A., Refinadora
Costarricense de Petróleos, las operadoras de pensiones de los Bancos Comerciales
del Estado, entre otras. También existen empresas públicas-entes privados de capital
mixto, en la cual la administración pública posee un 50% o más de las acciones de
capital. Un ejemplo es la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. A pesar de lo
anterior, los conflictos que surjan entre los administrados y la empresa pública,
“deben ser conocidos y resueltos por la jurisdicción contencioso administrativa y civil de
hacienda, puesto que, en tales supuestos, la Administración Pública (central o
descentralizada) tiene un interés directo por su participación mayoritaria en el capital
social”17.
d. Ente Público No Estatal: “Se trata de entes que están y actúan al lado del Estado,
colaborando con él en la satisfacción del interés general, pero constituyendo
administraciones separadas entre sí”18. Bajo esta denominación se encuentra una gran
cantidad de organizaciones públicas, como las denominada “ Administración Pública
Descentralizada Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o asamblea
general de personas vinculadas por un interés común, que puede ser el ejercicio de una
profesión –caso de los colegios profesionales-, o el desarrollo de una actividad industrial,
16 Hernández Rodríguez, Carmen Magally (2007). Fisuras, desafíos y mutaciones del estado de derecho
y el derecho público. San José Costa Rica: Editorial Universidad de Costa Rica.
17 Opinión jurídica No.O.J.249-03 del 28 de noviembre de 2003 de la Procuraduría General de la
República.
18 Costa Rica. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (2007). Manual Explicativo de
los organigramas del sector público costarricense. San José: MIDEPLAN, Proyecto Estado de la Nación,
Universidad de Costa Rica.
comercial o de cualquier otra índole –corporaciones públicas de carácter productivo o

industrial-.”19
En el cuadro que se presenta a continuación se muestra el número de instituciones

que conforman el sector público costarricense.
19Opinión jurídica No.O.J.249-03 del 28 de noviembre de 2003 de la Procuraduría General de la

República
Cuadro 2
Número de Instituciones del Sector Público Costarricense, 2007
Categoría Número de instituciones
Gobierno Central 98
Ministerios 1820
Órganos adscritos a Ministerios 21 80
Sector Público Descentralizado 123
Instituciones Autónomas 33
Órganos adscritos a Instituciones Autónomas 11
Instituciones Semiautónomas 11
Empresas Públicas 23
Entes Públicos no Estatales 45
Sector Público Descentralizado Territorial y 89
Político
Municipalidades 81
Consejos Municipales de Distrito 8
Total 310
Fuente: MIDEPLAN(2007). Manual Explicativo de los organigramas del sector público costarricense.
Los datos anteriores dan una clara idea de la dispersión institucional que muestra la
administración pública costarricense y las dificultades de su gestión, ya que demanda
de un alto grado de coordinación interinstitucional, el cual no se ha logrado alcanzar a
pesar de existir instrumentos formales de coordinación como la figura de “sector”,
cuya dirección recae en el Ministro Rector de Sector según lo especifica el Decreto
Ejecutivo No. 14184-PLAN: Creación del Subsistema de Dirección y Planificación
Sectorial de 1983.
En adición a la dispersión institucional de la administración pública, ésta debe

también hacer frente a una serie de leyes que la regulan y de las cuales se hace un
breve recuento a continuación:
a. Ley 6227 del 2 de mayo de 1978 “Ley General de la Administración Pública”:

mediante esta ley se regulan las actividades de todo el sector público, tanto central
(ministerios y sus órganos adscritos) como el nivel descentralizado
administrativamente o territorialmente. Entre los principios que regulan a la
administración pública destaca el principio de legalidad consignado en el artículo 11
de la siguiente manera: “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento
jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que
20 Los Ministerios son los siguientes: Presidencia, Relaciones Exteriores y Culto, Agricultura y
Ganadería, Ciencia y Tecnología, Comercio Exterior, Cultura y Juventud, Economía Industria y Comercio,
Educación Pública, Gobernación y Policía, Hacienda, Justicia y Paz, Ambiente, Energía y
Telecomunicaciones, Obras Públicas y Transporte, Planificación Nacional y Política Económica, Salud,
Seguridad Pública, Trabajo y Seguridad Social, Vivienda y Asentamientos Humanos.
21 Incluye cuatro órganos adscritos a la Presidencia de la República
autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes”. En dicha Ley
también se especifica quiénes son los órganos que constituyen la administración
pública, los cuales hemos explicado anteriormente, las competencias del Presidente,
Vicepresidentes, Consejo de Gobierno, Ministros y Viceministros, composición de
Juntas Directivas, quórum para la toma de decisiones, la forma de solucionar
conflictos administrativos, del deber de obediencia que debe observar todo servidor
público excepto cuando se trate de un acto arbitrario o diferentes a la competencia
asignada (artículo 108).
b. Ley 8131 del 16 de octubre de 2001 “Administración Financiera de la República y

Presupuestos Públicos”: mediante esta Ley se regula el régimen económico-financiero
de toda la administración pública, y de todos los poderes del Estado. Las
municipalidades y las organizaciones de máxima autonomía como las universidades
públicas, y la Caja Costarricense del Seguro Social sólo están obligados a respetar lo
establecido en Título II de dicha Ley que se refiere a los principios y disposiciones
generales de la administración financiera. Los propósitos de esta Ley son: “a)
propiciar que la obtención y aplicación de los recursos públicos se realicen según los
principios de economía, eficiencia y eficacia; b) desarrollar sistemas que faciliten
información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero del sector
público nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y evaluación de la
gestión, y c) definir el marco de responsabilidad de los participantes en los sistemas
regulados por ella” (Art. 3).
c. Ley 8292 del 31 de julio del 2002 “Ley de Control Interno”: en la misma se definen “
los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y
los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento,
mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno”
(Artículo 1).
d. Ley 8422 del 6 de octubre del 2004 “Ley contra la corrupción y el enriquecimiento
ilícito en la función pública”: creada con el fin de “prevenir, detectar y sancionar la
corrupción en el ejercicio de la función pública” (Art. 1). Como un instrumento
fundamental de transparencia, el artículo 7 de dicha Ley establece el libre acceso a la
información pública y el artículo 8 regula la protección de los derechos de los
denunciantes de actos que den origen a la apertura de un procedimiento
administrativo. También se prohíbe ocupar más de un cargo simultáneo
(superposición horaria) con remuneración salarial en la administración pública. Otro
instrumento importante es la obligatoriedad de todas las autoridades electas y los
funcionarios públicos que ocupan un puesto relacionado con la administración de
fondos públicos, de presentar una declaración patrimonial al ingresar al servicio,
anualmente y al finalizar su relación con la administración pública.
e. Ley 8220 del 11 de marzo del 2002 “ Ley de Protección al Ciudadano de Exceso de
Requisitos y Trámites Administrativos”: mediante la presente Ley se busca que se
cumpla con el principio de publicidad de los trámites para que los ciudadanos puedan
conocer de antemano los requisitos que debe presentar. También, promueve que la
información que presenta un ciudadano ante una entidad para la realización de un
trámite no tenga que ser requerida por otra entidad que participe de dicho trámite.
Esta ley ha sido de difícil aplicación, por lo que la administración Chinchilla Miranda
(2010-2014) ha optado decretar la simplificación de trámites en sectores específicos
como el sector economía.
II. SISTEMA DE PERSONAL PÚBLICO
Para describir los regímenes que regulan el empleo público en Costa Rica, la sección se
dividirá en dos partes. En la primera se analiza el marco institucional que regula el
sistema y en la segunda las características de los empleados públicos.
2.1 Marco Institucional del Sistema de Personal Público
De acuerdo con Marín (2008)22 “En Costa Rica, tanto los gobiernos conservadores y
liberales, en sus diversas versiones, trataron de establecer un sistema administrativo
integral al servicio no sólo del poder de las elites y la clase dominante, o de la
intermediación de los conflictos de clase, sino que también procuraron lograr una
institucionalidad relativamente eficiente y capaz de articular un proyecto estatal vi-
able”(Marín, 2008:219).
De ahí que no resulte extraño que el 30 de mayo de 1953 mediante Ley 1581 se
promulgue el “Estatuto de Servicio Civil” mediante el cual se regula el empleo público
del gobierno central, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 191
constitucional que indica:“Un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el
Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la
administración”. También se consagró constitucionalmente el principio de mérito y de
estabilidad en la función pública al indicarse que “los servidores públicos serán
nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las
causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de
reducción forzada de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor
organización de los mismos”. Adicionalmente, el Estatuto de Servicio Civil consagra
los principios de igualdad y publicidad de los puestos públicos.
22Marín, Juan José (2008). “Dominio y expansión de las autoridades políticas: una aproximación a los
discursos, representaciones y percepciones sociales sobre los funcionarios públicos 1824-1941”En:
Diálogos, Revista Electrónica de Historia, ISSN: 1409-469X , Número especial dedicado a las Jornadas
de Investigación del CIHAC, 2008-2009/ pp. 189-232
En 1954 se promulgó la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos

que regula lo concerniente a becas y facilidades de estudio de dichos funcionarios. En
octubre de 1957 se aprueba la Ley de Salarios de la Administración Pública que
establece el marco legal del sistema salarial en el sector público.
El 4 de mayo de 1970 se adiciona al Estatuto de Servicio Civil la Ley 4564 “De Carrera
Docente”, para que el personal docente, técnico docente y administrativo docente,
también fueran regulados por un régimen de servicio civil. La carrera docente se
orienta fundamentalmente a los profesores de las escuelas y colegios públicos del
país.
La Dirección General de Servicio Civil, órgano adscrito al Ministerio de la Presidencia,
es el ente responsable de la gestión de recursos humanos del gobierno central y
docentes. Adicionalmente, existe el Tribunal de Servicio Civil que es el responsable de
tomar las decisiones relacionadas con despidos y sanciones a los funcionarios
públicos.
Además del régimen de servicio civil, en el país existen otros regímenes que regulan la
gestión de los recursos humanos del Poder Judicial, de la Contraloría General de la
República, la Fuerza Pública, los funcionarios del servicio exterior, y del Tribunal
Supremo de Elección. En las instituciones autónomas se utiliza el sistema de
convención colectiva.
A pesar de la diversidad de regímenes, en todos ellos se aplican los mismos principios
que orientan el Estatuto del Servicio Civil. Sin embargo, se dan diferencias salarias en
puestos similares entre los puestos del gobierno central, las instituciones autónomas y
los otros poderes del Estado.
Con el fin de ordenar la situación de la gestión de recursos humanos del sector
público, durante la coyuntura de la reforma de Estado iniciada en la administración
Calderón Fournier (1990-1994) se presentó un proyecto de Ley de Empleo Público,
que entre otras cosas proponía el uso de técnicas de remuneración basadas en
productividad, evaluaciones y rendimiento. Sin embargo, dicho proyecto no fue
aprobado. A partir del año 2010, la Dirección General de Servicio Civil ha promovido
una reforma al Artículo 7 de su Estatuto con el fin de convertir dicha dirección en un
órgano de desconcentración máxima adscrito a la Presidencia de la República, con
personería jurídica instrumental y rector de los recursos humanos cubiertos por el
Régimen de Servicio Civil (Expediente No. 17072, Asamblea Legislativa).
2.2. Funcionarios Públicos
El número de funcionarios públicos ha decrecido a partir de la década de los noventa,

período en el cual se inicia un proceso de reforma de Estado, que entre otras cosas
promovió programas de movilidad laboral voluntaria (1990-1994) con el fin de
disminuir el número de funcionarios públicos y así disminuir el gasto público dado el
alto déficit fiscal del país.
Como se muestra en el cuadro a continuación, la década de los noventa marcó un

punto de inflexión en el empleo público costarricense. El Estado dejó de ser el
principal empleador hasta 1994 para cederle espacio al sector privado, lo cual es
congruente con el cambio de modelo de desarrollo que a partir de los noventa se
orientó hacia la promoción de las exportaciones y la inserción de Costa Rica en la
economía mundial.
Cuadro 3
Número de Funcionarios Públicos por Sector Institucional
Años
Por Sector
1990 1994 1998 2002 2006 2009
Total Sector público 844 068 964 100 185 544 222 258 264 915 305 290
Gobierno Central 841 692 961 324 87 802 107 254 128 561 135 002
Instituciones autónomas 1 708 2 252 90 206 104 737 124 113 153 596
Municipalidades 668 524 7 536 10 267 12 241 16 692
Total Sector privado 81 909 79 534 1 109 812 1 361 803 1 561 986 1 645 643
Fuente: CONARE-Estado de la Nación. Estadísticas.
Del cuadro se puede observar que la principal disminución se ha dado en el gobierno

central ya que el empleo en las instituciones autónomas ha crecido gracias al
fortalecimiento de las empresas públicas. También ha aumentado el empleo a nivel
municipal, el cual parece coincidir con la reforma al Código Municipal en 1998 para
dotar de mayor autonomía a las municipalidades a nivel político y financiero.
III. POLITICA DE LA BUROCRACIA (POLITICS OF BUROCRACY)
En esta sección se examinan las relaciones de la burocracia con los partidos políticos,
sus vínculos con la sociedad y la burocracia política.
3.1 Burocracia y partidos políticos
Debido a la diversidad de leyes que regulan las actividades de la administración

pública y la consolidación del Estado de Derecho en el país, son pocos los espacios
donde se puede notar la relación de la burocracia y los partidos políticos.
Un primer espacio lo constituyen los nombramientos de puestos de confianza de
Ministros y Presidentes Ejecutivos, los cuales por su naturaleza no están regulados
por el sistema de mérito, de ahí que se acostumbre llenar las plazas con personas del
partido político ganador de las contiendas electorales.
Un segundo espacio son los nombramientos interinos de los docentes de escuelas y

colegios públicos. En este caso, se da en algunas ocasiones la mediación de diputados
o autoridades políticas para que se asignen plazas a algunos de sus simpatizantes. Sin
embargo, esta situación ya está tratando de ser erradicadas por medio del aumento de
plazas en propiedad en este sector y la depuración de la base de datos de elegibles que
maneja la Dirección General de Servicio Civil en coordinación con el Ministerio de
Educación Pública.
3.2 Relaciones con la Sociedad Civil
Desde inicio del siglo XXI se ha venido promoviendo en el país el desarrollo de

mayores espacios de participación ciudadana, los cuales han incrementado las
relaciones entre la Burocracia y la Sociedad Civil.
Los espacios de participación a nivel nacional son:
a. Referéndum: Mediante Ley 8221 del 16 de mayo del 2002 se instituyó la figura del
Referéndum el cual es aplicable para ratificar o no la aprobación de leyes ordinarias o
reformas parciales de la Constitución. Quedan excluidos proyectos relativos a materia
presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos, o actos de
naturaleza administrativa. Quienes pueden convocar a referéndum son: a) Asamblea
Legislativa mediante 2/3 de sus miembros, b) Poder Ejecutivo junto con mayoría
absoluta de Asamblea Legislativa, y c) al menos 5% de ciudadanos inscritos en el
Padrón Electoral. Para que el resultado sea vinculante, se necesita la participación en
el proceso de al menos un 30% de los ciudadanos inscritos en el Padrón. A la fecha
sólo se ha realizado un proceso de esta naturaleza para decidir la aprobación del
Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos.
b. Iniciativa Popular: La Ley 8491de Iniciativa Popular del 3 de abril del 2006, da la
potestad a los ciudadanos de iniciar el proceso de Ley. Para ello se requiere que el
proyecto de Ley cuente con el apoyo de al menos el 5% de los ciudadanos inscritos en
el Padrón Electoral y sólo se puede presentar durante las sesiones ordinarias del
Congreso. Se excluyen de esta participación las mismas materias del Referéndum.
Para facilitar esta participación, la Asamblea Legislativa creó la Oficina de Iniciativa
Popular que da apoyo técnico para la redacción de los proyectos. También, la
Defensoría de los Habitantes brinda apoyo en esta materia.
c. Foros de participación ciudadana: Este mecanismos ha sido especialmente utilizado
en la gestión de la política social y más recientemente para la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014 y del Plan de Seguridad Nacional.
d. Audiencias Públicas: Esta modalidad está limitada a ciertas áreas como la fijación
tarifaria de servicios públicos la cual obliga a la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos a convocar a una audiencia pública antes de aprobar un incremento o rebaja

de tarifa.
A partir de la reforma del Código Municipal en 1998, se abrieron mayores espacios de
participación ciudadana siendo éstos el plebiscito, el referendo, el cabildo, las
audiencias públicas, y los Consejos Municipales de Distrito,
IV. RENDICION DE CUENTAS
A Costa Rica se le reconoce por ser una de las democracias más estables en la región
Latinoamericana. Sin embargo, no fue sino hasta el año 2000 mediante reforma
constitucional 8003 del 8 de junio que se incluyó el Artículo 11 Constitucional la
obligatoriedad de los funcionarios públicos de rendir cuentas. Concretamente, dicho
artículo establece lo siguiente:
“Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están
obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades
no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución
y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.
La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de
evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad
personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los
medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un
sistema que cubra todas las instituciones públicas”( Constitución Política de Costa Rica).
Para examinar la rendición de cuentas en Costa Rica, se hará uso de la tipología
propuesta por O’Donnell (1999, 2000, 2001)23. En primer lugar, O´Donnell hace una
diferenciación entre rendición de cuentas horizontal y vertical. La primera hace
referencia a las acciones desarrolladas por agencias estatales que cuentan con la
autoridad legal para imponer sanciones ante “actos u omisiones de otros agentes o
agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como
ilícitas." (O´Donnell 2000). La rendición de cuentas vertical considera los medios con
que cuentan los ciudadanos para exigir cuentas a sus gobernantes tales como el voto,
presiones social y mediática. A continuación se identifican los mecanismos por medio
de los cuales se desarrolla cada una de los tipos de rendición de cuentas.
4.1 Rendición de Cuentas Horizontal
23 O´Donnell, G. 2001. "Acerca de varias accountabilities y sus relaciones". Controlando la Política.

Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias. C. S. y. E. Peruzzotti. Argentina, Universidad Torcuato
Di Tella.
____. 1999. “Horizontal Accountability in New Democracies” En: Andreas Schedler, Larry Diamond y
marc Plattner (editores). The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies.
Boulder: Lynne Rienner Publishers.
O´Donnell identifica dos tipos de instituciones que permiten ejercer la rendición de

cuentas horizontal: a) instituciones de equilibrio y b) instituciones con mandato
específico para el ejercicio de la rendición de cuentas. Las primeras se relacionan con
la fiscalización mutua entre poderes de la República con base en el principio de pesos
y contrapesos. La segunda se refiere a organizaciones públicas creadas
específicamente para investigar y sancionar actos de corrupción u omisiones de los
representantes institucionales del Estado en el ejercicio de su labor. A continuación se
detalla las organizaciones involucradas en estos tipos de rendición de cuentas y las
funciones que ejercen.
4.1.1. Instituciones de equilibrio
Para garantizar el balance entre poderes, cada uno de ellos ejecuta las siguientes
funciones de control mutuo que se señalan en el cuadro que se presenta a
continuación.
Cuadro 4
Control entre Poderes de la República
Control del Legislativo sobre el Ejecutivo
Art. 139, inciso 4) Presentar a la Asamblea Legislativa, al iniciarse el primer período anual de
sesiones, un mensaje escrito relativo a los diversos asuntos de la Administración y al estado
político de la República.24
Art. 140:
11) Rendir a la Asamblea Legislativa los informes que ésta le solicite en uso de sus
atribuciones.
15) Enviar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto Nacional.
Art. 144: Los Ministros de Gobierno presentarán a la Asamblea Legislativa cada año, dentro
de los primeros quince días del primer período de sesiones ordinarias, una memoria sobre
los asuntos de su dependencia.
Art. 121:
9)Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la
República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos,
declarando por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a
formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte
Suprema de Justicia para su juzgamiento;
10) Decretar la suspensión de cualquiera de los funcionarios que se mencionan en el inciso
anterior, cuando haya de procederse contra ellos por delitos comunes;
23) Nombrar comisiones de investigación para que investiguen cualquier asunto que la
Asamblea les encomiende
24Este instrumento tiene una efectividad limitada porque sólo se da una reacción de los diputados a
dicho informe pero no hay una interlocución entre el Presidente y los diputados sobre el rumbo de la
nación.
24) Formular interpelaciones a los Ministros de Gobierno, y además, por dos tercios de votos
presentes, censurar a los mismos funcionarios, cuando a juicio de la Asamblea fueren
culpables de actos inconstitucionales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o
puedan causar perjuicio evidente a los intereses públicos;
Control del Ejecutivo sobre el Legislativo
Art. 126: Dentro de los diez días hábiles contados a partir de la fecha en que se haya recibido
un proyecto de ley aprobado por la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo podrá objetarlo.
Si no lo objeta dentro de este plazo no podrá dejar de sancionarlo y publicarlo.
Control Constitucional
Mediante Ley No. 7128 de junio de 1998 se reforma el Art. 10 Constitucional para crear “una
sala especializada de la Corte Suprema de Justicia facultada para declarar, por mayoría
absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de
los actos sujetos a Derecho Público….le corresponde además: a) dirimir los conflictos de
competencia entre los dos poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones,
así como en las demás entidades u órganos que indique la ley; b) conocer la consulta sobre
proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales
y de otros proyectos de ley”
Control Tribunal Supremo de Elecciones
Art. 102, inciso 5): “El Tribunal Supremo de Elecciones tiene la potestad de investigar toda
denuncia formulada por los partidos políticos sobre parcialidad política de los servidores del
Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes
les esté prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad por parte del Tribunal será
causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por
un período no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudiese
exigírsele. No obstante, si la investigación involucra al Presidente, Ministros de Gobierno,
Ministros Diplomáticos, Contralor o Subcontralor Generales de la República, o Magistrados
de la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea
Legislativa del resultado de la investigación”.
Sin embargo, el Artículo 262 del Código Electoral establece que “el TSE cancelará o anulará
las credenciales del presidente, los vicepresidentes de la República y de los diputados (a) a la
Asamblea Legislativa, únicamente por las causales establecidas en la Constitución Política”.
Art. 112…Los Diputados no pueden celebrar, ni directa ni indirectamente, o por

representación, contrato alguno con el Estado, ni obtener concesión de bienes públicos que
implique privilegio, ni intervenir como directores, administrativos o gerentes en empresas
que contraten con el Estado, obras, suministros o explotación de servicios públicos. La
violación a estas prohibiciones producirá la pérdida de la credencial de Diputado.
Art. 259 del Código Electoral establece la cancelación de credenciales de las autoridades
electas ante la comisión de una falta grave que afecte al sistema de control y fiscalización
superior de la Hacienda Pública25. Para ello, primero remite el asunto a la Contraloría General
de la República para que recomiende lo que procede y una vez que ésta y los tribunales se
hayan pronunciado, el TSE procederá a la cancelación de credenciales si procede.
Art. 253: Le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la cancelación de credenciales
de las autoridades municipales de elección popular cuando hayan incurrido en alguna falta
expresamente contemplada en la ley.
25El sistema de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública tiene como fundamento jurídico
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley Contra la corrupción y el
enriquecimiento ilícito en la función pública, la Ley general de control interno.
4.1.2 Instituciones con mandato específico
En esta categoría se identifican tres tipos de instituciones: de auditoría, de denuncia e

investigación, y de defensa de los derechos de los ciudadanos.
a. Institución de auditoría: Contraloría General de la República
La institución responsable por supervisar la legalidad y la eficiencia de los controles

internos y del manejo de los fondos públicos es la Contraloría General de la República
(CGR), creada mediante Ley No. 7428 del 7 de setiembre de1994. El artículo 1 de
dicha Ley, le otorga a la institución “el control superior de la Hacienda Pública y rector
del sistema de fiscalización que contempla esta Ley”. Para el ejercicio de sus funciones,
se le concede ”absoluta independencia funcional y administrativa, respecto de
cualquier Poder, ente u órgano público. Sus decisiones solamente se encuentran
sometidas a la Constitución Política, a tratados o convenios internacionales y a la ley”
(Art. 2). Organizativamente, la CGR está adscrita a la Asamblea Legislativa y la
dirección de la misma la ejerce un Contralor(a) General de la República y un
Subcontralor General de la República, ambos nombrados por la Asamblea Legislativa
“dos años después de haber iniciado el período presidencial, para un término de ocho
años; pueden ser reelectos indefinidamente” (Constitución Política, artículo 183).
La labor de supervisión la ejerce sobre: a) instituciones estatales y entes públicos no

estatales, b) “los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por
cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica esta Ley”(Art. 4), c) los
organismos extranjeros donde instituciones públicas costarricenses tengan una
participación mayoritaria o cuya dotación patrimonial o financiera provenga de
fondos públicos costarricenses. Los criterios que emita la Contraloría a los entes bajo
su supervisión son vinculantes.
Para el ejercicio de su labor, la Contraloría tiene acceso a cualquier fuente o sistema

de información, registro, documento, instrumento, cuenta o declaración de los entes
bajo su supervisión (Ley 7428 artículo 13).
Con el fin de fortalecer la independencia del sistema de fiscalización, los auditores y

subauditores de la administración pública son inamovibles. Sólo se les podrá destituir
“por justa causa y por decisión emanada del jerarca respectivo, previa formación de
expediente, con oportunidad suficiente de audiencia y defensa en su favor, así como
dictamen previo favorable de la Contraloría General de la República” (Ibid, artículo
15).
Los tipos de controles que ejerce la Contraloría son:
a. Fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos ordinarios y

extraordinarios de la República.
b. Aprobación, improbación, fiscalización de la ejecución y liquidación de

presupuestos de instituciones autónomas, instituciones semiautónomas, empresas
públicas y municipalidades. En caso de improbación regirá el presupuesto del año

anterior.
c. Aprobación de contratos que celebre el Estado, para lo cual tiene un plazo de treinta
días hábiles (Ley 7428 artículo 20).
d. Realizar auditorías financieras, operativas y de carácter especial (Ibid. Artículo 21).
e. Realizar investigaciones especiales de oficio a solicitud de algún interesado, a

petición de la Asamblea Legislativa o de al menos cinco de sus diputados. También
puede instruir sumarios administrativos (Artículo 22).
f. Control de cambios y variaciones de la situación patrimonial de las autoridades

electas, los jerarcas del Poder Ejecutivo, los funcionarios de la administración pública
y todo funcionario “que administren, custodien o sean concesionarios de fondos,
bienes y servicios públicos” (Ley 8422, artículo 21).
b. Organismos de denuncia e investigación: Ministerio Público
Si bien en la actualidad es regido por la Ley 7442, del 25 de octubre de 1994,

modificada por la Ley N° 7728 del 15 de diciembre de 1997 de reorganización judicial,
la función de la fiscalía tiene profundas raíces históricas en el país. Desde el Pacto
Social Fundamental de 1821 conocido como Pacto de Concordia, se disponía la
aplicación de la legislación española, en especial la Ley Orgánica de Audiencias y
Juzgados de Primera Instancia de octubre de 1812 donde se establecía el número de
fiscales y promotores que debía tener cada Tribunal.
Con la creación del Estado Costarricense, en su Ley Fundamental de 1825 se introduce

la figura del Fiscal en el Ministerio Público, definiéndose sus funciones en las leyes
dictadas el 15 de mayo de 1827 y del 22 de abril de 1830. La primera Ley Orgánica del
Ministerio Público fue aprobada el 27 de diciembre de 1887 y reformada por Ley del
14 de junio de 1895. En ellas se define la composición de este órgano de la siguiente
manera: Promotor Fiscal (Jefe del Ministerio Público), Fiscal de Corte, Agentes
Fiscales, Procuradores Fiscales, y Fiscales Específicos. Con excepción del Fiscal de
Corte que era nombrado por instancias judiciales, el resto de integrantes eran
nombrados por el Poder Ejecutivo.
Luego de la Guerra Civil de 1948, la Junta Fundadora de la Segunda República dispone

que mientras se formula la Ley de la Procuraduría General de la República, las
competencias del Ministerio Público son delegadas temporalmente al Ministerio de
Justicia. El 10 de enero de 1967, mediante Ley 3848 “Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República”, se ratifican las competencias del Ministerio Público a esta
cartera. Dichas competencias eran intervenir en los procesos de acción pública,
promover y vigilar su juzgamiento.
Con la promulgación del Código de Procedimientos Penales el 19 de octubre de 1973,

se crea el Ministerio Público como una dependencia del Poder Judicial, y con la
potestad de ejercer la acción penal en los actos de su competencia.
El 25 de octubre de 1994, se aprueba la Ley Orgánica del Ministerio Público mediante

la cual se ratifica la ubicación de dicho Ministerio como una dependencia del Poder
Judicial, se le dota de independencia funcional en el ejercicio de sus facultades y
atribuciones legales y reglamentarias, se define la figura del Fiscal General de la
República como la máxima autoridad de dicho Ministerio, el cual tendrá bajo su
jerarquía a fiscales adjuntos, de quienes dependen los fiscales. El nombramiento del
Fiscal General lo hace la Corte Plena por un período de cuatro años con posibilidad de
re-elección. Se le asigna como función “requerir ante los tribunales penales la
aplicación de la ley, mediante el ejercicio de la acción penal y la realización de la
investigación preparatoria en los delitos de acción pública” (Art. 2).
Mediante Ley N° 8221 de 8 de marzo del 2002 se crea la Fiscalía Penal de Hacienda y
de la Función Pública a quien le corresponde la investigación, la presentación de
cargos, formulación de acusaciones y llevar adelante el proceso penal de los hechos
ilícitos que se cometan contra la Hacienda y Función Pública.
Adicionalmente, el Ministerio Público tiene adscrita una Oficina de Defensa Civil de las
Víctimas, a la cual le corresponde, por medio de sus abogados, ejercer la acción civil
resarcitoria y velar por el respeto de los “derechos de las víctimas, derivados de
delitos de acción pública” (Ley 7441, artículo 33).
c. Organismos para la defensa de los derechos de los Ciudadanos: Defensoría de

los Habitantes y Contralorías de Servicio
Como parte del fortalecimiento de la defensa de los derechos ciudadanos, el país ha

creado dos instituciones responsables de velar por los mismos en diferente nivel. A
continuación se describen las características de dichas instituciones.
c.1 Defensoría de los Habitantes
El 5 de noviembre de 1992 se emite la Ley 7331 “Del Defensor de los Habitantes de la

República” modificada mediante Ley 7423 del 17 de agosto de 1994 , mediante la cual
se crea la Defensoría de los Habitantes como un ente adscrito a la Asamblea
Legislativa con la función de velar “porque el funcionamiento del sector público se
ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los
tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho.
Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes” (Artículo 1).
De lo anterior, es importante destacar que su ámbito de acción es amplio ya que no se
limita sólo velar la buena actuación del sector público sino también debe rendir
cuentas del estado de los derechos humanos en el país. Esta rendición de cuentas la
realiza anualmente ante la Asamblea Legislativa.
La dirección de este ente recae en la figura del Defensor (a) y un Defensor (a) adjunto
electos por mayoría absoluta de los diputados por un período de cuatro años,
pudiendo ser re-electos sólo por un período adicional. Para el ejercicio de sus
funciones, la Defensoría cuenta con independencia administrativa, funcional y de
criterio.
Las decisiones de la Defensoría no son vinculantes, pero si tiene incidencia en los

funcionarios públicos en pro de la defensa de los derechos ciudadanos, ya que el
artículo 12 incisio3) y el artículo 26 le otorgan el derecho de citar a comparecer a los
funcionarios públicos para el esclarecimiento de actos u omisiones de la actividad
administrativa del sector público. En caso de desacato, el funcionario incurrirá en el
delito de desobediencia y la Defensoría pondrá en conocimiento de su superior y del
Ministerio Público dicha actuación. Adicionalmente, el artículo 14 inciso 3) establece
“El no acatamiento injustificado de las recomendaciones del Defensor de los
Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario
que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de
suspensión o despido”. Para reforzar lo anterior, el artículo 32 del Reglamento de la
Ley de la Defensoría obliga a la presentación de un informe de cómo se acatarán la
recomendaciones de dicho ente en un plazo máximo de quince días hábiles
posteriores a la recepción del informe.
El Artículo 12 de la Ley 7331 le otorga las siguientes competencias:
1) Iniciar, de oficio o a petición de parte, cualquier investigación que conduzca al

esclarecimiento de las actuaciones materiales, de los actos u omisiones de la
actividad administrativa del sector público.
2) Inspeccionar las oficinas públicas, sin previo aviso y requerir de ellas toda la
documentación y la información necesarias para el cumplimiento de sus
funciones;
3) Interposición de acciones jurisdiccionales o administrativas para las cuales la
ley le ha conferido potestad.
4) Promoción y divulgación de sus derechos a los ciudadanos para que pueda ser
participativo y ejercer supervisión sobre las actividades del Estado.
En el desarrollo de sus funciones, la Defensoría de los Habitantes le ha dado mucha

importancia a la lucha contra la corrupción. Como parte de la estrategia de promoción
de transparencia y rendición de cuentas de los funcionarios públicos, en noviembre
del 2004 se creó la Red Interinstitucional de Transparencia “para garantizar el
derecho constitucional de acceso a la información que tienen las y los habitantes, en
relación con la correcta administración de los recursos públicos y para prevenir actos
de corrupción mediante la rendición de cuentas y la fiscalización ciudadana” (extraído
de: http://www.dhr.go.cr).
En la actualidad, son parte de esta Red 26 instituciones públicas. Estas instituciones

publican en sus páginas web información de interés público sobre el quehacer
institucional, tal como presupuestos, ingresos, egresos, inversiones, planillas,
licitaciones, contrataciones, compras, proveedores, planes operativos, informes de

labores y auditoría, actas, acuerdos, convenios, y cualquier otra información que se
considere relevante.
c.2 Contralorías de Servicios
El Sistema Nacional de Contralorías de Servicios nace producto de la coordinación de

esfuerzos entre la Defensoría de los Habitantes y el Programa de Reforma del Estado
del Ministerio de Planificación, mediante Decreto NQ 22511-MIDEPLAN publicado en
La Gaceta 184 del 27 de setiembre de 199326. El propósito de este Sistema es
coadyuvar en el mejoramiento de la prestación de servicios públicos por parte de la
administración pública. La Secretaría Técnica del Sistema se ubica en el Ministerio de
Planificación quien funge como órgano facilitador especializado. De acuerdo con el
informe del 2009 de la Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Contralorías de
Servicios, para este año estaban funcionando 90 Contralorías.
El Artículo 5 del Decreto 34587-PLAN del 27 de mayo de 2009 que rige el

funcionamiento del Sistema de Contralorías, le asigna los siguientes objetivos:
“a) Propiciar en los distintos órganos y entes que conforman la Administración

Pública la creación, modificación o supresión de normas y procedimientos que
contravengan la buena prestación de los servicios públicos a fin de garantizar su
eficiencia y eficacia.
b) Contribuir a desarrollar en los distintos órganos y entes que conforman la
Administración Pública, una labor sistemática y permanente de modernización de su
organización administrativa y su gestión, a fin de garantizar la eficiencia y eficacia en
los servicios públicos.
c) Contribuir en la formación de una cultura de participación de la sociedad, en el
proceso de prestación y mejoramiento de los servicios públicos que brinda el Estado
Costarricense.
d) Velar porque los funcionarios públicos presten los servicios atendiendo el alto
respeto a la dignidad humana que como usuario le asiste al ciudadano”.
Las oficinas de Contralorías tiene como objetivo “promover -con la participación de

los usuarios- el mejoramiento continuo en la prestación de los servicios públicos que
brinda el Estado costarricense, las cuales dependerán del máximo jerarca del órgano o
ente público al que pertenezca” (Decreto 34587-PLAN, artículo 9). La dirección de
dichas oficinas recae en un Contralor de Servicios nombrado por el jerarca de la
institución por tiempo indefinido. Si lo amerita, se puede tener un Sub-Contralor.
En cuanto al desempeño de estas oficinas, la evaluación realizada por la Secretaría

Técnica en el 2009 muestra que todavía se encuentran en un proceso de organización
y que requieren de mayor apoyo de los jerarcas institucionales para dotarlas de un
26 Dicho decreto fue derogado y sustituido por el Decreto No. 26025 del 18 de abril de 1997.
Actualmente rige el Decreto 34587-PLAN del 27 de mayo de 2009.
presupuesto propio, de personal, y de tecnología para poder realizar las funciones que
les fueron asignadas (MIDEPLAN, 2009).
4.2 Rendición de Cuentas Vertical
Además del proceso electoral, los medios de comunicación y la movilización social

constituyen importantes mecanismos de rendición de cuentas.
En el caso de los medios de comunicación si bien no existe una ley marco que regule el
derecho a la información, por medio de la Constitución Política se garantiza este
derecho fundamental. El artículo 27 de la Constitución Política garantiza la libertad de
petición, en forma individual o colectiva, ante cualquier funcionario público o entidad
oficial, y el derecho a obtener pronta resolución. También el artículo 29 indica que
todos los ciudadanos tienen el derecho de “comunicar sus pensamientos de palabra o
por escrito, y publicarlos sin previa censura; pero serán responsables de los abusos
que cometan en el ejercicio de este derecho”. Adicionalmente, el artículo 129 indica
que para que una ley pueda surtir efecto jurídico, ésta debe ser publicada.
Adicionalmente, la Ley General de Administración Pública obliga a la publicidad de
todas las decisiones adoptadas por la administración pública.
Con base en lo anterior, los medios de comunicación juegan un papel muy importante
en la investigación de asuntos de interés público por medio del periodismo
investigativo, así como apoyan la rendición de cuentas por medio del cuestionamiento
a las autoridades públicas sobre sus actuaciones y resoluciones de problemas que
enfrenta la ciudadanía y para los cuales no han obtenido respuesta. En relación con
este último punto, es muy común que los medios de comunicación tengan espacios
donde los ciudadanos puedan presentar sus demandas a las autoridades públicas en
relación con la calidad de los servicios que reciben.
En cuanto a la movilización social, ésta encuentra su fundamento en el Artículo 26,

mediante el cual se reconoce el derecho ciudadano de “reunirse pacíficamente y sin
armas, ya sea para negocios privados, o para discutir asuntos políticos y examinar la
conducta pública de los funcionarios”.
V. REFORMA Y CAMBIO
Al igual que el resto de países, en 1982 Costa Rica presentaba un serio problema fiscal
que requirió la intervención del FMI para su solución. Luego de la estabilización
económica, se dio inicio a un nuevo modelo de desarrollo basado en la promoción de
las exportaciones y la inserción de la economía costarricense en la economía mundial.
Para llevar adelante el proceso, se suscribieron tres programas de ajuste estructural.
El tercero de ellos se focalizó en la reforma del Estado.
La Administración Calderón Fournier (1990-1994) le tocó el inicio de la inicio del

proceso de reforma del Estado. El mismo estuvo sustentado en el principio de un
Estado subsidiario. Entre las medidas adoptadas se encuentran la aplicación de un
programa de movilidad laboral voluntaria, que como vimos anteriormente disminuyó

significativamente el número de funcionarios públicos en el gobierno central.
Durante la Administración Figueres Olsen (1994-1998) se creó un Ministro sin Carter

de Reforma del Estado. Durante este período se desarrollaron las acciones que se
enumeran a continuación.
a. Para mejorar el uso de los recursos públicos se introdujeron las siguientes

reformas:
– Reforma del sistema de pensiones (13 de julio de 1995)
– Ley de Contratación Administrativa(13 de octubre de 1994)
– Reforma de Aduanas: Nueva Ley General de Aduanas para reducir
trámites y eliminar corrupción.
– Ley de Concesión de Obra Pública( 3 de mayo de 1994) para permitir la
participación del sector privado en la construcción de infraestructura.
b. Reforma al Sistema Financiero:
– Modificación a la Ley Orgánica del Banco Central (27 de noviembre de
1995): Se crea la Superintendencia General de Entidades Financiera
(SUGEF) y se da la apertura de cuentas corrientes y redescuentos a la
banca privada, actividades que habían estado permitidas sólo a los
bancos estatales.
– Reformas a los bancos estatales por medio de un acuerdo de Consejo de
Gobierno del 4 de octubre de 1995: El objetivo de la reforma era reducir
la intermediación financiera, bajar costos administrativos, ofrecer
servicios en conjunto y mejorar el otorgamiento de crédito.
– Cierre del Banco Anglo Costarricense que era de propiedad estatal por
considerarse que sus pérdidas eran irrecuperables. Esta decisión ha
sido objeto de numerosos análisis que objetan dicha decisión.
– Venta del Banco Internacional de Costa Rica la cual se concreta hasta en
el 2005.
– Se propone la privatización de la comercialización de seguros que era
ejecutada por el Instituto Nacional de Seguros (INS) y su modernización.
Esta decisión tampoco se concretó. A raíz de la firma del Tratado de
Libre Comercio con los Estados Unidos, se aprobó dentro de las leyes
complementarias la apertura del mercado de seguros, perdiendo el INS
el monopolio que había tenido y convirtiéndose en otro oferente.
c. Reformas a Ministerios. En esta área sobresalen los siguientes:
– Ministerio de Agricultura y Ganadería: Se consideró que dicho

Ministerio presentaba una excesiva centralización de actividades en
San José, exceso de niveles jerárquicos, y fallas en asistencia técnica. Por
lo tanto, se decidió la desconcentración de sus actividades y el cierre de
varios programas lo cual ocasionó la reducción de 776 plazas.
– Ministerio de Obras Públicas y Transporte: Se decidió concentrar la
labor del Ministerio a las funciones de rectoría y dejar la prestación de
servicios en manos de Consejos especializados según la materia, los

cuales podrían contar con una mayor agilidad en la administración de
recursos. Esto dio origen a la creación de los siguientes Consejos:
Consejo de Transporte Público, Consejo Nacional de Concesiones y
Consejo Nacional de Vialidad.
– Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto: se le solicitó el cierre de
embajadas, consulados y misiones que no se consideraran estratégicas.
– Se fusionaron el Ministerio de Seguridad y el de Gobernación, quedando
sólo el Ministerio de Seguridad Pública.
– Creación del Ministerio de Comercio Exterior producto de la fusión del
Centro para la Promoción de las Exportaciones e Inversiones (CENPRO),
la Corporación de Zonas Francas y el Consejo Nacional de Inversiones.
d. Reformas en instituciones autónomas: éstas fueron orientadas fundamentalmente a

la reducción de plazas. También se propuso el cierre de varias instituciones que no se
concretaron, entre ellas resalta el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, y el
Instituto Costarricense de Ferrocarriles. También, durante esta administración se
transformó la Dirección Nacional de Comunicaciones (CORTEL) en una empresa
pública de capital mixto llamada ahora Correos de Costa Rica, S.A. Otro hecho
relevante fue la transformación del Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en la
Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos responsable de la fijación de tarifas de
los servicios públicos del país (agua, transporte, energía).
En la Administración Rodríguez Echeverría (1998-2002) se sientan las bases para el

desarrollo del Gobierno Digital por medio del Programa Impulso, el cual estuvo
orientado a fomentar el uso de las TIC’s en las labores del Estado y en la comunicación
con la sociedad civil. En esta etapa se puso énfasis en la creación de páginas webs de
las instituciones públicas con el fin de brindar información a los ciudadanos sobre los
servicios que prestaban.
La Administración Pacheco (2002-2006) se continuó con el fortalecimiento del

Gobierno Digital con el fin de hacer más transparente la gestión pública y posibilitar
nuevas formas de interacción de la ciudadanía con las instituciones, así como realizar
transacciones a efectos de agilizar la prestación de servicios. El Programa Gobierno
Digital fue incluido como parte del Plan Nacional de Desarrollo de dicha
administración. De los proyectos lanzados durante esta administración, uno de los
más exitosos resultó ser el de Aduana Digital.
La Administración Arias Sánchez (2006-2010) enfrenta una situación de gobierno

dividido que dificulta las relaciones entre la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo
la cual se había presentado también en la anterior administración; así como un
incremento en el fraccionamiento de la Asamblea Legislativa al aumentar el número
de fracciones representadas en el Congreso. También se advierte un serio problema
de descoordinación entre las instituciones estatales y lentitud en los trámites que
afectan la gestión gubernamental.
Ante esta situación, en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 se plantean como

metas de la Reforma Institucional, las siguientes:
• “Mejorar la coordinación, el control y la ejecución de las políticas del Gobierno,

reforzando sus capacidades de conducción política y de planificación.
• Agilizar, simplificar y elevar la calidad de servicios públicos críticos, ejecutando
reformas organizativas en áreas sensibles y reforzando los mecanismos de
evaluación de resultados.
• Priorizar, racionalizar e incrementar la eficacia de las inversiones públicas,
mediante la creación del Sistema Nacional de Inversiones Públicas.
• Agilizar los procesos de la administración pública, mediante el impulso del
gobierno digital y a los esfuerzos de simplificación de trámites”.
Para alcanzar dichas metas, se proponen las siguientes acciones:
1. Refuerzo de la capacidad de conducción política y planificación de la acción

institucional:
• Fortalecimiento de las rectorías sectoriales con potestad de fijar
prioridades de política pública.
• Fortalecimiento del Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica como orientador del desarrollo
• Cumplimiento del principio de programación del presupuesto público
del Gobierno Central: vincular presupuesto con Plan Nacional de
Desarrollo y rediseño del sistema de evaluación.
• Reforzamiento del sistema de rendición de cuentas de autoridades
públicas:
• Definición de estándares de calidad y contenido de las memorias
anuales de las entidades públicas.
• Estándares de calidad para respuesta a peticiones ciudadanas.
• Fortalecimiento del sistema de control interno
2. Mejora de áreas críticas de servicio a la ciudadanía: agilizar, simplificar, y
elevar calidad de servicios.
3. Creación de un Sistema Nacional de Inversión Pública
4. Mejoramiento del soporte técnico y administrativo para agilizar y simplificar
los procesos en la gestión pública.
• Gobierno digital en servicios públicos seleccionados para agilizar
trámite.
• Implementación efectiva de la Ley de Protección del Exceso de
Requisito y Trámites administrativos mediante una re-ingeniería de
procesos y mayor soporte tecnológico.
En la Administración Chinchilla Miranda (2010-2014) se continúan con los esfuerzos

de fortalecimiento del gobierno digital pero de una manera focalizada, es decir
aplicándolo a proyectos específicos; también se sigue insistiendo en la simplificación
de trámites que es uno de los elementos que restan competitividad al país.
A MANERA DE CONCLUSION
De lo expuesto se puede concluir que la administración pública costarricense es

compleja producto de su dispersión institucional, normativa que la regula, y los
distintos puntos y actores de veto que debe enfrentar.
Adicionalmente, es una administración que se encuentra en una etapa de transición

entre el paradigma de la administración burocrática tradicional y la Nueva Gerencia
Pública. Derivado de lo anterior, se observan una serie de contradicciones a su
interior que afectan su gestión.
Si bien se han realizado esfuerzos por democratizarla y hacerla más eficiente, éstos no
han sido continuos. Queda todavía un buen camino por recorrer y para los estudiosos
de esta materia y futuros profesionales, este reto debería ser un elemento motivador
para estudiarla.
Capítulo Guatemala
Caryl Alonso Jiménez27
27 Profesor Universitario; Consultor en políticas y gestión pública de FLACSO-Sede Académica

Guatemala.
Presentación
El Estado de Guatemala está estructurado en las tres dimensiones de la tradición

republicana, democrática y representativa. Se configura a partir del retorno a las
democracias latinoamericanas del fin de la Guerra Fría en la década de los años
ochenta en el siglo pasado.
El marco Constitucional fue promulgado el 31 de mayo de 1985 y entró en vigencia el

14 de enero de 1986, define la estructura general del Estado y la división de funciones
en los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial que se rigen de acuerdo al marco
legal vigente28.
La administración pública forma parte del entramado institucional de acuerdo a lo

que establece la Constitución Política de la República y las normativas ordinarias
contenidas en el Decreto 114-97 Ley del Organismo Ejecutivo y en el Decreto
Legislativo 1748, Ley del Servicio Civil y su reglamento en el Acuerdo Gubernativo 18-
98 y sus reformas.
Es importante destacar que, aún y cuando existe el marco legal que define, norma y
estructura niveles, salarios, escalafones, bonos, derechos del empleado público, a
partir de 1997 se incorporan reformas vinculadas a los procesos de contratación de
empleados públicos que si bien no alteran las dinámicas de relación Estado-
ciudadano, contradicen reivindicaciones y derechos laborales irrenunciables dentro
del sistema de contratación laboral en el Decreto 1441, Código de Trabajo, del
Congreso de la República de Guatemala.
El presente Capitulo revisa la estructura institucional de la administración pública en

la perspectiva del servicio civil y normativas relacionadas. Asimismo aborda de forma
amplia las dinámicas de la política partidaria, relación ciudadana y el papel de los
medios masivos de comunicación. El capitulo por la brevedad no analiza los alcances
ni el desempeño institucional, sino dedica espacios para explicar las articulaciones y
las implicaciones derivadas en el marco de las dinámicas del Estado y su relación con
los sistemas legales del servicio civil.
Vale hacer resaltar que la administración pública es el resultado de las relaciones de

poder, intereses y dinámicas político partidarias que confluyen en un escenario que
tiene como principal expresión la transferencia de bienes y servicios en el marco del
interés público. Por ello el servicio civil dentro de la administración pública de
28 Decreto 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo; Decreto 63-94, Ley del Organismo Legislativo;
Decreto 2-89 y sus reformas, Ley del Organismo Judicial.
Guatemala solamente puede explicarse por la historia pasada y reciente del Estado y
sobre todo por la confluencia de intereses políticos y económicos.
I. Características estructurales básicas.

La estructura general de gobierno y la administración pública la configuran las
entidades directamente vinculadas a las responsabilidades del Estado y al conjunto de
instituciones denominadas el sector público de Guatemala, las que se conforman de la
siguiente manera:
A. Instituciones de gobierno29
1. Órganos de control político.
1.1 Procuraduría de Derechos Humanos.
1.2 Tribunal Supremo Electoral.
2. Órganos de control jurídico administrativo.
2.1 Contraloría General de Cuentas.
2.2 Corte de Constitucionalidad.
2.3 Instituto de la Defensa Pública Penal
2.4 Instituto Nacional de Ciencias Forenses
2.5 Ministerio Público.
2.6 Procuraduría General de la Nación.
2.7 Registro General de la Propiedad.
2.8 Secretaría Ejecutiva de la Instancia coordinadora de la Reforma del
Sector Justicia.
3. Organismo legislativo.
3.1 Nivel de dirección política integrada por el Pleno del Congreso,
Comisión Permanente y Junta Directiva
3.2 Nivel administrativo y de servicios, integradas por la Dirección
Ejecutiva y las direcciones de Auditoria, legislativa, administrativa,
financiera y personal.
4. Organismo ejecutivo
4.1 Integrada por 15 secretarías de Estado y 12 dependencias
especificas de la presidencia.
4.2 Integrada por 13 Ministerios sectoriales.
5. Organismo judicial
5.1 Integrado por la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia,
secretarías y asesorías.
5.2 Direcciones jurisdiccionales, apoyo institucional, control, ejecución y
asesoría.
6. Entidades descentralizadas, autónomas no empresariales,
instituciones de seguridad social, empresas públicas, financieras,
29 Ver anexo 2 el diagrama general de la institucionalidad del Estado al 2010.

gobiernos locales e instituciones municipales.

6.1 Entidades descentralizadas no empresariales, 17 instituciones.
6.2 Entidades autónomas, 8 instituciones.
6.3 Entidades de Seguridad Social, 2 instituciones.
6.4 Empresas públicas nacionales, 9 instituciones.
6.5 Entidades públicas financieras, 5 instituciones.
6.6 Gobiernos municipales 333; La Asociación de Municipalidades y la
Entidad del Plan de prestaciones del empleado Municipal.
6.7 Entidades directamente vinculadas por su función y delegación de
competencias legales: 7 instituciones.
B. Administración pública.
La administración pública es el conjunto de instituciones legalmente

establecidas que cumplen por delegación competencias para la producción de
bienes y servicios de acuerdo a la demanda ciudadana en el marco del interés
público. Se regula por el Decreto 114-97 Ley del Organismo Ejecutivo.
La entidad superior de dirección de la administración pública la ejerce la

Presidencia de República de Guatemala de acuerdo al Plan de Gobierno
mediante metas y prioridades anuales en el marco de políticas púbicas. La
administración pública de Guatemala la integran las siguientes dependencias e
instituciones:
1. Secretarías de Estado30 (15): Secretaría Privada de la Presidencia;

Secretaría de Coordinación Ejecutiva; Secretaría de Comunicación Social;
Secretaría General; Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado;
Secretaría General de Planificación y Programación; Secretaría de la Paz;
Secretaría Nacional de Ciencias y Tecnología; Secretaría de Asuntos
Administrativos y de Seguridad; Secretaría de Asuntos Agrarios; Secretaría
Presidencial de la Mujer; Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional;
Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia; Secretaría Ejecutiva de la
Comisión Contra las Adicciones y el Trafico Ilícito de Drogas; Secretaría de
Obras Sociales de la Esposa del Presidente;
2. Ministerios sectoriales (13): Relaciones Exteriores; Gobernación; Defensa
Nacional; Finanzas Públicas; Educación Pública; Salud Pública y Asistencia
Social; Trabajo y Previsión Social; Economía; Agricultura, Ganadería y
Alimentación; Construcción, Infraestructura y Vivienda; Energía y Minas;
30 Las Secretarías de Estado no cumplen funciones operativas dentro de la Presidencia de la

República sino concentran su tarea en labores de asesoría y coordinación interinstitucional.
Cultura y Deportes; Ambiente y Recursos Naturales.
II. Personal público (servidor público)

La contratación de los servidores públicos y el desempeño de sus funciones se
rigen por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento.
A. Ley de servicio Civil.

Decreto número 1748, Ley del servicio civil de Guatemala, vigente a partir de
1969. Tiene como propósito general regular las relaciones entre la
administración pública y sus servidores. Establece las normas que describen la
naturaleza funciones, deberes, responsabilidades, especialidades y requisitos
necesarios para el empleo público, así como los derechos del servidor público.
De conformidad con la Ley de Servicio Civil existen tres tipos de servicio: el

servicio exento, el servicio sin oposición y el servicio por oposición.
El servicio civil de Guatemala está inspirado en el modelo Federal de los

Estados Unidos y en el Sistema del Servicio Civil de Costa Rica. En 1991 se
introdujeron cambios en el Plan de clasificación de puestos del Organismo
Ejecutivo, que fueron enmendados en 1998.
B. Empleados públicos
Para los efectos del presente estudio los empleados públicos lo integran
aquellos que se encuentran directamente bajo la dependencia continuada y
dirección inmediata de la administración pública del Organismo Ejecutivo, en
virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro vinculo que la ley
establezca.
1. Número de empleados públicos.

El número de empleados públicos se registra bajo las normativas del
Presupuesto de Ingresos y Gastos del Estado. El presente estudio se basa
en el registro de empleados del sistema Guatenominas31
Empleados públicos en el ejercicio fiscal 2011

Proyectado en el 2012
Empleados Gobierno Presupuestado Proyectado
Central de acuerdo a la 2011 2012
31 Guatenóminas, es dependencia de la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP), del Ministerio

de Finanzas Públicas, registra el número de empleados públicos para efecto de pago de sueldos y
salarios bajo cualquiera los criterios de contratación dispuestas en la ley.
nomina nacional de pagos

de salarios
Total de empleados públicos 247,525 296,584
Fuente: Elaboración propia con datos del Anteproyecto de Presupuesto de

Ingresos y egresos del Estado. Dirección Técnica del Presupuesto.
Ministerio de Finanzas Públicas.
2. Características.
En cuanto a las condiciones para la selección de empleados públicos se
contemplan procedimientos en la Ley de Servicio Civil y en el Reglamento de
la Ley del Servicio Civil Acuerdo Gubernativo 1222-88, siendo Oficina
Nacional de Servicio Civil la encargada de crear un procedimiento y los
registros para optar a puestos de trabajo.
De acuerdo al sistema de contratación las características para los efectos de

contratación se dividen en dos grandes criterios:
a. Personal permanente
Que está integrado por las categorías siguientes: Directivo, profesional,
técnico, administrativo y operativo.
b. Personal temporal.
Que está integrado por las categorías siguientes: Directivo, profesional,
técnico y operativo.
El marco legal aplicable a las relaciones entre el Estado y el servidor público

además de la Ley de Servicio Civil se regula por la Ley de Salarios de la
Administración Pública , Ley Orgánica del Presupuesto, Ley de Clases Pasivas,
Ley de Aguinaldos, Ley de Bonificaciones, Ley de Sindicalización y Huelga.
Para determinadas entidades descentralizadas sus leyes orgánicas, estatutos
y reglamentos propios.
3. Recompensas (retribuciones, derechos, diferencias) De la oficina (oficiales)

El sistema de recompensas aplicado en la administración pública está
regulado por la Ley de Servicio Civil y por la Ley de Salarios y se adiciona al
salario nominal:
 Bonificación Profesional: dirigido a profesionales que ocupen puestos

que exijan esa calidad y ser colegiado activo. El monto está establecido
en las disposiciones legales vigentes.
 Bono por Antigüedad: a empleados que ocupan puestos que no

requieren ser profesionales universitarios para su desempeño. Su
monto se establece en las disposiciones legales correspondientes.
 Escalafón: Los empleados públicos del magisterio nacional obtienen un
escalafón, el cual fue establecido desde 1961 y su monto se determina
aplicando el porcentaje que corresponda al salario inicial del puesto
docente, en los niveles de educación pre-primaria, primaria y media. El
porcentaje fluctúa entre 0%, para menos de cinco (5) años, hasta un
100% para de 25 a 30 años.
 Bonificación de Emergencia: Es el ingreso mensual adicional que
perciben todos los empleados públicos de acuerdo con las leyes
vigentes.
 Bono Vacacional: Inicialmente se fijó en Q.150.00 (US $ 19.23) –julio
de 1992- y fue incrementado a Q.200.00 (US $ 25.64); así continúa a la
fecha.
 Aguinaldo: Prestación anual, constituye el monto de un mes de salario.
 Bonificación Anual: Corresponde al equivalente a un mes de salario.
 Bonificación de Riesgo: El Acuerdo Gubernativo No. 540-94 publicado
el 31 de agosto de 1994, crea esta bonificación como un estipendio,
exclusivamente al personal que integre la Fuerza de Reacción
Inmediata, en la Policía Nacional y fue fijado en Q.350.00 (US $ 44.87) al
mes.
III. La política de la burocracia (burocracia política)

A. Vínculos con los Partidos Políticos (Conexiones, Acuerdos)
En el marco de la alternabilidad democrática electoral cada cuatro años los
partidos políticos ejercen la conducción de gobierno y asumen la dirección de
las entidades públicas para impulsar políticas públicas y planes específicos.
Hasta ahora la experiencia evidencia distorsiones que han debilitado la

burocracia estatal desde finales de los años cincuenta en el siglo pasado hasta
el presente. La institucionalidad pública ha quedado a merced del botín político
electoral generando inestabilidad y alta rotación de los cuadros medios y de
dirección institucional.
A esto se agregan las tendencias de los años ochenta que introdujeron reformas
a los enfoques en la prestación de servicios que incidieron en la reducción de la
institucionalidad pública transfiriendo la producción de bienes públicos a
prestadores privados en el marco de las extensas privatizaciones que
desmantelaron y debilitaron al Estado.
B. Vínculos con la Sociedad Civil (Conexiones, Acuerdos)

El estudio tomó como fuente directa al Ministerio de Finanzas Públicas como el
sujeto de verificación sobre la disposición de instrumentos de acceso y
creación de instancias o espacios ciudadanos entre la administración pública y

la sociedad civil sobre sistemas de información de los empleados públicos.
No se encontraron espacios formales, sino instrumentos y disposición de

información que permiten el acceso mediante herramientas de gerencia para la
oferta pública del comportamiento de las finanzas públicas, que si bien no
tienen ninguna relación sobre los empleados públicos directamente vinculados
al desempeño, si disponen de información general de interés público.
Actualmente el instrumento de relación Estado-sociedad civil en materia de

transparencia y rendición de cuentas para valorar el comportamiento de las
instituciones públicas lo establece el Decreto 57-2008 Ley de acceso a la
Información Pública, este instrumento entró en vigencia en mayo de 2009 y
aun se encuentra en proceso de apropiación, relación y diseño de estrategias
por parte de la sociedad civil a nivel nacional, departamental y principalmente
municipal, para construir un marco de articulaciones y administrar la gestión
de la información generada en el desempeño institucional.
C. Políticas burocráticas
La modernización del Estado y la reforma de la administración pública que
supuso para el Estado de Guatemala la apertura democrática en 1986 en el
Siglo pasado, si bien impulsaron reformas administrativas en el
funcionamiento institucional no se introdujeron reformas para modernizar el
servicio civil.
El resultado a 25 años después de transcurrida la apertura democrática, aún

sigue pendiente el proceso de reformas al servicio civil de Guatemala.
IV. Responsabilidad
En las responsabilidades de los servidores públicos se pueden distinguir dos clases:
La responsabilidad de tipo político y la responsabilidad de tipo jurídico.
i. Responsabilidades políticas:
Surge de las decisiones que asumen los funcionarios en el ejercicio de sus
atribuciones. Esta responsabilidad queda establecida mediante el control
parlamentario (diputados al Congreso de la República), juicio político o
interpelación de Ministros de Estado; así como la concurrencia de otros
funcionarios ante el Congreso de la República. Están sujetos a
responsabilidad el Presidente de la República, los Ministros de Estado y los

Gobernadores departamentales.
ii. Responsabilidades jurídicas:
Cuando los funcionarios públicos infringen normas legales o cuando dejan

de cumplirlas. Dentro de estas se encuentran la responsabilidad de tipo
administrativo, de tipo civil y de tipo penal.
A. Instrumentos formales
1. Leyes, decretos e instrumentos técnicos.

1.1 Decreto 1748, Ley de Servicio Civil, del Congreso de la República.
1.2 Decreto 11-73, del Congreso de la República, Ley de Salarios de la
Administración Pública.
1.3 Decreto 101-97, Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto,
estipula que las remuneraciones de los funcionarios y empleados
públicos se fijarán de acuerdo con lo que establece la Ley de Salarios de
la Administración Pública.
1.4 Plan de clasificación de puestos, de la Oficina Nacional del Servicio Civil.
Acuerdo Gubernativo No. 1168-87 y en vigencia desde el 1 de enero de
1988 y sus modificaciones aprobadas por Acuerdos Gubernativos o
Resolución de ONSEC.
2. Legislatura
Durante el actual período legislativo no se detectaron iniciativas en las
comisiones legislativas sobre reformas a la ley de servicio civil por lo que
existe ausencia en recuperar procesos de modernización en material del
servicio público en Guatemala.
3. Otros
Actualmente es importante mencionar que la Servicio civil no contempla el
marco de estabilidad para la creación de la carrera administrativa que
vincule al servidor público con el Estado.
Por otro lado es relevante dentro de la administración pública la ausencia de

instrumentos de evaluación del servicio y desempeño laboral tal como lo
establecen Ley de Servicio Civil y su Reglamento; Ley de Salarios de la
Administración Pública, Decreto 11-73.
Las debilidades del servicio público actualmente en Guatemala son notables

por la alta volatilidad y sobre todo por influencia político partidaria que
tiende a generar procesos clientelares en la oferta laboral.
B. Informal (Instrumentos informales)

Actualmente se generan canales de relación entre sociedad-Estado mediante
el papel que ejercen los distintos espacios articuladores de carácter colectivo.
Dentro estos se pueden diferenciar por su función y posición en Guatemala los
siguientes:
1. Medios de comunicación
Los medios masivos de comunicación social realizan la función articuladora
entre las dinámicas sociedad-Estado, creando un puente que permite
aproximar espacios inéditos y para la función
2. El público (sociedad civil)

Uno de los grandes aportes de la apertura democrática fue la creación de
espacios para la elección de funcionarios públicos mediante las
denominadas instancias de la sociedad civil alrededor de las Comisiones
Postulación, integradas por entidades de la sociedad para la selección de
funcionarios de las siguientes entidades:
i. Magistrados de la Corte de Constitucionalidad

ii. Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
iii. Magistrados para las cortes civiles y de apelaciones del Organismo
Judicial.
iv. Magistrados del Tribunal Supremo Electoral.
v. Jefe del Ministerio Público.
vi. Contralor General de Cuentas de la Nación.
vii. Procurador de los Derechos Humanos.
V. La reforma y el cambio
El Estado de Guatemala a partir del marco Constitucional promulgado en 1985

introdujo importantes reformas en el entramado institucional de la administración
pública. Fue notable el espíritu de cambios fundamentalmente en concepciones
territoriales que implicaron el aumento de la presencia institucional en el nivel
territorial; un ejemplo fue la estructura regionalizada que buscaba ampliar el
desempeño institucional territorial mediante dinámicas de desconcentración
institucional de entidades públicas sectoriales como los Ministerios de Salud,
Educación y Agricultura.
En esa misma dimensión el capítulo VII de la Constitución definió el Régimen

Municipal y otorgó por primera vez el 8% en el presupuesto nacional a las
municipalidades elevando a 10% en la consulta popular para la reforma
constitucional de 1994. Si bien se avanzó en materia de presencia de Estado, no se
modificaron los instrumentos legales del servicio civil.
Durante el período de gobierno del 2000 al 2004 se impulsa la Comisión Presidencial

para la Reforma del Estado, la Descentralización y Participación Ciudadana (COPRE)
mediante el Acuerdo Gubernativo 24-2002 y las reformas 346-2004, que aporta un
nuevo proceso de reformas directamente vinculadas al Servicio Civil que no alcanzan
a concretarse. Finalmente en noviembre del 2007 impulsa la denominada Política
Nacional de Modernización que propone para el período 2008-2012 una visión de
reformas a la administración pública.
El año 2011 con el impulso del Ministerio de Finanzas Públicas se inicia el nuevo plan
de clasificación de puestos e identifica 614 ocupaciones dentro de la administración
pública, en 9 grandes series lo que da como resultado 60 nuevas clases de puestos y
salarios. Esta etapa aún se encuentra en proceso de construcción y aún no cuenta con
el respaldo político y legal necesario para ser aprobado. Se espera que en la legislatura
del período 2012-2016 se introduzcan reformas al servicio civil.
Fuentes de consulta.
 Acuerdo Gubernativo 24-2002 y sus reformas, Comisión Presidencial para la

Reforma del Estado, la Descentralización y Participación Ciudadana COPRE
 Acuerdo Gubernativo 18-98, Reglamento de la Ley de servicio civil y sus reformas.
 Acuerdo Gubernativo No.392-2010, Plan Anual de Salarios y Otras Disposiciones
relacionadas con la Administración de Recursos Humanos del Organismo Ejecutivo
para el Ejercicio Fiscal 2011.
 Acuerdo Gubernativo No.628-2007, Reglamento para la Contratación de Servicios
Directivos Temporales con cargo al renglón presupuestario 022 Personal por
Contrato.
 Constitución Política de la República de Guatemala, promulgada el 31 de mayo de
1985.
 Decreto 2-89, Congreso de la República de Guatemala. Ley de organismo judicial y
sus reformas.
 Decreto No. 11-73 del Congreso de la República, Ley de Salarios de la
Administración Pública.
 Decreto 114-97, Congreso de la República de Guatemala. Ley del Organismo
Ejecutivo.
 Decreto 63-94, Congreso de la República de Guatemala. Ley del Organismo

Legislativo.
 Decreto 1748, Congreso de la República de Guatemala. Ley del Servicio Civil, 1969.
 Decreto 101-97, Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto.
Capítulo México
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL EN MÉXICO: UNA MIRADA

DE CONJUNTO
María del Carmen Pardo

El Colegio de México

Agradezco la valiosa ayuda de Héctor Flores para integrar este capítulo
(BORRADOR)
INTRODUCCIÓN
Este capítulo tiene como propósito analizar el perfil de la administración pública en

torno a su capacidad para asignar de manera autorizada valores a una sociedad y, de
manera más precisa, en relación al sistema político en México.32 Dada esta
consideración, es necesario insistir en que buena parte de las transformaciones
recientes de la administración pública en México han ocurrido en un contexto en el
que la transición y apertura democrática del sistema político ha sido la nota
dominante de la vida pública del país (Becerra, Salazar y Woldenberg; Merino, 2003;
Cejudo, 2003; Alberro, 2010). Esta será la clave principal con que ha de leerse la
siguiente lectura panorámica de las transformaciones de la administración pública
federal en México durante los años recientes.
En la primera parte, se analizan los rasgos estructurales del gobierno en
México y la administración pública federal. En particular, interesa presentar la
transformación del aparato administrativo, en términos cuantitativos pero también
cualitativos, como consecuencia del cambio de equilibrio entre el sector público y
privado en las décadas recientes (Ros, 2010). En la siguiente sección, se estudia la
experiencia del servicio profesional de carrera y sus efectos sobre los servidores
públicos en México. En el tercer apartado, se revisan los vínculos de la burocracia con
los partidos políticos, la sociedad civil, así como las relaciones políticas al interior de
la propia administración pública. A continuación, se reseña el estado de la rendición
de cuentas, en el ámbito formal e informal, en la administración pública federal. En la
quinta sección, se estudian los procesos de reforma y cambio recientes en el aparato
administrativo de México. Finalmente, damos un panorama sobre las oportunidades y
retos que subyacen en la administración pública mexicana contemporánea.
TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA Y CAMBIO EN EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA DE MÉXICO
Instituciones de Gobierno
Los cambios en la estructura y perfil del gobierno en México en general y de la
administración pública en particular han respondido a transformaciones amplias del
sistema político y la economía del país durante las últimas décadas (Alberro, 2010).
Después de haber padecido severos obstáculos, en la forma de crisis de balanza de
pagos, devaluaciones monetarias y hasta recesiones durante las últimas décadas del
siglo pasado, en México se ha consumado el paso de un modelo económico fundado en
la sustitución de importaciones a uno orientado hacia los mercados internacionales y
32(Peters, 1999, 70-71; Easton, “An Approach to the Analysis of Political Systems”1957, World Politics,
vol. 9, n. 3, 383-400)
la exportación de bienes de mayor o menor valor agregado (OCDE, 2011a, 18). El

sector público, como una pieza de la economía política del país, ha jugado un papel
central en esta transformación, mediante burocracias con capacidades, intereses y
estrategias renovadas, y también como un agente económico con impacto directo en el
gobierno y regulación pública sobre la economía nacional en su conjunto (Cejudo,
2007a, 1).
De esta forma, los lenguajes y prácticas de planeación y control en la
administración pública federal, han dado paso a un cambio hacia aquellos otros
vinculados al servicio profesional de carrera, la gerencia de recursos humanos, así
como a la evaluación del desempeño, la transparencia y la rendición de cuentas
(Guerrero Gutiérrez, 2002, 1). A la vez, estos cambios han estado acompañados de
transformaciones en la estructura e instituciones que integran a la administración
federal; se han creado dependencias para atender sectores específicos, como el social
y el ambiental, y otras de nueva factura, como la Secretaría de la Función Pública,
intentando integrar en un sólo mando las tareas de reforma administrativa e
innovación gubernamental (Cejudo, 2007a, 3), buscando de manera paralela
descentralizar tareas para adaptarse a contextos institucionales más complejos y
diversos.
De esta manera, mientras que en el pasado se dio por sentado que la última
palabra sobre el cambio o la permanencia, tanto del sistema político en México, como
de la propia administración pública, correspondía al presidente de la República,
actores como el Congreso, el Poder Judicial, la sociedad civil y otros nuevos que
aparecieron en escena, transformaron, en grado y forma, su participación política;
esta transformación se ha dado mediante el uso de facultades previamente
establecidas pero que no fueron efectivamente asumidas, así como con la ampliación
de nuevos potestades e instrumentos para fiscalizar, evaluar y regular la acción del
Poder Ejecutivo y la administración pública federal (Pardo, 2010b; Loaeza, 2010;
Nacif, 2010). De este modo, la mayor parte de las reformas y transformaciones en la
administración pública en México que aquí se reseñan, se produjeron en lo que en su
momento se presentó como una situación inédita para la mayor parte de los actores
políticos de la democracia mexicana.
Las claves de estas transformaciones en el sistema político en México y la
reforma de la administración pública en particular sugieren que, por un lado, el
cambio en el tamaño e intervención económica del sector público se puede explicar
como una consecuencia de transformaciones amplias de las políticas económicas y del
mismo modelo económico nacional durante las décadas pasadas. Por otro lado, los
cambios en la estructura y las políticas de gerencia pública han estado vinculadas con
los procesos de liberalización económica (Cejudo, 2007a, 1; Alberro, 2010; Guerrero
Gutiérrez, 2002, 1).
Se observa, entonces, que no debería concluirse sin haber podido hacer una
cuidadosa reflexión que las reformas de la administración pública de los últimos años
son resultados inmediatos y exclusivos de los nuevos gobiernos en turno. Como lo ha
argumentado otros investigadores (Cejudo, 2007), algunos de los cambios más
trascendentes en la administración pública no son consecuencia de decisiones
puntuales y definitivas llevadas a cabo por determinados gobiernos en turno. Por el

contrario, hay ejemplos, como en el caso de la transformación del balance entre el
sector privado y público en el país, que son efecto de dinámicas surgidas en contexto
más amplio de la internacionalización, caracterizadas por intentar responder de
manera incremental a plazos más largos.(Ros, 2010).
Dicho lo anterior, conviene tomar en cuenta que la transformación sobre las
expectativas del papel del gobierno y de la propia administración pública en el
contexto democrático del país no significa por sí misma que ésta última
necesariamente cumplirá cabalmente con sus nuevas responsabilidades. No deja de
ser relevante, sin embargo, que se produzcan alteraciones a las reglas del juego
público que obliguen a la administración pública y al resto de los actores del sistema
político a modificar sus estrategias y hasta sus propios objetivos e intereses entre sí
(Pardo, La administración...; Cejudo, 2007b; Dussauge, 2007). En este mismo sentido,
el énfasis en este trabajo está puesto en tratar de aclarar la forma en que estas
modificaciones han producido formas distintas de distribuir los beneficios sobre
ciertos sectores de la sociedad, disminuyendo o anulado las recompensas para otros
(Peters, 1999, 80-81).
Subrayar el proceso de cambio político en México es especialmente importante
para el tema que nos ocupa: la ampliación de la vida democrática, así sea en la arena
electoral (Merino), ha derivado en la creación de nuevas expectativas por parte de los
ciudadanos no sólo respecto a la representatividad de los partidos políticos y otras
instituciones políticas, sino también sobre la actuación equitativa, responsable y
transparente de la administración pública, (Pardo, La administración pública en
términos de cambio político). Además, en el caso de México, como en otras partes del
mundo, la administración pública ha cobrado una renovada importancia en el espacio
público como consecuencia directa de las más diversas, complejas y especializadas
tareas del gobierno en la vida de los ciudadanos y de la sociedad en general,33 incluso
frente al hecho de la significativa reducción material del Estado y el gobierno durante
las últimas décadas. (Ros, 2010).
De esta manera, una vez establecidas algunas reformas de enorme importancia
y de considerables consecuencias, como las del servicio profesional de carrera y de
acceso a la información pública. Esto ha dado como resultado que para caracterizar el
funcionamiento de la administración pública federal, se ha pasado del periodo de
reformas estructurales a otro de refinación, ajustes y cambios incrementales
destinados a poner en práctica, de forma cabal, los principios y valores dispuestos por
las nuevas leyes. Una nota distintiva de este cambio, sin embargo, es que, las reformas
estructurales fueron impulsadas principalmente por el gobierno, aun cuando se contó
con la participación calificada de algunos grupos dentro de la sociedad civil
(Dussauge, 2010, 211y 233).
33 (Peters, 1999, 86-115, Persistencia, crecimiento y cambio del gobierno y la administración).

El perfil actual de la Administración Pública

Las transformaciones en el sistema político en México, así como en sus
instituciones de gobierno, también han tenido un efecto significativo sobre el perfil y
la estructura de la administración pública federal. A riesgo de simplificar la trama de
la administración pública en los últimos años, podría decirse que, por un lado, los
efectos del nuevo modelo de desarrollo económico orientado hacia el exterior
fundaron la base de la transformación material y estructural, esto es, la forma del
sector público y la administración pública en particular. Por el otro lado, los
liberalización política y la apertura democrático afectaron a la administración federal
sobre todo en términos de los contenidos, los lenguajes y valores públicos renovados,
orientados al desempeño, la responsabilidad democrática y la participación ciudadana
(Guerrero Gutiérrez, 2002, 1).
Sin embargo, conviene no exagerar los alcances de distinción analítica. Ambos
procesos, el de liberalización económica y apertura democrática –al menos en lo que
se refiere a la arena electoral (Merino, La transición votada)–, fueron factores que
convivieron no sólo en el tiempo, en las décadas finales del siglo que terminó, sino que
además crearon entre sí sinergías, intereses, contradicciones y alianzas renovadas en
el espacio público en México (Cejudo, 2007a, 11), y que en conjunto presentaron una
nueva serie de retos y oportunidades a la administración pública federal. De esta
forma, al mismo tiempo que se dio esta suerte de repliegue de la administración
pública en la arena económica, e inmerso en un contexto de recursos fiscales escasos e
incertidumbre económica, el sector público en México, con ayuda de innovaciones
administrativas teóricas y prácticas locales e internacionales (Pardo, Tendencias de la
administración pública...), ha buscado desarrollar nuevas estrategias, instrumentos y
políticas destinados a aprovechar los recursos públicos con mayor eficiencia, pero
también con mayor efectividad y responsabilidad democrática.
Así, ninguna de estas transformaciones en el sector público ha estado exenta de
obstáculos y hasta de contradicciones en su puesta en práctica (Dussauge, 2007), de
tal modo que para muchos el reto de la administración pública actual en México no es
sólo el de modernizar su estructura y estrategias, sino también el de, en un nivel más
elemental, pero no por eso menos importante, paliar las insuficiencias, vicios y
lagunas que se han arrastrado por décadas y que todavía están pendientes de
resolverse. Así, como debiera ser claro después de varios intentos de reforma
administrativa durante la las décadas pasadas (Cejudo, 2003), la agenda
administrativa del futuro consiste ya no sólo en poner en marcha soluciones
intempestivas y unívocas para los diversos retos del sector público en México; sino,
por el contrario, en producir soluciones a lo largo del tiempo a partir de una agenda
estratégica y coherente de desarrollo administrativa, así como del consenso de actores
fuera y dentro del sector público.
Conviene anotar, además, que esta serie de transformaciones, se dio no sólo
como efecto del ya mencionado cambio de un modelo económico orientado al
mercado interno hacia otro encaminado al crecimiento mediante exportaciones, sino
que también se derivó de decisiones de política económica específicas, aunque no
necesariamente administrativas o gerenciales en su naturaleza, afectando la
estructura y dimensiones materiales del sector público en la arena económica. A la

vez, estas políticas económicas encaminadas a la creación de un nuevo Estado liberal,
correspondieron al ascenso de una nueva clase política, de corte tecnocrático, que
apostaron al crecimiento económico fundado en el mercado y en la reducción drástica
de la intervención estatal, y que intensificaron los procesos de cambio iniciados
incluso antes de la firma del Tratado de Libre Comercio con América del
Norte,(TLCAN) (Cejudo, 2007a, 7 y 10-11).
En la actualidad, estos procesos han dado como resultado que la
administración pública haya reducido materialmente la magnitud de su intervención
de forma significativa, ya sea mediante la disminución del nivel de gasto público,
desmantelado o privatizando empresas antes estatales, o a través de la
descentralización de los recursos públicos, del ámbito federal a los órdenes estatal y
municipal de gobierno (Cejudo, 2007a, 3). De este modo, la administración pública en
México actual está compuesta por 18 secretarías federales, además de contar con
otras dependencias, como son la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal o la
Procuraduría General de la República (Arellano Gault y Klinger, 2006, 73; Alberro,
2010).
Para el año 2007, el empleo público en México correspondió a alrededor del
8.8% de la fuerza de trabajo total, uno de los más bajos si se le compara con otros
países de la OCDE, donde el nivel promedio para este indicador es de alrededor del
15%. La proporción del empleo público con respecto a la fuerza laboral ha disminuido
en términos generales desde el año 2000, momento en que la proporción
correspondía al 11%. Esta situación ha tenido lugar mediante reformas, políticas y
programas como el Decreto de Austeridad y Disciplina del Gasto de la Administración
Pública Federal (DOF, 4 de septiembre de 2006) y la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal (DOF, 10 de abril de 2003; reformada el
9 de enero de 2006).
Por otro lado, esta reducción de la proporción del empleo público ha coincidido
con el aumento en la producción de bienes y servicios públicos, sugiriendo así alguna
forma de aumento de productividad en el sector público. Quizás esta situación tenga
alguna relación con la creciente descentralización del empleo público durante la
última década; mientras que en el año 2000, el empleo público a nivel federal
correspondía al 35% del total, para el año 2007, éste se había reducido al 30% (OCDE,
2011b, 1). En este sentido, también es importante apuntar que a pesar de las
crecientes restricciones fiscales enfrentadas por el gobierno federal, especialmente al
final de la década pasada e inicios de la actual, algunos indicadores que miden la
eficiencia del costo de recaudación han mejorado para el caso de México durante los
últimos años. Estas mejoras, a su vez, pudieron deberse tanto a aumentos en la
recaudación total, pero también a mejoras organizacionales para la recaudación de
impuestos por parte del sector público (OCDE, 2011b, 3).
Como ya mencionamos, la redistribución del gasto público a lo largo de los tres
ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, también ha sido una nota dominante
en la administración pública actual. A diferencia del pasado en que casi el total de los
recursos públicos estaba asignado al gobierno federal, para el año 2006, sólo el 59.2%
del gasto público estaba destinado este nivel de gobierno, de tal manera que el 38.5%
restante estaba destinado a los gobiernos estatales y municipales. Además, este nuevo
balance entre ámbitos de gobierno también ha estado acompañado por un acomodo
más equitativo del personal del gobierno en el gobierno federal y los gobiernos locales
(Cejudo, 2007a, 13).
Frente a este panorama y para tener una idea un poco más detallada del perfil
de la administración pública en México, vale la pena apuntar también que para el año
2009, poco más de un cuarto (26.7%) de los empleados públicos del gobierno federal
tenían más de 50 años. A la vez, alrededor de 45% de los empleos públicos en el
gobierno federal estaban en manos de mujeres hacia el año de 2005 y alrededor de
35% de las plazas públicas de alto nivel del gobierno federal eran también ocupadas
por mujeres (OECD, 2011a).
El gobierno en México es uno de los más pequeños, si se le compara con otros
miembros de la OCDE, en términos de ingresos fiscales y gasto público como
proporción del PIB. Con respecto a los ingresos públicos recibidos por el gobierno
como proporción del PIB en el período 2001-2009, éste se ha mantenido en alrededor
del 20%. Para el año 2009, los ingresos públicos eran de 22.19% del PIB. En el rubro
del gasto público, la cifra se ha mantenido también en una proporción similar durante
la última década, aunque con variaciones ligeramente más pronunciadas. Para el año
2009, el gasto público en México fue de 23.52% del PIB. (OCDE, 2011b, 1). Frente a la
crisis financiera iniciada a finales de la década anterior, el gasto público se concentró
en el desarrollo de infraestructura pública, subsidios al empleo, así como en el
incremento de transferencias sociales. La mayoría de esta inyección de recursos
públicos se financió con ayuda de los fondos de estabilización provenientes del sector
petrolero.
Alrededor de un 12% de la economía; esto es, los costos de producción del
gobierno, está encaminada a la producción de bienes y servicios públicos, según cifras
del año 2009. Si se descompone este porcentaje, el 9.2% corresponde al empleo de
funcionarios públicos, mientras que el 2.7% corresponde a empleados subcontratados
para la elaboración de bienes y servicios públicos. Esta situación se refleja también en
el hecho de que el gobierno mexicano es uno de los que más depende de sus propios
empleados para la creación de bienes y servicios públicos: 76.8% de éstos productos
fueron generados por empleados gubernamentales directamente, en contraste con el
promedio de 48% que corresponde a otros países de la OCDE (OCDE, 2011b, 1).
PERSONAL PÚBLICO: EL SISTEMA CIVIL DE CARRERA
En esta sección, conviene empezar por señalar que la Ley del Servicio
Profesional de Carrera (DOF, 10 de abril de 2003; reformada el 9 de enero de 2006)
fue aprobada por unanimidad tanto en la Cámara de Diputados, como en la Cámara de
Senadores, en el mes de abril del año 2003. 34 La promulgación de esta nueva ley en
materia del servicio civil ha sido leído, por un lado, como parte de una respuesta a los
cada vez más gravosos problemas de corrupción, discrecionalidad e ineficiencia de la
administración pública federal, que cobraron mayor relevancia con el cambio de
gobierno federal, así como a la transformación del equilibrio de fuerzas entre las
principales fuerzas políticas del país, señalada puntualmente con la caída del PRI del
Poder Ejecutivo, a inicios del siglo (Méndez, 2010, 197). Por el otro lado, lo que
también resulta evidente es que esta reforma de la administración federal respondió a
corrientes de transformación de duración más larga, tanto en la macroeconomía del
país, en el ámbito de intervención del sector público que se consideró deseable y
legítimo, como en la apertura democrática que se había operado desde algunas
décadas atrás en el sistema político (Alberro, 2010; Cejudo, 2007a; Méndez, 2010,
198).
Quizás uno de los rasgos principales de una administración pública como la de
México es su carácter sincrético, por una parte, consumidor de principios normativos
y operativos sustentados en modelos tradicionales de burocracia, y, por la otra, en
modelos administrativos provenientes de las nuevas corrientes, que ayudaban a
hacer frente a los retos políticos y operativos del presente (Arellano Gault y Klinger,
2006, 71). De esta manera, el servicio profesional de carrera que se desarrolló
iniciando la década anterior en México, buscó, de manera explícita, integrar un
componente tradicional, el reclutamiento a partir del mérito, con otro componente,
ligado a la teoría y práctica de la nueva gerencia pública, como la evaluación del
desempeño y la transparencia de la información gubernamental, entre otros (Pardo,
2005; Méndez, 2010, Arellano Gault y Klinger, 2006, 78).
Como era de preverse, durante la primera década del siglo, este difícil balance
entre distintos modelos de servicio civil probaría ser un reto que muy pronto se
transformaría en ambigüedades significativas y hasta contradicciones, por momentos
incluso insalvables, para una administración pública como la de México, que estaba
34 La Ley del Servicio Profesional de Carrera fue aprobada en el año de 2003; además, se
estableció la Secretaría de la Función Pública encomendada con la responsabilidad de poner en práctica
los reglamentos y política para asegurar el éxito de este nuevo programa en la administración federal
(Cejudo, 2007a, 16).
Los orígenes recientes de esta reforma se dieron a partir de las incitativas de ley en esta
materia presentadas previamente por legisladores de los tres partidos políticos principales en el
Congreso (PRI, PAN, PRD) y que, una vez reconocidas por el presidente Vicente Fox y su equipo en la
Oficina de Innovación Gubernamental, fueron impulsadas directamente desde el Poder Ejecutivo
(Arellano Gault ; Méndez, 2010, 184). Como parte de esta estrategia, se consultó y buscó el apoyo de
funcionarios públicos, así como de un circuito de académicos expertos en la materia, establecidos en la
forma de la Red Mexicana del Servicio Profesional, a principios del año 2003.
Además, se contó con el apoyo de agencias de desarrollo internacional y con la ayuda de
organizaciones nacionales, entre las cuales se organizaron foros, congresos y seminarios de expertos en
busca de lograr un consenso suficientemente sólido para apoyar la LSPC dentro y fuera de la
administración pública. También, se buscaron recuperar algunos de los casos exitosos del servicio civil
de carrera en instituciones mexicanas en el pasado, como en el caso del servicio exterior y el propio
Instituto Federal Electoral (Méndez, 2010, 184).
Para una revisión amplia del desarrollo de la polémica y práctica alrededor del servicio civil en
México, véase Pardo, 2005.
por ingresar a un nuevo periodo de experimentación y reforma (Arellano Gault y

Klinger, 2006, 71). El nuevo impulso al interior de la administración pública respecto
a la profesionalización de su personal público también demostraría ser una
oportunidad inigualable para desarrollar avances, logros y la memoria institucional
suficiente para la continua mejora del gobierno central en sus operaciones dentro y
fuera del sector público.
Derivado de lo anterior, la reforma del servicio civil de carrera fue percibida, en
términos generales, como una transformación imperativa en vista de la prolongada
hegemonía del PRI no sólo en la arena electoral, sino también en el control de los
recursos estatales y la administración pública específicamente (Pardo, 2005, 600;
Arellano Gault y Klinger, 2006, 75). En consecuencia, el propósito de la LSCP consistió
en promover el concurso público como el principal medio para ocupar los puestos
vacantes del gobierno federal, regular el ascenso e incentivos de los funcionarios
públicos en base al mérito, coadyuvar al establecimiento de la capacitación continua
obligatoria en las dependencias federales y consolidar la evaluación del desempeño y
la certidumbre laboral como principios rectores de la gerencia de recursos humanos
en la administración (Méndez, 2010, 184).
La LSPC sería aplicable a los funcionarios públicos de la llamada
administración federal centralizada, esto es, las secretarías de Estado, 35 lo que
implicó dejar fuera a los de la administración federal descentralizada; esto es, las
empresas paraestatales o los institutos de seguridad social. Tampoco estaban sujetos
a esta ley los funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores o del Instituto
Federal Electora (IFE), ni los empleados públicos como el personal médico o los
maestros. Finalmente, en una decisión polémica para evitar el enfrentamiento con
sindicatos y uniones de trabajadores estatales, se excluyó a los llamados trabajadores
de base (Pardo, 2005, 618; Arellano Gault y Klinger, 2006, 77). Hacia el año 2008 la
reforma consideraba sólo alrededor de 37 mil puestos del gobierno federal, de un
total de alrededor de un millón y medio, de los cuales aproximadamente 600 mil
trabajadores pertenecen al gobierno central.
La Secretaría de la Función Pública sería la encargada de dirigir los esfuerzos
de normatividad, implementación y evaluación de la LSPC, contando con la ayuda de la
Unidad del Servicio Profesional y la Dirección General de Recursos Humanos.36 Con
este fin, también se crearon comités dentro de las secretarías federales, encargadas de
35 Los cargos sujetos a las disposiciones de la LSPC, en un principio, fueron lo de analista, jefe de
departamento, subdirectos, directos de área, director general adjunto y directos general, dentro de la
administración pública federal. No se incluyeron, de esta forma, los gabinetes de apoyo, en la forma de
coordinación de asesores o direcciones de comunicación social, entre otros (Méndez, 2010, 185).
36 El servicio profesional de carrera estuvo originalmente organizado en siete subsistemas: el de
planeación, en el que se planteó administrar los recursos humanos de manera ágil e integrar un banco
de talentos de los servidores de carrera; el de ingreso, en el que se establecen las modalidades de
ingreso a la administración central de funcionarios públicos actuales y nuevo personal; el de desarrollo
profesional, para determinar los planes de carrera de los servidores públicos a fin de identificar
posibles trayectorias de desarrollo; el de capacitación y certificación de capacidades; el de evaluación;
el de separación del puesto, y, finalmente, el de control y evaluación, que, como lo indica su nombre,
evaluaría el funcionamiento del sistema del servicio civil en el gobierno central en su conjunto. (Pardo,
2005, 618-622)
adaptar y vigilar el cumplimiento interno de las nuevas disposiciones legislativas

(Pardo, 2005, 617; Méndez, 2010, 185). En los hechos, sin embargo, la SFP fue
percibida como una unidad excesivamente centralizadora y reguladora de la reforma;
a la vez que la sobrecarga de funciones que ésta llevó a cabo le impidió cumplir sus
funciones de implementación y normatividad. Algunos también consideraron que el
liderazgo de formato rígido, tanto del titular de esta dependencia y su equipo más
cercano, impidió la implementación consensada y oportuna de las principales
disposiciones de la LSPC. También se consideró que este factor ocasionó problemas en
los métodos de reclutamiento y evaluación de capacidades de los candidatos a puestos
públicos.(Méndez, 2010, 188).
En torno a los primeros resultados del sistema profesional de carrera han
pesado sospechas respecto a la consistencia y transparencia con que se han llevado a
cabo (o, en ocasiones, evitado de manera sistemática) el reclutamiento de personal
público mediante concursos públicos. Así, uno de los problemas principales ha sido la
percepción del uso abusivo del artículo 34 de la propia LSPC, el cual establece
excepciones al ingreso con base a concursos públicos en casos de extrema necesidad.
Een la segunda mitad del gobierno de Vicente Fox, hubo 2, 290 nombramientos de
funcionarios públicos utilizando este recurso legal que se pretende excepcional. Por
otro lado, en los primeros años del gobierno de Felipe Calderón, entre el mes de enero
de 2007 y el mes de julio de 2008, se realizaron alrededor de 7 mil nombramientos
mediante la misma cláusula.37 De esta manera, los nombramientos públicos sin
concurso público en el gobierno de Vicente Fox fueron casi iguales a los
nombramientos por concurso (2, 904, del mes de abril de 2004 al mes de septiembre
de 2006); mientras que en el caso del gobierno de Felipe Calderón, superaron por más
del doble para el mismo periodo considerado (2, 486, de enero de 2007 a julio de
2008), constituyendo casi una quinta de las 37 mil plazas públicas sujetas a la ley.
Una de las razones principales de este obscuro panorama del servicio
profesional de carrera en México fue atribuido, precisamente, a la sobreregulación por
parte de la SFP en la definición de perfiles laborales y la estructura organizacional de
las otras secretarías federales. La situación, además, derivó en un importante número
de concursos públicos que fueron declarados desiertos, de tal forma que
aproximadamente uno de cada tres concursos no logró reclutar personal para las
plaza públicas que se necesitaron en las dependencias federales (Méndez, 2010, 190).
Resulta por demás evidente que esta situación ha tenido efectos directos sobre la
capacidad y eficiencia del gobierno central en la provisión de bienes y servicios
públicos.
Otros estudiosos también han puesto en duda la calidad y efectividad de los
métodos de capacitación de funcionarios públicos. Se ha criticado, así, desde el
formato de los cursos de educación continua (en términos de infraestructura, pero
también de contenidos), hasta la calidad de los centros de capacitación encargados de
esta tarea, pasando por el impacto real en el desarrollo de conocimientos y
habilidades útiles para los funcionarios en los distintos ámbitos de la administración
pública (Dussauge, 2007; Cejudo, 2007a, Méndez, 2010, 191).
37 Esta sección proviene del análisis y cifras proveídos en Méndez, 2010, 189-190.
En el mes de septiembre del año 2007, la SFP publicó un nuevo reglamento

para la LSCP. El propósito principal de este reglamento era el de descentralizar y
agilizar la operación de la SFP y el resto de las unidades administrativas encargadas
de consolidar en sistema profesional de carrera en la administración federal. Respecto
a los alcances de este reglamento, se han hecho señalamientos en el sentido de la
creciente falta de participación ciudadana en la evaluación del servicio profesional de
carrera, mediante los cambios orgánicos del Consejo Consultivo en la SFP encargado
de la materia; la creciente falta de homogeneidad y coherencia entre las estipulaciones
originales de la LSPC y su puesta en práctica por los comités de cada secretaría
federal, finalmente, también se criticó la creciente cerrazón de los concursos públicos
a nuevos recursos humanos reclutados por primera vez fuera de la administración
pública federal (Méndez, 2010, 194).
Una suerte similar corrió la creación de la nueva estructura de la Unidad de
Recursos Humanos y Servicio Profesional, en el año de 2009. Aunque el propósito de
reestructurar esta Unidad era el de dotarle de mayor autonomía, lo cierto es que se
terminó por reducir su tamaño y su personal, así como disminuir su influencia en la
dirección del servicio profesional de carrera (Méndez, 2010, 196-197). Este conjunto
de tropiezos y obstáculos dio pie a serios cuestionamientos, en primer lugar, sobre la
capacidad de los subsistemas del servicio profesional de carrera para echar andar la
reforma, pero también, de manera más profunda, sobre la pertinencia y posibilidades
del mismo servicio profesional de carrera en la estructura actual de la administración
pública federal de México, así como las relaciones de fuerza en su interior y con el
resto del sistema político y la sociedad civil (Pardo, 2005, 625-629).
En síntesis, si bien es cierto que en materia legislativa se han logrado
significativos avances en la profesionalización del reclutamiento, promoción y
capacitación de las burocracias a nivel federal en México, también lo es que su
implementación no ha estado exenta de dificultades, contradicciones y faltas
importantes. La legislación en la materia no buscó regular el reclutamiento e
incentivos de las burocracias de los niveles inferiores del aparato burocrático. En
buena medida, esta decisión respondió al hecho de que, al contrario que los mandos
medios y superiores, esta ámbito de la burocracia sí contaba con un cierto nivel de
organización propia, protección legal de sus derechos laborales que hacían previsible
una mayor resistencia frente a la introducción de un servicio civil de carrera (Cejudo,
2007b, 190, 2).
El primer problema identificado respecto a la implementación de la reforma
del servicio profesional de carrera en México ha sido el de agente-principal. Como se
ha visto en esta sección, ha habido serios problemas para traducir los principios y
valores de la LSPC en marcos operativos específicos, tanto en el caso de la SFP, como
en las otras secretarías federales. En segundo lugar, también se ha señalado que, en
ocasiones, la cultura política de algunos funcionarios públicos del gobierno central ha
jugado en contra de la puesta en marcha del servicio civil, al aprovechar de mala fe las
lagunas y ambigüedades de la actual legislación en la materia (Pardo, 2005, 625;
Arellano Gault y Klinger, 2006, 75). De esta forma, se ha buscado mantener, por
diversos medios, el control discrecional y efectivo sobre el nombramiento de personal
público, sobre todo en las plazas de nivel medio y superior del gobierno central.
Algunos han leído este problema de fondo como consecuencia de la falta de claridad
política, legal y operativa, en términos de la diferencia entre funcionarios designados
por su responsabilidad política y servidores públicos, así como el muy distinto
entramado de incentivos, expectativas y responsabilidades que tienen estos dos
grupos.(Arellano Gault y Klinger, 2006, 76).
Como ya lo hemos mencionado, la superposición de un modelo profesional de
carrera de corte tradicional y otro con componentes de la nueva gerencia pública
también resultó en serias limitaciones a la hora de poner en marcha esta reforma. La
combinación de requerimientos a veces contradictorios, como en el caso de regular a
detalle el perfil laboral, los méritos y capacidades necesarios para obtener un puesto
público o ascender, por un lado, y la necesidad de contar con un fondo de recursos
humanos flexible y dinámicas, por el otro, produjo lagunas y ambigüedades en el
ámbito reglamentario y de implementación que a veces promovió el abuso por parte
de los encargados del reclutamiento de personal público (Pardo, 2005, 624). Entre
otras cosas, la ausencia del reconocimiento de estos problemas de diseño e
implementación potenciales partió en parte de una excesiva confianza sobre los
atributos y posibilidades del servicio civil en un contexto administrativo heterogéneo
y con distintos niveles de consolidación, como sucede en el caso de México (Arellano
Gault y Klinger, 2006, 76).
Finalmente, se ha considerado que el marco institucional del servicio
profesional de carrera está todavía por ser mejorado, sobre todo en lo que se refiere a
la descentralización efectiva pero ordenada de las funciones de implementación y
normatividad de la SFP en su relación con los comités de otras secretarías y
dependencias federales (Méndez, 2010, 200). Este es un dilema que ha sido definido
también por la necesidad de balancear las capacidades y flexibilidad actuales de los
distintos componentes de la administración federal, y la necesidad de contar, con un
liderazgo responsable pero dinámico por parte de los funcionarios responsables
(Arellano Gault y Klinger, 2006, 76).
En la actualidad, el debate sobre el servicio civil de carrera se ha concentrado

en la definición de un modelo basado en el concepto de “burocracia representativa”
(Peters y Savoie, 1995, citado en Méndez, 2010, 180). Este modelo estaría fundado en
mecanismos que sean capaces de asegurar que los servidores públicos implementen
en forma y tiempo las políticas establecidas por los políticos y, por otro, mecanismos
para evitar prácticas clientelares, a la vez que reconoce la dignidad del servidor
público, y se respeta y aprovecha el mérito, las capacidad y experiencia de los
funcionarios públicos (Méndez, 2010, 181). Los beneficios de este tipo de servicio civil
fundado en el modelo de burocracia representativa son dobles: por un lado, utilizan
incentivos positivos y negativos para promover las conductas, valores y capacidades
deseables para desarrollar una burocracia responsable con los políticos electos y los
ciudadanos. Por el otro, este modelo implica procesos de socialización que son
capaces de crear ambientes de ética profesional, compromiso y responsabilidad
democrática (Méndez, 2010, 181).
RENDICIÓN DE CUENTAS
Es posible afirmar que en México el tema de la transparencia, el combate a la

corrupción y, específicamente, el de la rendición de cuentas, se ha vuelto uno de los
más visibles de la discusión pública durante las últimas décadas (Dussauge, 2010).
Una serie de nuevas legislaciones y reglamentos como la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2002), la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (2002 y 2006) y la
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (2009), entre otras38 han
contribuido decisivamente, de manera directa o in directa, a consolidar este
panorama. Sin embargo, lo que no es igualmente evidente es el que la agenda de
rendición de cuentas en México recupere cabalmente todavía, en la teoría y en la
práctica, el cabal significado y práctica..
Queda todavía por verse, entonces, si la estructura de control y vigilancia de la
administración federal puede dar paso al desarrollo de condiciones y mecanismos
institucionales que obliguen a los servidores públicos a explicar y justificar sus
decisiones y acciones al público y, en su caso, a responder por la consecuencias y los
resultados derivados de las mismas (Dussauge, 2010, 210).
En la administración pública federal, el concepto y práctica de rendición de
cuentas no es todavía homogéneo y ha adquirido distintas interpretaciones teóricas y
prácticas (Pardo, 2010, 37). De ahí que es posible referirse al menos a tres formas en
que la rendición de cuentas se expresa en los lenguajes y prácticas de la
administración pública federal. La forma más elemental de la rendición de cuentas a la
que nos referimos aquí es la de los mecanismos de control interno en la
administración pública federal, que se entiende como la entrega de información sobre
las atribuciones que las distintas dependencias de gobierno tienen asignadas por ley
(Pardo, 2010, 30). Los organismos encargados de esta responsabilidad son las dos
secretarías globalizadoras, la Secretaría de la Función Pública39 y la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, aunque, hay que subrayar que la coordinación política,
institucional y administrativa, sobre todo en lo que se refiere a la asignación de
presupuesto por desempeño, es todavía un enorme reto que queda por delante en este
rubro (Pardo, 2010, 51).
En términos generales, puede decirse que la SFP tiene a su cargo el desarrollo
de los indicadores de gestión constituidos en el Sistema Integral de Gestión con este
propósito, cuenta con la ayuda de los llamados Órganos Internos de Control (Pardo,
2010, 33-34). Por su parte, la SHCP tiene la responsabilidad de dirigir el Sistema de
38 Para una visión panorámica de los cambios jurídicos n materia de control de corrupción y rendición
de cuentas en México durante las últimas décadas, véase Dussauge, 2010, 221,
Cuadro 6.2: Legislaciones federales en materia de control de la corrupción y rendición de cuentas.
39 Sobre la transformación de la anterior Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo
(1994) a la SFP, así como sus consecuencias sobre la práctica de la rendición de cuentas en la
administración federal, véase Dussauge, 2010, 218.
Evaluación del Desempeño. La SHCP y el control sobre los informes de gestión

financiera, en los que las dependencias dan cuenta sobre el uso de los recursos
fiscales, que consolida la Unidad de Política y Control Presupuestal, sujeta a la
supervisión de la ASF y a la sanción del Congreso de la Unión (Pardo, 2010, 45).
Bajo la responsabilidad directa de la SFP, actualmente recaen la dirección del
Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupción 2008-2012, y el Programa Especial de Mejora de la Gestión 2008-2012.
Los objetivos del PNTCDA, que es considerado por los servidores públicos como la
estrategia más importante en materia de rendición de cuentas (Pardo, 2010, 43),
consisten en consolidar una política de Estado en materia de información,
transparencia y rendición de cuentas; fortalecer la fiscalización de los recursos
públicos y mejorar el control internos de la administración federal; contribuir al
desarrollo de una cultura de apego a la legalidad, la ética y la responsabilidad pública;
institucionalizar mecanismos de vinculación y participación ciudadana en la materia;
y los de coordinación al interior del gobierno federal, y combatir la corrupción con
especial énfasis en las instituciones penales del mismo (SFPb, 8). Por su parte, la
rendición de cuentas forma parte de los postulados generales con que el PMG busca
consolidar una gestión pública más eficiente, flexible y responsable democráticamente
(SFPa, 2008, 18)
Para cumplir con esas responsabilidades esta secretaría cuenta con la Unidad
de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, cuyo propósito es el de
contribuir a la consolidación de la cultura de transparencia y rendición de cuentas
para fortalecer la confianza ciudadana en la gestión pública, prestando atención
también a las mejores prácticas internacionales en la materia. 40; los Órganos Internos
de Control de las secretarías federales, colaboran en este propósito verificando el
cumplimiento de las normas y procedimientos aplicables a la gestión pública
(Dussauge, 2010, 218). También realizan el seguimiento de la ejecución correcta del
presupuesto público asignado y el cumplimiento de los objetivos asignados en los
programas de las dependencias y de las entidades públicas federales. Recientemente,
bajo la Coordinación General de los Órganos de Vigilancia y Control, se ha buscado que
estos organismos contribuyan a la consolidación de un sistema de evaluación de
desempeño con base en resultados, específicamente en los rubros de desarrollo
económico, gobierno energético y hacendario, seguridad nacional, educación y
cultural, desarrollo social y salud, así como trabajo y seguridad social (Pardo, 2010,
54).
A pesar de su evidente importancia, los Órganos Internos de Control han
encontrado dificultades en su papel en materia de rendición de cuentas, debido, entre
otras razones, a que dependen presupuestalmente de las secretarías federales que
sobre las que tienen que reportar anomalías, aunque estructuralmente reportan ante
la Secretaría de la Función Pública. Además, se ha considerado que la diversidad de
funciones concentradas en estos organismos, que van desde la recepción de quejas y
denuncias en contra de servidores públicos, hasta tareas de recomendación
Para una revisión de la legislación internacional en materia de combate a la corrupción aplicable en

40
México, véase Dussauge, 2010, 226.

presupuestal y de política administrativa, han desarticulado su capacidad de

respuesta y el cumplimiento satisfactorio de sus responsabilidades (Pardo, 2010, 53).
Respecto a las funciones de la SHCP en materia de rendición de cuentas, hay
que decir que éstas tienen como principal propósito coadyuvar al Poder Ejecutivo en
lo que refiere a la formulación de informes de gestión financiera, establecer normas y
lineamientos para el control de la ejecución del gasto público, y la integración de la
cuenta pública federal.41 Con este propósito, la SHCP cuenta con la colaboración de las
dependencias y entidades para cada ejercicio fiscal. Queda por resolver el problema
de en qué medida la medida las funciones de la SHCP puedan contribuir a la formación
de un sistema de evaluación de desempeño ligado al presupuesto, y no, por el
contrario, abonar únicamente al control y vigilancia de las dependencias federales.
En todo caso, lo cierto es que el conjunto de responsabilidades de esta
secretaría son de la mayor importancia, sobre todo en lo que se refiere a la relación
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en tanto es responsabilidad de este
último controlar y supervisar la gestión financiera de los recursos públicos en cada
año fiscal. La ASF, por su parte, también cuenta con un papel importante en este
sentido, al encargarse de la fiscalización de los ingresos y egresos, el manejo a
custodia y aplicación de los fondos y recursos de los tres poderes estatales y de los
entes públicos federales en general (Pardo, 2010, 45-46).
Las funciones de la SHCP se expresan particularmente en la creación de cuatro
distintos conjuntos de documentos. El primero de ellos son los informes de gestión
financiera, que el Poder Ejecutivo presenta al Congreso de la Unión, para dar cuenta
de los recursos fiscales ejercidos para cumplir con los objetivos y metas propuestas.
Estos informes son de los pocos ejercicios de rendición de cuentas que de hecho
culminan en una respuesta específica del evaluador, en este caso, el Centro de
Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Este organismo del Poder
Legislativo produce un informe analítico respecto a la operación del gasto público del
Poder ejecutivo que ayuda a informar las decisiones de los legisladores en materia
presupuestal.
El informe de Gobierno, en que colabora la SHCP, proporcionando información
financiera y estadística y consolidando el informe de resultado que se presente por
parte del presidente de la República al Congreso de la Unión. Algo similar sucede con
los informes de labores, mediante los cuales los secretarios de Estado y otros
funcionarios informan al Poder Ejecutivo sobre los resultados obtenidos en las metas
y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, la SHCP contribuye en la
elaboración de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, que evalúa el ejercicio fiscal
de las dependencias públicas federales (Pardo, 2010, 49-50).
Conviene enfatizar que la transición hacia un ordenamiento de carácter más
estructural de rendición de cuentas supuso también la incorporación de un órgano
externo de rendición de cuentas al ámbito ejecutivo, atribución que asumió la
Auditoría Superior de la Federación (ASF), que, aunque es un órgano
41Sobre la reforma constitucional en materia de gasto público propuesta por la Cámara de Diputados,
véase Dussauge, 2010, 226-227.
estructuralmente vinculado al ámbito legislativo, en tanto órgano técnico, para

propósitos de lo que debiera ser la estructura de rendición de cuentas en el ámbito
ejecutivo, esta institución se constituye en uno de sus eslabones más importantes
(Pardo, 2010, 34). La tarea de la ASF consiste en contribuir a la tarea de control
externo –en contraposición a las funciones de la SFP y SCHP, al interior de la
administración federal (Dussauge, 2010, 227-229)– de las entidades públicas
federales. Su labor es la de fiscalizar a los tres poderes estatales, a los órganos
constitucionalmente autónomos, así como a los estados y municipios, e incluso a
particulares, que ejercen recursos federales.
La ASF fue creada para apoyar a la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus
atribuciones constitucionales relativas a la revisión de la cuenta de la hacienda pública
federal, con el propósito de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar
si ésta se ajusta a los lineamientos señalados en el Presupuesto de Egresos de la
Federación, así como los de la Ley de Ingresos, y constatar la forma y el grado del
cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en los programas del gobierno
federal. Además, la ASF también tiene la responsabilidad de establecer normas,
procedimientos y métodos para la revisión y fiscalización superior de la cuenta de la
hacienda pública federal. De esta forma, el producto final del trabajo de la ASF es el
Informe de Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública, que
es entregado a la Cámara de Diputados para convertirse en información de carácter
público (Pardo, 2010, 60 y 64).
La segunda forma de implementación de la rendición de cuentas en la
administración federal ha consistido en la llamada rendición social de cuentas, que
vincula la información sobre la evaluación del desempeño gubernamental y el uso de
recursos públicos con la ciudadanía (Pardo, 2010, 34; Dussauge, 2010, 230). Este tipo
de rendición de cuentas se refiere a la relación entre la administración pública federal
y los ciudadanos, pero también, de forma más amplia, a la responsabilidad entre
políticos electos y los ciudadanos más allá del momento electoral (Pardo, 2010, 66).
Los antecedentes de este tipo de rendición de cuentas, sin que todavía se le
identificara de esa manera, pueden encontrarse en la creación de algunos programas
de desarrollo social financiados por el gobierno federal durante las dos décadas
anteriores. Actualmente, sin embargo, es la Unidad de Operación Regional y
Contraloría Social de la SFP la que es el área encargada de promover la contraloría
social al interior de la administración federal, y que fue responsable de la publicación,
en el año 2008, de los Lineamientos para la Promoción y la Operación de la
Contraloría Social en los Programas Federales de Desarrollo Social.
Durante los años recientes ha habido un claro propósito de institucionalizar el
vínculo entre los servidores públicos y la sociedad civil. En este sentido, se ha creado
el Programa de Contraloría Social, además de haberse aprobado disposiciones que
incluyen el tema en la Ley General de Desarrollo Social, la Ley de Fomento a las
Actividades Desarrolladas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, algunas reglas
de operación de programas sociales federales, como en el caso de Oportunidades, e
incluso como en los programas de desarrollo administrativo recientes (Dussauge,
2010, 230). La creación de este programa ha estado ligado sin lugar a dudas a otros
cambios institucionales y legales que, por ejemplo, han derivado en el acceso a la

información gubernamental garantizado constitucionalmente en el artículo sexto de la
carta magna o a la presión para llevar a cabo la reforma hacendaria encaminada a
ligar el presupuesto con la evaluación del desempeño en los tres niveles de gobierno
(Pardo, 2010, 40).
A pesar de la creciente importancia de la contraloría social, aún quedan serias
dudas sobre la efectiva participación de los ciudadanos no sólo en la evaluación de las
políticas de la administración pública federal, sino también en el diseño de las mismas
y su intervención directa en el control de la corrupción. Algunas expresiones de la
contraloría social institucionalizada han tomado forma en programas, como el
Programa de Aval Ciudadano en la Secretaría de Salud, que cuenta con la participación
de usuarios en la evaluación de los servicios y atención médica en los centros de salud,
o en los programas de de Testigos Sociales42 y Programa de Monitoreo Ciudadano de
la SFP, que involucra a los ciudadanos y organizaciones civiles con experiencia en
temas sectoriales de política, para vigilar y evaluar contrataciones y otros servicios y
trámites realizados por la administración pública federal (Pardo, 2010, 68-69).
El entusiasmo respecto al avance de la agenda de contraloría social en la
administración federal ha de moderarse, pues la sola existencia de un marco jurídico y
algunos mecanismos, programas y espacios administrativos para la vigilancia y el
control, no garantizan efectivamente que la administración pública federal rinda
cuentas a la ciudadanía (Pardo, 2010, 70). En la mayoría de los casos, éstos se limitan
a informar a los ciudadanos y a servir como canal para quejas y denuncias, sin que
realmente exista un ejercicio de explicación y justificación del quehacer
gubernamental, ni mucho menos la aplicación de sanciones. Los comités ciudadanos
estipulados en la ley y reglamentos administrativos también han tenido problemas,
dada la falta de autonomía en sus relaciones con la administración federal, además de
la falta de un diseño amplio y coherente de inserción del componente ciudadano en la
evaluación por desempeño (Pardo, 2010, 75)
De la misma manera, tampoco se ha realizo ninguna evaluación formal sobre la
operación de estos programas de contraloría social, por lo que se desconoce la manera
en que efectivamente la administración federal rinde cuentas a la ciudadanía, más allá
de la constitución de algunos ejercicios aislados con ciudadanos expertos,
organizaciones y beneficiarios. También se desconocen los resultados concretos de la
operación de estos mimos programas, la manera en que las contribuciones de los
ciudadanos afectan de manera específica el diseño e implementación de programas
públicos, y el tipo de sanciones aplicadas en caso de irregularidades (Hevia, ).
Finalmente, la tercera forma que ha adquirido la rendición de cuentas en la
administración pública federal ha sido la de la transparencia. Entre otras, quizás la
vitalidad del tema de la rendición de cuentas, luego de la apertura democrática, ha
estado sobre todo asociada a la renovada exposición del vínculo que existe no sólo
entre el electorado y sus representantes políticos, sino también entre el electorado y
42Para más información sobre la figura jurídica de los testigos sociales, especialmente en la legislación
federal en materia de obras públicas, véase Dussauge, 2010, 223.
los servidores públicos. (Guerrero Gutiérrez, 2002, 1). Las tareas cada vez más
complejas y especializadas a cargo de los funcionarios públicos, no sólo de los
representantes electos,han aumentado también la visibilidad de este relación pública.
Que los ciudadanos y grupos de interés cuenten con información completa, precisa y
útil sobre el origen y uso de los recursos públicos a cargo de la administración pública
federal es sin duda una pieza importante del rompecabezas democrático en México.
En este sentido, es de suma importancia el que, en el mes de julio del año 2002,
el Congreso haya aprobado la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la
Información, además de constituir el Instituto Federal de Acceso a la Información para
poner en práctica las disposiciones de la ley (Dussauge, 2010, 224). Esta nueva
legislación ha introducido una nueva lógica de funcionamiento en el sector público
federal, al estipular que la información del gobierno es pública por regla general y sólo
puede ser restringida en situaciones excepcionales. Asimismo, se estableció mediante
este acto una serie de obligaciones de transparencia, es decir, un conjunto de datos de
información mínima que todo sujeto obligado debe poner a disposición del público,
sin necesidad de que se haya solicitado previa y específicamente.
La misma LFTAIPG introduce mecanismos y procedimientos para solicitar
información, y mecanismos para sancionar a las dependencias y funcionarios que
incumplan las solicitudes válidas para acceder a esta misma información
gubernamental. Una de las críticas más importantes que se le han hecho al actual
estado de la rendición de cuentas en la administración pública federal consiste en que
a las prácticas de transparencia y acceso a la información gubernamental, falta todavía
añadir el componente de retroalimentación, en la forma de examen, sanción o
punición, que garantice que, efectivamente, haya consecuencias sobre la operación de
los servidores públicos (Pardo, 2010, 32 y 34).
Por lo que se refiere a la administración pública federal y en concordancia con
los propósitos incluidas en la nueva legislación, se ha creado la Comisión
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, luego convertida
en la mencionada Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional.
En este mismo sentido, ha sido especialmente importante la integración de
mecanismos de gobierno electrónico y tecnologías de la información, como en el caso
de los portales Compranet, Portal Ciudadano y Tramitanet, destinados a transparentar
el acceso de información sobre procesos de compras, licitación y otros trámites y
servicios del gobierno federal, e incluso los portales promovidos por el IFAI para
homogeneizar y publicitar la información pública gubernamental, como lo son
INFOMEX, ZOOM, y el propio Portal de Obligaciones de Transparencia (Dussauge,
2010, 231).
Como se señaló en el principio de la sección, la puesta en práctica de la
rendición de cuentas como un eje transversal de la administración pública federal,
todavía tiene algunos retos importantes por delante, y en los que quizás la
colaboración estratégica con la sociedad civil sea de la mayor importancia. Al
respecto, entre los retos que todavía quedan por sortearse, se encuentra, en primer
lugar, que la rendición de cuentas ha avanzado en medio de un terreno ambiguo,
cruzado por la estructura tradicional de control y un sistema renovado de rendición
de cuentas ligado al desempeño por resultados se ha señalado, como en el caso de

otras reformas intermedias en la administración pública federal (Guerrero Gutiérrez,
2002). A este problema de diseño (y sus evidentes consecuencias en el ámbito de la
implementación), se le suman los desbalances propios de la estructura institucional
escindida ente la SFP y la SHCP de la que ya hemos hablado (Pardo, 2010, 80). Por
otro lado, preocupa también que algunos temas de la reforma en torno a la rendición
de cuentas, como en el caso del tema de la contraloría social, respondan a
requerimientos o expectativas de orden internacional, faltando así el apoyo y
liderazgo internos necesario para impulsar estos modificaciones cruciales para la
responsabilidad que los servidores públicos deben a los ciudadanos (Pardo, 2010, 80-
81).
Sin embargo, quizás el reto que por sí mismo se presenta como el más
importante en la agenda de rendición de cuentas para la administración pública
federal en México consiste en el hecho de que las actuales relaciones de rendición de
cuentas parecen no estar ligadas a ningún tipo de retroalimentación e incentivos –
positivos y negativos– derivados de la información pública gubernamental distribuida
fuera y dentro del sector público. El problema principal de este desafío es que, de
continuaren el actual sendero, puede terminar por desgastar y viciar el discurso y
práctica de la rendición de cuentas, en tanto demuestre ser incapaz de producir
insumos de utilidad efectiva no sólo en la toma de decisiones de política pública, sino,
de manera más amplia, sobre la relación entre políticos electos, servidores públicos y
ciudadanos (Pardo, 2010, 80 y 82).
Esta última preocupación puede ligarse al interés puesto por algunos en que,
expedidas ya algunas reformas estructurales en el ámbito de la administración pública
federal, como en el caso de la rendición de cuentas, hace falta la participación cada vez
más clara y general de la sociedad civil en la forma de organizaciones civiles,
asociaciones profesionales, grupos académicos,para involucrarse en el ajuste,
evaluación y el cambio incremental de los instrumentos y mecanismos para la puesta
en marcha de políticas públicas responsables ante los ciudadanos (Dussauge, 2010,
211).
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Capítulo Perú
Dra. Nuria Esparch

I. Características básicas estructurales
A. Instituciones de Gobierno
El Perú cuenta con una Constitución Política, la cual dicta los lineamientos generales
para el respeto y tutela de los derechos fundamentales, la actividad económica y la
protección a la propiedad, así como la organización del Estado. Cabe mencionar que la
inclusión dentro de una constitución peruana de los derechos fundamentales es con la
Constitución de 1979, fruto de la Asamblea Constituyente de 1978. Esta Constitución
rigió hasta abril de 1992, cuando se produce un golpe civil-militar que disuelve el
Congreso. El proceso termina con la convocatoria al Congreso Constituyente
Democrático – CCD que redacta la Constitución Política de 1993, texto constitucional
que rige hasta nuestros días.
Según el artículo 43 de la Constitución, la República del Perú es democrática, social,

independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de
poderes.
La Constitución Política del Perú atribuye las tres principales funciones del Estado a
tres titulares independientes, que se fiscalizan mutuamente. Recrean un sistema de
pesos y contrapesos, asegurando el correcto funcionamiento del Estado, ya que
limitan el ejercicio abusivo del poder y garantizando la democracia. Así, como en la
mayoría de los países de la región, los tres poderes del Estado que conforman el
Gobierno Nacional son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
El Poder Legislativo está constituido por el Pleno del Congreso, el Consejo Directivo
del Congreso, la Comisión Permanente, las Comisiones Ordinarias y la Oficialía Mayor,
que hace las veces de relator y secretario general.
Por su parte, el Poder Judicial está constituido por la Corte Suprema de Justicia, las
Cortes Superiores (una en cada distrito judicial), juzgados Especializados y Mixtos
(Civiles, Penales, de Trabajo, Agrarios y de Familia), juzgados de paz letrados y
juzgados de paz no letrados.
En cuanto al Poder Ejecutivo –organización del Gobierno Nacional que ejerce las
funciones de gobierno del país- se encuentra conformado por la Presidencia de la
República, el Consejo de Ministros, la Presidencia del Consejo de Ministros, los
ministerios y las entidades públicas del Poder Ejecutivo (nota: organigrama irá como
anexo).
Además de los tres poderes del Estado, la Constitución menciona a los organismos
constitucionalmente autónomos (OCA), que funcionan como órganos de equilibrio y
cuyo objetivo es preservar la organización y funcionamiento constitucional. Estos OCA
son el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, el Tribunal Constitucional, el
Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Banco Central de
Reserva del Perú, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la
Superintendencia de Banca y Seguros del Perú.
Por otra parte, la Constitución peruana establece tres niveles de gobierno: nacional,
regional y local, los cuales ejercen sus funciones y atribuciones sobre una
circunscripción determinada. El territorio de la República está integrado por regiones
(aún no constituidas), departamentos, provincias, distritos y centros poblados,
preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación. El gobierno nacional tiene
jurisdicción en todo el territorio de la República; los gobiernos regionales y gobiernos
locales la tienen en su respectiva circunscripción territorial.
El Gobierno Nacional tiene a su cargo diseñar y supervisar las políticas nacionales y

sectoriales. Aunque puede desconcentrar, no puede delegar las funciones y
atribuciones inherentes a las Relaciones Exteriores, Defensa, Seguridad Nacional y
FFAA; Justicia, Orden Interno, Policía Nacional y de Fronteras; Administración
Tributaria de alcance nacional y endeudamiento de alcance nacional; el régimen de
Comercio y Aranceles; la regulación de la Marina Mercante y Aviación Comercial; la
regulación de los servicios públicos de su responsabilidad; la regulación de la
infraestructura pública de carácter y alcance nacional; y otras que le señale la ley
conforme a la Constitución.
Los Gobiernos Regionales son instituciones autónomas encargadas de la gestión de las

regiones y departamentos, a cargo de un presidente y un Concejo Regional. En 2002 se
activó el proceso contemplado en la ley para su desarrollo. En ese sentido, la ley
señala que todos los departamentos del país han de integrarse para conformar
regiones mediante referéndum hasta que la totalidad del territorio se encuentre
regionalizado, salvo la provincia Constitucional del Callao y la provincia de Lima,
territorio último que cuenta con autonomía regional por ser la sede de la capital, Lima.
Así, la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene tanto funciones de Gobierno

Regional como de Municipalidad Provincial.
A nivel de Gobiernos Locales, el Perú cuenta con 193 municipalidades provinciales y

más de 1,800 municipalidades distritales. Estos municipios son conducidos por el
Alcalde, elegido cada cuatro años en elecciones en su jurisdicción y por un Concejo
Municipal.
B. Administración Pública
En el Perú, la estructura básica de las organizaciones estatales está dada por los
sistemas administrativos. Aun cuando la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que
existen sistemas funcionales (Defensa Civil, Desarrollo Social, Educación, Medio
Ambiente, Transporte y Vivienda) y sistemas administrativos, son sólo estos últimos
de aplicación a toda la Administración Pública peruana. Estos sistemas
administrativos son un conjunto de normas, principios y lineamientos que tienen por
objeto uniformizar la estructura de los órganos estatales. Es decir, son medios
horizontales de regulación administrativa del gobierno que orientan y homogenizan el
desarrollo de políticas de gestión en campos comunes de las entidades públicas, con el
fin de unificar y optimizar la acción del gobierno. Así, los sistemas administrativos
tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la
administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas
administrativos en el Perú son 11 en total:
1. Gestión de recursos humanos

2. Abastecimiento
3. Presupuesto público
4. Tesorería
5. Endeudamiento público
6. Contabilidad
7. Inversión pública
8. Planeamiento estratégico
9. Defensa judicial del Estado
10. Control
11. Modernización de la gestión pública
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos, con excepción del
Sistema Nacional de Control, a cargo de un organismo constitucionalmente autónomo.
En ejercicio de la rectoría, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar
los Sistemas Administrativos aplicables a todas las entidades de la Administración
Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de
Procedimiento Administrativo General- Ley 27444.
Los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su autoridad

técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos
relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su
correcto funcionamiento en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, sus leyes
especiales y disposiciones complementarias.
2. Personal Público
El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos establece, desarrolla y

ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil; y comprende el conjunto de
normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las
entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos.
La Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), es el Organismo Técnico

Especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del
Estado, que tiene por finalidad contribuir a la mejora continua de la administración
del Estado a través del fortalecimiento del Servicio Civil. SERVIR se encuentra adscrito
a la Presidencia del Consejo de Ministros y cuenta con personería jurídica de derecho
público interno. Tiene competencia en los tres niveles de gobierno y sobre todas las
entidades de la administración pública señaladas en el Título Preliminar de la Ley
Marco del Empleo Público-Ley 28175. Sin embargo, es importante mencionar que
SERVIR existe desde 2008, tras la dación del Decreto Legislativo 1023 que crea a la
Autoridad Nacional del Servicio Civil y otras normas que faciliten la reforma del
Servicio Civil. Así, la opción de política se ha centrado en fortalecer la institucionalidad
a través de SERVIR y profesionalizar el segmento directivo del empleo público con el
Cuerpo de Gerentes Públicos.
Esta estrategia ha derivado en mejoras que se manifiestan en la creación y puesta en

marcha del ente rector (SERVIR), y la organización del trabajo y la gestión del empleo
que se han visto fortalecidos por la mejor calidad de los procesos de reclutamiento y
concurso.
B. Empleados Públicos
En febrero de 2011 se estimó que en el Perú existen aproximadamente 1.3 millones de

servidores públicos43, que equivalen al 8% de la población económicamente activa. Se
destinan 1 de cada 4 Nuevos Soles del Presupuesto General de la República para pago
de personal44.
Por otra parte, según las estadísticas disponibles en SERVIR, uno de cada tres
servidores públicos de los niveles de gobierno nacional y regional trabaja bajo
regímenes temporales, mayoritariamente contratos administrativos de servicios
(35% del total de servidores públicos) o el régimen de servicios no personales, con
derechos mínimos cuando no inexistentes. Al inicio del gobierno de Alberto Fujimori
(1990-1992) se produjo el despido de un número indeterminado de servidores
públicos (aunque se estima superior a 100 mil) y, en adición, a través de las sucesivas
leyes de Presupuesto Público, se prohibió el ingreso a la carrera pública regulada por
el Decreto Legislativo 276. Un indicador del impacto de dicha prohibición es que la
edad promedio del servidor público es de 41 años según la ENAHO y de 52 años para
directivos y funcionarios de los niveles nacional y regional, según la información a
enero 2011 disponible en la base de datos de planillas del Ministerio de Economía y
Finanzas.
Así, las prohibiciones, los despidos y en general, el abandono de la gestión de los

Recursos Humanos, originó que en el Estado peruano haya diversas maneras de
contratación de servidores públicos, se desvirtuara el concepto de escalas
remunerativas y se generaran pagos fuera de la planilla para evitar el impacto
pensionario. Poner orden en el sistema de compensación, en el de gestión de empleo y
la organización del mismo son, sin duda, de los mayores retos con los que se enfrenta
al Autoridad Nacional del Servicio Civil de Perú-SERVIR en la reforma iniciada en
2008.
43 Encuesta Nacional de Hogares-ENAHO 2010. La cifra incluye al personal de las

Fuerzas Armadas y Policía Nacional, de las empresas públicas bajo el ámbito del
Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado - FONAFE y
de la administración pública.
44 Incluye el pago por Contratación Administrativa de Servicios – CAS.
Actualmente, los puestos políticos (funcionarios y empleados de confianza) no tienen

regulación mínima. En cuanto a los puestos directivos, aun cuando la Ley Marco del
Empleo Público señala que se requiere concurso de méritos para acceder al puesto,
este requisito no se cumple en la mayoría de los casos y actualmente se ingresa sin
requisitos mínimos. Por su parte, el sistema de carrera pública vigente –a la cual no se
puede ingresar formalmente desde 1991-, aprobado por el Decreto Legislativo 276 en
1983 es un sistema cerrado al cual se ingresaba por el último nivel de la carrera, sin
requisitos mínimos para el acceso al puesto. Una vez dentro de la carrera, el servidor
público recibía estabilidad absoluta. El ingreso así mismo implicaba la entrada al
Sistema Único de Remuneraciones y una evaluación semestral a cargo del jefe
inmediato. De otro lado, la capacitación de las personas al servicio del Estado
dependía de los recursos disponibles en cada una de las entidades públicas.
Finalmente, la norma considera a los directivos públicos como puestos políticos o de
confianza y no establece requisitos mínimos para su ingreso a la función.
Aun cuando tanto el Decreto Legislativo 276 y la Ley Marco del Empleo Público son las
normas generales aplicables a los servidores públicos, en la administración peruana
conviven otros sistemas laborales. De hecho, el régimen laboral privado, contenido en
el Decreto Legislativo 728 es el que se aplica en la mayoría de entidades y agencias
creadas después de 1992 y, desde 2008 existe el régimen de la Contratación
Administrativa de Servicios, una contratación temporal que contiene derechos básicos
como el descanso vacacional y el seguro de salud.
En cuanto a la compensación, actualmente existen 419 reglas diferentes que regulan el

pago a los servidores públicos, lo cual muestra el nivel de desinstitucionalización del
empleo público en el Perú. Así, los conceptos remunerativos varían dependiendo el
régimen laboral del trabajador, hay una alta dispersión de conceptos remunerativos
generando desorden en su aplicación y, para el personal de carrera, el sistema actual
contempla conceptos remunerativos basados en criterios de antigüedad y carga
familiar.
3. La política de la burocracia
A. Vínculos con los partidos políticos
Los partidos políticos se encuentran regulados por la Ley 28094. En esta norma se
definen como asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de
derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos, democráticamente, en

los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución y de la mencionada
ley.
Los partidos políticos se constituyen por iniciativa y decisión de sus fundadores.

Todos los ciudadanos con derecho al sufragio pueden afiliarse libre y voluntariamente
a un partido político. Luego de cumplir con los requisitos establecidos por ley, se
inscriben en el Registro de Organizaciones Políticas, que se encuentra a cargo del
Jurado Nacional de Elecciones. Es de carácter público y está abierto
permanentemente, excepto en el plazo que corre entre el cierre de las inscripciones de
candidatos y un mes después de cualquier proceso electoral. Esta inscripción, le
otorga personería jurídica al partido y pueden presentar candidatos a todo cargo de
elección popular.
La elección de autoridades y candidatos dentro de los partidos políticos y

movimientos de alcance regional o departamental debe regirse por las normas de
democracia interna. Los procesos electorales organizados por los partidos políticos y
movimientos de alcance regional o departamental, pueden contar con asistencia
técnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Cabe precisar que la Oficina
Nacional de Procesos Electorales es la autoridad máxima en la organización y
ejecución de los procesos electorales, de referéndum u otras consultas populares.
Sin embargo, en el Perú existen pocos partidos políticos que se han mantenido a lo
largo de los años y los cambios de gobierno. Los más notables, son el Partido Aprista
Peruano fundado en 1930, de donde proviene el dos veces Presidente de la República,
Alan García; el Partido Popular Cristiano, fundado en 1960; Acción Popular, fundado
en 1956, con dos afiliados que alcanzaron la presidencia, Fernando Belaúnde en dos
oportunidades y Valentín Paniagua, a cargo de un gobierno de transición de
noviembre de 2000 hasta julio 2001; el Partido Perú Posible, cuyo líder Alejandro
Toledo fue elegido Presidente en 2001; el Partido Nacionalista Peruano, fundado en
2005, de donde proviene el actual Presidente de la República Ollanta Humala; el
partido Somos Perú, entre otros. Sin embargo, el sistema de partidos en el Perú es
considerado débil pues en la mayor parte de los casos, las agrupaciones políticas se
realizan con motivo de las elecciones y se autodenominan “movimientos”.
Las elecciones presidenciales se realizan cada cinco años. Esta elección implica
también la elección de los 130 congresistas de la República y parlamentarios andinos.
El presidente es elegido con el 50% más uno de los votos válidos y de no alcanzar la
cifra, los dos candidatos más votados van a una segunda vuelta electoral. Junto con el
Presidente de la República se eligen dos vicepresidentes. Todos ellos asumen el cargo

los 28 de julio del año de su elección. Los gobiernos regionales y locales se eligen cada
cuatro años, según lo prescrito en la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley
Orgánica de Municipalidades, respectivamente.
El Perú cuenta con 29 millones de habitantes de los cuales 19.9 millones estuvieron
habilitados para votar en las últimas elecciones generales de 2011, según el padrón
electoral que aprueba el JNE. De este padrón, el 50.1% son mujeres y 3.7% de los
votantes hábiles residen en el extranjero.
B. Vinculación con la Sociedad Civil
El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas

sobre la base del diálogo y del consenso, con el fin de definir un rumbo para el
desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. La suscripción
del Acuerdo Nacional fue el 22 de julio de 2002, con la participación del entonces
Presidente de la República, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros y
los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil
integrantes de este espacio de diálogo y concertación institucionalizado, como
instancia de seguimiento y promoción del cumplimiento de las políticas de Estado.
Cada política de Estado tiene metas, indicadores y propuestas normativas al 2006,

2011, 2016 y 2021, que están trabajados en formatos denominados matrices. Las
políticas de Estado son 31 en total y están agrupadas en cuatro grandes objetivos:
1. Fortalecimiento de la Democracia y Estado de Derecho
2. Desarrollo con Equidad y Justicia Social
3. Promoción de la Competitividad del País
4. Afirmación de un Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado
Por otro lado, las agrupaciones que tienen actividad y propuesta en los diversos
niveles de gobierno son los colegios profesionales, los gremios empresariales y los
sindicatos. Los colegios profesionales en el Perú son 32 y la ley le otorga a estos la
calidad de consultores del Estado. Son asociaciones de profesionales que poseen un
título universitario. Por lo tanto como requisito indispensable para la creación de un
colegio profesional es que la profesión sea impartida y considerada dentro de una
universidad bajo las condiciones establecidas en la Ley de Universidades- Ley 23722.

En segundo lugar, la creación del colegio respectivo se realiza mediante una ley del
Congreso.
En cuanto a los gremios empresariales, estos se crean por la simple congruencia de

intereses de los privados: la libre asociación es un derecho fundamental. No existe
regulación expresa de cómo deberían agruparse ni tampoco existe alguna obligación
de hacerlo. Se realiza esta agrupación por intereses económicos y comerciales. En
suma, la conformación de gremios se rige por el Código Civil y las normas aplicables
son las internas, es decir el Estatuto. Las principales agrupaciones empresariales son
la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la
Sociedad Nacional de Industrias (SIN), la Sociedad Nacional de Minería y Petróleo
(SNMP), la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) y la Sociedad Nacional de Radio y
Televisión. Todas estas instituciones tienen una participación activa en la vida política
del país.
Finalmente, los gremios de los trabajadores sí cuentan con regulación especial. De

hecho, la libertad sindical está recogida en el artículo 28 de la Constitución, el cual
recoge como principio la garantía a la libertad sindical. En el Perú las normas declaran
el fomento a la negociación colectiva y la promoción de formas de solución pacífica de
los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito
de lo concertado. El derecho de huelga está reconocido constitucionalmente, para que
se ejerza en armonía con el interés social. La Constitución establece que los derechos
sindicales no se aplican a jueces, miembros de la policía y las fuerzas armadas. El
derecho de sindicación de los trabajadores públicos está reconocido en leyes
especiales y basta el registro de la organización en el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.
Instituciones de Mercado
La participación reguladora por parte del Estado se refiere a la creación de agente que
cumple esta función en determinados sectores e importancia nacional. Esta forma de
intervención estatal se profundiza a partir de 1992, cuando el Estado peruano
atraviesa un proceso de privatización y de modernización institucional: se crean las
agencias reguladoras, ya sea para garantizar la libre participación y acceso de las
empresas al mercado o para tutelar los derechos de los ciudadanos en aspectos
técnicos. Así, se crean agencias como el organismo Supervisor de las
Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de Energía y Minería, el

Organismo Supervisor del Transporte (OSITRAN), entre otras agencias.
Desde los años noventa, existe una política dirigida a garantizar las inversiones de
aquellos que invertían en el Perú en diversas industrias, tanto a nacionales como
extranjeros. Así, se establecieron convenios de estabilidad jurídica, estrategias como
la promoción de las asociaciones público-privadas (APPs), que son son modalidades
de participación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia,
conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos,
preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o
mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos relacionados a ésta. El
operador principal de estas APPs es la Agencia de Promoción de la Inversión –
PROINVERSION
Gestión Pública
Medios de comunicación
Las telecomunicaciones hoy en día no solo abarcan los medios de comunicación

tradicionales, como lo eran la televisión, la radio y los diarios. Hoy en día el mismo
contenido que se transmitía y transmite a través tres canales mencionados, se hace de
la misma forma por medio de Internet, por lo que en el campo de las
telecomunicaciones se han sumado las empresas proveedoras de este servicio.
El marco legal peruano prohíbe la censura previa pues la libre expresión es un

derecho fundamental reconocido constitucionalmente. En el Perú están reguladas las
empresas proveedoras mas no las que difunden y comparten contenido, aun cuando sí
existen sanciones para quienes transmiten información falsa o incurre en algún ilícito
expreso. La única razón por la que se admite censura previa es para regular el
contenido dirigido a menores de edad.
La Ley de Radio y Televisión - Ley 28278 se basa en la libre competencia, el libre

acceso al mercado, la transparencia y la neutralidad tecnológica. Así, el marco legal de
las telecomunicaciones garantiza el acceso de diversos inversionistas, para la
explotación del espectro radio eléctrico. Los aspectos técnicos y comerciales sí están
puntualmente regulados y muestra un marco legal sólido que permite el desarrollo del
sector.
En el Perú hay casi 100 periódicos, más de 800 estaciones de radio y siete canales de
televisión de señal abierta. Según las últimas estadísticas disponibles a marzo de
2011, el Perú tiene 9.2 millones de usuarios de Internet, que representan al 31.3% de
la población.
2. La reforma y el cambio
Entre 1990 y 1992, en medio de una de las mayores crisis económicas que atravesó el
Perú, la suspensión del Congreso y del Poder Judicial, así como un proceso de
concentración del poder en el Ejecutivo, se produjo un proceso de reforma cuyo
objetivo era redefinir el papel del Estado, del aparato administrativo, flexibilizar el
empleo público y modernizar áreas clave para las políticas económicas del país. Este
período trajo efectos sobre el empleo público como la reducción de personal mediante
evaluaciones y retiros voluntarios, el cierre del ingreso a la carrera administrativa, la
adopción del régimen laboral privado con el objetivo de flexibilizar y atraer personal
calificado, así como el origen del uso indiscriminado de los servicios no personales
(SNP), para los que no adoptaron el régimen laboral privado. En materia de
instituciones, en esta primera etapa se trabajó en la reforma de los servicios
tributarios, de las agencias de regulación financiera, así como se iniciaron los procesos
de privatización de empresas públicas y el Estado creó agencias de regulación de
mercados.
Un segundo momento en la reforma del Estado peruano se produjo entre 1995 y

1997. En este período, se produce la pacificación nacional, el conflicto con Ecuador y
una creciente estabilidad económica. El objetivo principal era reorganizar el Estado y
mejorar la operación de las entidades y la cobertura de los servicios públicos. En ese
sentido, se desactiva el Instituto Nacional de Administración Pública, se descentraliza
la gestión de los recursos humanos en cada entidad, se crea el Programa para la
Modernización de la Administración Pública (PMAP), se mejoran y crean sistemas
administrativos y entidades rectoras de estos así como se mejora de la cobertura de
los servicios públicos mediante Ley de Descentralización.
Con la asunción del poder por parte del Gobierno de Transición, el Estado peruano
entra en un proceso de democratización. Tras la recuperación de la autonomía del
Poder Judicial, la reapertura del Tribunal Constitucional así como el reordenamiento
de prioridades y, por ende, del presupuesto, se dio paso a un período de

modernización que se inicia en 2002 con la dación de la Ley 27658 – Ley Marco de
Modernización de la Gestión del Estado, que declara al Estado peruano en proceso de
modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones
y procedimientos. El primer paso fue la reforma de la Constitución, estableciendo que
la descentralización es una forma de organización democrática, que constituye una
política permanente de Estado, de carácter obligatorio. En julio de 2002 se aprobó la
Ley de Bases de la Descentralización – Ley 27783 que desarrolla la finalidad,
principios, objetivos y criterios generales de este proceso. Este nuevo marco legal,
determinó la necesidad de definir los roles que debe asumir cada nivel de gobierno en
el marco del proceso de descentralización, así como la estructura y organización
necesarias para mejorar la calidad y atención de los servicios públicos. En esta línea,
se aprobó a fin de 2002, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales – Ley 27867 y, en
mayo del 2003, la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley 27972, que establecieron las
competencias, funciones y estructura de los niveles de gobierno regional y local, así
como los mecanismos de coordinación entre ellos y con las organizaciones públicas y
privadas.
Como se ha señalado anteriormente, sólo se había definido los roles, estructura y

organización de los gobiernos regionales y locales, y no existía aún una nueva Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que estableciera los roles del Gobierno Nacional.
En este contexto, la Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley de
Modernizavión disponía ya la necesidad de promulgación de esta ley.
El proceso de aprobación tarda varios años: se inició en junio de 2003 cuando el

Ejecutivo presentó un primer proyecto de ley al Congreso y es en febrero del 2007
cuando finalmente envía la versión concertada al Congreso. Después de una serie de
modificaciones incorporadas en las diversas comisiones del Congreso, la nueva Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo es aprobada y publicada el 20 de diciembre de 2007.
Trinidad y Tobago
THE POLITICS OF ADMINISTRATIVE REFORM IN A SMALL STATE:

THE CASE OF TRINIDAD AND TOBAGO
Ann Marie Bissessar (Professor, Public Management)
1ST DRAFT
ABSTRACT

Ann Marie Bissessar ( Professor, Public Management)
Head, Department of Behavioural Sciences,
The University of the West Indies
St Augustine, Trinidad
Annmarie.bissessar@sta.uwi.edu
1-868-696-2286
Of the approximately fifty-three members of the Commonwealth, thirty two are

defined as small states. The majority of these countries comprise a population of less
than 1.5 million persons. In addition, these countries are characterized by their
vulnerability in the areas of defence and security, environmental disasters, limited
human resources and lack of economic resources. Apart from the use of population
size to define small states, other measures include the gross national product and the
total acreage of arable land. In the case of the Countries of the Commonwealth
Caribbean, then, the larger islands like Trinidad and Tobago, Guyana and Jamaica
stand out because of factors such as size and economic resources. Trinidad and
Tobago, ranks as one of the more prosperous territories due to its oil revenues. This
chapter will focus on the “small’ West Indian state of a twin-island republic, Trinidad
and Tobago. The aim of this chapter accordingly is to examine the attempts to reform
the public sector in this country.
Like many or most of the Commonwealth territories, Trinidad and Tobago has had a
chequered history of moving from one colonial power to the other. The territories
were first conquered by the Spanish and finally became colonies of Great Britain. It is
to be expected, therefore, that when the countries acquired independence in 1962, the
political system which was introduced was modelled along the lines of the
Westminster model that was employed in Great Britain. There was some measure of
modification, namely the application of a written constitution, and the political system
was referred to as the Westminster Whitehall Model of Government. Similarly, the
systems, procedures and structures that were established in the public sector of this
country was reflective of systems, procedures and structures that were established in
Great Britain.
This chapter will accordingly focus on the public sector structures and systems in
Trinidad and Tobago and the various attempts to reform this sector overtime. It will
be found, though, that to a large extent, it has been extremely difficult to reform the
public sector. A number of explanations can be accordingly advanced to suggest why
there was limited success. One reason, that has been forwarded by writers such as
Mills and Jones (1989) was that colonialism perpetuated a culture of dependency.
Others argued that in plural societies such as the twin-island Republic state, that
appointment of personnel to this sector was based primarily on patronage. However,
it can be argued that while patronage and race were certainly major determinants, it
can be argued that in small societies the lack of political leadership and clear
direction at the various levels has resulted in limited direction, follow up actions,
feedback mechanisms and the reluctance to move on or introduce new methods and
systems.
INTRODUCTION
1. Basic Structural Features
Trinidad and Tobago is merely 1,981 square miles ( 5,131 sq km) with a population of
1,228,691 persons. It is situated in the Caribbean Sea off the northeast coast of
Venezuela. Trinidad, is the larger of the twin-island republic with a square acreage of
1,864 square (4,828 sq km) while Tobago is a mere 116 square miles (300square km).
The island of Trinidad was found by Christopher Columbus in 1498. Its original
inhabitants were Arawaks and Carib Indians. Columbus claimed the island in the
name of Spain and it remained in Spanish possession until it was ceded to Britain in
1802. Tobago, on the other hand changed hands from Britain to France several times
but it became a British colony in 1814. As part of the British dependencies, these
countries were subjected to a Crown Colony system of administration. This
administration, though had limited objectives namely the maintenance of law and
order and the provision of justice for the citizens. The attendant administrative
systems were correspondingly simple. Because Britain, or Great Britain as it was
referred to at the time, had over fifty territories, it meant that the rules and
regulations governing all fifty territories followed similar guidelines. One writer, for
instance, observed that the services of the colonies were not independent but were an
aggregate group of dependencies with varying constitutional status, wide variations in
culture, geography and racial groups linked together by a common dependence on the
British crown. It was to be expected, then, that little or no attempt was made to relate
systems of management to the socio cultural environment of the various societies.
What was also necessary at this period too, was that in order to maintain control over
her several dependencies at one time, the method of administration was largely
centralized. Authority for the administration of the services was vested in the
Secretary of State who operated from London. Within the individual colonies, the
Head of both the executive as well as the legislative councils was the Governor. To
assist the Governor with the execution of administrative matters, a coordinating
agency referred to as the Secretariat was established. The duties of the Secretariat
was exceedingly broad: it served as a channel of communication between the
governor and the departments, assisted the governor in the conduct of his
correspondence with the Secretary of State and prepared the annual budget of the
colony. One of the principal responsibilities of this establishment was to manage all
aspects of personnel administration. Because of the highly centralized nature of this
type of administration, few external agencies were established. Instead, within the
Secretariat a number of units were defined according to function, including financial
and general purpose, communications and works, education, social welfare,

agriculture and lands. Moreover, because of the limited part the state played in
development, the functions of these departments were minimal.
By 1925, however, there were a number of changes in the relationship of Great Britain
and the colonies. In many of the West Indian colonies self-government was instituted
in 1925 and from 1958 to 1962 an attempt was made to form a Federation which
failed in 1962 at which time Trinidad and Tobago was granted independent status.
A. Government Institutions
Self government and later Independence brought dramatic changes to the political,
social and administrative sectors of the country. Like many of the newly independent
states, the emphasis was on economic development and on the provision of basic
infrastructure and the establishment of utilities. Consequently there was an expansion
in the number of ministries and departments to meet the requirement of the new
state. In the case of Trinidad and Tobago, for example, there was an expansion in the
number of Ministries from ten in 1958 to eighteen by 1973. Statutory authorities (
quasi-governmental agencies) were also established and assigned responsibility for
the provision of water, electricity, and public transport.
B. Public Administration and Personnel Administration
The creation of ministries subsequently called for an accompanying increase in the

size of the workforce. However, the number of personnel employed suggest that, more
than an attempt to acquire skills, this was another means of rewarding party stalwarts
for their support and a method of wooing support for the ruling party. Positions in the
public services in Trinidad and Tobago increased from 12,556 persons to 21,000 an
increase of approximately 58% ( Executive Public Service Commission,
1963).Obviously, the employment of such large numbers would have demanded
different kinds of management structures and procedures. However, as Mutahaba
(1989) in another context suggested, because these countries had little or no previous
knowledge to guide them, management policies were patterned primarily along
British lines. Hence, policy decision-making remained centralized. The Public Service
Commission which had been established in 1950 and later became an executive
agency in 1962, exercised authority for recruitment, promotion and discipline along
procedural lines formerly established by the Colonial Secretariat while
responsibilities which had not been assigned to the Commissions was placed under
the control of another agency called the Office of the Chief Personnel Officer. This
office had responsibility for industrial relations matters and also for the establishment
of regulations and terms and regulations governing civil service employment.
Instead of fostering greater integration of management policies and practices, the

establishment of these disparate personnel agencies led to greater organizational
fragmentation resulting in a number of problems. These included:
• Several ministries and agencies became involved in a similar area of

governmental policy resulting in a loss of coherence in policy formulation and
implementation;
• There was a resultant duplication and overlapping of tasks and

responsibilities;
• There was a lack of coordination between the various agencies involved with
management policies resulting in slow rates of response and decision-making;
• Little or no attention was paid to the development of competencies and skills

or to the planning of human resource policies for future needs;
• Personnel agencies reacted to crisis instead of adapting to changing needs or

long term plans.
But more was involved in the change from colonial administration to independent
government. After the attaining of independence, specialist officers were introduced
in departments. These officers were responsible for specialist tasks. In terms of the
reporting relationships, each Ministry ( Departments were converted into Ministries
in 1956) was now under the authority of a Minister of Government. Reporting to the
Minister was a Permanent Secretary whose responsibilities were primarily
administrative and then, in addition, advice of a specialized nature was available from
a Chief Technical Officer. The Offices within the Ministry were arranged in hierarchical
order, with the largest number of workers being condensed at the lower level. While
Weber (1946) had suggested that this system offered the governing the possibility of
appealing the decision of the lower office to its higher authority, this arrangement had
a number of negative impacts. It gave rise to inordinate delays, red tape and
duplication of work. This was a consequence of the structural arrangement by which
staff were denied the opportunity of getting involved in decision-making, which in
turn, led to a greater dependence on rules, regulations, known procedures and the
passing of matters to senior officers for determination.
Perhaps one of the more critical changes to have occurred as a result of the structural
re-organization of public bureaucracies during the 1960s occurred in the area of
authority relationships which has already been alluded to. The colonial secretary had
previously been vested with responsibility for the management of staff and
departments. However, during the post independence era, a triumvirate had emerged,
consisting of the minister, the permanent secretary and the chief technical officer.
Because of these new arrangements a number of conflicts arose. Burgess and Gunn
(1966) reported that in the case of Guyana, a major contributor to the
misunderstanding between the ministers and the permanent secretaries was the
ministers’ understandable desire to get things done and their resentment of what
appeared to be more consuming red tape. The conflict between ministers and
permanent secretaries were exacerbated by more than impatience with rules and
procedures. Part of the problem was the fear of political reprisals that has first
appeared in the 1950s and was re-emerging under the independent government.
While Burgess and Gunn ( 1966) in the case of Guyana had suggested that the conflicts
in the relationships had to do because the ministers needed to initiate and implement
policy decisions speedily, it was believed that this explanation only partially
accounted for the conflicts. Instead, it seemed that there were increasing demands on
the administration by politicians who were eager to maintain the support of their
constituencies. St Hill ( 1970) a senior civil servant at that time observed that these
conflicts manifested themselves in several ways. These included:
• Ministers ignored the advice of senior civil servants and frequently did not
consult with them;
• Civil servants, in turn, complained that they were being assigned duties by
ministers in which there was a high clerical component.
• Conflicts in the senior hierarchies of the departments and ministries created

corresponding divisions among groups. Furthermore intra-divisional polarization
became firmly established so that divisions such as personnel, finance and
administration assumed paramount importance within the ministries mainly because
they were vested with the authority to initiate and implement major policy divisions.
2. Public Personnel
One important change that had taken place by the late 1960s and the early 1970s had
to do with the racial and class composition of the public service. With the departure of
the exp-atriates, the service remained exclusively in the hands of local civil servants.
In Trinidad and Tobago as well as in neighbouring Guyana, the plural nature of the
society led to a situation in which the service became the enclave of one dominant
group. It was observed that for a long time, the East Indian population rejected
employment in the civil service for traditional employment in agriculture and
business leaving the civil service employment to urban Africans. But over time as
resources of the state dwindled, more East Indians began to qualify academically for
access into what has become an enclave for the African working population. There is
no doubt that this dominance of a single group would have serious implications for
the public sector. Trinidadian political scientist, John La Guerre, noted that the
polarization of the two races in the public services would have serious implications,
not only for the way the resources of the state were allocated but also for the new
management system proposed by government. He wrote:
Today the rapid expansion in educational opportunities, the nature of the state,
technology, the economy and the size of the ethnic groupings in Trinidadian society in
a context of recession, retrenchment in the public service and rising employment have
converged to produce an exacerbation of ethnic conflict.
However, it was found that few measures were introduced to allow for representation
of the various groups within this sector. It should be recalled though, that like her
Caribbean counterparts the most dramatic changes during the independence period
did not take place in the public sector. Rather many of the changes took place in the
social sector, which it was claimed, had been neglected under colonialism. During the
early 1960s, and 1970s, 19,000 and 7,900 additional primary and secondary schools
respectively were established. Hospital accommodation increased from 1984 to 2502
beds and water production increased from a supply of 22 million gallons of potable
water to a supply of 41 million gallons per day.
With the increase in staffing to 12,000 and more employees in the public sector, there
was an emphasis on greater streamlining of functions and tasks by the major human
resource agencies. The Public Service Commission was responsible for all matters
pertaining to recruitment, selection, promotion, transfer and discipline. The
Organisation and Management Division which had also been established had
responsibility for developing and implementing systems and procedures within the
various Ministries and agencies. The functions of the Personnel Department came to
include the areas of job classification and accompanying compensation packages,
conditions of employment, including issues of leave, and negotiations with the
respective trade unions as they related to these concerns. The Department also
assumed responsibility for the development and implementation of appropriate in-
service training programmes for public officers. In addition, two items of revised
legislation, the Civil Service Regulations and the Civil Service Act was introduced.
These were followed in subsequent years by appropriate legislation governing other
services such as the Teaching Service, the Police and the Fire Services as well as the
Statutory Authorities which were quasi governmental agencies and were supposed to
be self-financing.While certain management systems changed in keeping with the
enhanced role of government, other systems were retained with minimal changes.
The system of recruitment, for instance, differed very little from that employed during
the late fifties. Recruitment was based on two major requirements: qualifications and
success at written examinations. The qualifications required for entry to the clerical
stream were passes in five subjects at Ordinary level, while the examinations were
conducted in two subject areas, Caribbean Affairs and Mathematics. This was followed
in most instances by a job interview. The panel of interviewers a senior member of the
Service Commissions Department, and an officer attached to the Personnel
Department. If a candidate was successful in this interview, he/she would be placed in
an appropriate Ministry where he/she would be required to serve a probationary
period of employment.
Unlike the recruitment procedure, in which little or change was made during the
period 1962- 1980s, the system of staff reporting underwent fundamental changes.
Under the Civil Service Regulations of 1966, the old confidential system of staff
reporting was replaced by a new system. The new system differed in two respects
from the former confidential system: first the new staff report required that the officer
be made aware of the final evaluation of his performance; secondly, it was one of the
mechanisms on which promotions would be based in the future.
In actual practice, however, promotions continued to be based mainly on the criterion

of seniority, for two reasons. The first according to one report in 1970 was tat the
reporting forms were inadequate and did not address important aspects of
employees’ job performance. The second reason cited was that reports were not
returned, as required, to the Service Commissions Department.
3. Politics of Bureaucracy
By the latter half of the 1970s it was more than obvious that admidst all the
Administrative Committees that were established to recommend changes in the
method of administration in the Public Sector of Trinidad and Tobago, little reform
had actually taken place ( The Lee Report (1959); The Lewis Report ( 1964); A
Working Group on Streamlining the Public Services ( 1970); The Report of the Futures
Seminar (1973); The Administrative Report (1975). It was, however, obvious that the
concern of the state during this period was not on the development of its human
resources but rather with the development of new economic strategies.
During the period 1973- 1982, with the increase in the prices in oil, Trinidad and
Tobago’s major revenue earner, the state accelerated the implementation of new
public sector programmes. Public expenditure increased from $586 million in 1973 to
over $9.4 billion Trinidad and Tobago dollars in 1982. There was a corresponding
expansion in the size of the public service from 37,062 positions in 1973 to 64,337
positions in 1978 and an increase in salaries from TT$232 million to TT$1690 million.
Patronage and Corruption
As numerous Commissions testified, the society of Trinidad and Tobago was strongly
divided along racial lines. To a large extent, therefore, while the West Minster
Whitehall model emphasized cooperation, consultation and compromise as essential
ingredients in the governance of a country, this was extremely difficult to achieve
when the groups within the country were so racially and ideologically opposed.
Consensus over mores and practices were hard to achieve. Moreover, as far as
governance was concerned, because the political parties which emerged were largely
reflective of the racial cleavages in the society, it was to be expected that any party
that attained political power would channel state resources to their supporters. Thus
particularly during the 1960s to the 1980s it was found that the public services, the
armed forces, the police force and the top positions on boards and state enterprises
were largely dominated by the supporters of the ruling party, The People’s National
Movement that was in fact predominantly African-based. Further, there was a racial
division of labour which saw the whites in control of the economy, the African
descended elites based in the public sector and the East Indians largely located in the
agricultural sector or in professions such as law or medicine.
While it was true, also, that there were allegations of political patronage, particularly
with respect to short-term, daily-rated, casual employment and placements to state
agencies and boards, these ‘irregularities’ did not receive the attention that they may
have occasioned in the more developed countries. The problem, then, was not that
corruption or sleaze did not occur during the period 196-1980s but rather it became a
particular form of political pathology that was largely ignored because of a number of
existing factors. These factors included:
• The absence of an educated middle class;
• A Media that was largely controlled by the government;

• A political and bureaucratic system grounded essentially along lines of political

patronage and ethnic affiliation;
• A civil Society that was generally fragmented and apathetic;
• The lack of clear mechanisms to ensure that there was accountability so far as
the appropriation of public funds was concerned;
• Governmental control by an African based political party for a period of three

decades;
Of course, Trinidad and Tobago also had many elements of what Myrdal ( 1969) had
described as a ‘weak’ state. According to Myrdal a weak state included features such
as over-centralized government and a rigid bureaucracy which did not have the ability
to adjust to changing environments. Gould (1985) also outlined two critical factors
which appeared to be relevant in the case of Trinidad and Tobago. The first factor, he
claimed, was the persistence of colonial-style administrative structures which were
oriented towards law and order rather than consultation and participation. The
second was that many public servants aligned themselves to the governing party. This
latter factor was particularly true in the case of Trinidad and Tobago.
Public sector Reform
By the 1980s, however, there appeared to be a growing disenchantment with the

government. A number of factors were largely responsible for what at that time
seemed to be the uneasiness within the society. One factor was the emergence of
independent media houses. Whereas during the 1960s and 1970s both the print and
the visual media were under state control, by the end of the 1970s a number of
independent media houses had been established. The introduction of new
technologies and the incursions of a new breed of intrusive investigative journalists
and broad casters resulted in wider dissemination of information, including alleged
abuses by government officials. Amidst the fast mounting criticisms, though, little or
no revisions were made to the existing legislation to prevent abuses by public officials
so far as the public purse was concerned and in cases where such legislation did exist
the
Administrative Reform and the Introduction of New Public Management
By 1986, however, it was clear that the governing party was in disarray and unable to
deliver on its election promises. When the elections were held that year, for the first
time in three decades a newly formed coalition party won 33 out of the 36 seats in the
House of Representatives. It was however a phyrric victory since soon as the new
government, the National Alliance for Reconstruction ( NAR) assumed office, it
announced to the population that the ‘treasury was empty.” The decline of the
economy was due to a number of factors which emerged during a post-mortem by the
new government. These factors included among others:
• Poor management practices
• Poor economic planning
• Misuse of resources
• Corruption
• Poor judgement
By 1986, then, like many other countries including the United Kingdom, Mexico,
Argentina, and New Zealand, the economy of this small island state was in disrepair
and it was found that conventional remedies such as increased fiscal stimulus and
more governmental intervention had not worked. The Government of Trinidad and
Tobago was faced with high budget deficits, soaring interest rates and a plummeting
dollar. Given these circumstances, in 1988, the Government of Trinidad and Tobago
approached the International Monetary Fund for a loan.
This loan was accompanied by a number of conditions including a reduced role for the
state in the economy and greater reliance on market mechanism particularly in the
areas of exchange rate adjustments, trade liberalization and the use of subsidies. It
also became clear in the 1980s that rising government expenditure coupled with weak
economic performance had led to a fundamental questioning of the large public
bureaucracy in Trinidad and Tobago as well as in other parts of the world. A number
of propositions signalled the move away from what was formerly a traditional model
of public administration to what Hood ( 1991) referred to as New Public Management
( NPM). These propositions included:
• The belief that the private sector techniques were superior to those of the
public sector;
• The belief that monopolies suffered from a number of inefficiencies and
• A view that privatization was tied to economic growth.

In the case of Trinidad and Tobago, however, it should be recalled that one of the
major reasons for introducing NPM was that it was tied to the loan agreements of the
International Monetary Fund and the World Bank.
By 1987, the adjustment process was intensified when the new government, The
National Alliance for Reconstruction ( NAR) began a comprehensive approach to
stabilization and a medium term structural change in the economy. The Structural
Adjustment Programme actually embarked upon by the government of Trinidad and
Tobago incorporated a comprehensive seven-year macro-economic plan ( 1989-1991)
which was to be revised annually to ensure the achievements of the following
objectives:
(a) The resumption of economic growth in the shortest possible time;
(b) The creation of the foundation for genuine diversification for the genuine
diversification of the economy as well as the attainment of much greater overall
flexibility and adaptability in the productive systems;
(c) The development of organizational structures and systems and the human
resource capability to sustain the developmental thrust;
(d) Putting in measures to ensure equity in the adjustment process and the
provision of some measure of protection for the most vulnerable segments of the
society.
The principal component of the structural adjustment process included an exchange

rate, fiscal reform, public sector reform, trade and investment liberalisation, monetary
management and external debt rescheduling. As it related to the reform of the public
sector, the government proposed a rationalization of the state enterprise sector. This
involved the introduction of improved management systems and practices, capital
restructuring, the divestment of selected enterprises, and where appropriate the
liquidation of state enterprises.
It was obvious, then, that any effort to reform the public sector would be based on
economic considerations. Indeed, the Prime Minister in his Budget Speech (1988)
stressed that the government was required to contain expenditure in line with current
revenue and that, as a result, personnel expenditure had to be reduced and more
funds directed to goods and services. He therefore proposed that personnel
expenditure should be reduced to a level not exceeding 25% of the total recurrent
expenditure.
To achieve such a reduction a number of measures were proposed. One measure was
the introduction of a voluntary early retirement programme in the public service. The
scheme was one in which the employer, the government of Trinidad and Tobago
invited employees to withdraw prematurely from the labour force with the assurance
of immediate receipt of superannuation benefits. Thus, in lieu of compulsory
retirement at the age of sixty years, it was proposed that a public officer could retire at
any time after age fifty and be eligible for immediate payment of benefits. In addition,
any public officer who held a pensionable office and had served for at least 33 1/3
years would also qualify for full superannuation benefits.
A number of other measures were also proposed to improve the system of personnel
administration. These were:
(a) The launch on September 14, 1989 of a Manual of Terms and Conditions of
Employment in the Civil Service and Certain Statutory Authorities;
(b) The training of all public officers;
(c) The introduction of a new mechanism to evaluate performance;
(d) The introduction of a strategic plan.
Also proposed were the following:-
(i) The payment of cash bonuses for good attendance;
(ii) The establishment of an employee assistance programme;
(iii) The establishment of a group health plan;
(iv) The grant of non-cash incentives as a reward for good performance.
A number of austere measures accompanied these reforms. These included:
• A decision to freeze appointment and promotions;
• A 10% reduction in the salaries of all public officers;
• The introduction of a Voluntary Termination of Employment Plan;
It was obvious that the newly elected government was adhering rigidly to the
stipulations outlined by a major actor, namely the international lending agency. But
the introduction of these policy measures, the reduction in salaries and VTEP had a
number of negative consequences. For instance, the reduction in emoluments was
regarded as a breach of the collective agreement reached with the Public Services
Association and other unions representing workers in the public sector. The
government argued that the alternatives would have been massive retrenchment,
devaluation of the Trinidad and Tobago currency or the introduction of a modified
work week; the trade unions were not convinced that these were the only viable
options. Consequently the matter was brought before the courts. The outcome was
that the government was ordered to restore to civil servants, at an interest rate of 4%
such emoluments as had been withdrawn from them. The government claimed that
the funds necessary for payment were unavailable so the impasse between the
employer and the public service unions and the public servants continued. Thereafter
the relations between the civil servants and the government became noticeably
strained.
In attempting to analyze the reform strategies proposed by the NAR government

during the period 1986-1991, one must be keenly aware of the political nature of the
public service both in terms of its own internal structure and its relationship to other
social subsystems. While the idea of the public service playing a significant if not
dominant role in the economy is usually inevitable, it is questionable if this was the
philosophy espoused by the government during its term in office. It should be pointed
out that proposals by the lending agencies to reform the public service entailed a
significant reduction in the size of the sector.
Reform 1991- 2011-09-18
Information outstanding.
Capítulo Uruguay
VERSIÓN PRELIMINAR – NO CITAR SIN AUTORIZACIÓN
Conrado Ramos45.
Alejandro Milanesi46
Diego Gonnet Ibarra47.
Montevideo, 4 de Setiembre de 2011
45 Doctor en Ciencia Política por la J.W. Goethe Universität, Alemania. Docente e investigador del
Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Uruguay. <cramos@fcs.edu.uy>
46 Magister en Políticas Públicas por Victoria University of Wellington, Nueva Zelanda. Investigador del
Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Uruguay. <alemc83@gmail.com>

47 Magister en Políticas Públicas por Victoria University of Wellington, Nueva Zelanda. Investigador del
Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, y miembro del Sistema Nacional de

Investigadores – Agencia Nacional de Investigación e Innovación, Uruguay. <gonnetcp@gmail.com>
I. Características estructurales básicas del sector público
I.A. Instituciones de gobierno
Al igual que el resto de los países latinoamericanos Uruguay tiene un régimen de gobierno
presidencialista. Al esquema clásico de tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial)
se agregan tres tribunales de rango constitucional, cuyos miembros son electos por
mayorías parlamentarias especiales, y que gozan de una gran autonomía en relación al
los restantes poderes. Esos “cuasi-poderes” tienen jurisdicción en materia electoral
(Corte Electoral), ejercen control de legalidad del manejo de los recursos financieros
(Tribunal de Cuentas) y de los actos administrativos del sector público (Tribunal de lo
Contencioso Administrativo).
La estructura del Estado es unitaria. No obstante también existe un segundo

nivel de gobierno de 19 jurisdicciones (departamentos) con ejecutivos y legislativos
electos directamente por la ciudadanía y, desde 2010, un tercer nivel, local, aún en
desarrollo, en toda localidad de al menos 2.000 habitantes.
Cuadro I.1 Uruguay, estructura básica de gobierno
Poder Ejecutivo: Presidencia + 13 Ministerios
Poder Legislativo bicameral: 30 Senadores electos por circunscripción

única nacional + vicepresidente de la República que preside la Cámara.
99 Diputados electos por 19 distritos (Departamentos). Sistema de
representación proporcional.
Nivel Nacional
Poder Judicial: Presidido por Suprema Corte, cuyos miembros son

electos por el Legislativo, mediante mayorías especiales.
"Cuasi-poderes": Corte Electoral, Tribunal de Cuentas de la República

Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Nivel 19 Jurisdicciones. Ejecutivo (Intendente) y Legislativo (Junta

Departamental Departamental)
Desde 2010, Municipios. 5 miembros electivos, en localidades de al

Nivel Local
menos 2.000 habitantes. (En desarrollo)
Fuente: Elaboración propia en base a Constitución de la República 1967(2004), Chasquetti & Garcé,
2011.
En lo referente a instituciones de gobierno, la característica más destacable de

Uruguay en el contexto latinoamericano es la antigüedad y estabilidad de su
democracia. En efecto, es el país que más tiempo ha vivido bajo regímenes
democráticos en América Latina. Las elecciones son reconocidas como el medio
legítimo de selección de autoridades por los principales partidos políticos desde
principios de los años 1920’s. Durante el siglo pasado el país sufrió sólo tres rupturas
institucionales (1933, 1942 y 1973) y el período de dictadura cívico-militar entre
1973 y 1985 fue el único en que los gobiernos no fueron electos. En el mismo sentido,
en los últimos 20 años Uruguay siempre ha ocupado, junto a Costa Rica y Chile, los
primeros lugares de la región según los índices de calidad de la democracia
elaborados por Freedom House, Polity Project y Corporación Latinobarómetro
(Chasquetti & Garcé, 2011: 2).
Entre otras razones, esa estabilidad democrática se explica por la interacción

virtuosa de tres conjuntos de reglas claves: las electorales y de partidos políticos, las
que regulan la relación entre poderes del Estado y las que permiten a la ciudadanía
ejercer la democracia directa.
La legislación electoral y de partidos favorece la existencia de partidos

suficientemente heterogéneos (con fracciones altamente institucionalizadas y
autónomas) como para habilitar buenos niveles de representatividad. Al mismo
tiempo establece incentivos adecuados a la cooperación intra-partidaria que en
general impiden bloqueos internos. Desde 1985 (fin de la dictadura cívico-militar) el
sistema uruguayo puede clasificarse de “multipartidismo moderado”, con cuatro
partidos con representación parlamentaria. Tres de ellos han alcanzado la presidencia
(P. Colorado, P. Nacional y Frente Amplio), mientras que el cuarto, con denominación
y constitución variable (actualmente, P. Independiente) no.
Por otra parte, el régimen presidencialista uruguayo otorga al Ejecutivo

herramientas que le permiten controlar la agenda y los resultados de los procesos
legislativos. Entre otras prerrogativas constitucionales del Presidente vale mencionar
la iniciativa legal exclusiva sobre una serie de asuntos críticos (presupuesto y empleo
público, impuestos, etc.) y la capacidad de veto total o parcial a leyes sancionadas por
el Parlamento. Como resultado, pese a que sólo dos de los seis presidentes electos
desde 1985 a 2009 obtuvieron mayoría en el Parlamento, los bloqueos fueron escasos
y en general los Ejecutivos pudieron llevar adelante con éxito su agenda legislativa
(Chasquetti y Garcé, 2011: 7).
Finalmente, la Constitución uruguaya incluye mecanismos de democracia

directa, que permiten a la ciudadanía someter a referéndum leyes ya aprobadas por el
Legislativo, así como proponer reformas constitucionales. Éstos se utilizaron
frecuentemente, con diverso éxito, entre 1989 y 2009. En particular vale destacar que
en 1992, por referéndum se derogaron cinco artículos de la Ley de Empresas Públicas
(N° 16.211), que eliminaba los monopolios legales de los que gozan algunas empresas
propiedad del Estado. Por la misma vía también se impidió en 2003 que la estatal
ANCAP pudiera asociarse con privados para ejercer su cometido monopólico de
importación y refinamiento de petróleo.
I.B. Administración Pública
Puede afirmarse que el Estado uruguayo fue concebido y desarrollado a imagen

de lo que Ziller (2003) denomina “modelo europeo continental”, que tiene su
fundamento normativo en las nociones alemana de Rechstaat y francesa de principe de
légalité. Según éste y otros autores, tal fundamento normativo explica en buena
medida el rol que se asigna al Estado en la sociedad, la estructura formal que adopta la
administración pública, la cultura predominante en la burocracia e incluso algunas
características de los procesos de políticas públicas. A su vez, todo ello puede
condicionar las trayectorias y ritmos posibles de las reformas de la administración
pública (Pollitt & Bouckaert, 2004: 52-57).
Concretamente, bajo este modelo el Estado se concibe como un instrumento

para integrar a la sociedad fundamentalmente mediante la aplicación de la ley. Por
tanto, desarrollar y aplicar leyes y procedimientos se vuelve una preocupación central
de las burocracias públicas. Tendencialmente entonces, podría esperarse que este tipo
de Estados tengan mayores dificultades para cambiar. En primer lugar, porque para
modificar las funciones o formas de gestión siempre serán necesarios cambios en las
leyes que regulan estos aspectos. En segundo lugar, porque funcionarios públicos
formados en esta cultura organizacional probablemente tengan mayores dificultades
para adoptar perspectivas y prácticas más orientadas al desempeño que sus pares de
estados con diferentes culturas organizacionales (Pollitt & Bouckaert, 2004:53).
Cuadro I.2. Características de la Administración pública uruguaya
Estructura Estatal Unitario-centralizado
Tipo de Gobierno Gobierno de coalición (1985-2005), Mayoritario (presente)
Relación Ministros-Burocracia48 Relativamente integrada, relativamente politizada
Rechstaat – el Estado como un fuerza integradora de la

Cultura Administrativa
sociedad
Principalmente el servicio civil con incrementos en la

Fuentes de asesoramiento a
participación de fuentes externas (“think tanks”, consultores,
autoridades políticas
etc.)
Fuente: adaptado de Pollitt & Bouckaert (2004: 42)
Analizando la estructura organizativa de la administración pública uruguaya es

posible ver que los Ministerios cubren la mayor parte de las áreas de políticas
formando en conjunto la denominada “Administración Central”. A diferencia de lo que
sucede en otros países no se ha desarrollado tan fuertemente la diferenciación y
separación entre las funciones de diseño de políticas y regulación, de las de ejecución
(provisión de bienes y servicios). En este sentido, los Ministerios Uruguayos son en
general multipropósito ya que tienen tanto la potestad de diseño como de
implementación de la política. No obstante, una importante excepción la configura las
políticas de bienestar o welfare.
El desarrollo del Estado de Bienestar vino de la mano con la construcción de

estructuras administrativas con importantes niveles de autonomía respecto de
Presidencia y los Ministerios49. La prestación de servicios sociales se descentralizó
48 Refiere a dos aspectos. Primero, si la carrera política y la burocrática están separadas o integradas.
Segundo, si el servicio civil fue designado (al menos en parte) debido a vínculos político-partidarios.
49 Durante la primera mitad del Siglo XX se construyeron sistemas de prestación de seguridad social,
educación y salud con tendencias claramente universalistas. No obstante esa vocación universalista, en
la práctica el sistema bienestarista siempre atendió primero y en forma más completa a los ciudadanos
que estaban insertos en la economía formal, con mayor capacidad de presión sobre el gobierno,
dejando en peor situación a grupos más vulnerables, insertos informalmente en la economía. Esa
tempranamente, no hacia los gobiernos locales, sino hacia entidades sectoriales con
jurisdicción nacional. Esto denota que la “agencificación”50 fue una característica
central de la construcción del moderno Estado uruguayo durante el Siglo XX, anterior
a la difusión masiva de las ideas del Nuevo Gerenciamiento Público. No obstante, no
puede descartarse la influencia de estas ideas en una ola más reciente de creación de
agencias dedicadas a implementar o regular políticas, constatable en las últimas dos
décadas.
combinación de vocación social-demócrata universalista atravesada en la práctica por un acceso

estratificado a los servicios, que le da una impronta corporativa, ha llevado a que algunos autores
califiquen al sistema uruguayo de “Universalismo Estratificado” (Filgueira, 1998).
50 Pollitt & Bouckaert (2004) advierten acerca de las dificultades de desarrollar una única definición de
agencia que sirva para todos los países y áreas de políticas. Sin embargo, los autores identifican una
serie de características comunes a estas formas organizativas: a) su rol y status está definido única o
principalmente mediante una ley; b) están funcionalmente separadas de los ministerios; c) gozan de
mayor autonomía que los ministerios centrales; d) están vinculadas a una organización de mayor
jerarquía que puede alterar su presupuesto o metas operacionales; e) la ley que las rige no las hace
absolutamente independientes del Ministro o Ministerio al que se vinculan; y f) no son entidades
comerciales.
Cuadro I.3. Estructura de la Administración Pública Uruguaya
Vínculo con
Tipo Ejemplos
Ejecutivo Central
13 Ministerios y una Oficina de Planeamiento y

Ministerios
Presupuesto con rango ministerial
Directamente
controlados
Oficina Nacional del Servicio Civil; Instituto Nacional de
Agencias
Estadísticas; agencia de gobierno electrónico; agencia
Descentralizadas
de seguridad vial, entre otras
Entidades Banco Central; agencia pública de prestación de

autónomas que servicios de salud; Educación pública (primaria,
implementan la secundaria y terciaria); Atención a menores en
política del Gobierno situación de vulnerabilidad, entre otras.
Electricidad, telecomunicaciones, combustibles, aguas,

Indirectamente Empresas públicas
seguros
controladas
28 organizaciones con finalidades muy diversas:

Personas Públicas no investigación científica, prevención de determinadas
Estatales (bajo enfermedades, industrialización de productos
derecho privado) agrícolas, administradores de fondos de pensión,
fomento de la innovación y productividad, etc.
Gobiernos
19 jurisdicciones + “juntas” de 5 miembros en
Autónomos departamentales y
localidades de más de 2.000 habitantes (en desarrollo)
locales
Fuente: Elaboración propia en base a Gill, 2002; Constitución de la República, 1967 y AGESIC, 2011.
Otro ejemplo de dicha tendencia de descentralización funcional prematura lo

constituyen las Personas Públicas No Estatales (PPNE), que comenzaron a crearse en
la década de 1920. En una primera etapa estas entidades surgieron a iniciativa de la
sociedad civil, para que sus representantes, con apoyo estatal pero garantizando un
importante nivel de autonomía respecto de las autoridades político-partidarias,
llevaran adelante tareas de interés público. Como señala Cagnoni (1992: 29), «el
Estado recibió el aporte de sectores gremiales de la sociedad para el cumplimiento de
fines que interesaban a estos sectores, pero que al mismo tiempo no eran contrarios al
interés general» (Cagnoni, 1992, p. 29). Se trataba entonces de un movimiento
centrípeto, es decir, de la sociedad hacia el Estado.
En cambio, en las últimas dos décadas muchas de las nuevas entidades de este
tipo se crearon para transferir a organizaciones más autónomas, (usualmente con
representación de la sociedad civil) tareas que anteriormente desarrollaban los
Ministerios. Es decir, se trata en esos casos de un movimiento centrífugo, del Estado a
la sociedad (Cagnoni, 1992). El mismo puede explicarse en buena medida como un
intento por permitir que algunas organizaciones públicas escapen a las pesadas
regulaciones sobre gestión de recursos humanos y materiales que rigen para los
organismos del Ejecutivo Central (Ramos, 2009). En algunos casos también están
motivadas por la necesidad de mantener a ciertas agencias (particularmente algunas
de las más nuevas relacionadas con welfare economics e investigación) al margen de
los vaivenes de la política partidaria.
Otra característica notable del sector público uruguayo es que, al contrario de

lo sucedido en otros países de América Latina, el Estado no sólo retuvo la propiedad
de la mayoría de las grandes empresas públicas creadas durante la etapa de desarrollo
por sustitución de importaciones, sino que en muchos casos las mantiene operando en
régimen de monopolio. Esto es así en áreas como telefonía fija, aguas potables y
servidas, distribución y comercialización de electricidad, e importación y refinación de
petróleo. No obstante, en las últimas décadas esos monopolios han sido acotados, y las
mismas empresas públicas ahora compiten en otras áreas como telefonía móvil,
internet y seguros51.
Finalmente, la administración pública en el segundo nivel de gobierno se

encuentra a cargo de los gobiernos departamentales. Aunque claves en la gestión
diaria de sus respectivos territorios, los gobiernos departamentales en Uruguay - con
la excepción del gobierno departamental de la capital – son relativamente débiles en
términos de su capacidad de desarrollar políticas públicas. Su rol se limita usualmente
a funciones clásicas como controles de salubridad, ordenamiento del tránsito,
recolección de residuos, alumbrado, mantenimiento de la red vial secundaria, etc. En
algunos casos llegan a desarrollar pequeños programas de desarrollo local o políticas
51
En el Uruguay, el Estado empresario y de bienestar, y su correspondiente aparato administrativo, sentó sus bases muy
tempranamente en las tres primeras décadas del siglo pasado (antecediendo a los propios Estados de bienestar
europeos, así como de los Estados cepalinos en América Latina) y se consolidó como tal en las tres décadas posteriores,
al expandir sus funciones de regulación de los mercados y ampliar sus coberturas sociales (Ramos, 2009)
sociales, de carácter residual en relación a los que provee el gobierno nacional. Esta
situación se explica en buena medida por las escasas potestades de recaudación de
impuestos de los gobiernos departamentales, que deriva en la escasez de fuentes de
ingreso propias y la consiguiente dependencia de las transferencias nacionales52.
II. Personal del sector público
De acuerdo con la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC, 2011) a Diciembre

de 2010 el sector público uruguayo mantenía 273,959 vínculos laborales53. Aunque
ese número no equivale estrictamente a personas contratadas (porque un individuo
puede mantener más de un vínculo simultáneo), puede decirse que ese año el Estado
empleaba al 12.3% de la población en edad de trabajar (Ver Cuadro II.1).
Cuadro II.1. Empleos públicos / población en edad de trabajar
Uruguay (2010) (*1) 12.3%
OCDE 32 (2008) (*2) 15%
Lugar Uruguay en lista OCDE + Uruguay (de mayor a menor) 22 en 33
Fuente: Elaboración propia. Referencias: (*1) Cálculo propio en base a número de vínculos laborales con
el Estado (no individuos trabajando) según ONSC, (2011: 19) y proyección población entre 14 y 65 años
inclusive de INE (2008). (*2) Empleo en gobierno general y corporaciones públicas como porcentaje de la
fuerza de trabajo en 2008, promedio para 32 miembros de OCDE según OECD (2011: 103).
Es decir, Uruguay está por debajo de la media de los países miembros de OCDE
y quedaría en el lugar 22 de una lista que ordenara esos países de mayor a menor
porción de su fuerza de trabajo empleada por el sector público.
52 A partir de 2010 se agregó un tercer escalón de gobierno en el nivel local (debajo de los gobiernos
departamentales). Sin embargo, es posible afirmar que los nuevos municipios no han adquirido aun
legitimidad pública suficiente ni sus capacidades han sido claramente definidas.
53 Incluye al Ejecutivo, Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Departamentales, agencias

descentralizadas del Ejecutivo, “cuasi-poderes” y empresas públicas. O, siguiendo la terminología
presupuestal uruguaya: Incisos 1 al 70 y 80 al 98.
Como cabría esperar de un Estado de inspiración europeo-continental (Ziller,

2003), la inmensa mayoría (95,5%) de esos vínculos están sujetos a garantías
específicas establecidas en la Constitución y son regidos por estatutos especiales,
distintos de la legislación laboral general. Además del que rige que para la mayoría de
los funcionarios del Ejecutivo central, Poder Judicial y los “cuasi-poderes”, existen más
de 40 estatutos adicionales, ya que cada agencia descentralizada del Ejecutivo,
gobierno departamental y empresa pública puede generarlos. A éste grupo se alude
como “funcionarios públicos” en sentido estricto.
El alto número de estatutos conlleva diferencias sustanciales en las condiciones

de trabajo y remuneración incluso entre funcionarios con niveles de responsabilidad
similares. Pero además, las notorias disparidades salariales y la inexistencia de
mecanismos formales de movilidad horizontal de los funcionarios persisten incluso
entre organizaciones regidas por un mismo estatuto, como los Ministerios del
Ejecutivo central. Todo ello determina que nunca se haya configurado en Uruguay lo
que Pollitt y Bouckaert (2004: 76) llaman un “sistema de servicio civil unificado a
nivel nacional”.
De todas formas, con fines analíticos los vínculos laborales con el Estado
pueden ordenarse en tres grandes categorías, según el nivel de protección otorgado a
los funcionarios ante intentos de despido y su inserción (o no) en sistemas de carrera
(Ver Cuadro II.2).
La categoría 1, mayoritaria (58,2% del total en 2010) incluye aquellos vínculos

que gozan de garantías constitucionales y legales de empleo muy fuertes. Los
funcionarios sólo pueden ser despedidos si el Poder Ejecutivo los acusa de ineptitud,
omisión o delito y ese fallo es respaldado por la mayoría de la Cámara de Senadores
(Constitución, Art. 168). Se organizan en sistemas de carrera (uno para cada estatuto
legal) que formalmente, y sólo formalmente, pueden catalogarse como de tipo
burocrático clásico. Están clasificados según escalafones y grados asociados a
formación y funciones de sus integrantes. El ingreso ocurre sólo por los grados más
bajos de cada escalafón, mientras que los ascensos se determinan por concurso,
considerando méritos y antigüedad de los postulantes.
Cuadro II.2 Características de empleos del sector público uruguayo (años seleccionados)
Estatuto Cat. Características (en la práctica) 1996 2010
Muy alta seguridad de empleo +

Sí 1 208,959 79.2% 159,391 58.2%
sistema de carrera
Alta seguridad de empleo + sistema de

2 33,386 12.7% 80,322 29.3%
posiciones (de hecho)
Seguridad similar a trabajadores

3 21,475 8.1% 34,246 12.5%
privados + sistema de posiciones
No
Total 263,820 100.0% 273,959 100.0%
Fuente: Elaboración propia en base a ONSC, 2011 y Ramos, 2009. Referencias: Cat. 1:
Funcionarios “Presupuestados”. Cat. 2: "Contratados permanentes". Cat. 3: Zafrales y eventuales,
otros funcionarios públicos + Becarios, Pasantes, Arrendamientos de Obra y Arrendamientos de
servicio. En el caso del Ejecutivo Central (Presidencia y Ministerios) se consideran las definiciones
legales vigentes hasta diciembre de 2010, algunas de las cuales fueron modificadas por la ley
18.719.
En la categoría 2 ubicamos a funcionarios contratados por tiempo indefinido,

idealmente, en virtud de su formación y/o capacidad técnica. Por un lado, se los
clasifica y remunera según los mismos escalafones y grados que a los miembros de la
categoría 1. Por otro, ingresan en cualquier punto de la estructura jerárquica, por
decisión del jefe de la organización. Tampoco se les reconoce el derecho a hacer
carrera, por lo que no tienen mecanismos de ascenso previstos. Así, las promociones
ocurren sólo cuando su jerarca les ofrece un contrato para una función de mayor
responsabilidad y/o remuneración. En este sentido los miembros de la categoría 2
quedan mucho más expuestos a la discrecionalidad del superior. No obstante, sólo
pueden ser despedidos por ineptitud, omisión o delito, mediante el mismo mecanismo
que rige para la categoría 1. O su contrato puede no ser renovado si el jerarca prueba
que su función ya no es necesaria. Ambos procedimientos son administrativa y
políticamente costosos, por lo que en la práctica estos funcionarios tienen casi tanta
seguridad de empleo como los de la categoría 1. En suma, puede afirmarse que la
categoría 2, que en 2010 incluía al 29.3% de los vínculos laborales con el Estado,
configura de hecho sistemas informales de posiciones (aunque con alta seguridad de
empleo) superpuestos a los sistemas de carrera formal.
En cambio, la categoría 3 (12.5% del total en 2010) abarca una amplia variedad
de tipos de vínculos laborales, regidos o no por estatutos especiales, que incluyen
desde personal de confianza política de las autoridades, que cesan con ellos, hasta
becarios y trabajadores zafrales. Estos vínculos tienen en común el gozar de niveles de
seguridad laboral similares a los de los trabajadores privados y ser contratados para
determinadas posiciones, sin derecho a carrera administrativa.
Finalmente vale la pena mencionar una característica del sistema de recursos

humanos del Ejecutivo central, que, dadas sus fuertes consecuencias sobre el
funcionamiento de la maquinaria de gobierno será analizado con mayor detalle más
adelante en éste capítulo. Se trata del hecho de que el sistema actual no permite
conformar, formal ni informalmente, un grupo técnico-profesional diferenciado,
encargado de ocupar las jerarquías más altas de las organizaciones y de realizar la
interfase entre las autoridades políticas y el resto de los funcionarios.
III. Burocracia y política
III.A. Vínculos con los partidos políticos
La burocracia del sector público uruguayo ha estado altamente vinculada a los

partidos políticos desde su propia constitución. En particular, la distribución de
cargos del primer y segundo nivel de dirección del Ejecutivo Central, así como en las
agencias y empresas públicas, en forma casi proporcional al caudal de votos
obtenidos, fue uno de los principales mecanismos utilizados para asegurar la
coexistencia pacífica de los dos partidos históricos, (Colorado y Nacional). En las
últimas dos elecciones, también el Frente Amplio, con mayoría absoluta en el
Legislativo, ha apelado a este mecanismo para distribuir el poder entre sus fracciones.
Tal utilización de espacios en la maquinaria estatal como moneda de cambio

para establecer equilibrios de poder entre y al interior de los partidos significó
también, muchas veces, la prevalencia del interés político sobre la racionalidad técnica
en el diseño e implementación de políticas, así como la utilización patrimonialista de
los recursos públicos por los representantes partidarios insertos en ella (Filgueira et
al, 2003. Narbondo & Ramos, 2002).
Sin embargo, en los últimos tiempos esta lógica patrimonialista no se

caracteriza ni por la incorporación masiva de funcionarios de forma político-clientelar
ni por lo voluminoso del número de las designaciones políticas formales al interior del
aparato administrativo. Se da en cambio, a través de la utilización por parte de las
jerarquías políticas de la rama Ejecutiva, de mecanismos informales de designación de
personal en puestos de trabajo que implican un mayor status o mayor remuneración,
paralelamente a los mecanismos formales de carrera administrativa.
El fenómeno de la informalidad afecta sensiblemente la calidad y

profesionalización de toda la administración, pero fundamentalmente genera fuertes
desincentivos hacia el buen rendimiento de la Alta Burocracia, al no existir reglas de

juego claras que ordenen la relación entre políticos y altos directivos públicos.
Como se adelantó más arriba, según las definiciones corrientes de Senior Civil
Service (Haligan, 1995), en Uruguay no es posible distinguir un grupo de funcionarios
que puedan entrar en esta categoría, ya que no hay un reconocimiento formal o
informal de su existencia. Debajo del comando del Ministro y Viceministro, la
conducción de las unidades con responsabilidad por la gestión y provisión de
servicios (Comisarías, Director General de Secretaría, Inspección General del Trabajo),
así como de elaboración y definición de políticas sustantivas (Direcciones Nacionales
Industria, Dirección Nacional de Vivienda, etc.), son ejercidas por cargos de confianza
política externos a la burocracia de carrera. Para este tipo de cargos no hay requisitos
explícitos de formación o especialidad definidos, quedando éstos a discreción del
Presidente y Ministro correspondiente.
El segundo nivel de dirección es más heterogéneo y complejo. El Ejecutivo

Central en Uruguay, tenía la figura del Director de División, como tope de la carrera
administrativa, pero no necesariamente éstos tenían competencias técnicas ni ponían
el énfasis en la consecución de los objetivos organizacionales. También es común
encontrar que el cargo presupuestal del funcionario no coincide con el nivel
jerárquico que se le asigna.
Además, muchas veces el segundo nivel de Dirección es ejercido por otras

figuras jurídicas. Tal es el caso de técnicos nacionales o extranjeros que desarrollan
funciones de Alta Especialización y Prioridad, designados a instancias de la autoridad
política, o la de adscriptos y asistentes, quienes son contratados también directamente
por los Ministros y no obtienen calidad de funcionario público por la asignación de esa
función. En este nivel también puede encontrarse la figura de la Alta Especialización.
Estas funciones fueron provistas por concursos públicos abiertos, pero no siempre
fueron creadas para cumplir con funciones gerenciales o de dirección, sino también de
asesorías o especializadas en determinadas materias.
La proliferación de estas distintas figuras jurídicas es un fenómeno recurrente

en la administración uruguaya, es decir, la acumulación aluvional de las mismas,
algunas veces pensadas para introducir lógicas políticas, otras veces lógicas
gerenciales, pero que terminan superponiéndose entre ellas sin consolidar la lógica
del cambio.
Resumiendo, debajo de los típicos cargos de confianza política no es posible

encontrar un cuerpo homogéneo de funcionarios designados meritocráticamente en
base a sus competencias directivas o gerenciales, y cuyo desarrollo profesional y

evaluación estén gestionados centralmente por alguna institución de gobierno.
En este contexto no es de extrañar que existan deficiencias en la gestión

profesional de las políticas públicas, tal como lo consignan algunos estudios realizados
en la materia (Reid y Scott, 1994; Zuvanic & Iacovello, 2010). Algunos autores han
desarrollado la hipótesis de que la Administración Pública uruguaya (especialmente el
Ejecutivo central), enfrenta un problema de falta de “responsiveness” de la
maquinaria burocrática frente a las estrategias de política de los líderes Ejecutivos. Al
mismo tiempo existe una fuerte politización de los niveles superiores de la
Administración Pública, ya que no se valora adecuadamente el saber técnico
profesional de los funcionarios de carrera a la hora de designar personas en puestos
claves de dirección y gestión (Zuvanic & Iacovello, 2010).
III.B. Vínculos con la Sociedad Civil
En primer lugar vale señalar que ya desde fines del Siglo XX la burocracia
pública uruguaya ha tenido siempre una amplia base de reclutamiento en todos sus
niveles. Es decir que al contrario de lo sucedido en otros países latinoamericanos, no
se puede afirmar que exista o haya existido predominancia de las clases altas, o de
elites formadas en universidades de privilegio. Este hecho determina un
relativamente importante nivel de autonomía del aparato estatal respecto de los
sectores socio-económicos más altos (Evans, 1996). En otras palabras, estos grupos
no pueden insertar directamente sus demandas en la agenda estatal, sino que deben
conducirlas a través de los partidos políticos y la burocracia, ambos con fuerte
presencia de la clase media.
Paralelamente, y sin perjuicio de lo expresado en el párrafo anterior, desde las

primeras décadas del Siglo XX la maquinaria de gobierno uruguaya ha habilitado la
presencia formal de representantes de grupos organizados de la sociedad civil. Esto es
directamente observable en los directorios de las personas públicas no estatales, así
como en diversos foros consultivos, establecidos para recoger la opinión de éstos
grupos en torno a asuntos públicos. Durante la primera mitad del Siglo XX estos
espacios de participación de la sociedad civil eran de corte predominantemente
corporativo, por ejemplo, estableciendo la representación de grupos de empresarios y
trabajadores.
En forma esperable, los sectores con menos poder de organización, o con

menos fuerza para hacer sentir su voz, han tenido menos vínculos estables con la
burocracia, y son más dependientes de la voluntad del gobierno para oír sus
propuestas y reclamos54. No obstante, a partir de los años 90’, con la inclusión de
nuevos temas en la agenda pública, como el género, los derechos humanos o el
medioambiente, algunos de esos grupos pasan a tener relevancia como actores
políticos. De esta forma, grupos organizados de la sociedad civil, potencialmente más
débiles han logrado permear la estructura pública ampliando los temas de atención
estatal más allá de las viejas lógicas corporativas.
Por otra parte, siguiendo la tendencia internacional, desde comienzos de la

década del 1990 la sociedad civil organizada uruguaya ha ganado nuevos espacios y
formas de vinculación con la burocracia estatal, a partir de su participación como
prestadores de servicios públicos. Estas modalidades abren posibilidades de
innovación en el diseño e implementación de políticas al tiempo que también generan
nuevas relaciones de cooperación y competencia entre burocracia y sociedad civil
(Serrano, 2005). En el caso uruguayo tal participación es especialmente significativa
en las áreas de infancia, trabajo y género. En particular, cabe destacar el amplio
proceso de tercerizaciones realizado por el Instituto del Niño y el Adolescente del
Uruguay (INAU), derivando en que una mayoría de la población sea hoy atendida por
diferentes tipos de convenios55.
III.C. La política de la burocracia
Puede afirmarse que Uruguay la burocracia hace sentir su peso político en los
Ministerios prioritariamente a través de lo que Peters ha denominado “the availability
of not unworkable means” (Peters, 2010). Esto es, la capacidad que tiene la burocracia
para condicionar la visión de las autoridades políticas acerca de la factibilidad y
formas posibles de implementación de sus propias ideas y proyectos. Tal capacidad de
la burocracia descansa en su dominio de la rutina y técnicas administrativas,
configurando un caso particular del problema de la asimetría de información entre
principal y agente.
54
No obstante, la izquierda ha venido ensayando mesas de diálogo con la sociedad civil, en temas tales como la Reforma
de la Ley de Educación, Reforma de la Seguridad Social, Ley de Ordenamiento Territorial, Ley de Defensa Nacional. En el
caso de la Agenda Digital, existe un Consejo Consultivo que se convoca periódicamente. En el caso de la definición de
inversiones productivas con alto impacto sobre el Medio Ambiente, se realizan audiencias ciudadanas para escuchar a
los afectados y ofrecer información sobre el proyecto.
55
En el 2010, de los 68.000 niños y adolescentes atendidos por el INAU, un 87% fueron
atendidos por centros y proyectos en convenio con el INAU y apenas un 13% en servicios
oficiales (INAU, Memoria Anual 2010)
Es necesario aclarar no obstante, que en el caso uruguayo esta capacidad no

deriva ni de su prestigio ni del respeto a la autonomía profesional por parte de los
políticas, esperable para un cuerpo de funcionarios como el alemán o francés. En este
trabajo señalamos cómo a través del fenómeno de la informalidad, por la vía de hecho,
se desconocen las pautas meritocráticas del Servicio Civil, y por lo tanto no se confía
en la maquinaria administrativa para diseñar e implementar las políticas de gobierno.
A pesar de ello, sin embargo, la burocracia establecida, con normas que

amparan sus derechos adquiridos y estabilidad en el cargo, ha desarrollado saberes y
herramientas legales para obstruir la gestión y voluntad de los líderes Ejecutivos para
desarrollar sus políticas de gobierno lo que se conoce como “bureaucratic politics
(Peters, 2010). Ejemplo de la habilidad del funcionariado para promover sus
intereses, es la extendida creación de fondos extra-presupuestales provenientes de
tasas y precios de trámites y servicios a la ciudadanía, que se reparten entre los
propios funcionarios (Reid & Scott 1994). Otro ejemplo para el caso uruguayo fue la
resistencia exitosa a que los concursos para ocupar cargos de alta conducción (como
los gerentes de planificación estratégica) fueran abiertos a la ciudadanía en general.
Tal apertura sólo fue posible donde hubo una férrea voluntad del poder político (caso
de los concursos de Planificación Estratégica, supervisados por OPP). Para otros
grupos de cargos, los intereses corporativos de los funcionarios prevalecieron sobre la
iniciativa política.
En definitiva, estaríamos frente a la presencia de lo que se conoce en la

literatura de liderazgos Ejecutivos como una situación de “politicized incompetente”
(Campbell, 1986). Este fenómeno ocurre cuando las autoridades políticas desconfían
de la burocracia y resoponden politizándola, pero al mismo tiempo no logran
institucionalizar formas de gestión que destraben las resistencias burocráticas. En
estos casos, los Ejecutivos tienden a percibirse como rehenes de la maquinaria y por
tanto confían su asesoramiento y gestión de políticas a equipos paralelos a las
estructuras formales de los Ministerios. En el caso uruguayo, para ello se contrata
personal de confianza, asesores y técnicos por fuera del sistema de carrera, o se
cooptan funcionarios asignándoles funciones que no corresponden a sus cargos
formales.
Al mismo tiempo, pueden distinguirse diferencias en la capacidad de la

burocracia para defender sus intereses corporativos, según se considere el Ejecutivo
central o algunas agencias. A nivel central, los grupos con mayor poder de presión son
aquellos que desarrollan funciones estratégicas, como las oficinas recaudadoras, o
donde priman condiciones de exclusividad en el trabajo (Inspecciones del Ministerio
de Trabajo, de Sanidad Animal en Ganadería, etc.).
Pero es en las empresas públicas y las agencias descentralizadas de prestación

de políticas sociales, que hacen uso intensivo de mano de obra de los profesionales de
bienestar (médicos, enfermeros, docentes, administrativos), donde la burocracia
pública alcanza suficiente poder para determinar el rumbo e intensidad de las
políticas e incluso de las reformas del Estado. En ambos casos (empresas públicas y
agencias de políticas de bienestar) ese poder se sustenta en la existencia de fuertes
sindicatos. En las áreas de educación y salud tal poder está consagrado por la
representación formal de las corporaciones de funcionarios en los órganos de
dirección, y por la fuerte autonomía (sobre todo presupuestal) respecto del Ejecutivo.
En el caso de la salud debe agregarse como fuente de poder el hecho de que las
titulaciones profesionales en algunas especializaciones médicas están sujetas a cupos
muy limitados que refuerzan su poder de negociación.
En sentido similar, los sindicatos de funcionarios de empresas públicas han

jugado un rol central en el marco de coaliciones anti-reformistas más amplias,
resistiendo exitosamente intentos de desmonopolización y privatización. Para ello
promovieron la utilización de instrumentos de democracia directa y movilizaron a la
ciudadanía consiguiendo la derogación de leyes aprobadas por el Legislativo.
IV. Rendición de Cuentas
Para enmarcar el caso Uruguay en términos de accountability, el concepto de

regímenes de perfomance descripto por Talbot (2010) es una herramienta útil. Este
concepto refiere a la idea de la existencia de diferentes “principales” dentro de un
gobierno, los cuales tienen un interés legítimo en evaluar o hacer accountable otras
agencias públicas. Bajo un régimen de separación de poderes, tanto el Poder Ejecutivo,
como el Legislativo tienen potestades legales de evaluación y control. Aun más,
agencias especializadas (auditorías, tribunales o entidades reguladoras) pueden tener
potestades legales en la materia. La presencia de diversos “principales” se relaciona
entonces con dos problemas: qué instituciones tienen el poder para conducir y hacer
accountable a otras agencias, y qué tipo de intervenciones llevan adelante para hacer
efectivas sus potestades. El concepto de régimen de perfomance es útil para analizar
cuáles son los actores que desarrollan o refuerzan sus capacidades para cumplir con
sus funciones de “principal” mientras otros se mantienen débiles o inactivos (Talbot,
2010).
En Uruguay, los procesos de accountability en el sector público han sido

históricamente desarrollados a través de medios internos e independientes de
control. El aparato estatal ha sido relativamente fuerte en el diseño de procedimientos
de control basados en instrumentos legales o administrativos, reflejando la

mencionada tradición europeo-continental y weberiana de construcción estatal.
Existen diversos mecanismos de control administrativo y financiero. Entre los

más frecuentemente utilizados están: la consulta previa (la obligación impuesta a un
órgano de requerir la opinión de otro antes de dictar ciertos actos administrativos que
deberán estar especificados); los actos de autorización y aprobación; la intervención
preventiva; los recursos administrativos (para impugnar actos administrativos
permitiendo que otro órgano examine la validez) entre otros. El contralor
jurisdiccional de los actos administrativos se hace fundamentalmente por el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo. Este Tribunal opera en demandas de nulidad contra
actos administrativos ya cumplidos por el Poder Ejecutivo, los gobiernos
departamentales, los entes autónomos, que sean contrarios a una regla de derecho o
con desviación del poder56. El Tribunal también entiende en cuestiones
interadministrativas, es decir, en contiendas entre los distintos órganos del Estado.
Los organismos que integran el presupuesto nacional también deben hacer una
rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal indicando el grado de
cumplimiento de los objetivos programados y el costo. La rendición de cuentas es
presentada anualmente por el Ejecutivo al Legislativo quien puede proponer
modificaciones globales. El contralor interno legal y financiero está a cargo de la
Auditoría Interna de la Nación. Este es un contralor de la gestión selectivo y posterior,
que abarca aspectos presupuestales, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión. El Tribunal de Cuentas, compuesto por siete miembros
nombrados por la Asamblea General, realiza el control externo de la gestión
económico-financiera del Estado y actúa con autonomía funcional. Dictamina e
informa en materia de presupuestos a solicitud del Parlamento, e interviene
preventivamente en los gastos y en los pagos a realizar por entidades estatales al solo
efecto de certificar la legalidad. Dictamina también sobre los estados y balances de
organismos y entidades no estatales que perciban fondos públicos o administren
bienes del Estado57.
La accountability política también está presente en el sistema político

administrativo uruguayo. Cada representante en el Parlamento tiene derecho a hacer
56
El Tribunal se limita a confirmar o anular el acto, sin reformarlo. Las reparaciones deben ser promovidas ante el Poder
Judicial.
57
También realiza un control externo de eficiencia, para lo cual las contadurías y unidades ejecutoras deberán remitirle
copia de las informaciones que le dieron a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
un pedido de informes al Ejecutivo sobre diferentes aspectos de la administración. La

responsabilidad ministerial, típica de los regímenes parlamentarios, es un rasgo que
caracteriza al singular “semipresidencialismo” uruguayo. El Parlamento no sólo tiene
potestades para formar una comisión investigadora cuando lo considera necesario,
sino que el Senado, a través de la solicitud de su venia, tiene control sobre la selección
de algunas designaciones políticas claves en la rama Ejecutiva, la destitución de
funcionarios públicos, así como la supervisión de agencias autónomas y gobiernos
locales (Ramos 2009). De manera que, por lo menos de manera “formal”, existe una
sistema de check and balances entre el Ejecutivo y el Parlamenti, que mantiene la
accountability del sistema58.
Sin embargo, la accountability parlamentaria enfrenta las dificultades

inherentes a la complejización de las estructuras de la administración pública. Como
vimos, el tradicional formato de política pública regida y regulada por un ministerio
ha dejado paso a nuevas formas de ejecución y gestión, a través de las mencionadas
agencias que cumplen funciones con escasos niveles de accountability. De este modo,
los típicos instrumentos de fiscalización parlamentaria pierden eficacia minando las
capacidades de evaluación y control del Parlamento. A ello debe sumarse que el
Parlamento y sus comisiones carecen de recursos y tecnologías para desarrollar un
contralor efectivo (Chasquetti & Garcé, 2011).
Romzek (1996) distingue cuatro tipos principales de accountability: jerárquica,

legal, profesional y política. Cada uno de ellos varía dependiendo del grado de control
directo (“bajo” en el caso de menor control procedimental y mayor discrecionalidad
del servidor público, y “alto” en el caso opuesto) y las fuentes de control (“interno” en
los casos donde el control es hecho dentro de la organización y “externo” cuando es
hecho fuera de ella).
Bajo este modelo podemos notar como Uruguay ha privilegiado históricamente

los mecanismos jerárquicos y legales de control, típicos de los modelos weberianos de
construcción estatal. No obstante, los instrumentos políticos de control también han
estado presentes.
58
Esto no significa que el legistlativo tenga toda la capacidad o información para ejercer un verdadero control de todos
los asuntos de la administración.
Tipos de accountability
Grado de Control Fuente de Control
Interno Externo
Alto Jerárquico Legal
Bajo Profesional Politica
Tomado de Romzek (1996)
Una de las consecuencias que tienen estos experimentos de reforma inspirados

en este nuevo paradigma es el cambio de énfasis que se registra en las formas de
accountability. Las reformas de tipo NGP tienden a substituir las “clásicas” formas
jerárquicas y legales de de accountability por un nuevas formas de rendición basadas
en los contratos. Diferente de los medios tradicionales, este tipo de accountability
legal no tiene su base en los preceptos normativos o legales que rigen la
administración pública. La contracara de las estrategias de flexibilización de la gestión
de personal, y descentralización en las estructuras y el management de las
organizaciones públicas, que debilitan a las antiguas formas de accountability
jerárquica, legal y política (con las complicaciones que trae la ortodoxa división entre
política y administración que plantea la separación entre los roles de proveedor y
comprador en los servicios), es el reforzamiento de la accountability gerencial.
Según los principios del NPM, esta sería una forma efectiva de generar una
cultura de responsabilidad en la administración pública, ya que no solo sería posible
identificar a los responsables de las organizaciones proveedoras del servicio sino que
sería posible también medir con claridad los resultados de su gestión. En el Uruguay,
con su estilo gradualista de reforma, si bien se han dado pasos en ese sentido, la
reforma de la Administración central no ha descentralizado a sus unidades ejecutoras
dándoles fuerte autonomía gerencial y estableciendo vínculos contractuales formales
con los responsables de estas, que impliquen un sistema de premios y castigos. Eso no
quiere decir empero, que no se haya avanzado en el reforzamiento de la accountability
gerencial. Por otra parte, como fue señalado anteriormente, al tiempo que muchos
organismos comienzan a funcionar como “agencias” con crecientes autonomías, se
generan problemas asociados a la accountability en tanto no se han logrado
desarrollar mecanismos efectivos de control y evaluación de su desempeño.
Una nota particular merece también el análisis del los método sociales de
accountability. En el caso de Uruguay, no se ha desarrollado un sistema de consulta
ciudadana así como tampoco instancias de rendición de cuentas de tipo obligatorios.
Tomando como base los aspectos de la accountability democrática realizada por Bar
Cendón (2000) es posible notar que, en términos de mecanismos, Uruguay ha
comenzado a avanzar en su desarrollo aunque no necesariamente vinculados a
consecuencias o adopción de actos administrativos.
Democratic accountability
Principios básicos operacionales Actuar en relación con las necesidades e intereses de grupos socials o la sociedad en
su conjunto
¿Accountability externo a - Grupos Sociales

quienes? - Sociedad en general
Temas Resultados de performance administrativa
Criterio Impactos sociales de performance administrativa
Mecanismo - Mecanismos de participación públicas

- Medios de comunicación y otros instrumentos de expresión de la opinión
pública
- Tecnologias de la Información
Consecuencias - Adopción de actos administrativos

- Revisión de decisiones administrativas
- Legitimación democratica de performance administrativa
Adaptado de Bar Cendón (2000)
Aún así, se han comenzado a desarrollar lentamente mecanismos ciudadanos

de acceso a la información (open data) a través del uso de las tecnologías de la
información (Ej. Gastos del Presupuesto Público, Informes medioambientales, etc.). Un
hito importante en este ámbito lo marca la aprobación de la Ley de Acceso a la
Información aprobada en 200859 que flexibilizó las posibilidades de pedidos de
información a la administración pública.
59
Ley Nº 18. 381. Aunque fue aprobada en 2008, el Poder Ejecutivo reglamentó la ley en 2010.
Otro punto importante a considerar es la libertad de prensa. En términos de

acceso a la información por parte de los medios, Uruguay califica en la posición 37
entre 178 países en el índice de libertad de prensa, siendo el tercero entre los países
latinoamericanos (RSF, 2010). Lo cual demuestra una posición relativamente
favorable en cuanto a la democratización y acceso de la información con respecto a la
región.
Por tanto, en términos de accountability, Uruguay se encuentra en una posición

considerablemente mejor que la mayor parte de los países de la región. Sin embargo,
los mecanismos de accountability social o democrático – entendido como acceso a
información nacional o local por parte de los ciudadanos o los medios – es todavía
mayormente posible a través de complicados procesos legales o por la “gracia” del
burócrata (Scrollini, 2008). Por tanto, incluso con nuevos instrumentos legales, la
cultura del acceso a la información no ha logrado permear a las agencias en Uruguay
reflejando una tradición todavía presente de secretismo en el sector público. En
síntesis, existen aún importantes déficits para modernizar los procesos de
accountability en el país los cuales son todavía lentos, extremadamente burocráticos y
no necesariamente vinculados a una lógica de responsiveness ciudadana.
V. Reforma y cambio
Los primeros diagnósticos y propuestas de reforma de la administración

pública del Uruguay moderno se desarrollaron durante la década de los 50 y 70’ 60. En
estos diagnósticos se analiza el funcionamiento de la organización global de la
administración pública uruguaya, tomando como parámetro implícito a la
Administración Pública tradicional, paradigma vigente en ese entonces. Estos
diagnósticos fueron claros exponentes de las corrientes racionalistas en la
administración pública. En líneas generales, estos trabajos significaban un esfuerzo
por detectar y superar muchas disfuncionalidades y desviaciones respecto a la
administración pública - desde pautas clientelistas a patologías burocráticas - que se
habían venido desarrollando en el Uruguay. Sin embargo, el arribo del período
dictatorial (1973-1985) minó toda posibilidad de una reforma profunda del Estado
hasta el restablecimiento de gobiernos democráticos desde 1985 en adelante.
El primer periodo de gobierno democrático post dictadura se caracterizó por

un importante esfuerzo de pacificación nacional y reinstauración de los partidos y el
60
Los más significativos son el Informe Hall (publicado en 1954); el de la Comisión de Inversiones y Desarrollo
Económico (CIDE) (publicado en 1965); y el Informe Oszlak, (publicado en 1972).
Parlamento en la vida política del país. El hito más significativo que afectó a la
administración pública fue la restitución de 11000 funcionarios públicos que habían
sido destituidos por razones políticas durante el gobierno de facto, así como la
reinstalación de la Oficina Nacional de Servicio Civil. El primer periodo significativo de
reformas de Estado transcurrió entre 1990 y 1995, bajo el gobierno de Lacalle
(Partido Nacional).
Las reformas de este período estuvieron marcadas por los preceptos de

denominado “Consenso de Washington” enfocado en la reducción del gasto público y
la privatización de las empresas públicas. (Narbondo et al., 2002). Una Buena parte de
la reforma fue entonces orientada a terminar con los monopolios que varias empresas
públicas tenían en áreas claves de la economía, forzándolas a competir con agentes
privados. Sin embargo, las reformas no lograron tener la profundidad deseada. Por
una parte, existieron esfuerzos continuos de negociación y establecimientos de
consensos interpartidarios los cuales enlentecieron los procesos reformistas. Por otra
parte, los sindicatos y otras organizaciones sociales fueron exitosos en sus intentos
por bloquear algunas de los aspectos más radicales de las reformas, en especial
aquellos relacionados con la privatización de empresas públicas claves. Ello derivó en
una implementación más gradual y menos radical de los postulados neoliberales de
las reformas que la mayor parte de los países latinoamericanos. No obstante, el fuerte
compromiso por desburocratizar el sector público promovió la incorporación de
algunas técnicas de la NGP como la descentralización de actividades y la
implementación de modelos de contratación más flexibles con el objetivo de reducir
gradualmente el número de funcionarios públicos. Entre algunas de los mencionados
“éxitos” de esta reforma cuentan la reducción de alrededor de 10.000 funcionarios y
una reducción significativa del gasto público. (Narbondo et al., 2002; Fuentes, 2007).
La segunda generación de reformas fue impulsada bajo la presidencia de

Sanguinetti (Partido Colorado). Este intento reformista fue sin duda más
comprehensivo que su predecesor ya que los cambios en la administración pública
estuvieron vinculados a importantes modificaciones en la estructura de welfare 61. El
objetivo de estas reformas era solucionar algunas de las incoherencias acumuladas en
gobiernos previos y al mismo tiempo, modernizar el Estado para cumplir con las
nuevas demandas. (Filgueira et al., 2002). La estructura de welfare sufrió cambios bajo
este período, especialmente en las áreas de educación y seguridad social, este último
promoviendo una mayor presencia del sector privado. La reforma identificó a las
61
La reforma comenzó formalmente en 1996 a través de la aprobación de la Ley de
Presupuesto que creó el CEPRE (Comité Ejecutivo Para la Reforma del Estado) como una
nueva oficina a cargo de conducir los cambios.
rigideces burocráticas, la excesiva centralización y la ineficiencia como los principales

problemas a abordar en el sector público. Para ello, el estado debía abandonar su rol
como productor de servicios público dejándolos en manos del sector privado,
organizaciones sociales o gobiernos locales. El Estado debía entonces concentrarse en
las funciones esenciales de formulación política, control y regulación. En el caso del
servicio civil, también se propuso una nueva perspectiva. Sumado a la reducción del
número y costo de los funcionarios públicos, se propuse un nuevo sistema que
permitía a los managers tener mayor flexibilidad en el manejo de recursos humanos
así como cambiar el foco de “reglas” hacia “resultados” (Filgueira et al., 2002).
Mucho se ha dicho acerca de los resultados de esta reforma tanto desde una
perspectiva política como administrativa. Las reformas tuvieron un éxito relativo en
ayudar a racionalizar la estructura institucional y organizacional del Estado a través
de la reducción de la cantidad de agencias y departamentos, muchos de ellos
cumpliendo tareas similares. Asimismo, se comenzó con el desarrollo de sistemas de
información de soporte a la gestión. Como fue dicho, las reformas también fueron
exitosas en reducir el gasto público y el número de funcionarios. Sin embargo, muchas
de las reducciones de personal no fueron hechas siguiendo criterios técnicos o un
análisis de requerimiento de capacidades públicas. Esta situación agravó aún más las
capacidades estatales dado que muchos funcionarios esenciales abandonaron el
sector público con la consiguiente desmoralización del servicio civil.
Aun más, los distintos departamentos comenzaron un proceso de

implementación de prácticas gerencialistas, a través de la definición de “productos”,
sistemas de evaluación de resultados. Sin embargo, en la práctica los managers no
tuvieron libertad para manejar sus departamentos ni se logró implementar un sistema
de evaluación de perfomance adecuado. Finalmente, muchas actividades fueron
transferidas a agencias con mayores grados de autonomía, pero ello no tuvo su
correlato en el fortalecimiento de la capacidad central del Estado para evaluar y
controlar este proceso descentralizador (Narbondo et al, 2002). Por tanto, es posible
decir que las reformas no lograron solucionar las principales debilidades al tiempo
que crearon nuevas.
La llegada de Jorge Batlle (2000-2005, Partido Colorado) representa un

enlentecimiento de los procesos de reforma estatal bajo el marco de una fuerte crisis
económica. No obstante, este período puede caracterizarse por la profundización de
medidas de desregulación y privatización de empresas, públicas así cómo la creación
de Entes reguladores para asegurar la competitividad en esos mercados
(telecomunicaciones, energía, agua potable, entre otras). A esto se agrega un conjunto
de disposiciones que se enmarcaron dentro de un proceso de reformas de las
estructuras del Estado, que implicaron impactos y transformaciones en las
capacidades de acción de su aparato central. Entre estos objetivos estuvo el de la

concesión de prestación de servicios públicos a privados, la reforma de la DGI y la
prolongación de la prohibición de ingreso a la función pública (acompañada con un
nuevo mecanismo de contratos en el Estado). Más allá de estas medidas, durante la
administración Batlle no es posible reconocer una política destinada a subsanar las
deficiencias que arrastra el sistema de administración pública (Ramos, 2009).
Un nuevo impulso para reformar el Estado en Uruguay comenzó en 2005 con la

llegada del primer gobierno de izquierda en la historia del país. El Presidente Vázquez
(Frente Amplio) denominó a la reforma del Estado como “la madre de todas las
reformas” ilustrando la importancia de esta iniciativa para su administración.
Los procesos de reforma estatal de este período vinieron acompañados de una

fuerte impronta por fortalecer la estructura de Welfare. De esta forma, se constituyó el
Ministerio de Desarrollo Social, así como la implementación de una profunda reforma
de la salud que impactó positivamente en los sectores más carenciados. Sumado a ello
se encuentra la implementación de una reforma tributaria con importantes
componentes progresivos en la contribución de impuestos, el fortalecimiento de los
espacios de asesoría macroeconómica así como la reinstalación de la negociación
colectiva de salarios tanto para el sector público como privado.
Por otra parte, entre los pilares de la reforma se encontraban la reestructura

organizativa y la transformación del sistema de carrera de recursos humanos, la
descentralización política y administrativa así cómo la profundización o creación de
sistemas de información de apoyo a la gestión (Narbondo et al, 2010; OPP, 2009).
Estas iniciativas reflejaban un mayor énfasis en conceptos de management como
“planeamiento estratégico o evidence-based policy.
Sin embargo, a diferencia de las reformas de la estructura del Welfare no puede

decirse que haya existido durante este período un plan general y sistemático de
implementación sino que los mismos se fueron realizando de manera puntual y ad hoc
(Narbondo et al., 2010). Ello se constató tanto para la reestructura organizativa como
el caso de los recursos humanos.
Como ejemplo puede mencionarse la política para incorporar cargos de Alta

Conducción (senior managers) a la cabeza de las agencias ha sido errática. Mientras la
creación de cargos de Alta Conducción en la cima de la carrera burocrática fue creada
durante el gobierno de Vázquez con el objetivo de fortalecer las capacidades
gerenciales en los Ministerios (particularmente en sectores claves de la reforma), el
siguiente gobierno de Mujica (electo en 2010, también del Frente Amplio) removió
esas posiciones, incrementando la cantidad de personal designado políticamente.
De forma similar, puede señalarse con respecto a la incorporación de

herramientas gerenciales para la administración (sistemas de información,
compromisos de gestión, presupuestación por resultados) y su debilidad para tener
uso efectivo en la operativa diaria de las agencias. En síntesis, las reformas de la
administración pública del Frente Amplio han siso exitosas en cuanto a la
reconfiguración de una matriz de bienestar más sólida. Sin embargo, aunque con
avances, no se ha logrado de igual forma consolidar un proceso de reforma del
aparato estatal en cuanto a su capacidad de management. Esto no ha sido posible aún
bajo un contexto de mayorías parlamentarias y amplio respaldo social.
Para analizar el desarrollo e impacto de estos procesos de reforma, es

necesario enmarcarlos en el contexto social y política en el cual se insertan. El
imaginario hegemónico se caracteriza por una resistencia de la población al
desmantelamiento del aparato estatal y a abandonar la legitimidad que otros Estados
de la región habían abandonado durante la década de los noventa. Pero también se
deben contar: las características del Presidencialismo uruguayo, con pocas
oportunidades de realizar by passes al Parlamento; fracciones de partido con
considerable autonomía que brindan oportunidades de veto en la formulación de
políticas; mecanismos de democracia directa (plebiscitos y referéndums); fuertes
corporativismos con capacidad de obstruir políticas de gobierno no consultadas
suficientemente; peso de los funcionarios públicos en la vida política; alto nivel de
intervención del Estado en la vida social de la población; y la falta de autonomía de
una tecnocracia respecto a partidos y políticos (Panizza 2002), que tuviese capacidad
de desarrollar una agenda pública propia y e impregnarla de un vocabulario gerencial.
Sin embargo, el gradualismo de las reformas, en materia de modernización de la
gestión pública en el ámbito de la AC, si bien no supuso el desmantelamiento del
aparato estatal, tampoco supuso su fortalecimiento, ya sea en un sentido NPM o
neoweberiano.
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El texto pretende desarrollarse con un enfoque de gestión pública. Los estudios de

gestión pública, como disciplina científica, tratan sobre todo de encontrar qué tipo de
innovaciones son positivas frente a diferentes “clases” o tipos de problemas.
En los estudios de gestión pública no se trata de resolver un problema específico en

una organización, lo cual es propio de la intervención operativa o de la mejora
organizativa para la prestación de un servicio. Se trata de generar conocimiento para
tipos de problemas que, en el contexto concreto, posteriormente, sean útiles.
El diálogo se realiza con conocimiento experto previo. La clave es encontrar

conocimiento previo sólidamente construido, que haya tratado el tipo de problema
que se ha seleccionado y le haya dado soluciones basadas en una adecuada teorización
y evidencia empírica. De este diálogo probablemente surja nuevo y mejor
conocimiento.
A partir de esta generación de mejor conocimiento, los gestores públicos, para

promover y testar soluciones ante problemas específicos de gestión, seleccionan entre
puntos de referencia disponibles en la ecología del aprendizaje organizativo (“ecology
of organizational learning”) (Levitt and March 1988).
Para poder generar conocimiento experto formal (Barzelay, en prensa) en este campo
de la gestión pública es necesario distinguirlo del conocimiento ordinario de legos,
que no es propio de expertos; y del conocimiento tácito o no formalizado de los
expertos, que no es formal. Ambos pueden ser importantes y útiles, pero no es el que
nosotros consideramos propio de un texto como el que tenemos entre manos.
Según Van Aken’s (2004), este conocimiento debe ser conectado a problemas
específicos, testado en el terreno, heurístico y generador de reglas tecnológicas. El
concepto de conocimiento tecnológico, tomado del filósofo Mario Bunge (1966), es el
que tiene como objetivo establecer normas estables de conducta humana exitosa.
Dicho de otra forma más llana, para nosotros sería obtener conocimiento útil ante
retos tipificados de gestión.
El tipo de problema de referencia: la conversión de los gobiernos de los Estados de

servidores de la ciudadanía en amos del sistema. De acuerdo a los documentos del
CLAD, los legados negativos que arrastra la Administración en América Latina
serían: el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de
modernización generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión
pública en el área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas
extranjeras y el déficit democrático. Desde una perspectiva operativa, son observables
las deficiencias de su marco normativo, estructura organizativa, sistema de personal,
así como problemas de legalidad de comportamientos, competencia técnica, eficiencia
operativa (costo-eficiencia), cobertura y calidad estable de los servicios, receptividad
a la participación ciudadana, transparencia y rendición de cuentas. De todo ello, en
este texto nos centraremos esencialmente en los problemas del

clientelismo/patrimonialismo y la corrupción.
La posible solución: una buena gobernanza. La buena gobernanza es un concepto

ambiguo y existen diversas opciones para entender de qué se trata. Esencialmente, a
nuestros efectos, existen dos opciones distintas. Por una parte, la definición del Banco
Mundial, con su sistema de indicadores. Por otra, la del PNUD con su propio sistema
de datos y el Índice de desarrollo Humano. El informe anual del Instituto del Banco
Mundial denominado “Worldwide Governance Indicators” agrega datos e informa
sobre diferentes indicadores de gobernanza de 112 países, basándose en 6
dimensiones de gobernanza: voz y rendición de cuentas, estabilidad política y
ausencia de violencia, eficacia gubernamental, calidad regulatoria y Estado de
derecho, y control de la corrupción. Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) propuso una serie de principios para definir las
características de la buena gobernanza desde el punto de vista de las relaciones entre
el Estado y la sociedad. Esos principios o características son: estado de derecho
(imparcialidad), legitimidad y voz (participación y orientación para el consenso),
transparencia y rendición de cuentas, rendimiento (capacidad de respuesta, eficacia,
eficiencia), dirección (visión estratégica) y equidad (acceso universal, incluidas las
minorías, a oportunidades de mantener y mejorar el bienestar propio). Si se analizan
en detalle, se puede comprobar que, aunque existen muchas coincidencias, también
existen divergencias. La más obvia es la inclusión de la equidad en el modelo PNUD y
la existencia de un indicador sobre estabilidad en el del Banco Mundial. Ello expresa
obviamente la existencia de dos visiones normativas diferentes de la gobernanza. Una
más conservadora, preocupada por problemas tradicionales de gobernabilidad, unida
a una visión de la democracia más schumpeteriana y a una visión del desarrollo
centrada en el crecimiento económico. La otra visión es más progresista, conectada a
teorías de la democracia más sustantivas y con una preocupación por la generación de
instituciones justas. En todo caso, la evaluación de la buena gobernanza en AL existe,
bien sea a través de los indicadores del banco mundial bien a través del Índice de
desarrollo humano.
En resumen, el documento tratará de dar respuesta a dos preguntas: 1. ¿Existe en AL

el problema de la metamorfosis perversa, por virtud de la cual los gobiernos se
adueñan del Estado en lugar de servir a la ciudadanía? En concreto ¿cuál es la
dimensión del problema de la corrupción en AL? 2. Siendo la buena gobernanza una
solución, ¿qué se ha hecho para promover la INTEGRIDAD en la Administración
iberoamericana, cómo se ha hecho y qué queda por hacer?
La base cuantitativa de los indicadores del Banco Mundial y, en parte, del IDH nos
permitirá definir el estado de la cuestión en AL y, con ello, dar respuesta a la primera
pregunta. Para reforzar la información sobre corrupción también se utilizarán tanto el
Índice de Percepción de Corrupción como el Barómetro Global de Corrupción de
Transparency International.
La respuesta a la segunda pregunta es excesivamente ambiciosa tal y como está

redactada. Este texto, como dijimos, pretende ayudar a los gestores públicos de AL a
encontrar respuestas a problemas de corrupción, clientelismo, abuso de poder. No se
trata, por tanto de desarrollar una evaluación del conjunto de los marcos
institucionales de los países de América Latina y Caribe y de aportar propuestas de
reforma del Estado. Ello nos obligaría a analizar los poderes legislativo y judicial, así
como todo el marco de órganos constitucionales de control. Nuestro objetivo es
centrarnos exclusivamente en la Administración pública por su extraordinaria
importancia para la buena gobernanza y el propio funcionamiento del Estado. La
historia nos demuestra que los países que han tenido éxito en la respuesta a los
problemas de integración y competencia son aquellos que han construido Estados de
derecho, sistemas de rendición de cuentas y un Estado fuerte, con burocracias sólidas
y capacidad de control del territorio (Fukuyama, 2011). Pero no es posible un Estado
de derecho sin una Administración honesta, capaz de aplicar imparcialmente la ley y
gestionar programas objetivamente y sin discriminaciones arbitrarias. Del mismo
modo, un Estado fuerte, eficaz y garante del orden exige una burocracia meritocrática,
jerarquizada y competente. Finalmente, la rendición de cuentas sólo es posible con
Administraciones transparentes, que gestionan con calidad y por resultados, con
archivos bien organizados y compromisos públicos bien definidos, cercana al
ciudadano y bien organizada. Por ello, insistimos en que para el éxito estatal es
imprescindible una Administración imparcial, íntegra, legítima y competente.
En suma, este documento no hablará de todos los componentes de la buena

gobernanza en Iberoamérica, aunque sí tendrá como referente normativo este
concepto a la hora de definir los rasgos de la buena Administración. En consecuencia,
nos centraremos en componentes que afectan exclusivamente a la integridad de
la Administración y desincentivan la corrupción y el clientelismo en ella. En
concreto: control de la corrupción administrativa (preventivo y sancionador),
transparencia y rendición de cuentas en la Administración y
legitimidad/participación (esencialmente vinculada a cómo se formulan e
implantan las políticas públicas). Por supuesto que los otros indicadores son
también muy importantes, pero afectan a otros poderes del Estado también y. por su
parte, la variable eficacia/imparcialidad gubernamental será tratada por otras
contribuciones de este volumen con gran detalle y calidad, en especial, la calidad del
servicio público.
La institucionalidad propia de la buena gobernanza establece y asegura todo un

conjunto de reglas formales e informales que promueven conductas íntegras, eficaces,
imparciales y legítimas por parte de las administraciones públicas y que desincentivan
conductas corruptas, ineficaces, clientelares e ilegítimas. Toda esta institucionalidad
se enfrenta a factores históricos y culturales, con sus caminos de dependencia, que
dificultan la adecuada implantación, así como con estructuras de interés y puntos de
veto que generan resistencias políticas muy eficaces ya en la fase de formulación y
predecisional. En suma, existen trampas sociales y trampas políticas a superar
(Charron, Lapuente y Rothstein, 2010). No obstante, si se superan, los resultados son
extraordinariamente positivos y permiten a medio y largo plazo avances
importantísimos hacia la consecución de los fines colectivos de seguridad, bienestar,

justicia y conocimiento que el Estado debe proveer. Esencialmente, porque estas
instituciones garantizan una implantación imparcial, eficaz y honesta del resto de las
políticas públicas y una formulación más legítima y competente.
Figura 1. El marco de análisis general
INSTITUCIONES: PREVISIBLES, EFICIENTES, LEGÍTIMAS, EQUITATIVAS

EJECUTIVO: ADMINISTRACIÓN
LEGISLATIVAS-JUDICIALES
ÍNTEGRA,IMPARCIAL, EFICAZ, LEGÍTIMA
PERMITEN HACER FRENTE A LOS RETOS A.L.

DESIGUALDAD, POBREZA, DESEQUILIBRIOS CORRUPCIÓN, CLIENTELISMO,
FINANCIEROS... INSEGURIDAD...
FINES
DESARROLLO SOSTENIBLE, LIBERTAD, DEMOCRACIA , CALIDAD DE VIDA, ESTADO DE DERECHO
Un gobierno de calidad debe generar todo un conjunto de reglas formales e informales

que, siendo legítimas, equitativas, eficientes, estables y flexibles (North, 2010),
constriñan conductas ineficientes, arbitrarias, corruptas e ilegales entre sus
empleados, y que incentiven lo contrario, eficiencia, imparcialidad e integridad. Este
conjunto de reglas precisan de procesos coherentes para su aplicación o lógicas de lo
apropiado (March y Olsen, 1984). Y, además, necesitan organizaciones que no sólo
sean actores racionales del juego institucional, sino también actores morales que
asuman los valores y fines que las justifican y procedan a asegurar el respeto y
aplicación imparcial de las reglas y procesos a ellos encomendados (Selznick, 1992).
Reglas, procesos y estructuras adecuadas son esenciales para la calidad de la

Administración. Pero la secuenciación de su generación es también muy relevante.
Una secuenciación inadecuada puede producir un fracaso de los proyectos
modernizadores. En ocasiones se crean las organizaciones antes que las funciones, las
reglas se generan sin estructuras que las aseguren e implanten, los procesos son
inadecuados a las reglas o se gestionan por la organización incorrecta, etc.
Figura 2. Nuestro marco de análisis específico
•Patrimonia-
lismo
•Formalismo •Buena
•Instrumentos Secuencia-
Legados burocrático Instituciones formulación
•Procesos ción
negativos •Corrupción estatales de políticas
•Estructuras adecuada públicas
•Fragilidad
•Centralización •Correcta
•etc. implantación.
En todo caso, para conseguir implantar estas propuestas, superando los legados
negativos, es importante considerar las lecciones que la experiencia nos enseña. Así, la
OCDE (2005) insiste en la necesidad de partir de diagnósticos sistémicos como únicos
capaces de relevar no sólo los déficits sino las reformas posibles y necesarias en cada
momento. El diagnóstico sistémico nos obliga a considerar de forma integral no sólo el
contexto, sino el momento, la historia, la cultura, las fuerzas y actores operantes en el
sistema, pues son estos los elementos que nos permiten descubrir las regulaciones y
equilibrios profundos establecidos muchas veces a nivel informal y, sobre todo, las
prioridades y las reformas viables y factibles en cada momento. En suma, es necesario
distinguir las capacidades institucionales de las racionalidades instrumentales.
Construir capacidades institucionales supone reforma institucional o cambios en las
reglas de juego y de los equilibrios en el mapa de actores (Prats …[et al], 2008).
Resumiendo los criterios básicos para una adecuada implantación de las reformas
administrativas podemos afirmar lo siguiente (OCDE, 2005, Olsen y Peters, 1996 ):
 La reforma y modernización depende del contexto. Lo que funciona en un país

puede no funcionar en otro debido a los diferentes entornos institucionales de los
reformadores. Las reformas deben tener en cuenta el momento, la naturaleza de
los problemas y las soluciones que resulten apropiadas.
 Lo que importa es comprender la dinámica del sistema de administración pública

en su integralidad y cómo funciona en tanto que parte de una sociedad que
responde a una historia única y una estructura institucional y cultural
determinadas. Las reformas tienen que calibrarse a los riesgos y dinámicas del
propio sistema administrativo.
 Un diagnóstico claro de los problemas y una evaluación de resultados resultan

necesarios.
 Las reformas administrativas son, ante todo, el contenido de una política pública,
la política de reforma y modernización administrativa, además de ser un elemento
transversal de muchas políticas sectoriales. Cuando el reformador no puede
controlar todos los elementos del sistema, cuando los actores que interactúan en el
sistema disponen de márgenes significativos de autonomía, entonces la reforma
nunca puede darse por Decreto, debe responder a una estrategia. La reforma se
hace entonces necesariamente política.
 En suma, para el éxito de una política de reforma deben darse las siguientes
condiciones:
 partir de la evaluación honesta e independiente de lo hasta ahora conseguido
 comprender la naturaleza de los problemas y diseñar las soluciones aplicables

en el contexto de cada país
 movilizar recursos, generar incentivos y perseverar, para lo cual hay que
 --elaborar una estrategia que ponga la reforma en la agenda política y obtenga y

mantenga el apoyo necesario para implementar y hacer que funcionen las nuevas
iniciativas
 --generar y sostener las condiciones para que puedan florecer “pequeñas mejoras”,
muchas de ellas imprevistas o imprevisibles.
2. UNA ADMINISTRACIÓN ÍNTEGRA
2.1 La integridad en el contexto de la reforma del Estado
Un elemento clave del buen gobierno tiene que ver con la ética del servicio público y
con la “accountability” (Wilson, 2008). La ausencia de integridad aboca
ineludiblemente a la corrupción. El perjuicio económico generado por la corrupción
sólo en Brasil entre los años de 2001 y 2008 llegó a un valor de casi US$ 2 mil
millones. El número, divulgado por la Controladuría General de la Unión (CGU), tiene
como base aproximadamente 12 mil procesos que fueron abiertos por la
Controladuría para investigar irregularidades en los gastos del dinero público. Las
investigaciones recaen sobre la falta de prestación de cuentas, irregularidades en la
aplicación de los recursos y el incumplimiento de los compromisos asumidos.
Cuando se utiliza desde la ética, la integridad se refiere no sólo a un rechazo a

embarcarse en conductas que evaden la responsabilidad, sino también a una
búsqueda de la verdad a través del debate o el discurso. De acuerdo con Carter (1996,
pp. 7-10), la integridad requiere la formalización de tres pasos: 1. El discernimiento de
lo que está bien y lo que está mal. 2. La actuación de forma coherente con los
resultados del discernimiento, incluso con coste personal. 3. La declaración abierta de
que se está actuando de forma coherente con lo que se entiende como correcto. La
integridad sería, así pues, una virtud que garantiza que las acciones se basan en un
marco de principios internamente consistente.
Tener servidores públicos íntegros debe ser uno de los objetivos esenciales de toda
política pública de reforma del Estado. Ello exige una clarificación de lo que está bien y
lo que está mal en el servicio público. La clarificación de los principios y valores de la
ética profesional es esencial para el buen gobierno. También es clave disponer de
sistemas de selección de personal y gestión de los recursos humanos que promueva la
entrada y desarrollo de las personas honestas y un bloqueo a la entrada y carrera de
personas deshonestas. Por ejemplo, dados los problemas de seguridad pública
existentes, este objetivo es cuestión vital en la selección y carrera para ingreso en los
cuerpos de seguridad nacional. En todo caso, sería muy optimista creer que se puede
asegurar un servicio público íntegro simplemente clarificando principios y valores y
seleccionando y desarrollando personal honesto. Se precisa mucho más. La ética en la
Administración pública es un tema transversal que es afectado directa o
indirectamente por todo el conjunto de reglas formales e informales con las que
funciona el Gobierno. Los incentivos que generen estas reglas determinarán en gran
medida la conducta con la que actuarán los servidores públicos en el desempeño de
sus cargos, trabajos o comisiones, por ello, las normas, procesos y estructuras de las
administraciones públicas tienen en efecto la posibilidad de constreñir las conductas
ineficientes, arbitrarias, corruptas e ilegales e incentivar la eficiencia, imparcialidad e
integridad, pero lo hacen en conjunto, no aisladamente.
Por esta razón, para favorecer esa integridad en la actuación de los servidores
públicos, existen todo un conjunto de instrumentos, procesos y estructuras que
integrados holísticamente constituyen marcos de incentivos y constricciones muy
útiles y necesarios para favorecer la integridad. Desde una perspectiva operativa, un
gobierno íntegro es el que asume e implanta los instrumentos, procesos y órganos
necesarios para prevenir la corrupción y fomentar un servicio público coherente con
los principios y valores que fundamentan su ética profesional en un régimen
democrático. Desde esta perspectiva, podríamos considerar principios esenciales del
buen gobierno: 1. El respeto y promoción de los derechos humanos en el marco
constitucional correspondiente. 2. El servicio al interés general. 3. El respeto al Estado
de Derecho y la imparcialidad en la aplicación de las normas y el ejercicio de su
actividad. 4. La búsqueda de la eficacia, eficiencia y el uso correcto de los bienes
públicos. 5. La apertura a la participación ciudadana, unida a la responsabilidad
profesional y la humanización de la Administración, o la preocupación por los
problemas de la ciudadanía, evitando la distancia y la indiferencia burocrática. 6. La
transparencia en la actuación pública. 7. La plena disposición a la rendición de
cuentas. Desde la clara asunción de esos principios, la integridad de los servidores

públicos –políticos y funcionarios- consistirá en actuar de forma coherente con ellos y,
para impulsarlo, existen todo un conjunto de instrumentos, procesos y estructuras
específicos que analizaremos a lo largo de las páginas que siguen.
Por otra parte, la corrupción pública (no hablaremos aquí de la corrupción en el sector
privado, que también existe y en volúmenes importantes) sería la expresión más
grave de las fallas o deficiencias éticas en el ejercicio de la acción de gobernar y servir
los intereses generales. Resumidamente, podemos considerarla como un abuso de
posición, con un beneficio directo o indirecto para el corrupto o los grupos de que
forma parte éste, con incumplimiento de normas jurídicas o de las normas éticas que
una comunidad asume como válidas, y donde el actor corrupto siempre pone por
delante el interés privado sobre el interés general (Villoria, 2007). Con este concepto
se puede afirmar que existe la posibilidad de corrupción sancionable por el derecho
penal, corrupción sancionable desde el derecho administrativo y corrupción que no es
sancionable desde el derecho pero que es contraria a la ética del servicio público
(Kurer, 2005). Un ejemplo de la primera sería un soborno, donde hay abuso de
posición y beneficio privado, independientemente de que el dinero vaya al sobornado
o al partido. Un ejemplo de la segunda sería un incumplimiento de la normativa de
incompatibilidades y conflictos de interés por un ex alto cargo que, a los dos meses de
cesar en su cargo, pasa a trabajar con una empresa a la que adjudicó contratos
durante su mandato. Y un ejemplo de la tercera, sería la elaboración de una ley, por un
parlamento, gracias a la mayoría de un grupo parlamentario, en la que se conceden
privilegios a algún lobby o sector económico como contrapartida al apoyo económico
que este grupo da al partido en el Gobierno para su financiación ordinaria o electoral:
es lo que se llama captura de políticas. En relación a este último problema de la
captura de políticas y decisiones por los grupos de poder, el PNUD/OEA nos dice: “La
insuficiente capacidad estatal para formular políticas públicas y la falta de poder
político para la aplicación de políticas redistributivas representan algunos de los
mayores obstáculos para la expansión de la ciudadanía social y la reducción de
brechas de bienestar. La dependencia de los poderes fácticos genera ruptura entre el
Estado y el resto de la sociedad” (2010, p. 144).
Las consecuencias de la corrupción son terribles y de sobra conocidas62. Desde un

punto de vista estructural, los efectos de la corrupción sobre el desarrollo económico,
y más sobre un desarrollo económico sostenible, son demoledores. También influye
negativamente en la consolidación de instituciones incentivadoras de equilibrios
eficientes y equitativos. Además, la corrupción afecta negativamente al
funcionamiento de la democracia y el Estado de Derecho pues daña la igualdad
política y el bien común. En suma, cuando se habla de fracasos en políticas económicas
y sociales la corrupción suele estar detrás. Esta idea ha estado en la base de toda la
estrategia de gobernabilidad de distintos organismos financieros internacionales
últimamente, es decir, la corrupción impide el desarrollo porque impide gobernar
62Existe una amplísima literatura al respecto. Una buena sistematización se puede encontrar en el libro
de José Antonio Alonso y Carlos Mulas-Granados (eds), Corrupción, cohesión social y desarrollo. El caso
de Iberoamérica. Fondo de Cultura Económica, Madrid, 2011
eficaz y eficientemente, es por ello el mayor obstáculo al avance económico y social

(World Bank, 2006).
2.2. ¿Cuáles son las normas, procesos y estructuras adecuadas en este ámbito
del estudio?
A continuación, señalaremos algunos de los instrumentos, procesos y estructuras más

adecuados para la promoción de la integridad, la prevención y la lucha contra la
corrupción. Nos centraremos en las instituciones más específicamente vinculadas a
este fin, no en las instituciones complementarias que inciden enormemente, pero que
no son exclusivas de este ámbito: por ejemplo, no trataremos aquí el servicio civil de
carrera.
Veamos algunos criterios de acción en la materia:
 Incorporar el tema de la Ética Pública a la agenda de gobierno. Paso previo a

cualquier modelo o política en materia ética es comprender la importancia y
necesidad de ésta en la función de gobierno. El fomento de la ética pública
busca recordar (por si alguien lo había olvidado), enseñar (por si alguien no lo
sabía) y reafirmar (por si no se comprendió bien) la responsabilidad de
realizar de la mejor manera las tareas encomendadas para resolver los
problemas de la comunidad política.
 Identificar herramientas éticas de aplicación práctica, algunas ya existentes,

operables en el escenario internacional. Son ejemplos las siguientes: a)
Consejos Éticos de Gobierno como los existentes en los países escandinavos; b)
Leyes de Ética de Gobierno o de Estado; c) Códigos Éticos de Gobierno
(generales y específicos); d) Organismos Autónomos de Ética Pública;63 e)
Herramientas pedagógicas para transmitir valores (literatura especializada,
materiales audiovisuales; f) Especialistas en materia de ética pública que
asesoren en los distintos departamentos públicos; g. Redes de ética, basadas en
los comités de ética departamentales.
 Diseñar un modelo de Sistema Ético Integral, o de marcos de integridad, que

articule los diversos instrumentos con procedimientos y órganos para su
operación y establezca las fases y/o procesos para la implementación de una
política en esta materia que alcance no solo a funcionarios sino también a
políticos. En esta materia, son muy importantes marcos que incluyan lo
siguiente:
63 Algunas de sus funciones básicas serían: investigación en diversas líneas de acción en Ética Pública y
Buen Gobierno, elaboración y publicación de materiales relativos a la temática, fomento de valores
éticos en aspirantes a cargos de elección o representantes públicos, fomento de valores éticos en
funcionarios y aspirantes al funcionariado, supervisión, control y evaluación de la conducta de los
servidores públicos.
Cuadro 1. Marcos de integridad
INSTRUMENTOS PROCESOS ESTRUCTURAS
Normas de transparencia y Determinar y definir Órganos interdepartamentales

acceso a la información. integridad e internos responsables de la
gestión de la integridad, con
Normas de incompatibilidades suficiente autonomía e
y conflicto de intereses. independencia de actuación;
Guiar hacia la integridad por ejemplo, una contraloría
Políticas rigurosas de control general, con órganos en cada
de las regalías y hospitalidad. departamento altamente
Controlar profesionalizados y protegidos
Mecanismos de denuncia de
de la presión política.
casos de corrupción, fraude o
abuso de poder.
Normas para protección a Sancionar e imponer

denunciantes de corrupción.
Códigos éticos
Evaluar
Evaluaciones sistemáticas de
riesgos de corrupción
Formación en ética pública
Asesoría para servidores

públicos que se encuentren en
dilemas éticos.
Implementación de controles
internos y externos para
inhibir el riesgo de la
corrupción y el fraude y
fomento de la minuciosa
rendición de cuentas.
 Establecer una Red de Ética Publica en el ámbito internacional. Una política de

ética para un país puede ser nula o fracasar si se descuida la parte externa, es
decir, las relaciones internacionales. Así como existen programas de
colaboración internacional en campos como la justicia, el comercio o la
seguridad se hace necesario establecer programas de cooperación en materia
de ética pública. Cuando se logre fomentar la ética en los Estados y se
establezcan los mecanismos de ayuda para apoyar a otros, se estará en
posibilidad de construir los pilares de una ética global. Se requiere una dosis
muy alta de valores en el mundo para obtener la equidad y justicia social. La
intención de combatir la corrupción exige la colaboración internacional

apoyada en un conjunto de valores comunes a los diferentes países. La
disminución de antivalores en los gobiernos y administraciones públicas no
será posible sin un proyecto de integración mundial. La globalización
económica exige a su vez una ética global.
Junto a ello, la lucha contra la corrupción penalmente perseguible exige unas normas
penales actualizadas, leyes de control sobre el financiamiento a partidos políticos,
leyes para combatir el lavado de dinero, un proceso penal ágil, un ministerio público
especializado, unidades de asuntos internos eficaces, una policía especializada en los
delitos económicos y financieros y un poder judicial independiente e imparcial.
2.3 Avances en Iberoamérica en las reglas formales, en el desarrollo de procesos

y en la generación de estructuras
En general, desde la perspectiva de fomento de la integridad se puede decir que la

generación de normas ha sido muy prolífica, pero los procesos de desarrollo e
implementación y la consolidación de órganos independientes de tutela y control han
sido débiles. En términos globales, el más importante documento para la región
latinoamericana es el Código Iberoamericano de Buen Gobierno el cual aspira a que “la
actuación gubernamental consista en la práctica de la promoción del interés general, y
se aleje del reprobable abuso de los recursos públicos para fines de interés partidista
o particular”64. El código se dirige a los altos cargos políticos, no a los funcionarios.
Incluye un detallado conjunto de principios, valores y normas que promueven la
imparcialidad, la eficacia, la legitimidad y la integridad del Gobierno.
También es de destacar el avance que se ha producido en numerosos países

iberoamericanos en aspectos como Códigos de Buen Gobierno, Leyes de Ética Pública,
Leyes de Transparencia o Leyes de Acceso a la Información Pública, entre otras. Por
ejemplo, Brasil ya desde los años 1990 tiene un marco legal bastante depurado, con la
“Lei da Improbidade Administrativa” (Ley 8429 de junio de 1992), Ley 9986 de 18 de
julio de 2000, que regula, entre otros temas de recursos humanos, las
incompatibilidades de funcionarios, “Lei de Licitações e Contratos na Administração
Pública” (Ley 8666 de 23 de junio de 1993), “Código de Ética Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal” (Decreto 1171 de 1994) y “Código de
Conduta da Alta Administração Federal” (agosto de 2000). Junto a ello, existen un
conjunto de procesos de implantación y de órganos encargados de su ejecución, así: la
“Comissão de Ética Pública”, las Comisiones sectoriales de ética, con su red de
interacción, la “Controladoria Geral da União”, el Tribunal de Cuentas o las
Corregedorias de los diversos órganos. En México existe una Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP), un Código de
Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal y Códigos de
Conducta de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. En
concreto, durante 2008 se levantó una encuesta para conocer el estado de adopción
64 “Preámbulo”, Código Iberoamericano de Buen Gobierno, Montevideo, 2006, p. 1

de códigos de conducta en las 270 dependencias y entidades de la APF. La encuesta

fue respondida por 210 instituciones y los resultados fueron los siguientes:
 203 instituciones emitieron Códigos de Conducta.
 Temas más recurrentes incluidos en los Códigos de Conducta:
o Preservación y uso adecuado de recursos públicos (95%)
o Lineamientos en materia de conflicto de intereses (86%)
o No discriminación (83%)
o Equidad de género (73%)
o Denuncia de actos de corrupción (72%)
Por otra parte, siguiendo la estela de Colombia, que ya en 1888 estableció una norma
de acceso a la información (segundo país del mundo tras la norma sueca de 1766),
diversos países como México, Perú, Panamá (en 2002) o República Dominicana y
Ecuador (2004) elaboraron leyes de acceso a la información pública. Hoy, la expansión
de estas normas por América Latina es imparable. Muy interesante ha sido como
modelo la norma mexicana, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental, con la creación de un órgano que tiene un notable grado de
independencia y eficacia en el control del cumplimiento de la norma, el Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). En este caso, la norma ha ido unida
a procesos –como el premio anual a la transparencia- y estructuras –el IFAI-.
En la promoción de la integridad y prevención de la corrupción son muy importantes

las iniciativas formativas y de investigación. Por ejemplo, en México merece la pena
destacar iniciativas recientes como: el Programa de Comunicación con los Órganos
Internos de Control, el curso sobre “Gobierno Abierto y Participativo: preparando
servidores públicos del Gobierno federal, estatal y municipal para el buen gobierno”,
la Guía titulada “Responsabilidades Administrativas en Contextos Electorales: la
legalidad como camino para la responsabilidad pública”, el “Curso en Cultura de la
Legalidad para Servidores Públicos de la APF”, o los “Cineminutos” que son
cortometrajes para sensibilizar y propiciar la reflexión acerca de la corrupción.
En la prevención y combate a la corrupción podemos decir que ha habido, para

empezar, grandes avances en el nivel de la cooperación internacional iberoamericana,
así: a) Conferencia mundial sobre la lucha contra la corrupción: salvaguarda de la
integridad de los funcionarios de seguridad y justicia (Washington, EEUU, febrero de
1991); b) Cumbre de las Américas (Miami, EEUU, del 9 al 11 de diciembre de 1994); c)
Convención Interamericana contra la corrupción, de la Organización de Estados
Americanos (Caracas, Venezuela, en 1996); d) Convención contra el cohecho de
Funcionarios Públicos Extranjeros, de la OCDE (París, Francia, 1997); e) Foro
Iberoamericano de combate a la corrupción, del CLAD (Santa Cruz de la Sierra, Bolivia,
15 y 16 de junio de 1998)65; f) Simposio sobre fortalecimiento de la probidad en el

hemisferio (Santiago de Chile, 4 de noviembre de 1998); g) Conferencia Transparencia
para el crecimiento de las Américas (Centro Carter, EEUU, mayo de 1999); h)
Convención anticorrupción de la ONU (58 periodo de sesiones, Asamblea General de
Naciones Unidas, 31 de octubre de 2003).
Por otro lado, en la última década existen estrategias nacionales anticorrupción en la

mayoría de los países de la región, además de haberse creado diversos organismos
para combatir la corrupción. Entre las últimas y más desarrolladas estrategias es de
destacar la diseñada en Colombia recientemente. En relación a los organismos, las
oficinas anticorrupción de América Latina dependen en su mayoría del Poder
Ejecutivo (Argentina, México) y en varios casos del Presidente de la República
directamente (casos Guatemala, Nicaragua, Bolivia), otras experiencias cuentan con el
apoyo estatal a través de lo dispuesto en la Constitución de la República, como el caso
de la Comisión Cívica de Control contra la Corrupción del Ecuador y el Consejo
Nacional Anticorrupción (CNA) de Honduras, que se origina por Decreto Legislativo,
pero estas últimas dos organizaciones tienen una integración de representantes de
sociedad civil, dándole una naturaleza de mayor autonomía respecto al Estado66.
El compromiso ciudadano por su parte ha cobrado fuerza en los últimos años

mediante la creación de ONG´s anticorrupción. Algunos ejemplos relevantes son: a)
Probidad para América Latina (PAL), fundada en 1994 en El Salvador como una
institución cívica, apartidista y sin fines de lucro que tiene por misión fortalecer las
iniciativas anticorrupción en América Latina de distintos sectores: grupos cívicos,
gobiernos, universidades, gremios empresariales, sindicatos y otros; b) Consejo
Nacional para la Ética Pública (PROÉTICA), que es una asociación civil sin fines de
lucro creada en mayo de 2001, en Perú, por la Asociación de Exportadores (ADEX), la
Comisión Andina de Juristas (CAJ), el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y la
Asociación Civil Transparencia con la finalidad de contribuir a la lucha contra la
corrupción y sus causas. Muy interesante es la multiplicidad de iniciativas cívicas
anticorrupción en Colombia, por ejemplo, las desarrolladas por la Confederación
Colombiana de Cámaras de Comercio -CONFECAMARAS-, la actuación de la
Corporación Transparencia por Colombia, o el Instituto Anticorrupción de la
Universidad del Rosario, el trabajo de Protransparencia-Fundación Probidad y
Transparencia del Atlántico, de “Bogotá Cómo Vamos”, de “Cartagena Honesta”
Fundación Cívico-Social Pro Cartagena, de “Red Bogotá” o de “Corporación Ocasa”...
La suma de las diversas iniciativas confirma que en el ámbito latinoamericano existe:

1) Una preocupación por promover la integridad y enfrentar el fenómeno de la
corrupción. 2) La necesidad de estudiar las causas y las maneras de combatir la
corrupción. 3) La intención de establecer y mantener la cooperación de los Estados al
respecto. 4) La visión de luchar en conjunto no solo en el ámbito público sino en el
65 Uno de los resultados de este foro fue la creación de la Red de Instituciones de Combate a la
Corrupción y Rescate de la Ética Pública (RICOREP) que coordina el CLAD.
66 Basado en las conclusiones de la XII Conferencia Internacional Anticorrupción, Guatemala, 15-
noviembre de 2006.
privado y social. 5) La inclusión de la participación ciudadana en la lucha

anticorrupción.
2.4 Problemas percibidos y demostrables en cuanto a lagunas e inconsistencia

en la formulación e implantación de los proyectos de transformación
modernizadora
La formulación de políticas de promoción de la integridad y de combate a la

corrupción exige tener un diseño interinstitucional y holístico. Un marco nacional de
integridad incluye en el diseño, además de al ejecutivo, a los poderes legislativo y
judicial, e incorpora un programa de desarrollo de la cultura cívica del país
correspondiente. Buen gobierno en sentido amplio implica buen Estado y buena
sociedad. Cambiar la cultura cívica es importante, generar las adecuadas preferencias
entre la ciudadanía, promover la confianza, construir capital social son actuaciones
esenciales. También es importante considerar al sector privado, promoviendo el
desarrollo de políticas de responsabilidad social corporativa, estableciendo la
responsabilidad criminal de las empresas, sancionando duramente al corruptor y no
solamente al corrupto. Desde luego que los partidos y movimientos políticos son
también parte esencial en la formulación de una política de integridad global (de la
que la integridad de la Administración es solo una parte). Y cómo no, los medios de
comunicación deben mantener una política de combate a la corrupción objetiva y
basada en información veraz.
Los pilares de un buen sistema nacional de integridad son (Pope, 2000): la voluntad
política en el ejecutivo de prevenir y combatir la corrupción; un sector público
competente, objetivo e imparcial, con adecuados sistemas de contratación y
distribución de subvenciones; la existencia de un Parlamento activo en la promoción
de buena gobernanza y en el combate a la corrupción; un eficaz sistema de auditoría y
control contable y financiero; partidos políticos comprometidos con la lucha
anticorrupción y que se financian limpiamente; un poder judicial independiente e
imparcial, además de competente en la lucha anticorrupción; una defensoría del
pueblo y/o varios sistemas de defensa del ciudadano frente a abusos y mal
funcionamiento del servicio público; un organismo central en la detección e
investigación de la corrupción, así como en la promoción de medidas de prevención de
la misma; unos medios de comunicación que se toman en serio la corrupción y la
combaten con la investigación y la denuncia; una sociedad civil bien informada e
implicada en la lucha contra los abusos de los poderes públicos y privados; y un sector
empresarial honesto y responsable.
Desde esta perspectiva holística, es necesario reconocer que en Iberoamérica faltan

ejemplos de un diseño nacional suficientemente ambicioso como para que pueda
cuadrar con este modelo. En la formulación de estrategias anticorrupción a menudo
no se considera a los partidos políticos, o no se integra a los medios, o se centra en el
ejecutivo y se olvida al legislativo o al poder judicial. La elaboración de los proyectos
es, a menudo, tecnocrática y no abre vías a la sociedad civil, al mercado o a los propios
empleados públicos, empoderando sus iniciativas. Muchas veces, la estrategia es
claramente represiva, pero trabaja poco con la fase preventiva; en otras ocasiones, se
lanzan múltiples códigos éticos y otras medidas preventivas en entornos de
corrupción sistémica e impunidad insultante. Finalmente, la secuenciación es, en
ocasiones, claramente errónea, por ejemplo, cuando se crean órganos sin
competencias o normas sin órgano de control y aplicación, o estructuras sin procesos.
En todo caso, existen países que están teniendo éxito en su estrategia anticorrupción y
en la construcción de integridad en el servicio público, como son los casos de Chile o
Uruguay, sobre los cuales conviene echar una mirada para analizar sus marcos de
integridad nacionales y tratar de incorporar, adaptando al contexto, lo que de mejor
ofrecen.
Cuando ya existen claros problemas de formulación la implantación no puede ser

exitosa. Los ejemplos de fallos de implantación son innumerables en toda
Iberoamérica. Para empezar, para una adecuada implantación debería haber una
mayor coordinación en la emisión de normas y el establecimiento de procesos y
estructuras, de manera que estén explícitamente vinculados a una estrategia global de
la promoción de valores en los servidores públicos. Esta coordinación brilla por su
ausencia. De la misma manera, en materia de programas de formación, capacitación y
sensibilización en ética pública, los problemas encontrados han sido que éstos no
están vinculados a la estrategia global antes mencionada, y que ello disminuye el
impacto que pueden generar en los servidores públicos.
En todo caso, lo más importante para explicarse tanto el fallo de diseño como el de
implantación es la existencia de una trampa social y de una trampa política. La trampa
social se manifiesta en la propia incoherencia de la sociedad cuando, por una parte
reclama honestidad en el Gobierno, pero actúa en la práctica incentivando la
corrupción, bien pagando sobornos, bien incumpliendo las normas, bien demandando
privilegios en el marco de redes clientelares, etc…La razón última tiene que ver con
que, en aquellos sistemas políticos en los que las políticas gubernamentales son
ineficientes, parciales (persiguen el beneficio de grupos sociales particulares) y
corruptas, se imposibilita el desarrollo de un sentido de solidaridad social y se
estimula la confianza particularizada en diferentes grupos sociales por encima de la
confianza generalizada en toda la sociedad. Cuando ocurre esto, cuando la confianza
que prevalece es la que se deposita en la propia familia, clan, etnia o partido político,
la política en esa sociedad se convierte en “un juego de suma-cero entre grupos en
conflicto” (Rothstein y Uslaner, 2005: 45-46). Estas sociedades se enfrentan a una
“trampa social” que no les permite construir el consenso social necesario para adoptar
las políticas públicas que generarían crecientemente una solidaridad social y una
confianza generalizada (más allá de los grupos particulares de pertenencia).
Por otra parte, la trampa política surge del fuerte efecto de dependencia de senda o
inercia (path dependency) que tiene la consolidación de las redes de patronazgo o
clientelismo. Aún siendo claro que la desaparición de las redes de patronazgo depende
de la instauración de sólidos y efectivos constreñimientos al poder de los ejecutivos,
este es un paso muy difícil de dar. Como dice Wolfgang Müller (2007), un partido
político que deseara pasar de una distribución altamente particularizada de servicios
públicos a una asignación imparcial, tendría dos difíciles retos ante sí. Primero,
tendría que enfrentarse a la oposición de su propia clientela al frustrar las
expectativas que ésta habría desarrollado de disfrutar del botín del poder. En segundo
lugar, este partido tendría un gran problema de credibilidad para convencer al resto
de votantes de que iba en serio y vencer el escepticismo de éstos tras una larga
tradición de clientelismo. Ambos obstáculos son realmente complicados de sortear y
hacen extremadamente difícil la ruptura de las inercias clientelares y, con ello, la
reducción de la corrupción.
Ciertamente, en algunos casos lo que existe es falta de voluntad real de combatir la

corrupción y fomentar la integridad, pero lo importante a nuestros efectos es ser
conscientes de las dificultades de salir de las “trampas” cuando están muy
consolidadas.
2.5 Propuestas de futuro prioritarias
En la actualidad, existen instrumentos, procesos y estructuras en Iberoamérica dignas

de ser adaptadas e incorporadas a países que aún no las tienen. También a nivel
internacional existe una amplia cantidad de ejemplos dignos de estudio. Lo
importante ahora es ser capaces de realizar diagnósticos holísticos a nivel nacional y
establecer estrategias integrales de promoción de la integridad y prevención de la
corrupción donde situar las mejores prácticas. La Administración íntegra surge de la
interacción entre muy diversos pilares públicos y sociales que dan lugar a una
infraestructura generadora de los incentivos adecuados. Por sí misma y en sí misma es
muy difícil que la Administración progrese hacia la integridad cuando las
infraestructuras culturales, sociales y políticas la arrastran hacia el clientelismo y la
corrupción.
No olvidemos que Chile y Uruguay están entre los 25 países menos corruptos del
mundo. Veamos qué tienen desde una perspectiva de marco de integridad nacional e
intentemos fomentar una infraestructura institucional adaptada a cada contexto, pero
semejante. En concreto, también creemos prioritaria la implementación del Código
Iberoamericano de Buen Gobierno en cada país firmante. Y, cómo no, el progreso en la
construcción de marcos de integridad como el descrito en líneas anteriores, con
instrumentos, procesos y estructuras que se apoyen mutuamente. A pesar de sus
límites, la incorporación de marcos de integridad en cada organización supondrá un
avance importante hasta tanto se vaya cerrando el círculo de integridad nacional.
Los países con mayor desarrollo burocrático podrán optar por una implantación
integral, los de menor desarrollo quizá puedan acometer el proceso gradualmente,
pero en ambos casos deberían contar con un programa sistémico acordado y
compartido. Un momento clave será el de la constitución de los órganos encargados
de gestionar la implantación y el control, dada la dificultad para garantizar la
independencia de estas estructuras; en todo caso, nos remitimos a las reflexiones de
futuro sobre el servicio civil de carrera (siguiente sección) para la definición de las
guías de acción.
Finalmente, es esencial medir, evaluar el desarrollo de las políticas de integridad, y

para medir el grado de incidencia de las acciones de promoción de la ética pública en
los servidores públicos, se aconseja la creación de algún Índice, como el de
“Fortalecimiento de una Cultura de Legalidad, de Ética y Responsabilidad Pública” que
apoya el Gobierno mexicano.
LA GESTIÓN DEL PERSONAL PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA
José Luis Méndez
El Colegio de México
Primer Borrador
Introducción
Este texto tiene dos objetivos: uno, presentar una visión general de la evolución y
estado actual de la gestión de personal público (GPP) en América Latina y, dos, evaluar
dicha evolución con base en un tipo ideal: un servicio profesional moderno (SPM),
esto es, que balancea los principios del servicio profesional clásico (SPC) (ingreso por
mérito, estabilidad laboral, capacitación y carrera por ejemplo) y los de la Nueva
Gestión Pública (NGP) (evaluación y compensación por desempeño, movilidad laboral,
competencia externa, etc.). Las ideas centrales son: 1) la mayoría de los países de la
región están muy lejos de este SPM, ya que su GPP es aún desorganizada y
discrecional; 2) existe un pequeño grupo de naciones que se han ido acercando al
SPM, si bien de manera muy inestable y frágil (con algunas excepciones); 3) ello se
debe a que el diseño e implementación de los principios de un SPM involucran dilemas
difíciles de resolver y resistencias difíciles de superar; y 4) por lo tanto, se recomienda
adoptar enfoques más realistas, estratégicos y graduales en el diseño e
implementación de nuevos sistemas de GPP en la región. El texto tiene tres partes: la
primera reseña el marco histórico general de la GPP en el mundo; la segunda presenta
la evolución de la GPP en América Latina en general; y la tercera hace referencia a los
países que se han acercado más al SPM arriba mencionado.
I. Marco histórico general
En general, podemos ubicar tres grandes etapas en el desarrollo de la GPP: la del

sistema de botín, la del SPC y la del SPM.
Es bien conocido que hasta el siglo XIX, en los países de Occidente el personal
público se reclutaba con base en el sistema de botín, en el cual no existía restricción
alguna para los nombramientos y éstos se realizaban con el objetivo de recompensar a
los seguidores o asegurar la lealtad de los funcionarios hacia sus jefes. En su
momento, este sistema tuvo algunos méritos, como flexibilidad y rapidez, que
facilitaron la formación de los Estados nacionales (Grindle 2012). Sin embargo,
también involucró problemas, como la corrupción, la violencia, la opacidad, la
ausencia de igualdad de oportunidades en el acceso a los puestos públicos y la
discontinuidad en la provisión de los servicios.
Conforme se desarrollaron las democracias modernas, la percepción de estos

problemas aumentó y, desde principios del siglo XIX hasta principios del XX, el
sistema de botín fue progresivamente sustituido por el SPC, basado en el ingreso al

gobierno a partir del mérito demostrado en pruebas, la estabilidad laboral y la
estandarización de procedimientos para la atención justa a los ciudadanos. Debe
notarse sin embargo que el SPC ha tendido a conformar un universo específico del
personal público, que se rige por reglas, condiciones y valores específicos establecidos
en una ley, acta o estatuto particular. Los servidores públicos profesionales o “de
carrera” han tendido a constituir el subconjunto de funcionarios permanentes de nivel
gerencial intermedio, diferentes a otros grupos de servidores públicos como los que
ocupan los niveles más altos o más bajos de la escala jerárquica o los temporales.
Esta transición no fue fácil y en cada país se llevó al menos varias décadas
(Grindle 2012); con todo, como señalan Peters y Savoie (1995), el SPC permitió un
acomodo funcional entre burócratas y políticos, en donde en el contexto de
democracias representativas cada uno pudo jugar un papel constructivo: en teoría, los
políticos proveían el liderazgo político y los burócratas la experiencia administrativa.
Así, al menos durante la época del Estado de Bienestar (1930-1970), el SPC

implicó también un balance entre el sistema democrático y el meritocrático, que fue
un importante pilar para la sustentabilidad de las repúblicas democráticas modernas
y el propio Estado de Bienestar. Por un lado, las más altas autoridades estatales eran
electas democráticamente y ejercían la conducción de la burocracia. Además, el SPC
permitía a dichas autoridades resistir las presiones políticas y clientelistas de sus
seguidores. Por el otro, el SPC promovía la legalidad, orden, predictibilidad e incluso
eficiencia de la administración pública, además de promover cierta estabilidad e
igualdad de trato en los servicios públicos, así como la igualdad de oportunidades en
el acceso a los puestos públicos. Al homogeneizar los perfiles técnicos de los
funcionarios, en general promovía la acción colectiva y con ello integración de las
políticas públicas, aún en países con un “gobierno dividido” que fragmenta el poder,
como por ejemplo los Estados Unidos.
Diversos autores han presentado evidencia empírica sobre los efectos positivos
de un SPC en el crecimiento económico. Existen dos tipos de evidencia empírica en
este sentido. En primer lugar la evidencia de casos, ya sea de alto (por ejemplo Asia) o
bajo crecimiento económico (por ejemplo África). Por ejemplo, existen estudios de
caso bien conocidos que vinculan empíricamente el buen desempeño gubernamental y
el alto crecimiento de Japón (Johnson 1982), Korea (Amsden 1989) y Taiwan (Wade
1990) a la existencia en esos países de burocracias organizadas en buena medida bajo
los principios de un servicio profesional. El propio Banco Mundial ha reconocido el
papel crucial que han jugado dicho tipo de burocracias en el impresionante ritmo de
industrialización que los “tigres asiáticos” tuvieron en la segunda mitad del siglo XX
(Banco Mundial 1993).
Por otro lado, existe también evidencia empírica comparativa en el mismo

sentido, como la ofrecida por Evans y Rauch (1999). Estos autores realizan un análisis
cuantitativo de una muestra de 35 países (30 semi-industrializados y 5 pobres) y
encuentran una relación positiva fuerte y estadísticamente significativa entre algunos
elementos del servicio profesional –concretamente ingreso meritocrático y carrera
burocrática— y el crecimiento económico (controlando por PIB per capita inicial y
niveles persistentes de capital humano). Estos resultados coinciden con el trabajo
previo más general de Evans (1995), en torno a la importancia de lo que llamó el
Estado “integrado” (que incluye rasgos de los servicios profesionales) para la
industrialización.
En general, un servicio profesional es un sistema de gestión de personal que

involucra el ingreso, formación, promoción, evaluación, sanción y planeación del
personal del sector público. No obstante, por sus implicaciones dista mucho de ser un
mero instrumento administrativo, ya que su aplicación sin duda tiene importantes
efectos en la manera en que el gobierno cumple su función básica, que es generar,
resguardar y/o distribuir bienes públicos entre sus integrantes, a través de servicios y
políticas públicas. Tiene también efectos políticos, al otorgarle más o menos poder a la
burocracia –que de una u otra forma tiende a representar un actor político.
Los servicios profesionales pueden ser “de carrera” o “cerrados”, pero también
pueden ser “abiertos” si adoptan una estructura “de empleo o puesto”. Ambos
modelos traen consigo ventajas y limitaciones importantes en términos de flexibilidad
en la gestión del personal y consolidación de un “espíritu de cuerpo”, y pueden ser
más o menos útiles según el tipo y grado de desarrollo de las organizaciones públicas.
En algunos países como Francia o Japón, los servicios profesionales históricamente
han adoptado características de un modelo “cerrado” o de carrera”. En estos sistemas
el servidor público ingresa en el puesto más bajo, para luego, si gana los respectivos
concursos internos, ir ascendiendo en la escala jerárquica de la burocracia a lo largo
de su carrera. A veces los servicios cerrados se organizan por “cuerpos”, esto es, por
grupos de funcionarios que cumplen una función específica. A diferencia de los
sistemas de carrera, en los servicios profesionales “de empleo/puesto” o “abiertos” no
suele asumirse que los funcionarios desarrollarán toda su carrera en una misma
organización, en un mismo cuerpo o incluso sólo dentro del sector público. En países
como Estados Unidos o Inglaterra, los servicios profesionales fomentan el ingreso de
nuevos funcionarios a puestos específicos. Por lo tanto, el ingreso lo mismo puede
presentarse en la parte baja, media o alta de la institución (Bossaert y Demke 2003;
Bossaert et al. 2001; Dussauge 2005a). .
La tercera etapa en la historia de la GPP se iniciará en los años ochenta, cuando

la crisis del Estado de Bienestar y el concomitante ascenso del neoconservadurismo
en países como Inglaterra y los Estados Unidos afectaron los equilibrios arriba
mencionados e impulsaron la NGP. Ésta criticó la rigidez y el corporativismo
involucrados en el SPC y planteó un esquema de organización asociado a la
administración privada, ya que promovió la sujeción de la permanencia en el puesto al
buen desempeño, la descentralización de la GPP, la mayor competencia externa, la
toma de mayores riesgos para innovar, la auto-suficiencia de la administración (por
ejemplo el uso de cuotas por servicio), entre otros principios.
Si bien ha tenido mayor presencia en países como Nueva Zelanda, Inglaterra,

Estados Unidos y Canadá, y un menor avance en países como Francia, Alemania y
Japón, este enfoque se ha convertido en un punto de referencia obligado para la
discusión actual de la reformas administrativas y ha conducido a la transformación, o
al menos la discusión, de los aparatos administrativos en éstos últimos países y varios
otros. Ello se ha debido a que, no obstante sus riesgos, reduce el corporativismo y
favorece la gobernabilidad, la movilidad laboral y la calidad de los servicios en
contextos de creciente escasez de recursos públicos. En la medida que en general se
opuso a los principios del modelo de SPC, marcó un tercer momento en la evolución
de la GPP en Occidente. Recientemente, algunos autores también ha presentado
evidencia empírica que pone en duda o al menos relativiza los efectos positivos del
SPC (Grindle 2012).
Debe no obstante mencionarse que, aunque algunas versiones de la NGP,

principalmente en los Estados Unidos, han involucrado prácticamente el abandono de
los principios del SPC, otras no han implicado una oposición radical entre éstos y los
nuevos postulados, y han más bien tendido a encontrar un equilibrio entre ambos. Por
ello, considero que con base en esta última etapa es posible pensar en un “tipo ideal”
de “servicio profesional moderno” (SPM) que balancee los principios profesionales del
SPC y de la NGP. Dicho tipo ideal involucra principalmente el ingreso por mérito y la
capacitación permanente, basados en las competencias laborales y la movilidad
laboral, la planeación estratégica, la evaluación del desempeño conforme a
competencias y metas, el reconocimiento del buen desempeño a través de la carrera y
los incentivos, y la sanción del desempeño bajo o insuficiente (incluyendo la
separación en éste último caso).
Dado que tanto una burocracia neutral como una politizada pueden
obstaculizar la implementación del mandato electoral de gobiernos que en una
democracia pueden variar de signo ideológico, el concepto de una “burocracia
responsiva” (Peters y Savoie 1995) podría constituir un parámetro útil para pensar en
la naturaleza que debe tener la GPP. Es decir, deben existir, por un lado, mecanismos
para asegurar que los servidores públicos implementen en forma y tiempo las
políticas establecidas por los políticos (por ejemplo una planeación estratégica
acompañada de un sistema de incentivos basado en la evaluación del desempeño) y,

por el otro, mecanismos para evitar prácticas clientelares, reconocer la dignidad del
servidor público y respetar y aprovechar el mérito, las capacidades y experiencia de
los funcionarios públicos.
El SPM tendería hacia este concepto de burocracia responsiva. Sin embargo,

aun cuando pueda servir como punto de referencia, en realidad éste es un “tipo ideal”
de GPP “ideal” muy difícil de alcanzar, como se mostrará más adelante. Las
dificultades son varias, ya que se encuentran tanto en el desarrollo del ingreso por
mérito como de la gestión por competencias, de la planeación estratégica, de la
evaluación del desempeño y de la sanción del bajo desempeño.
II. América Latina
En general, los países de América Latina han desarrollado en forma tardía o a veces
simultánea (en relación a los países más desarrollados) las etapas generales de la GPP
arriba indicadas. Si bien puede haber algunos cambios muy recientes, con base en
varios estudios (Echevarría 2006; Salvador y Ramió 2008; Ramió y Serna 2007) la
GPP a mediados de la década de los 2000 en las naciones latinoamericanas podían
dividirse en dos grandes grupos: 1) el de los países de la región en los que la GPP es
ampliamente desorganizada y discrecional, como Panamá, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Guatemala, Paraguay, Perú, Ecuador, República Dominicana y Bolivia y 2)
el de los que, ya sea de forma parcial o extendida, han introducido en la práctica
principios del SPC --como Brasil, Costa Rica, Argentina, México, Uruguay, Colombia y
Venezuela--, a veces en forma complementaria con principios de la NGP --como Chile-,
si bien en la mayoría de estos casos la introducción de estos principios profesionales
ha sido en realidad muy reciente (hace algunos años o par de décadas).
En 2008 Salvador y Ramió (2008: 86) señalaban que “en contraste con las
dinámicas de reducción de efectivos, las estrategias de la modernización aplicadas a
otros aspectos clave de sistemas de servicio civil mostraron resultados mucho más
limitados.” Ellos muestran la existencia de problemas para desarrollar mecanismos de
planificación, la debilidad de los sistemas de información de personal y la ausencia de
estrategias de capacitación en la mayor parte de estos países, con la excepción de
Brasil y Costa Rica.
En realidad, la persistencia del sistema de botín y el lento avance de los

principios profesionales del SPC y la NGP (esto es, tomados en conjunto, de un SPM),
no es algo que debe sorprender cuando se observa la alta desconfianza interpersonal
que históricamente ha existido en la región (producto de divisiones económicas,
políticas y sociales profundizadas por la conquista y el régimen colonial), que ha

favorecido patrones de acción colectiva basados en la lealtad personal y el beneficio
de grupo, en lugar de en principios abstractos como el mérito, el profesionalismo o el
bien social (Méndez 2000).
Si bien, como en su momento fue el caso en los países hoy “más desarrollados”,
en inicialmente estos patrones pudieron haber facilitado la creación de los Estados
nacionales, más tarde la insuficiente homogeneidad profesional del personal público
de los países de esta región derivaría en una marcada fragmentación administrativa y
política, incluso en gobiernos autoritarios. Las pugnas entre los diferentes grupos
asociados al patrón arriba descrito hicieron que muchos Estados aparentemente
“fuertes” de la región hayan sido en realidad Estados fragmentados interiormente y,
consecuentemente, con baja capacidad política y administrativa para impulsar
políticas públicas, en claro contraste con países como Estados Unidos, fragmentados
“por arriba” debido a la división de Poderes y el federalismo, pero gracias al SPC (más)
integrados “por abajo” en cuanto a la acción colectiva que involucran las políticas
públicas (Méndez 1996).
En parte quizá por observar su clara presencia en los países más desarrollados
hacia principios del siglo XX, a partir de mediados de ese mismo siglo varios países
latinoamericanos comenzaron a introducir el SPC en sus legislaciones nacionales. Sin
embargo, ello no significó que se introdujera en la práctica (con algunas excepciones,
de nuevo como Brasil o Costa Rica). Será hasta finales de los años ochenta y principios
de los noventa que, motivados por crisis o cambios de gobierno --y cierta presión
internacional--, un conjunto de naciones latinoamericanas comenzaron a introducir en
su GPP principios del SPC, a veces simultáneamente con principios de la NGP.
III. Algunos casos nacionales
En esta sección trataremos de dar una idea general de la evolución de la GPP en este
conjunto de países, el cual a su vez podemos dividir en dos subgrupos: 1) Brasil y
Costa Rica en los que existe un SPC que funciona de manera real y bastante extendida,
junto con Chile donde los principios del SPC se han complementado con cierta
aplicación de principios de la NGP; y 2) Argentina, Uruguay, México, Colombia y
Venezuela, en los que algunos principios del SPC (y a veces de la NGP) se han aplicado
pero en forma frágil y parcial. En este texto se describirán brevemente seis casos, los
tres que forman el primer subgrupo y tres casos del segundo de ellos.
Brasil
Geddes ha argumentado que, gracias al tamaño similar de sus clientelas políticas y la

mayor competencia político-electoral entre dos fuerzas políticas de peso similar que
se dio en la primera parte del siglo XX (Geddes 1994), Brasil desarrolló uno de los
sistemas GPP más avanzados de la región.
A partir de mediados del siglo XX una buena parte de su burocracia federal se

organizaba ya bajo parámetros del SPC (Ramió y Serna 2007). Así, después de varias
décadas de desarrollo, desde los años ochenta (y marcadamente a partir de la
promulgación de la Constitución de 1988, que fortaleció los derechos de los
funcionarios públicos), Brasil ha tenido un SPC bastante extendido porque aplica en
múltiples áreas y niveles y para la mayoría de los funcionarios públicos
(aproximadamente el 70%); desde entonces ciertos principios profesionales se
encuentran firmemente establecidos, como el ingreso por mérito --ya que los
exámenes son realmente competitivos— la estabilidad y derechos funcionariales --es
difícil separar a alguien del cargo-- y la capacitación --ya que existe una bien
establecida Escuela Nacional de Administración Pública (aparte de múltiples escuelas
regionales). Debe notarse que el brasileño es un SPC basado en cuerpos, lo que ha
involucrado ventajas y desventajas; entre las primeras, podemos citar una mayor
movilidad laboral y por lo tanto una menor resistencia de las autoridades políticas al
ingreso por mérito; entre las segundas, evaluaciones de ingreso más generales y laxas
y por lo tanto una menor adecuación entre perfil y puesto.
En todo caso, la combinación a mediados de los años noventa de un SPC

relativamente avanzado con el gobierno más “liberal” de Fernando Henrique Cardoso
llevó a promover reformas del tipo de las de la NGP. Así, se buscó revisar el régimen
de estabilidad y de pensiones, se promovió la evaluación y compensación del
desempeño, se favoreció la movilidad horizontal, la terciarización y la
“agencialización” de ciertas áreas (Bresser 1999). Sin embargo, la reforma terminó
diluyéndose considerablemente a partir del inicio del segundo mandato de Cardoso
(1999) y posteriormente fue en varios aspectos revertida (Gaetani 20--; Pacheco
2011).
El gobierno de Lula da Silva, con una orientación de centro-izquierda, estuvo

más abierto a aceptar las demandas gremiales y argumentó haber favorecido el
ingreso por mérito y otros aspectos del SPC (contratando personal bajo el esquema
del SPC (exámenes de mérito que proveen de estabilidad laboral) en los puestos
donde Cardoso había promovido la terciarización) y ello sin duda ha sido cierto en
algunas áreas de la administración pública brasileña como la social o la económico-
financiera, los avances parecen haber sido relativos y su gobierno mantuvo o quizá
incluso elevó el grado de politización de áreas tradicionalmente politizadas (por
mencionar un ejemplo, el ministerio del trabajo). En general, en Brasil si bien existe el
ingreso por mérito éste se da con base en pruebas muy generales, más bien de
conocimientos, y de títulos profesionales. Además, la “gestión por desempeño” ha
observado resistencias y dificultades técnicas que han impedido el cumplimiento de
sus objetivos y los casos de separación siguen siendo excepcionales, lo que ha
reforzado la rigidez y el corporativismo. El intento de relacionar la evaluación con la
compensación no fue exitoso, en parte porque tuvo el efecto ya común de empujar
hacia abajo los niveles de las metas a fin de distribuir “políticamente” los incentivos,
que, especialmente a partir del gobierno de Lula da Silva, han sido ampliamente
extendidos (Iacoviello y Rodríguez 2006; Pacheco 2011).
Como puede verse en el caso de Brasil existe un sistema de GPP

profesionalizado, pero que ha estado sujeto a un ciclo de construcción,
desconstrucción y reconstrucción (Grindle 2012).
Chile
Chile ha tenido una administración pública relativamente desarrollada, que

curiosamente ha combinado profesionalización con politización. Si bien la GPP ya
observaba la aplicación de varios principios del SPC desde al menos los años sesenta
(como la estabilidad laboral basada en el ingreso por mérito) (Grindle 2012), en el
2003 la Ley de Nuevo Trato amplió la carrera a niveles jerárquicos superiores y creó
un sistema de alta dirección pública, con lo que se disminuyó el número de cargos de
libre designación. Además previó la implementación de concursos internos y cambió
el sistema de incentivos basado en el desempeño individual por uno de desempeño
colectivo. Se introdujeron Comités de Selección que buscan ser más neutrales y
profesionales. Se estableció también una evaluación de los jefes superiores a través de
convenios de desempeño. Es de destacarse que Chile ha logrado desarrollar un
sistema de planificación estratégica, vinculado a la gestión de personal.
La GPP la realiza un Consejo cuyos integrantes son propuestos por el

Presidente pero deben ser ratificados por el Senado, lo que ha influido para que
integre a personalidades reconocidas de la oposición; además, el rol de dicho Consejo
es fundamental, ya que conduce y regula el procedimiento de selección de los cargos
de jefes superiores e integra el comité de selección para los puestos administrativos
de segundo nivel, entre otras funciones. Otro órgano relevante es Dirección Nacional
del Servicio Civil, órgano ejecutivo dentro del Ministerio de Hacienda.
En cuanto a los problemas, Iacoviello y Zuvanic (2006b) señalan que el

funcionamiento de los Comités de Selección y la aplicación de competencias para el
ingreso inició lentamente; además, la evaluación del desempeño derivó en
calificaciones casi siempre altas, ya que, en una tendencia que al parecer es casi
universal, poner una calificación baja se considera un agravio. Se supone que las
metas deben ser cada vez más altas, pero algunas instituciones no lo han hecho así o
han iniciado con metas de exigencia más bien baja. La posibilidad de despido por bajo
desempeño es muy reducida. En general, no puede decirse que la alta politización de
los funcionarios superiores y el sistema de “cuoteo” para su designación haya
desaparecido. La carrera ha permanecido cerrada, estancada en cuanto a la
competencia externa y la promoción interna. Esto se ha compensado con la
introducción del personal temporal (contrataciones temporales sin concurso, que
podían representar entre un 30 y 40%), pero este hecho ha generado protestas
sindicales.
De esta manera, Chile ha implantado una GPP que gradualmente ha tratado de

balancear los principios del SPC con los de la NGP. Por ello, es el sistema de GPP que
en la región se acerca más al “tipo ideal” del SPM, aunque dicho acercamiento está
limitado por los problemas arriba indicados. Aunque cuando una nueva coalición
asumió el poder en 2010 aumentaron los ataques contra este esquema de GPP y se
produjeron propuestas para su reforma, su implementación gradual y a la vez efectiva
ha promovido su consolidación y dificultado los cambios radicales. Chile por lo tanto
no ha seguido en forma tan marcada el patrón de construcción, destrucción y
reconstrucción de su GPP seguido por los demás países de la región que han
introducido los principios del SPC y/o la NGP.
Costa Rica
La estructura legal del sector público costarricense está definida por La Constitución
de la República, que data de 1949, y por el Estatuto de Servicio Civil, establecido en la
Ley 1.581. Cabe mencionar que el Estatuto establece las bases del concurso para el
acceso a 56% de los cargos públicos, un porcentaje similar al de Brasil. El proceso de
selección con base en el mérito funciona eficientemente y en general está bien
aceptado por los servidores públicos y los ciudadanos en general, en forma parecida a
Brasil.
Sin embargo, Iacoviello y Zubanic (2006d) indican que a mediados de los años
2000 aún existía cierta influencia política en el ingreso al servicio, la flexibilidad
salarial y la movilidad eran insuficientes y la gestión de rendimiento y la planificación
eran aún débiles, debido a que los resultados de las evaluaciones no se habían logrado
vincular con las metas individuales e institucionales y el sistema de información
presupuestaria era inadecuado.
Argentina
Si bien en este país ha existido el derecho a la estabilidad laboral de los empleados

públicos y el sindicalismo de los funcionarios públicos hay sido fuerte, hasta la década
de los noventa la base legal de la GPP en realidad era poco clara. A principios de esta
década, como parte del proceso de reforma del Estado, se creó el Sistema Nacional de
Profesión Administrativa (SINAPA) y nació con ello un sistema de GPP organizado a
partir de principios profesionales.
Sin embargo, si bien el SINAPA fue gradualmente desarrollándose en los años

noventa, en la siguiente década perdió apoyo político y legitimidad, y su aplicación fue
crecientemente evadida. Esto generó una burocracia paralela con contratos
temporales y una coexistencia de diferentes formatos de GPP. A mediados de los años
2000, Iacoviello y Zubanic (2006) indicaban que la ausencia de dirección estratégica y
alta politización en la GPP impedían que el sistema funcionara de manera adecuada.
Así, Argentina muestra de nuevo que cuando los costos políticos de normas
profesionales de GPP son percibidos como muy altos, éstas tienden a ser evadidas en
la realidad. De esta manera, representa otro caso que ha seguido el ciclo de
construcción, desconstrucción y reconstrucción.
México
México tuvo desde los años 1940s hasta el año 2000 un sistema político de partido
dominante, ya que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) ganó
consecutivamente la presidencia y, hasta 1997, la mayoría en el congreso. Ello
favoreció una GPP basada en el sistema de botín.
Con la llegada a la presidencia en el año 2000 de un partido opositor (el Partido

Acción Nacional), se generó una coyuntura que llevó a la aprobación en 2003 de una
ley basada en principios profesionales tanto del SPC como de la NGP.
Se introdujeron así para el universo de funcionarios intermedios de las

secretarías tanto los exámenes de ingreso y la capacitación permanente como la
permanencia en el puesto basada en la evaluación del desempeño y la aprobación de
los cursos de formación y una GPP basada en competencias.
Sin embargo, en los años siguientes surgieron diversos problemas que han
dificultado su implementación. Además de dificultades para encontrar instrumentos
de evaluación capaces de efectuar concursos públicos basados en competencias
laborales, se quiso desarrollar todos los principios profesionales en forma simultánea
y digital, lo cual causó muchos problemas y retrasos. Aunado a esto, prácticamente
desde el inicio del sistema de ingreso, en muchos casos se ha utilizado el artículo 34
de la ley (concebido originalmente para casos excepcionales) para evitar realizar los
concursos y muchos puestos han sido sacados del universo al que le aplican los
principios profesionales. Por otro lado, el sistema de evaluación del desempeño
también ha sido difícil de implementar, ya que ha derivado en calificaciones
predominantemente altas y por lo tanto no ha servido como instrumento para la
promoción, la sanción o la capacitación (Méndez 2010).
Otro inconveniente importante fue que el sistema se centralizó demasiado.

Esto ocurrió, en parte, debido a que la Secretaría de la Función Pública, cuyo papel
según la ley era más bien normativo general, centralizó y definió las evaluaciones de
ingreso y las de desempeño, que por Ley les tocaba definir a las Secretarías, y redujo el
papel de órganos como el Consejo Consultivo a meras instancias legitimadoras. Con
esta centralización se rompió la lógica prevista en la ley, en la que la Secretaría
normaba, vigilaba y, en su caso, sancionaba, y las Secretarías operaban.
A partir de 2006, el gobierno de Felipe Calderón emitió un nuevo reglamento,

que reencauza el servicio hacia la operación descentralizada, aunque ello provocó que
las dependencias evitaran todavía en mayor medida aplicar la ley del servicio de
carrera, especialmente el ingreso por concurso (Méndez 2010).
Para 2010 ya se había otorgado la planta a casi todos los funcionarios sujetos a
la ley, pero de una manera cuestionable, lo que pone en duda su estabilidad cuando
llegue el nuevo gobierno en 2012. De esta manera, el caso mexicano representa un
ejemplo más del ciclo de construcción, destrucción y reconstrucción que ha seguido la
GPP en América Latina.
En este país, sin embargo, existen agencias que han logrado acercarse
considerablemente a un SPM, ya que se ha logrado un balance importante entre los
principios del SPC (por ejemplo el ingreso por mérito) y los de la NGP (por ejemplo, la
evaluación del desempeño), como en el Instituto Federal Electoral.
Colombia
La Constitución Política de 1991, producto de una gran concertación en este

país, contiene un capítulo dedicado a la función pública y reitera el concepto de
ingreso y permanencia de los servidores públicos supeditado primordialmente al
mérito. Fue entonces cuando se creó una Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC),
la cual, en un principio, dependía claramente del ejecutivo.
La Constitución Política de Colombia de manera expresa prevé la carrera

administrativa como principio rector de las relaciones laborales en el sector público
colombiano. El artículo 125 señala que los empleos públicos son de carrera y
establece algunas excepciones. Igualmente, en este artículo se establece que el
ingreso y el ascenso en los cargos de carrera podrán darse, cumplidos los requisitos y
condiciones que la ley fije para determinar los méritos y calidades de quienes aspiran
a dichos cargos. La Constitución exige la vinculación, ascenso y retiro del servicio
deben hacerse por mérito.
En 1999, sin embargo, se generó un vacío normativo, debido a los fallos de la

Corte contra la validez de la CNSC. Dicho vacío ha causado muchos problemas, ya que
la gestión del personal se basó en inscripciones extraordinarias y nombramientos
provisionales, haciendo que se debilitara la aplicación del principio de mérito y
afectando el desempeño de varios subsistemas de la GPP.
La Ley 909 de 2004, que regula el régimen actual, no se limita a llenar el vacío
normativo ajustando las disposiciones de carrera a la jurisprudencia sino que
introduce elementos novedosos sobre empleo público en general y el tema de los
empleos de Gerencia Pública. Se acaban los concursos cerrados. Las convocatorias en
adelante deben hacerse por concursos abiertos; se amplía el periodo de prueba de 4 a
6 meses y se establece explícitamente que se debe hacer una evaluación a los
funcionarios de carrera anual. La Ley desarrolla todo un título sobre los empleos con
responsabilidad directiva, a excepción de los que nombre directamente el Presidente
de la República, el gobernador o el alcalde. Para la provisión de estos empleos se
tendrá en cuenta el mérito, la capacidad y experiencia, se podrán aplicar pruebas para
evaluar las capacidades, se aplicará una entrevista y se valorará los antecedentes de
estudio y experiencia. El “gerente público” realizará un “acuerdo de gestión” con su
superior jerárquico donde (concertación de objetivos y compromisos a cumplir; sobre
la base del cumplimiento, se realiza la evaluación que será por escrito). Así, Colombia
también ha buscado un equilibrio entre los principios del SPC y la NGP.
Con todo, son varias las debilidades que presenta la GPP en este país. Por
ejemplo, las evaluaciones del desempeño se han aplicado en forma incompleta y en
todo caso también han tendido a ser muy benevolentes; además, ha existido una gran
dispersión en las compensaciones y en general en los marcos normativos de la GPP.
En general, la GPP aún no alcanza suficiente legitimidad entre los funcionarios y la
población en general. Entre los aspectos positivos que se podían observar hacia
mediados de los años 2000 se encontraba la gestión de la formación, que se aplicaba
permanentemente y se orientaba por una adecuada planificación (Iacoviello y
Zubanic, 2006c; entrevista a funcionario público).
En el 2011 el nuevo gobierno se encontraba realizando una evaluación general

de la GPP con el fin de mejorar la aplicación de los principios profesionales en la GPP.
Como puede observarse, Colombia ofrece un ejemplo más del ciclo de construcción,
destrucción y reconstrucción.
Conclusión
Como puede observarse, la GPP es muy diversa en América Latina. Mientras que en
algunos casos no sólo se ha logrado introducir el ingreso por mérito sino avanzar
también hacia una permanencia dependiente de la evaluación del desempeño, en
otros países la aplicación de ambos principios es aún muy débil y en otros países más
ni siquiera se ha intentado, por lo que la GPP permanece desorganizada y discrecional.
Los tres países de la región que destacan en materia de profesionalización de la

GPP son Brasil, Costa Rica y Chile. Son excepcionales en lo que respecta al alto nivel de
institucionalización y legitimidad de sus SPC, si bien los primeros dos observan
sistemas rígidos. En el otro extremo del espectro están el resto de los países
centroamericanos, además de Bolivia, Perú, Paraguay y Ecuador. A estas naciones,
existe una fuerte politización y discrecionalidad en la GPP.
En un análisis comparativo por subsistemas, a mediados de la década pasada

Iacoviello (2006) llamaba la atención sobre la falta general de integración y
planificación en los sistemas de GPP en América Latina, así como la carencia de
esquemas efectivos de evaluación del desempeño. Respecto al segundo grupo, ella
anotaba que El Salvador, Paraguay, Panamá, Honduras, República Dominicana y
Bolivia no habían tomado medidas para cambiar esta situación. En cambio, observaba
movimientos de reforma –aunque con pocas perspectivas de éxito- en Perú,
Nicaragua, Guatemala y Ecuador.
Algo que claramente salta a la vista de la presentación de los casos de Brasil,

Chile, Costa Rica, Argentina, México y Colombia, así como de otros análisis sobre
varios de estos países (Ramió y Serna 2007, Salvador y Ramió 2008; Grindle 2012;
Iacoviello 2006; Longo y Ramió 2008; Villoria, 2007), es la alta dificultad de
implementación de los procesos de reforma para introducir o modernizar un servicio
profesional.
Particularmente reveladoras son las dificultades que los países con la más alta
profesionalización de su GPP, como Brasil o Chile, han tenido con la implementación
de los aspectos más modernos del servicio profesional, los ligados a la NGP, entre ellas
evidentemente la evaluación del desempeño. Estas dificultades sin embargo no son
distintas a las que han experimentado también los países más desarrollados
(Bouckaert y Halligan 2008).
Así, aunque sirve como un punto útil de referencia, en realidad el SPM es un

sistema de GPP “ideal”, difícil de alcanzar. Las dificultades principales se encuentran
en el desarrollo del ingreso por mérito, de la gestión por competencias, de la
planeación estratégica, de la evaluación del desempeño y de la sanción del bajo
desempeño. Si bien el SPM busca conservar las ventajas de algunos principios del SPC
como el ingreso por mérito y reducir desventajas como la rigidez a través de nuevos
principios como la evaluación del desempeño, debe reconocerse que ha sido muy
difícil aplicar con éxito estos nuevos principios. Chile, que tiene una serie de rasgos
particulares comparado con el resto de América Latina, es el único país que se ha
acercado en forma significativa al balance entre SPC y NGP que el SPM involucra, aun
cuando la aplicación de varios de los principios profesionales todavía enfrente
dificultades importantes.
Al menos tres dificultades obstaculizan la implementación de un SPM en

América Latina: 1) la cultura de la desconfianza interpersonal que dificulta la
integración de equipos de trabajo basados en principios abstractos como el mérito o la
calidad de los servicios; 2) los obstáculos técnicos para diseñar e implementar algunos
de los principios o técnicas de la GPP, como la gestión por competencias o la
planeación estratégica; y 3) las dificultades para diseñar una estrategia adecuada para
la introducción legal de los principios del SPM; esto es, la economía política de la
reforma.
Por ello, para el conjunto de los países de América Latina, en general es

recomendable introducir el SPM gradualmente (Polidano 2001), esto es, inicialmente
en organizaciones donde existan buenas posibilidades para su implementación y aún
en ese caso con largos periodos de prueba para los funcionarios, de manera que se
evite caer en los defectos del SPC. Como un avance gradual a su vez podría detener el
mayor desarrollo de la reforma, sería crucial programar progresivamente dicho

avance e incorporar mecanismos de vigilancia, preferentemente ciudadana. Otra
posibilidad es introducir el SPM por cuerpos (como en Brasil) en lugar de por puestos
(como en México), de manera que los jefes políticos puedan formar más fácilmente
sus equipos, se reduzcan los efectos negativos sobre la gobernabilidad y la calidad de
los servicios que un SPC puede traer, así como la resistencia al ingreso por mérito. Sin
embargo, aunque ello puede involucrar algunas ventajas como una mayor igualdad de
oportunidades, no evita algunos costos, como cierta rigidez.
Por supuesto éstas no son sino recomendaciones muy generales, ya que las
circunstancias particulares de cada país hacen que sea inadecuado plantear recetas en
este campo.
Bibliografía (incompleta)
Bossaert, Danielle y Christoph Demmke (2003), Profesional Services in the Accession
States: New Trends and the Impact of the Integration Process, Maastricht:
European Institute of Public Administration.
Bouckaert, G., y Halligan, J., Managing performance: International Comparisons,
New York, Routledge, 2008.
Bresser, L.C. y Spink, P., (eds.), Reforming the state; managerial public
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GOBERNANZA: LOS DESAFÍOS PENDIENTES PARA AMÉRICA LATINA
Dra. Cristina Zurbriggen

Introducción
En la sociedad actual, los procesos nacionales de decisión pública se vuelven cada vez
más permeables a la influencia de actores internacionales, nacionales, regionales y
locales. Asimismo, la reforma del Estado en América Latina, iniciados en los años 80,
asociada a la privatización, la desregulación, la terciarización de servicios y la
delegación de responsabilidades de gestión pública a espacios locales han cambio las
relaciones entre el Estado y la sociedad.
En este nuevo entorno complejo, cambiante y con múltiples actores, el Estado, garante
del bien público, no puede por sí solo solucionar los problemas de la sociedad actual.
Por ello el concepto de gobernanza (governance) adquiere cada vez más relevancia en
los debates teóricos y en la práctica política en tanto nuevo modo de gestionar las
políticas públicas. La misma surge como un nuevo estilo de gobierno, distinto del
modelo de control jerárquico y de mercado, caracterizado por un mayor grado de
participación de actores privados, tales como organizaciones de interés, ONGs, grupos
de ciudadanos, empresas privadas, consultoras que participan en la formulación y la
implementación de políticas públicas. Se espera que a través de este proceso de
elaboración de las políticas fundamentado en la colaboración, el consenso y la
participación de distintos actores, se mejoren los resultados y rendimientos de las
políticas, y en definitiva se garantice la gobernabilidad del sistema político.
Sin embargo, el debate de la gobernanza en América Latina ha tenido características

diferentes que en los países del norte, por lo que se hace necesario aportar una
revisión crítica de la agenda propuesta con la transferencia de la noción de buen
gobierno (good governance67), parte de los organismos multilaterales con el fin de
hacer más efectiva la ayuda para el desarrollo.
Con el propósito de analizar estas transformaciones de la relación entre el Estado y la

sociedad, en primer lugar, se analiza el contexto histórico en que emerge la
gobernanza como un nuevo modelo para la administración del sector público y las
políticas públicas. En segundo lugar, se evalúan la introducción de estos nuevos
formatos de gestión en tres áreas relevantes de las reformas estatales emprendidas en
América Latina, como la privatización de servicios públicos, las nuevas ofertas de
políticas sociales y los procesos de descentralización. Ello nos permitirá entender la
tensión generada al interior del Estado por los particulares patrones de gobernanza
que se desarrollaron en la región. Por último, el artículo concluye con una breve
reflexión sobre los temas que pueden ser importantes en el futuro próximo para la
investigación académica.
67
El término se traduce indistintamente como buena gobernanza, buena gobernabilidad y
buen gobierno.
El contexto latinoamericano
En América Latina, los nuevos formatos de gestión pública con mayor incorporación
de actores de la sociedad emergen en un particular contexto histórico. La región
asiste a un doble proceso de transformación, primero, a una serie de cambios
asociados a la democratización del régimen político, seguido por un cambio de modelo
socio-económico, que transitó de un modelo de desarrollo estado-céntrico a un
modelo centrado en el mercado.
Un primer cambio relevante, en los años 80, fue la transición de un régimen

autoritario a uno democrático que, además de transformar la estructura del sistema
electoral a través de diferentes niveles de gobierno, también cambió las relaciones
entre el Estado y la sociedad. El proceso de democratización no sólo se relacionó con
la implementación de un ambiente electoral competitivo, sino que también se asoció a
nuevas formas de participación ciudadana en las políticas públicas. Asimismo se
fundamentaron como un intento de romper con las viejas instituciones del
corporativismo y clientelismo, que involucró la corrupción y la débil prestación de
servicios a grupos marginados. En este nuevo contexto, tuvo lugar una activación de
los movimientos sociales que ayudó a aumentar la concientización y preocupación de
los ciudadanos sobre las cuestiones de gobierno.
En segundo lugar, tuvo lugar la transformación de un modelo de desarrollo centrado

en el Estado a uno bajo el predomino del mercado. Estos cambios se sintetizaron en el
"Consenso de Washington", el cual resume las recomendaciones de reformas
neoliberales de parte de los organismos internacionales (principalmente por el Banco
Mundial –BM– y el Fondo Monetario Internacional –FMI–) que debían implementar
los gobiernos para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, reducción del
gasto del Estado, liberalización financiera y comercial, apertura a la inversión
extranjera directa, privatización de las empresas y servicios públicos, desregulación,
fortalecimiento del derecho de propiedad y descentralización.
Este conjunto de reformas estatales llevadas adelante a fines de los 80 han sido
llamadas también “reformas de primera generación”, cuyo énfasis estuvo primero en
desregular y reducir el gasto, el tamaño y la intervención del Estado en la economía y
sociedad. Posteriormente, a comienzos de los 90, frente a los limitados resultados
alcanzados en términos de crecimiento económico y reducción de la pobreza y de la
desigualdad (Burky y Perry 1998,3), se promocionaron las “reformas de segunda
generación”. Estas últimas si bien mantuvieron el signo neoliberal, plantearon la
necesidad de fortalecer las capacidades estatales y generar instituciones eficientes
para que pueden garantizar el funcionamiento del mercado.
La implementación de estas transformaciones provocó, en toda la región, importantes

cambios en el rol del Estado, cuya esfera de acción se vio disminuida teniendo lugar
un incremento gradual de la participación del sector privado, ONGs y diversas
organizaciones de la sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos.
Específicamente, el sector privado se involucró en los servicios de infraestructura, al
tiempo que la sociedad civil lo hizo en programas de descentralización y políticas

sociales. Si bien los ritmos que adoptaron los países fueron variables en función del
proceso político en el que estaban insertos, la gobernanza aparece como la mejor
forma de gestionar los asuntos públicos.
Sin embargo, la introducción de la gobernanza en América Latina como una nueva

modalidad de gestión pública ha tenido un significado diferente que en Europa y en
EE.UU. En la región, la introducción de la gobernanza se relacionado con la Nueva
Gestión Publica (NGP) (New Public Management –NPM–)68 (Banco Mundial, 1997). En
los países del norte, la gobernanza69 se presenta como un estilo alternativo de reforma
del sector público intentando involucrar más directamente a la ciudadanía en la
acción de gobierno y en la elección de las políticas. La misma representa, y más
específicamente, para la administración pública, un intento por reducir los elementos
jerárquicos del sistema y de NGP (Peters, 2005).
Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempo en numerosos países,
sobre todo los del norte de Europa, pero en muchos otros ha llegado a ser una estrategia
consciente de reforma. Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas
por el programa de Revisión del Desempeño Nacional (NationalPerformance Review,
1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanos
comunes como de los niveles inferiores del servicio público para influir en las políticas
y en el estilo de administrar. En Canadá, primero el programa llamado PS 2000 y, más
tarde, el programa para la participación ciudadana proveyó opciones para que la
población intervenga de manera activa. Incluso aquellos países del norte de Europa
que tradicionalmente habían practicado el corporativismo o ciertas modalidades
corporativas pluralistas de relación entre el Estado y la sociedad han reforzado las
oportunidades para que los ciudadanos tomen par-te en el gobierno, al tiempo que
han procurado emponderar a los escalones más bajos de la burocracia pública (Peter
2005).
Por el contrario, en América Latina, la gobernanza como un enfoque alternativo al

sector público y la gestión de políticas públicas se relaciona con las reformas de la
NGP y, hasta cierto punto, con los modelos neoliberales de gobierno.
68Para un análisis más detallado de los principios de la NPM, v. Peter Aucoin (1990), Christopher Hood
(1991), Christopher Pollitt y Geert Bouckaert (2000) y Michael Barzelay (2001).
69No hay un solo concepto de gobernanza, según Torfing y Sorensen (2009) cuatro son los conceptos
que han dominado el debate europeo. Encontramos desde posturas extremas, donde algunos autores
sostienen que puede haber “gobernanza sin gobierno” y que las redes sociales pueden muy bien
organizarse a sí mismas y proveer de dirección a segmentos específicos de la sociedad hasta autores
que plantean los límites de la gestión en red y como un forma más de gestión que convive con el modelo
burocrático y de nueva gerencia pública.
Gobernanza en América Latina
En América Latina, la noción dominante de gobernanza ha sido difundida por los

donantes de la cooperación internacional. El Banco Mundial (BM), el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) han tenido un rol central en el desarrollo y posterior transferencia de la noción
de gobernanza, entendida como “buen gobierno”, pretendiendo, de ese modo, hacer
más efectiva la ayuda internacional en los países subdesarrollados (Grindle, 2007;
Weiss, 2000).
El BM define gobernanza como el conjunto de procesos e instituciones a través de las

cuales determinan la forma que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus
recursos económicos y sociales. En este contexto, buen gobierno refiere a la
transparencia y la eficacia en tres áreas fundamentales: métodos de elección, control y
reemplazo de los gobernantes (estabilidad institucional); capacidad del gobierno para
administrar recursos y aplicar políticas (marco regulatorio y eficacia del gobierno); y
respeto a los ciudadanos (transparencia, participación y garantía del estado de
derecho) (Banco Mundial, 2005: 3-7).
El PNUD (1997: 12), por su parte, define gobernanza como “el ejercicio de la autoridad
económica, política y administrativa para administrar los asuntos de un país a todos
los niveles de gobierno. La misma comprende los mecanismos, los procesos y las
instituciones a través de las cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses,
ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias”.
Desde este punto de vista, la gobernanza adecuada se caracteriza como “participativa,
transparente (…) con control público (…) efectiva y equitativa (…) promotora del
estado de derecho (que) asegura que las prioridades políticas, sociales y económicas
estén basadas en un amplio consenso en la sociedad”.
Desde este enfoque, buen gobierno implica determinadas características del proceso
de gobernabilidad, donde el Estado debe garantizar el cumplimiento de la ley (y
hacerlo en forma transparente y libre de corrupción), dar lugar a la participación de la
sociedad civil y garantizar el estado de derecho.
De está forma se fundamentaba que un Estado eficaz es imprescindible para poder

contar con los bienes y servicios –y las normas e instituciones– que hacen posible que
los mercados prosperen y que las personas tengan una vida más saludable y feliz. Así,
el Estado es fundamental para el proceso de desarrollo económico y social, pero no en
cuanto agente directo del crecimiento sino como socio, elemento catalizador e
impulsor de ese proceso (BM, p. 4).
Para ello, se define una selección estratégica de las acciones colectivas que el Estado
debe promover, junto con mayores esfuerzos para aligerar la carga que pesa sobre el
sector público, mediante la participación de los individuos y las comunidades en el
suministro de los bienes públicos fundamentales. En ese sentido, resulta trascendental
distinguir entre lo que el Estado debe y lo que no debe hacer.
Para llevar adelante este objetivo, se recomienda aplicar una serie de

transformaciones. En primer lugar, el Estado debe determinar con precisión el alcance
de las funciones y actividades que asume y transferir el resto al mercado. Por una
parte, se destaca la necesidad de construir un Estado selectivo, centrado en cinco
tareas fundamentales, sin las cuales es imposible alcanzar un desarrollo sostenible y
compartido y reducir la pobreza: el establecimiento de un ordenamiento jurídico
básico; el mantenimiento de un entorno de políticas no distorsivas, incluida la
estabilidad macroeconómica; la inversión en servicios sociales básicos e
infraestructura; la protección de los grupos más vulnerables; la defensa del ambiente.
El segundo aspecto de la estrategia definida por el BM consiste en promover un
Estado “más capaz” mediante normas y controles eficaces que pongan límites a las
medidas arbitrarias y que luchen contra la corrupción arraigada.
En segundo lugar, debe incrementar la participación del sector privado y la sociedad

civil en actividades que hasta el momento estaban reservadas al sector público, con el
argumento de que el monopolio estatal en temas de infraestructura, servicios sociales
y otros bienes y servicios tiende a ser poco eficaz. El camino es exponer a los
organismos estatales a una competencia mayor con el mercado para incrementar su
eficacia y su eficiencia, sustituyendo el modelo jerárquico-burocrático por un modelo
denominado «nueva administración pública» (New Public Management –NPM–
)70(Banco Mundial, 1997).
Con otras palabras, se sugiere un modelo de gestión gerencialista, por el cual el Estado
tiene que dejar de ser un proveedor directo para pasar a ser un articulador, un
mediador entre los actores de esa compleja matriz de provisión de servicios públicos.
En este contexto, las capacidades regulatorias del Estado deben dirigirse,
fundamentalmente, a promover la actividad de los mercados, para lo cual es necesario
establecer reglas claras de funcionamiento y regulaciones específicas (ad hoc, no de
corte keynesiano). Esto generará un marco adecuado en el que se moverán los actores
responsables de la provisión de los servicios públicos. Las instituciones públicas,
finalmente, tienen que desarrollar capacidades de diseño, evaluación y monitoreo de
políticas. Lo más relevante a enfatizar es que en estas recomendaciones está implícito
un modelo de Estado, un modelo de Estado neoliberal.
Los principales interrogantes que se plantean son: ¿cuáles han sido los esquemas de
gobernanza efectivamente introducidos en la región?, ¿cuánto se ha transformado el
Estado?, ¿se ha logrado gestionar las políticas públicas de forma más eficaz, eficiente,
transparente y democrática?. Con el fin de responder a estas preguntas es preciso
profundizar en los estudios de casos de políticas públicas más significativas, y de esta
forma, analizar el impacto que ha tenido la transferencia de los formatos de
gobernanza en el Estado latinoamericano.
70Para un análisis más detallado de los principios de la NPM, v. Peter Aucoin (1990), Christopher Hood
(1991), Christopher Pollitt y Geert Bouckaert (2000) y Michael Barzelay (2001).
Gobernanza en infraestructura
En los años 80, América Latina experimenta un notorio cambio en la gestión de las
políticas públicas en beneficio de la participación del sector privado, en el contexto de
privatización de empresas públicas primero, y de instituciones reguladoras después.
En este marco, las agencias internacionales en América Latina promovieron la
gobernanza como la mejor herramienta para proveer mejores servicios de
infraestructura y alcanzar el desarrollo sustentable.
Entre las diversas experiencias de políticas públicas con participación del sector
privado en la región, el caso de la infraestructura merece ser considerado,
especialmente en materia de agua y servicios sanitarios. Desde el año 1997, el rol de la
comunidad internacional en la promoción de la importancia del acceso al agua y el
saneamiento se hace presente en los Foros Mundiales del Agua. Por su parte, la
iniciativa más relevante en esta materia está contenida en los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM) de la Organización de Naciones Unidas (ONU), la cual representa
un acuerdo global surgido en las cumbres mundiales. Los ODM se relacionan con el
sector del agua en lo que respecta a la reducción de la pobreza, la sustentabilidad
ambiental y el desarrollo mediante la promoción de acciones conjuntas a escala global
(Phumpiu y Gustafsson, 2009).
Considerando las recomendaciones de la comunidad internacional y los ODM, se

sugiere a la gobernanza como una herramienta alternativa para alcanzar una mejora
sustantiva en los servicios sanitarios. Se acepta generalmente que no resulta posible
alcanzar un manejo eficiente de los recursos del agua y los servicios sanitarios con las
instituciones gubernamentales como único actor, especialmente cuando carecen de
una organización efectiva e instituciones fuertes, y con organismos dependientes de
las lógicas político-partidarias. Por lo tanto, las alianzas público-privada para servicios
públicos incluyendo como socios participantes, el sector público, el sector privado, las
organizaciones de consumidores, las organizaciones comunitarias, las agencias de
cooperación internacional y los sindicatos, son la forma más eficiente, eficaz y
democrática para gestionar servicios públicos (Phumpiu y Gustafsson, 2009, Banco
Mundial, 2006, Holland, 2005, Hall et. al., 2005) .
En este escenario, tuvo lugar en la región un proceso importante de privatización de

los servicios sanitarios que antes eran responsabilidad del Estado. Asimismo, en
muchos países latinoamericanos se crearon instituciones destinadas a regular y
monitorear al sector privado, compartiendo los principios de sus análogas en Estados
Unidos, Reino Unido y Francia (Page y Bakker, 2005). En muchos países de la región
se introdujeron dos formas predominantes de control institucional: 1) el control de la
política sectorial a través de una comisión o junta federal de agua en un ministerio y
acompañada con una legislación sobre la temática o 2) la regulación económica de la
prestación de servicios a través de una agencia nacional de regulación o varias
entidades sub-nacionales (OCDE, 2008).
Sin embargo, estas transformaciones en los formatos de gestión no tuvieron los

resultados esperados, y la provisión de servicios no han sido suficientes, la inversión
ha caído, y la misma no ha alcanzado la normativa internacional en términos de
cantidad, calidad y acceso democrático (Calderón y Servén, 2004; OCDE, 2008). Por su
parte, sólo el sector privado fue considerado como un protagonista central en el
suministro de servicios públicos, mientras que la sociedad civil no fue tomada en
particular consideración en esta materia.
En este contexto, cobra importancia indagar las causas de las trayectorias divergentes
que han mostrado los países de América Latina.
Los resultados divergentes
En Bolivia y Argentina, la participación del sector privado en los servicios de agua y

saneamiento ha alertado a gobiernos y consumidores, quienes han demandado una
revisión de los procedimientos. La evaluación realizada permite constatar las
dificultades en los contratos de concesión con grandes compañías multinacionales,
que en algunos casos llevan a recesiones anticipadas de los contratos debido a
numerosos problemas, generados por la falta de estudios previos de sustentabilidad y
viabilidad, procedimientos de licitación mal diseñados, contratos jurídicamente
deficientes en el contexto de marcos regulatorios inadecuados. Estas dificultades han
generado, y generan, graves repercusiones, incluyendo disputas en curso ante
tribunales arbitrales internacionales y una redefinición de las modalidades de
participación privada en el sector (OCDE, 2008).
Otros tres casos de estudio para mencionar son los de Honduras, Perú y Paraguay. En
un acuerdo tácito, la empresa nacional de agua, única organización oficialmente
autorizada para proveer agua, vende el agua a los propietarios de camiones cisterna al
mismo precio al que pone a disponibilidad el agua de canilla. Sin embargo, el precio al
cual los consumidores acceden al agua puede ser entre cinco y diez veces más caro,
como sucede en los casos de Lima (Perú) y Tegucigalpa (Honduras) (De Soto, 2001).
Asimismo, el agua vendida a los consumidores proviene de fuentes poco confiables
que no cumplen con los estándares mínimos de calidad. Por otra parte, la entrega del
agua no tiene lugar en un mercado organizado, por lo que la calidad y la frecuencia del
abastecimiento no están ni establecidas ni efectivamente reguladas.
En la mayoría de los países latinoamericanos, la provisión de servicios de agua bajo

estos nuevos formatos de gobernanza de mercado no ha tenido los resultados
esperados71. La transferencia de estas formas de gestión se ha realizado sin tener en

consideración el contexto político-institucional de los países de la región. La paradoja
es que los gobiernos trataron de crear organismos reguladores independientes con
aislamiento de la presión política. En la práctica, no fue posible. Un estudio relevante
sobre la experiencia reguladora en infraestructura en América Latina concluye que la
mayoría de los nuevos organismos reguladores no son independientes del gobierno y
no están aislados de la influencia política, condición crucial para lograr desde el
Estado defender el interés público (Por Kessides citado Clarke 2009, 331).
Entre las debilidades se pueden mencionar la ausencia de un marco institucional,

ineficiencias de los sistemas legales y de planificación, escasa disponibilidad de
recursos, ausencia de un sistema regulatorio para limitar las decisiones arbitrarias y
aumentar la credibilidad del sistema, débil capacidad de regulación y control de las
compras y contratos con las compañías del sector, limitado acceso a la información,
débil capacidad de evaluación, monitoreo y rendición de cuentas (OCDE, 2008; Ceo,
2005; Hall et. al., 2005).
En términos, generales, se constata un débil desempeño del gobierno en su rol de

coordinador de los esfuerzos para el bienestar de la sociedad, y la adecuación de las
asociaciones público-privadas para los servicios de agua y saneamiento. Esta situación
se constata también en otra área central de reformas en América Latina, los procesos
de descentralización.
Gobernanza local
Los procesos de descentralización y la transferencia de tareas gubernamentales hacia

niveles subnacionales fueron otras de las transformaciones estatales más relevantes
que los países latinoamericanos implementaron en los últimos décadas. Las
propuestas iniciales de reformas, inspiradas en el paradigma neoliberal y bajo el
formato dominante de la NGP, fundamentaron la descentralización como forma para
mejorar los servicios públicos locales en términos de eficiencia, eficacia y apego a las
preferencias de las comunidades, así como desarrollar mecanismos para acercar las
decisiones del gobierno a los ciudadanos, con el fin de incentivar la rendición de
cuentas por parte de los gobernantes ante sus electores y aumentar el control por
parte de estos últimos sobre la dinámica de las decisiones públicas. Dos productos
adicionales eran esperables: la extensión y el fortalecimiento de las instituciones
democráticas, así como también el incremento de incentivos para el desarrollo
económico local. En este escenario, la gobernanza local aparecía como un instrumento
relevante de gestión para alcanzar tales objetivos.
71Se puede mencionar algunas experiencias exitosas a nivel local pero sus impactos ha sido limitados
por falta de marcos institucionales apropiados (De Soto, 2001; Zadek, 2004: 12-13). Ejemplo de ellos
son la municipalidad de Puerto Cortés (Honduras), en Saltillo (México), en las municipalidades de
Recife, Cartagena y Porto Alegre (Brasil) (Holland, 2005).
Bajo este paradigma dominante72, tuvo lugar en América Latina un importante

proceso de descentralización político, fiscal y administrativo. En primer lugar, la
descentralización política se expresó a través de la introducción de elecciones directas
de gobiernos municipales, creación y fortalecimiento de las entidades sub-nacionales
y de mecanismos de consulta ciudadana. En segundo lugar, se avanzó en un proceso
de transferencia de recursos del gobierno central hacia los subnacionales. Sin
embargo, el proceso fue limitado dado que los gobiernos locales siguieron
manteniendo la dependencia del gobierno central con escasas posibilidades de
generar recursos propios. En tercer lugar, con respecto al proceso de
descentralización administrativa tuvo lugar una primera fase centrada en la
descentralización de los servicios básicos e infraestructura (gestión de residuos, calles
urbanas, el transporte urbano, agua y alcantarillado), y posteriormente, una segunda
fase orientada a políticas focalizadas sociales, de educación, salud, vivienda y servicios
de policía (Daughter and Leslie, 2007).
En este escenario, surgen a nivel local una diversidad y heterogeneidad de

experiencias de gestión en formatos de gobernanza. Se puede mencionar un amplia
variedad de ejemplos desde los presupuestos participativos, en Porto Alegre desde
1989, la Ley de Participación Popular boliviana (LPP) de 1994 con la creación de
Organizaciones Territoriales de Base y los Comités de Vigilancia de la gestión pública.
En Colombia, se establecen los talleres temáticos participativos, los cabildos abiertos,
los consejos de planeación, las juntas de educación o los comités de control de los
servicios públicos. En Argentina, provincia de Mendoza, se instalan consejos sociales y
por ley se consagra la presencia de la sociedad en los asuntos públicos como una vía
para la reforma de la gestión pública. En Córdoba, se crean mecanismos de consultas,
de revocatoria o el referéndum, así como el Consejo Económico y Social (Mascareño,
2008).
En México, estado de Chihuahua, se instalan espacios de reflexión y discusión de las

agendas educativas. En el estado de Baja California, se introducen los convenios de
desarrollo social, los consejos agropecuarios, la comisión para la promoción de las
exportaciones o el Fondo de Financiamiento de las Empresas de Solidaridad. En
Centroamérica, por su parte, se crean una diversidad de formas de articulación
Estado-sociedad local. Los consejos escolares directivos en Nicaragua , los consejos
locales en República Dominicana, los consejos locales de desarrollo en Guatemala o la
propuesta de Contraloría Ciudadana en El Salvador. En Perú por ley se aprueban los
consejos de participación regional y los consejos de participación municipal el Grupo
Propuesta Ciudadana, entre otros tantos ejemplos (Mascareño, 2008).
72 En el contexto latinoamericano, surgen también otras propuestas de descentralización desde una

visión más neo-estructuralista a más radical, para las cuales la descentralización era considerada una
medida progresista para combatir las inequidades, las conductas antidemocráticas y a menudo como
base de poder alternativo en la perspectiva de una amplia reconstrucción democrática del estado. La
participación no se entiende como una técnica para mejorar la eficacia de Estado y la aceptación de las
políticas sino como un instrumento de cambio de las relaciones de poder. Véase Assies (2003).
A pesar de la gran variedad de espacio de participación ciudadana creados, en la

última década se ha comenzado a cuestionar que la descentralización a través de los
formatos de gobernanza conduce por sí sola a una mejor prestación de los servicios
locales, a una mayor transparencia y control ciudadano, así como fortalecer la
democracia.
Un amplio número de estudios han demostrado que la calidad de los servicios

públicos a nivel local están menos relacionada con la gobernanza y más con factores
tales como las capacidades institucionales del sector público, la transparencia de los
procesos decisionales que incluye elementos de control, acceso a la información,
estabilidad de las instituciones políticas, así como la independencia del sistema
judicial (Larson y Barrios, 2004).
Por su parte, la mayoría de las experiencias, en donde se han creados espacios de

participación ciudadana, las mismas han encontrado sus limites e incluso en algunos
casos su invalidación por la elevada dependencia de correlación de fuerzas políticas,
dominada por prácticas populistas, clientelistas y patrimonialistas. Con las palabras
de Mascareño (2008), la relación Estado descentralizado-sociedad civil, incluso en
todos los niveles de gobierno, está aún repleta de autoritarismos, clientelismo y
resistencias a un control ciudadano y de transparencia en la gestión y el uso de los
recursos públicos.
Ello se correlaciona también con la marcada inequidad en la distribución de poder.

América Latina es la región con mayor concentración de ingresos del mundo, por lo
que tiene lugar una brecha entre ciudadanos e instituciones, y entre ciudadanos y
partidos. Para hacer frente a estos enormes retos se requiere una construcción del
poder democrático y una nueva visión del Estado.
Ello explica las debilidades de experiencias como el presupuesto participativo de

Porto Alegre o en políticas de salud o educación, donde se incluye formatos de
gobernanza, en las cuales se conjuga una elevada dependencia de correlación de
fuerzas políticas basadas en lógicas jerárquicas de patronazgo político, por tanto hace
que estos mecanismos estén signados por la vulnerabilidad (Cunill, 1995).
Un ejemplo extremo de ello son los consejos ciudadanos a nivel municipal

establecidos en Nicaragua, que se implantan en un contexto de conflicto político de
gran intensidad. Ello explica que estos consejos en lugar de tener dinámica de
funcionamiento consensual en red terminan siendo cooptados por parte del partido
en el gobierno y resistido por parte de grupos ligados a la oposición o con pretensión
de autonomía. No se logran, por tanto, más que frágiles acuerdos provisorios
(Zaremberg, 2008).
Por su parte, en México la participación ciudadana en estos espacios se vio paralizada

por el conflicto reciente expresado en la represión gubernamental asociado a la red de
narcotráfico y la debilidad del Estado de Derecho. Las comunidades indígenas y los
grupos ubicados a la izquierda del espectro político constituyen canales paralelos de

participación no oficiales, mientras que los espacios oficiales son cooptados por
grupos cercanos al partido en el gobierno. En Venezuela, la participación está
monopolizada por parte del partido en el gobierno en enfrentamiento fuerte con la
oposición (Zaremberg, 2008).
En términos generales se puede concluir que los procesos de descentralización con la

introducción de estos nuevos esquemas de gestión pública poco han ayudado al
fortalecimiento democrático y al desarrollo territorial. En dicho proceso tuvo lugar
una transferencia acrítica de los formatos de gobernanza, sin suponer que la
construcción de ciudadanía no se limita a la creación acotada de un ámbito de
deliberación en los asuntos públicos, sino que hay que considerar el contexto político-
institucional en que la misma se desarrolla.
La propia conformación histórica de la relación estado-sociedad no ha permitido la

constitución de una sociedad autónoma, ni tampoco limitar una forma de gestionar el
estado fuertemente perneado por las lógicas políticas. El dilema de los asuntos
colectivos no se reduce a la definición de la agenda y el objetivo de una política, sino
que es interdependiente del contexto político-institucional que está inserto. Con el fin
de profundizar en estos aspectos es relevante analizar la introducción de nuevas
formas de gestión en políticas sociales.
Gobernanza en políticas sociales
Los elevados niveles de exclusión social determinaron que a comienzo de los años 90,
los gobiernos latinoamericanos y los organismos internacionales apoyaran con fuerza
políticas sociales para reducir la pobreza y la desigualdad social a través de la
provisión de servicios de salud y educación más descentralizada, así como la
privatización del régimen de pensiones y un mayor énfasis en mecanismos de
participación
en la entrega de de los beneficios sociales. Todas estas iniciativas pretendían
aumentar la eficiencia, la transparencia y la calidad de la gestión (Molyneux, 2008, 9).
La pobreza se convirtió así en una prioridad por parte de los organismos

internacionales en las políticas de desarrollo. Se estableció en los documentos de
Estrategia de Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) del
BM y FMI, y se incorporó a la Declaración del Milenio y a los ODM, alcanzándose el
compromiso de los países para reducir la pobreza extrema a la mitad para el 2015
(CEPAL, 2000, 1997). En consecuencia, para aumentar la eficiencia de la asistencia
social, los recursos públicos deberían concentrarse en los programas de desarrollo
focalizados en los hogares que están por debajo de la línea de pobreza. Asimismo,
debería involucrarse la participación de actores que están por fuera del gobierno
central (municipalidades, ONGs, organizaciones de la sociedad civil y el sector
privado) para incrementar los recursos disponibles. En este sentido, la gobernanza se

promovió como la mejor forma de gestión para alcanzar el bien público (Barrientos,
et. al., 2008).
La nueva política social implicó cambios en el locus y el carácter de las actividades del
Estado, en el surgimiento de una amplia gama de nuevos organismos e instituciones
paralelas para ayudar a la prestación de asistencia social, y la promoción de la
colaboración de la sociedad civil en el desarrollo y los programas de alivio de la
pobreza (Holtzmann y Jorgensen 2000). Por su parte, los principios orientadores de la
mismas fueron, la participación, emponderamiento y co-responsabilidad o co-gestión
(Banco mundial, 2001).
En este escenario, en la región fueron implementados macro- programas para

combatir la pobreza que han alcanzado más de 25 millones de personas, como Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados y Familias por la Inclusión Social en Argentina, el
programa Puente-Chile Solidario, el Bolsa Familia en Brasil, Panes en Uruguay, la Red
de Protección Social en Nicaragua, el programa Familias en Acción en Colombia, el
Programa de Asignación Familiar en Honduras, el programa Bono Solidario en
Ecuatoriano (Barrientos and Holmes, 2006). Dentro de estos macro programas la
modalidad dominante de gestión fue la implementación de una variedad de sub-
programas orientados a proveedores de servicios de alimentación y atención a la
infancia por medio de ONG y organizaciones de la sociedad civil,
alentado por las nuevas tendencias hacia la descentralización, el buen gobierno y la
participación (Molyneux, 2008).
Sin embargo, más que un proceso de participación y activación de los actores sociales
tuvo lugar una transferencia de gestión a las ONGS, al mercado de los programas
sociales, bajo el modelo inspirador de la NGP. Con otras palabras, estos programas
poco han contribuido a fortalecer la ciudadanía, fortalecer los derechos sociales y el
capital social (Molyneux, 2008).
Así, luego de casi dos décadas dominadas por estas políticas bajo estos formatos de
gestión, los resultados de impacto en la reducción de la desigualdad social fueron
limitados, y en términos de reducción de la pobreza no fue homogénea. Por su parte,
la incorporación de otros actores en esta área ha generado una serie de problemas
asociados con las dificultades del Estado en orientar a los actores privados hacia el
cumplimiento de los objetivos de las políticas públicas (Barrientos, et. al., 2008).
Impactos diferencias y el legado histórico institucional
Para entender los impactos diferenciales de la nueva política social es necesario

reconocer las condicionantes histórico-institucionales como la diversidad de los
sistemas sociales de protección en América Latina (Molyneux, 2008).
En este sentido, es importante considerar la investigación de Marcel y Rivera (2008)

sobre las transformaciones del Estado de Bienestar en América Latina. Los autores
identifican cuatro regímenes de bienestar de acuerdo a los formatos de gobernanza
dominante, es decir, quién juega el rol protagónico en la provisión de bienestar:
estado, mercado, familia, empresas, economía informal. Asimismo analizan sus
combinaciones y su impacto en el desarrollo económico y social. En función de estas
categorías agrupan a los países de la región en cuatro tipos ideales de regímenes de
bienestar.
En los regímenes de Estado de Bienestar potencial (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica
y Uruguay) el rol del Estado es importante. En estos países se ha alcanzado un estatus
socio-económico mejor que el resto de la región porque el Estado tiene una
participación activa en la economía y, consecuentemente, un peso mayoritario en la
gestión de las políticas sociales. Ni la intervención del sector público, ni los
comparativamente bajos niveles de desigualdad parecen haber afectado la capacidad
de estos países para el crecimiento económico y cohesión social.
Los países con regímenes de bienestar conservadores (Ecuador, México y Venezuela)

y de bienestar dual (Bolivia, Colombia y Panamá) están en una posición intermedia. El
mercado y las familias juegan el papel más relevante en la provisión de bienestar. En
los mismo la provisión de beneficios sociales ha sido segmentados, donde un grupo
puede acceder a buenos servicios mientras que otro grupo social accede a servicios de
calidad inferior.
En los regímenes de bienestar dual (Bolivia, Colombia y Panamá) los sectores

informales y los segmentos modernos del sector privado son los principales
proveedores de bienestar. En estos países si bien tiene lugar también una provisión de
beneficios sociales segmentada, los niveles de fragmentación y conflicto social son
más marcados.
Los países con regímenes informales (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Perú) muestran niveles de bienestar social considerablemente menores.
Se trata de países en los que se deja la provisión de bienestar en manos del mercado,
la comunidad y las familias. Las relaciones sociales resultantes son generalmente
jerárquicas y asimétricas. Los procesos de inclusión resultan problemáticos, dado que
los más carenciados obtienen seguridad a corto plazo a cambio de la profundización
de su vulnerabilidad y dependencia en el largo plazo. Este sistema de seguridad social
informal limita el rol de los gobiernos, que no pueden cumplir ni siquiera sus
cometidos básicos. Se trata, en definitiva, de un círculo vicioso de inseguridad,
vulnerabilidad y sufrimiento para la amplia mayoría, en beneficio de una pequeña
élite y sus defensores y clientes.
Tabla 1: Análisis histórico
Regímenes de Desarrollo Desarrollo Desarrollo

Países Desarrollo social
Bienestar político institucional económico
Movimiento Desarrollo
Pioneros en la
Argentina, Comparativamente sindical fuerte, industrial
expansión de la
Brasil, mayores niveles autónomo, de (basado en el
Regímenes seguridad social
Chile, de urbanización. izquierda. modelo de
potenciales de (desde 1920).
Costa Dinámicas de Continuidad sustitución de
bienestar Comparativamente
Rica, seguridad social democrática importaciones,
mayor solidez
Uruguay segmentadas. comparativamente excepto en
institucional.
mayor. Costa Rica).
Petróleo
principal
Movimiento
fuente de
Ecuador, Provisión de sindical protegido Historia político-
Regímenes ingresos.
Venezuela, beneficios sociales por el Estado: institucional
conservadores Gran
México segmentada. México y heterogénea.
volatilidad de
Venezuela.
los ingresos
fiscales.
Estado problemas
para el control
eficaz del
Sociedades con territorio. El
Los sectores
importantes Estado y el
Bolivia, Vocación informales
Regímenes de niveles de división mercado parecen
Colombia, reformista del juegan un rol
bienestar dual y conflicto interno incapaces de
Panamá Estado. central en la
(Colombia y establecer sus
economía.
Bolivia). dinámicas en el
contexto de una
economía
sumergida.
El
Los países más Conflictos
Salvador,
pobres de la armados (excepto La tenencia de
Guatemala, Importante
Regímenes región. Ruralidad. en Paraguay). la tierra es un
Honduras, debilidad
informales Altos niveles de Enfrentamiento factor central
Nicaragua, institucional.
inseguridad y de oligarquías de conflicto.
Perú,
violencia. poderosas.
Paraguay
Fuente: Marcel y Rivera (2008)

El resultado más relevante de este estudio es que los países que mantuvieron al
Estado como proveedor de servicios sociales han tenido un mejor desempeño en los
indicadores económicos y sociales, que aquellos que privilegiaron el rol del mercado.
En contraste, el mercado tiende a generar altos niveles de polarización, que
potencialmente replican y profundizan las desigualdades económicas. Esto estaría
indicando que la gobernanza de mercado por sí sola no puede generar altos niveles de
cohesión socia y como las consideraciones político-institucionales son centrales para
analizar el impacto diferencial que tienen la transferencia de estos modelos. Por su
parte, en los países de más bajos ingresos, las poblaciones se vieron obligadas a
depender de alguna mezcla de instituciones formales e informales para su seguridad.
Las redes familiares y una variedad de prácticas sociales e instituciones voluntarias
han desempeñado un papel central garantizar la sobrevivencia de los sectores más
vulnerables.
Estas tendencias nos exigen no centrar el análisis de la seguridad social desde un

enfoque exclusivo en la Estado, para incluir una consideración de lo social. Esto no
significa cambiar a un enfoque exclusivamente centrado en la sociedad, ya que, los
Estados conservan un papel central e indispensable en el bienestar. Sin embargo, en
países de más bajos ingresos el Estado no es el agente exclusivo de la protección
social, y principalmente, sino lo son las redes sociales y familiares. En tal sentido,
abandonar una concepción normativa de la gobernanza e incorporar una mirada
amplia de la misma con los aportes europeos, nos permitiría realizar un análisis
diferencial del rol del estado, la sociedad y el mercado.
Repensando la gobernanza en América Latina
Las experiencias analizas en América Latina han demostrado que la transferencia de

los formatos de gobernanza, por parte de los organismos internacionales, no tuvieron
los resultados esperados, en términos de lograr políticas públicas más eficaces,
eficientes y democráticas. La mayor debilidad se encuentra en suponer que se pueden
transferir recomendaciones de un país o región a otra de una manera dogmática, sin
considerar las los procesos históricos, las características particulares de cada país y,
las relaciones de poder en que se sustenta la toma de decisiones colectivamente
vinculantes que adopta un Estado para una comunidad.
La ausencia de la consideración de la dimensión política es quizás la mayor debilidad

de estos procesos de transferencia, el debate sobre la problemática estatal y la
construcción institucional de los formatos de gobernanza en los casos analizados se
redujo a una cuestión meramente técnica-administrativa. Si bien estos aspectos no
dejan de ser relevantes para lograr una mejor gestión, no hay que confundir entre
instrumentos o paradigmas de gestión por un lado y objetivos y estrategias de
construcción y conducción política por el otro, el cual es un proceso endógeno y
propio de cada país.
Con otras palabras el legado histórico es importante para comprender los formatos de
gobernanza que se desarrollan en América Latina. Los mismos están relacionados con
el tipo de Estado que se fue consolidando en el siglo XX, débil en garantizar el estado
de derecho, con predomino de una accountability vertical sobre la horizontal. En un
sistema político de estas características se consolidaron históricamente formas de
procesar las demandas, de resolver los conflictos, de distribuir los recursos públicos y
el poder, orientados a satisfacer los intereses particulares de individuos o grupos y no
el bien público. Así terminaron dominaron lógicas jerárquicas de patronazgo político,
en la relación entre el estado y la sociedad, una suerte de combinación de clientelismo
y corporativismo, pero el punto central es que el Estado fue controlado por los
partidos y que en muchas ocasiones pasó a ser dominada por los intereses
específicamente político-partidarios, que compitieron con el carácter más amplio de
las metas y objetivos propios de las organizaciones estatales. Estas características se
terminan reproduciendo en los formatos de gobernanza analizados.
Si bien algunas de estas particularidades del sistema político fueron tenidas en

consideración, las recomendaciones redujeron la problemática estatal y la
construcción institucional a una cuestión meramente técnica. Ello tuvo consecuencias
importantes. En primer lugar, la introducción de estos formatos de gobernanza en
programas y políticas de gobierno se redujo a las configuraciones administrativas, los
procesos y los procedimientos como mejor forma de gestionar las políticas públicas,
sin considerar quiénes eran los agentes del cambio y cuáles eran los actores y sus
intereses, así como las luchas de poder que estaban en juego. En segundo lugar, si bien
el concepto de buen gobierno planteó la relevancia de las instituciones para una
gestión más eficaz y eficiente de las políticas públicas, se parte de una concepción muy
limitada de las instituciones, y con respecto al estado se limita a una organización o
agencies estatales (dentro y fuera de la burocracia), las cuales deben fortalecer sus
capacidades técnicas. Sin embargo, no se consideraron otras instituciones del dominio
político como los partidos, los parlamentos profesionalizados y capaces de controlar
la implementación de los presupuestos nacionales, las burocracias que rindan
cuentas y los poderes judiciales independientes.
Con otras palabras, la discusión sobre gobernanza e instituciones puso poca atención
a los procesos políticos, a los patrones culturales y a los diferentes tipos de
coaliciones de intereses que promueven o resisten el cambio. En este contexto cobra
sentido la necesidad de involucrar la dimensión política para comprender la formatos
de gobernanza que se terminaron desarrollando y transformado el Estado en
América Latina (Lefwicht, 2005).
Abriendo la caja negra
Luego de 20 años de recomendaciones y transformaciones resulta claro que la

reforma del Estado en América Latina continúa en la agenda. Alcanzar un Estado más
eficiente y, básicamente, más democrático, es un desafío que persiste, y para el que se
requiere una comprensión más profunda de los procesos políticos y de la forma en la
que algunas configuraciones políticas influyen en la toma de decisiones y en la calidad
de las reformas.
Ello demandan estudios con nuevos marcos teóricos y analíticos que permitan indagar
hasta qué punto las tradiciones estatales, los arreglos constitucionales, la estructura
burocrática y la cultura política propia de América Latina con sus particularismos,
formatos clientelistas y corporativos afectan la administración de políticas públicas, a
partir de la incorporación de nuevos formatos de gobernanza emergentes y entender
las transformaciones del Estado y su relación con la sociedad. En última instancia,
como impactan en la capacidad de los Estados para gestionar políticas orientadas al
bien público.
Asimismo, es importante considerar el modelo de Estado que está implícito en estas

recomendaciones de formatos de gestión pública que se traduce en programas y
políticas concretas y, que en última instancia produce transformaciones importantes
en el rol del Estado. Se parte de la idea que el Estado es débil para gestionar las
políticas públicas por lo que hay que transferir al sector privado y a diferentes
organizaciones de la sociedad civil la gestión de bienes y servicios públicos, bajo un
formato de NGP.
En este sentido, se hace necesario avanzar hacia una visión más desagrega del Estado
para saber qué Estado ha quedado, hasta donde llega el mercado y la sociedad civil en
los procesos decisiones. Ello demanda contemplar a las políticas públicas como forma
de abrir la “caja negra” e incorporar nuevos marcos analíticos que enriquezcan el
debate, en tanto es a través de ellas que el Estado interviene y se transforma.
Por lo tanto, es importante retomar el debate europeo sobre redes de políticas

públicas y gobernanza, que aporta un enfoque metodológico-analítico con mayor
capacidad para describir las complejas formas de interacción entre Estado-sociedad y

mercado en el nuevo contexto histórico. La definición amplia de gobernanza
propuesta por Pierre y Peters (2000) y Meuleman (2009) ofrece un marco analítico
suficiente para explicar las diferentes posibles combinaciones de coordinaciones que
varían de acuerdo a las características sociales, políticas y administrativas de cada
país.
Esta perspectiva de análisis permite evitar los sesgos normativos, desagregar el

Estado, entrar en la caja negra y comprender que las organizaciones están habitadas
por individuos, con intereses, con poder y que, en la búsqueda de soluciones a los
problemas colectivos, ellos están restringidos por marcos institucionales y el entorno
cultural en el que están insertos. Además ayudaría a mejorar el diseño de las políticas
públicas, explicando por qué determinados programas y proyectos de políticas
fracasan en su implementación y realizar propuestas para su mejora a partir de las
lógicas de poder existentes.
Por lo tanto cualquier análisis institucional del Estado debe ser político, discernir
cuales son las configuraciones de poder, intereses e instituciones que permite a un
Estado fomentar el desarrollo económico y social, mientras que otra configuración no
lo hace.
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DIGITAL PUBLIC ADMINISTRATION IN LATIN AMERICAN COUNTRIES
J. Ignacio Criado

Assistant professor and academic secretary. Departament of Political Science and International
Relations. Universidad Autónoma de Madrid.
Postdoctoral visiting scholar. Center for Technology in Government State University of New York (SUNY
at Albany)
Table of contents
- Introduction
- Latin American countries and the Information Society
- An overview of Digital Government in Latin America
o Developments from a regional perspective
o Comparative approximation to the digital government
- Electronic service delivery and ICTs in public management
o Public administration interfaces on the web
o e-Procurement portals
o Tax agencies on the Internet
o Electronic signature and eID
o Interoperability initiatives
- Future directions and trends
o Promotion of the social demand of electronic services
o Achievement of transactional public services on-line
o Intergovernmental collaboration
o Social media and open data in public agencies
o Plus ça change…?
- Conclusion
- References
Digital Public Administration in Latin American Countries
J. Ignacio Criado
Introduction
The diffusion of Information and Communication Technologies (ICTs) in public

administration represents a relatively recent phenomenon in Latin American (LatAm)
countries. Different governments of this region have fostered the adoption, use, and
diffusion of ICTs and the Internet to enhance electronic public service delivery and
internal management in their bureaucracies. This new trend in public administration
has been internationally portrayed as Electronic Government (e-government) or
Digital Government (DG) (both are used indistinguishably in this chapter). The
following pages will provide an analysis of DG in Latin America, regarding to its most
relevant aspects for public administration. The starting point here is that remarkable
investments have been done in the region to foster ICTs during the last years,
particularly in the public sector. However, the results have not been so successful as
one may expect from these financial efforts derived not only from national
governments, but also inter-governmental institutions, and international
organizations.
The implementation of ICTs in developing countries, and, in particular, in the

region analyzed in this chapter, can be determined by factors such as unequal income
distribution, poor education and/or lack of experience in technological literacy.
Despite theses disparities, the efforts of different governments of the region in order
to implement ICTs and the Internet in different social sectors have met with some
successes. Nonetheless, the positive emphasis in the implementation of the ICTs, in
general, and the e-government, in particular, in developing countries has also been the
object of critiques by different academics. Whatever the case, it is worth to study ICTs
and the Internet in developing countries, on the one hand, due to their potential to
connect the societies with more information and knowledge and, on the other hand, to
understand if developing contexts need to meet specific policy requirements to fulfill
the promises and tackle with the challenges of the IS.
At the same time, the analysis of ICTs in public administration has gained
interest in the last decade from scholarly research. Traditionally, the focus on DG has
pertained, on the one hand, to extreme visions about the consequences or effects of
those interactions; and, on the other hand, to deterministic perspectives about the
causal foundations to explain these processes in the public sector (Chadwick, 2006;
Dunleavy et al., 2006; Fountain, 2001; Yildiz, 2007). The author of this study assumes
the intertwinement of human-agency and decisions, as well as institutional settings in
the analysis of the processes of adoption, management, and use of ICTs in public
sector organizations, as recent studies recognize (Criado, 2009a, 2009b; Gil-García &
Martínez-Moyano, 2007; Luna-Reyes et al., 2009). While the scope and extension of
this chapter is not sufficient to completely fulfill this approach, the case of LatAm
countries offers an excellent touchstone to analyze DG on these premises.
In addressing the case of DG in LatAm countries this chapter offer and

innovative view of a region usually not well represented in international comparative
academic studies. In a recent book about e-government around the World (Reddick,
2010), with more than thirty contributions from international scholars, only two
LatAm countries were analyzed in different chapters. Besides, it is difficult to find
publications in international books or journal articles with data about the
development or results of DG in the region (Criado, 2009c; Gascó, 2007; Sandoval-
Almazan & Gil-Garcia, 2009). Consequently, the interest of this chapter derives from
the systematic attention to the DG in the region, the comparative analysis of available
data, and the approach to dimensions of this phenomenon with growing importance
for the public administrations of LatAm countries.
The following section offers an approach to the Information Society in LatAm,

regarding to the diffusion of ICTs and the Internet in the countries of the region. The
third section gives an overview of the common efforts in DG from a regional
perspective, notably those coming from inter-governmental institutions and
international organizations devoted to formulate, design, and, in some cases,
implement, a shared perspective in the policy field. This overview needs to be brought
forward by giving an approximation to the development of e-government readiness.
Additionally this chapter develops the analysis of DG in LatAm with the study of
specific dimensions of the supply-side of electronic services and other important
aspects of public sector management. In so doing, they are scrutinized public
administration interfaces on the web; e-Procurement portals; tax agencies on the
Internet; electronic signature and eID applications; and interoperability initiatives.
Then, the chapter explores the next steps of DG in LatAm countries, regarding
international trends and regional singularities addressing this policy field. Finally, the
conclusion section will summarize the contents of the chapter, its implications, and
the future areas to work in the field, both for managers and scholars
Latin American countries and the Information Society
In first instance, the study of ICTs and the Internet diffusion help to understand
different dimensions of the Information Society (IS), also in the region. This section
pinpoints some dimensions of the deployment of ICTs and the Internet in LatAm
countries, including the access to the Internet, the use of personal computers and
mobile phones, and the dissemination of broadband connections. Using data and
information from different and reliable public and private sources, this work will shed
light on the general situation of the IS in LatAm. At the same time, these pages identify
areas requiring governmental promotion in the countries of the region in the nearest
future.
To start with, the LatAm region scores as the most dynamic in terms of access
to the Internet among the developing areas of the World. Table 1 shows the level of
access to the Internet in different regions, with LatAm (including here the Caribbean
countries) (36.2%) only behind North America (78.3%), Oceania & Australia (60.1%),
and Europe (58.3%). This goes together with an impressive level of growth during the
last decade, more than 1.000% of new Internet users from 2000 to 2011. Therefore,
the people connected to the Internet are over the World mean, experiencing one of the
faster growing rates of social acceptance.
Table 1. Internet Use by Regions of the World (2011)
Population Internet Internet users Penetration Growth Users %

(2011 est.) users Dec. latests data, (% 2000-2011
31, 2000 2011 population)
Africa 1.037.524.058 4.514.400 118.609.620 11.4 2.527.4 5.7
Asia 3.879.740.877 114.304.000 922.329.554 2.8 706.9 44.0
Europe 816.426.346 105.096.093 476.213.935 58.3 353.1 22.7
Middle East 216.258.843 3.284.800 68.553.666 31.7 1.987.0 3.3
North America 347.394.870 108.096.800 272.066.000 78.3 151.7 13.0
Latin America / 597.283.165 18.068.919 215.939.400 36.2 1.037.4 10.3
Car.
Oceania / 35.426.995 7.620.480 21.293.830 60.1 179.4 1.0
Australia
World 6.930.055.154 360.985.492 2.095.006.005 30.2 480.4 100.0
Total/Mean
Source: Internet World Stats (2011). Available: http://www.internetworldstats.com/stats.htm. Access
data: September 1st 2011.
Notes: (1) Internet Usage and World Population Statistics are for March 31, 2011. (2) Demographic
(Population) numbers are based on data from the U.S. Census Bureau. (3) The most recent usage comes
mainly from data published by Nielsen-Online , ITU, by GFK, local Regulators and other reliable sources.
On the other hand, the picture of the IS in LatAm resembles noticeable

disparities if one look at in a country-by-country basis. As one may see in Table 2,
there exist important differences among the societies of the region regarding to the
access to the Internet. On the one hand, a group of experienced countries, Argentine
(66.0%), Uruguay (56.1%), Chile (54.8%), and Colombia (50.4%), lead the Internet
access in the region with more than 50% of users each. This group concentrates
almost 30% of the Internet demand of the region. In second place, a group of six
countries has not yet reached the barrier of 50% of the population connected (with
30% at least). In this group are Costa Rica (43.7%), Dominican Republic (41.3%),
Venezuela (37.7%), Brazil (37.4%), Peru (31.3%), and Mexico (30.7%). Mexico and
Brazil are the most populated countries in the region, and they accumulate more than
50% of the Internet users. Therefore, they are the cases with more potential to
experience higher developments within this indicator in the following years.
Table 2. Internet Users in Latin American countries (2011)

Population Internet users Penetration % of users in Facebook

(est. 2011) latests data, (% the region subscribers
2011 population)
Argentina 41.769.726 27.568.000 66.0 13.0 15.642.240
Bolivia 10.118.683 1.225.000 12.1 0.6 1.225.000
Brazil 203.429.773 75.982.000 37.4 35.8 21.239.380
Chile 16.888.760 9.254.423 54.8 4.4 8.527.460
Colombia 44.725.543 22.538.000 50.4 10.6 14.631.600
Costa Rica 4.576.562 2.000.000 43.7 0.9 1.443.700
Cuba 11.087.330 1.605.000 14.5 0.8 n/a
Dominican 9.956.648 4.116.870 41.3 1.9 2.233.360
Republic
Ecuador 15.007.343 3.352.000 22.3 1.6 3.341.080
El Salvador 6.071.774 1.035.940 17.1 0.5 1.035.940
Guatemala 13.824.463 2.280.000 16.5 1.1 1.491.960
Honduras 8.143.564 958.500 11.8 0.5 934.340
México 113.724.226 34.900.000 30.7 16.4 26.770.300
Nicaragua 5.66.301 600.000 10.6 0.3 535.020
Panamá 3.460.462 959.900 27.7 0.5 814.280
Paraguay 6.459.058 1.104.700 17.1 4.3 696.640
Perú 29.248.943 9.157.800 31.3 0.7 6.260.980
Uruguay 3.308.535 1.855.000 56.1 0.9 1.325.640
Venezuela 27.635.743 10.421.557 37.7 4.9 9.079.180
Total/Mean 579.092.570 212.401.030 36.7 100.0 118.714.440
Source: Internet World Stats (2011). Available: http://www.internetworldstats.com/stats.htm. Access
data: September 1st 2011.
Notes: (1) Latin American Internet Usage and Population Statistics were updated for June 30, 2011. (2)
Population numbers are based on data from the U.S. Census Bureau. (3) The most recent usage comes
mainly from data published by Nielsen-Online , ITU, and trustworthy local sources..
Finally, a group of less experienced societies shows the lowest rates of Internet
access in the region. This group is comprised by Panama (27.7%), Ecuador (22.3%), El
Salvador (17.1%), Paraguay (17.1), Guatemala (16.5%), Cuba (14.5%), Bolivia (12.1),
Honduras (11.8%), and Nicaragua (10.6%). Here, only the cases of Panama and
Ecuador have accomplished the 20% rate of Internet users. To say it in other words,
this group still exhibits a significant lack in terms of basic accessibility to the Internet,
and exemplifying the most negative side of the digital divide.
Other existing data provide insights on different dimensions of the IS

development, giving a more comprehensive picture of the situation in the region. In
the first instance, the use of personal computing is an indicator of the extension of the
traditional device to measure technological literacy, and to access the Internet. In
general, data offer low rates in all the countries studied (see Table 3), ranging from
almost 40% in Uruguay to 6.3% and 2.1% in Nicaragua and Cuba. These data contrast
with the access to mobile telephones in the region, which is remarkably higher in
most of the cases. Here, governments may see an opportunity to facilitate the access to
the Internet through mobile devices, regarding to their growing level of acceptance,
including those cases with more limited Internet social penetration.
Table 3. Access to personal computers and mobile phones
Year Computers Year Mobile phone

(%) subscriptions
(per 100
inhabitants)
Argentina* 2001 21.9 2010 141.79
Bolivia 2007 17.1 2010 72.30
Brazil 2008 30.9 2010 104.10
Chile 2006 33.1 2010 116.00
Colombia 2008 22.8 2010 93.76
Costa Rica 2008 33.9 2010 65.14
Cuba 2006 2.1 2010 8.91
Dominican 2007 13.0 2010 89.58
Republic
Ecuador 2008 22.8 2010 102.18
El Salvador 2008 10.9 2010 124.34
Guatemala 2006 10.7 2010 125.57
Honduras 2007 10.1 2010 125.06
México 2008 25.7 2010 80.55
Nicaragua 2006 6.3 2010 65.14
Panamá 2007 16.9 2010 184.72
Paraguay 2008 14.9 2010 91.64
Perú 2008 16.2 2010 100.13
Uruguay 2008 38.8 2010 131.71
Venezuela 2007 14.6 2010 96.20
* Argentina data about computers is an estimation of 2001 (last year with household survey information)
Source: CEPAL. System of statistics about ICTs. Estimations of OSILAC, based on household surveys for
each country. Available: http://www.eclac.cl/cgi-
bin/getprod.asp?xml=/socinfo/noticias/paginas/6/34246/P34246.xml&xsl=/socinfo/tpl/p18f.xsl&base
=/socinfo/tpl/top-bottom.xsl. Access data: September 1st 2011.
Finally, broadband penetration is the last indicator of the IS development in

LatAm presented in this section. Broadband connections facilitate the access to the
most sophisticated services available in the Internet, including electronic commerce,
live video and music streaming, or transactional interactions with governmental
agencies. Table 4 shows that the diffusion is very limited in all the countries of the
region, with only two cases (Uruguay and Chile) with more than 10% of broadband
subscribers. This is another indicator of the challenges facing this group of countries
in order to accomplish the opportunities and prospects of the IS.
Table 4. Broadband subscribers (% of population)
2009 2010
Argentina 8.67 9.56
Bolivia 0.98 0.97
Brazil 6.09 7.23
Chile 9.76 10.45
Colombia 4.43 5.66
Costa Rica 3.92 6.19
Cuba 0.03 0.03
Dominican 3.02 3.64
Republic
Ecuador 1.69 1.36
El Salvador 2.43 2.83
Guatemala 1.11 1.80
Honduras n/a 1.00
México 8.47 9.98
Nicaragua 0.82 0.82
Panamá 6.76 7.84
Paraguay 0.22 0.61
Perú 2.81 3.14
Uruguay 8.96 11.37
Venezuela 4.72 5.37
Source: International Telecommunications Union. Available: http://www.itu.int/ITU-
D/icteye/Indicators/Indicators.aspx#. Access data: September 1st 2011.
An overview of digital government in Latin America
During the last decade the development of the IS in LatAm countries has been
parallel to the enhancement of ICTs and the Internet in public administration. This
section will commence by pinpointing the common efforts to develop DG from a
regional perspective, notably those coming from inter-governmental institutions and
international organizations devoted to formulate, design, and, in some cases,
implement projects, initiatives, or regulations in this field. This regional overview
needs to be brought forward by giving an approximation to the development of e-
government readiness in LatAm, looking comparatively at the most recent available
data. Therefore, the next pages deliver a comprehensive, but not exhaustive, picture of
this emergent dimension in the public administrations of the region.
Developments from a regional perspective

These next pages do not suggest a unique perspective in the whole region
about how to develop DG. Conversely, there exist different approaches across the
different governments in LatAm countries. At the same time, it should be underlined
the existence of informal and formal efforts to exchange common knowledge and
problems, build up joint technical applications, or develop shared objectives in the
field of e-government. In this endeavor, some institutions like the CLAD, OAS, IDB,
among others, have played a prominent role to fulfil regional approaches in building
the DG. In some extent they have also promote some type of policy transfer process
during the recent years.
One of the first regional definitions of DG derived from the Ibero-American

Chart for Electronic Government (Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico)
(ICEG). This document adopted in Chile (2007) by the ministers of public
administration of the region (with Spain and Portugal) envisaged shared ideas about
the following aspects (CLAD, 2007): The definition and concept of DG in the region;
recognition of the citizens’ rights to make electronic transactions with public agencies;
the adoption of a common set of principles, policies, and management priorities to
develop DG in LatAm countries with collective basis. Other recent efforts have
emerged from the CLAD group of countries, i.e., the Ibero-American Interoperability
Framework (CLAD, 2010a) or the Ibero-American Model of Pubic Software for e-
Government (CLAD, 2010b). Undoubtedly, these official documents have been cited
and used in national strategies and blueprints, and they still provide shared guidelines
fostering DG in the region.
Other sources of regional influence and vision for the development of DG in

LatAm have come from the eLAC strategies. eLAC is a regional strategy for the
development of IS from a harmonized perspective, with the support of CEPAL, using
ICTs as instruments for economic development and social inclusion. Initially, it was
endorsed in 2005 in Rio de Janeiro (Brazil) as a long-term vision (until 2015) with
short terms milestones (eLac 2007 and eLac 2010), in line with the Millenimum
Development goals and those of the World Summit on the IS, which adopted concrete
qualitative and quantitative goals to be achieved, also in the field of e-Government
(CEPAL, 2010a). In general, the DG section of this strategy fostered the diffusion of
governmental agencies on the web and the sophistication of electronic services on-
line.
The current common strategy is eLAC 2015, adopted in the Declaration of Lima
in November 2010. This regional blueprint has embraced four goals for the LatAm
region in terms of e-Government to be achieved by 2015 (CEPAL, 2010b: 7. ):
Goal 1: Make as much data and information and as many administrative formalities
and services as possible available online to citizens and enterprises through multiple
convergent interactive and interoperable media, with an emphasis on quality and
security and on the needs of the lower-income population and microenterprises and
SMEs. In particular, promote support for the Network of e-Government Leaders of
Latin America and the Caribbean (REDGEALC) as a forum for collaboration and an
engine for e-government in the countries of the region.
Goal 2: Provide the necessary tools and technological platforms to support capacity-
building among local governments, local government agencies and citizens with a
view to the deployment and use of applications, interactive content and services for
the local population with due regard for standards and criteria on inclusion and
accessibility, in the interests of citizen participation. In particular, promote the
participation, with due transparency, of microenterprises and SMEs in electronically
conducted public procurement and tenders.
Goal 3: Make the necessary regulatory changes to increase public services

interoperability by means of open standards, without detriment to the protection of
personal data and trade secrecy, security and the stability of information systems.
Goal 4: Promote the adoption in all countries of the region of critical information
system infrastructure protection plans which contemplate, among others, national
computer emergency response teams (CERTs) and national computer security
incident response teams (CSIRTs) and develop methods of interaction and
coordination in response to security incidents as well as exchange of know-how and
experience.
This set of goals gives an idea of common challenges within the diversity of the
region. One of the key aspects is the eLAC 2015 focus on integration, interoperability,
common standards, and collaborative work in the region. During the last years, the
Network of e-Government Leaders of Latin America and the Caribbean (REDGEALC)
has promoted the collaboration from a technical point of view. This network of
national experts has been acting as a forum to boost e-government in the region, but
also as an institutional mechanism to enforce, even informally, the policy transfer
process in the field (Criado, 2009c). REDGEALC actions, meetings, and projects are
funded by international organizations like the IDB or OAS. One of its most remarkable
projects is eGobex, a common tool for sharing and transferring applications of e-
government at national, regional, and local layers (see:
http://www.egobex.net/home/en/). In sum, eLAC 2015 guidelines (as well as CEPAL,
and other international and intergovernmental institutions behind) play the role of
framing this policy field, targeting the type of actions in DG that need to be
implemented by national governments.
Comparative approximation to the digital government
Data about the evolution of DG is available from the United Nations e-

government readiness report, undertaken (almost) annually since 2004. This index
measures different dimensions of the development of the Internet in governmental

settings (on-line service delivery, telecommunication infrastructure index, human
capital index, and supplementary e-participation index). This general index intends to
measure both faces of DG: demand and supply sides. In the first case, it refers to the
potential users of e-government services and applications. The case of the supply-side
refers to the digital contents provided by the government in the Internet.
In general terms, the most recent measurements provide an overview of the

situation in the region. At first sight, only four LatAm countries are among the group
of 50 most experienced in 2010 (Colombia (31), Chile (34), Uruguay (36) and
Argentina (48)). The results behind the Table 5 imply low scores in
telecommunication infrastructure and human capital indexes. As the previous section
suggested, the potential demand of DG is still emergent in LatAm countries, and this is
one of the most remarkable conclusions of this part of the analysis.
Table 5. United Nations e-Government readiness index in Latin America (2010 & 2008)
Ranking Index Ranking Index

position 2008 position 2010
2008 2010
Argentina 39 0.5844 48 0.5467
Bolivia 72 0.4867 98 0.4280
Brazil 45 0.5679 61 0.5006
Chile 40 0.5819 34 0.6014
Colombia 52 0.5317 31 0.6125
Costa Rica 59 0.5144 71 0.4749
Cuba 111 0.3990 96 0.4321
Dominican 68 0.4943 84 0.4557
Republic
Ecuador 75 0.4840 95 0.4322
El Salvador 67 0.4974 73 0.4700
Guatemala 99 0.4283 112 0.3937
Honduras 110 0.4048 107 0.4065
México 37 0.5893 56 0.5150
Nicaragua 117 0.3668 118 0.3630
Panamá 83 0.4718 79 0.4619
Paraguay 88 0.4654 101 0.4243
Perú 55 0.5252 63 0.4923
Uruguay 48 0.5645 36 0.5848
Venezuela 62 0.5095 70 0.4774
World average 0.4514 0.4406
Source: United Nations e-Government readiness index. Available:
http://www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm. Access data: September 5th 2011.
In addition, this regional data can be analyzed comparatively, regarding to the

per capita GDP. Graphic 1 offers a comparison of the e-government readiness index
with per capita gross domestic product (GDP), putting together LatAm countries with
some of the countries in top ten positions in the ranking. The literature assumes that
GDP is the factor explaining most of the e-government readiness factor. However,
there are some cases that challenge this hypothesis, mainly South Korea (Rep. of
Korea). This country is in the first position of the ranking, although its per capita GDP
is not over other industrialized nations (see Graphic 1).
Graphic 1. United Nations e-Government readiness index in Latin America (2010 &
2008)
Para ver esta película, debe

disponer de QuickTime™ y de
un descompresor .
Source: CEPAL (2010a): 56.

Note: This figure includes the cases of the Latin America and Caribbean countries (18 in total) and OECD
countries (7 in total). Original data derive from United Nations e-Government readiness survey and the
World Bank.
Furthermore, this section needs to focus on the specific indicator of on-line

service delivery in the UN e-government readiness index. This indicator conveys the
strength of each country in on-line service provision (supply-side of DG), against four
benchmarks: (1) basic information services online; (2) existence of multimedia
technology and two-way exchanges with citizens; (3) national government use of the
Internet to deliver public services and solicit occasional input on matters of public
interest; and (4) national government connection of public service functions and
routinely consult with citizens on matters of public policy. As the report suggests,
when a country does all four of these things well, and therefore has established a
digital foundation for citizen empowerment and inclusion, then it will be highly placed
in the on-line service index (United Nations, 2010). Here, the data about the LatAm
countries exhibit two regional cases among the 20 more developed: Colombia (9) and
Chile (18). In the case of Colombia reflects the policies implemented in terms of
interoperability, among other outstanding aspects. The position of Chile relies mostly
on the progress made it terms of transparency and public procurement. Another five
cases lack behind among the 50 most advanced: Uruguay (32), México (39), Salvador
(40), Argentina (44), and Peru (45) (see Table 6).
Table 6. United Nations on-line service delivery in Latin America
Ranking Index Ranking Index

position 2008 position 2010
2008 2010
Argentina 36 0.5585 44 0.4127
Bolivia 43 0.5217 79 0.3048
Brazil 30 0.6020 55 0.3683
Chile 35 0.5635 18 0.6095
Colombia 38 0.5552 9 0.7111
Costa Rica 66 0.4415 79 0.3048
Cuba 0.2140 103 0.2413
Dominican 47 0.5084 59 0.3651
Republic
Ecuador 63 0.4448 72 0.3175
El Salvador 32 0.5786 40 0.4254
Guatemala 56 0.4749 77 0.3079
Honduras 0.3712 84 0.2952
México 14 0.7057 39 0.4413
Nicaragua 0.2876 98 0.2540
Panamá 0.4147 88 0.2825
Paraguay 67 0.4381 95 0.2635
Perú 34 0.5652 45 0.4095
Uruguay 47 0.5084 32 0.4794
Venezuela 59 0.4682 79 0.3048
Source: United Nations. Available: http://www.unpan.org/egovkb/global_reports/08report.htm. Access
data: September 5th 2011.
In LatAm countries this on-line service delivery index is more developed than
the general e-government readiness index. In other words, the supply-side of e-
government (on-line service delivery) has been more expanded than the supply-side
in the countries of the region. This seems to be clearly the case of Colombia or Chile,
although it is the same situation in other like El Salvador or Dominican Republic.
Although these data do not offer more than a general picture of the situation of the DG
in the countries of the region, they provide key ideas from a comparative point of
view. One of them is that the region experiences the digital divide phenomenon, while
important groups of citizens still remain out of the demand side. At the same time, it
seems that the governments of the region have invested their resources in the supply-
side of DG. However, it is also necessary go in depth analyzing the type of DG supply-
side implemented during the last years. This is the objective of the next section.
Electronic service delivery and ICTs in public management
This section develops the analysis of DG in Latin America with the study of
specific dimensions of the supply-side of electronic services and other important
aspects for public administration management. In so doing, the following sections are
scrutinized:
Public administration interfaces on the web
e-Procurement portals
Tax agencies on the Internet
Electronic signatures and eID
Interoperability initiatives
Future directions and trends
This section explores the future of DG in Latin American countries, regarding

the most important trends for successful governmental policies in the field. Some of
these future directions and trends are:
Promotion of the social demand of electronic services

Achievement of transactional public services on-line
Intergovernmental collaboration
Social media and open data in public agencies
Debate. Plus ça change…?
Conclusions
The final conclusion section summarizes the contents of the chapter, its
implications, and the future areas to work in the field, both for managers and scholars.
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ACCOUNTABILITY, MONITORING AND EVALUATION
Rendición de cuentas, monitoreo y evaluación
Sonia M. Ospina and Nuria Cunill

Resumen en Español
En este capítulo exploramos los esfuerzos nacionales en América Latina por crear
sistemas de evaluación y monitoreo (E&M) de los resultados de la Gestión Publica que
redunden en un sector público con mayor capacidad para rendir cuentas. Al hablar de
rendición de cuentas en la región es necesario referirse a este desarrollo en los
últimos 20 años, relacionado con la preocupación por evaluar el desempeño del sector
público tanto en el buen uso de los recursos públicos como en la naturaleza de los
resultados de la gestión donde estos han sido invertidos. Estos sistemas representan
un esfuerzo deliberado por conectar la rendición de cuentas con el desempeño,
tendencia que responde a un mandato global de la gestión publica.
Casi todos los países latinoamericanos en la actualidad cuentan con un sistema o este
se encuentra en proceso de desarrollo. Estos sistemas se relacionan con los procesos
de presupuestación a través de los cuales se gestiona el gasto público y/o con los
procesos de planeación estratégica relacionados con las políticas públicas en el país.
En teoría son creados para ofrecer información sobre las consecuencias de las
acciones gubernamentales con el propósito de ofrecer documentación que sea útil
para el aprendizaje y la toma de decisiones de los gestores públicos. Por tanto se
pueden considerar como instrumentos de política pública que además permite
desarrollar una cultura orientada a los resultados y prácticas consecuentes con la
misma en el sector público. Esta estrategia de desarrollar sistemas comprensivos a
nivel nacional no es exclusivo de la región, también es dá en otras latitudes, en
particular en países en vías de desarrollo en África y Asia, pero América Latina lleva la
delantera.
En este capítulo utilizamos dos investigaciones conducidas, la primera en 2001-02

que estudió cuatro países pioneros en la región, y la segunda en 2006-07, cuando se
visitaron de nuevo estos países pero se agregaron ocho mas para hacer un estudio
comparado que permitiera crear un mapa de la región. Porque Brasil y Chile cuenta
cada uno con dos sistemas separados, entre los dos proyectos estudiamos 14 sistemas.
Ambos proyectos consistieron en estudios de caso comparados unificados por un
protocolo común.
El capítulo está estructurado así: primero, los sistemas son descritos brevemente en
abstracto y localizados dentro de los esfuerzos mas amplios para confrontar los
desafíos de rendición de cuentas y desempeño en el sector público en los países de la
región. Sigue luego una categorización y descripción de los sistemas y una exploracion
de los desafíos en su implementación y operación. Nuevas tendencias en los últimos
años y sus implicaciones para la buena gobernanza se presentan en una tercera
sección, finalizando con unas conclusiones que identifican desafíos hacia el futuro
para los sistemas.
La primera sección se titula Sistemas de E&M orientados a los resultados: su

creciente importancia en la agenda del desarrollo. En ella se localizan los sistemas
como uno de varios factores dirigidos a promocionar la integración organizacional
requerida para asegurar la gestión efectiva de los resultados en el sector público,
según la definición de Serra (2007). Se discute la variedad de formas que la gestión
para resultados toma en diferentes contextos regionales a nivel global y se localiza la
experiencia Latinoamericana dentro de este panorama general.
La segunda sección del artículo se titula La naturaleza y lógica de los sistemas de

E&M en América Latina. Se describen allí las funciones principales que estos
sistemas cumplen en la región, considerando cinco grandes propósitos resumidos por
Zaltsman (2006b) como los formalmente declarados en los países pioneros: mejorar
la gestión de las organizaciones públicas, racionalizar los gastos públicos
(apropiaciones presupuestarias), mejorar los programas y políticas; asegurar la
planeación estratégica y responder a las demandas de rendición de cuentas. Se ilustra
la variedad del uso de estas funciones presentando como ejemplos el desarrollo de
sistemas en dos de los países pioneros, Colombia y Chile.
Con este contexto, una siguiente subsección describe los aprendizajes de la primera
investigación comparada sobre los países pioneros . El estudio, conducido entre el
2001 y el 2002 (Cunill & Ospina 2003) compara los sistemas de Chile, Colombia, Costa
Rica and Uruguay e identifica dos modelos diferentes con orientaciones y prácticas
diferenciadas: el sistema “modelo presupuesto”, en Chile y Uruguay, y el sistema
“modelo plan”, en Colombia y Costa Rica. Se observa que estos parecen estar alineados
con la estrategia nacional para gestionar los recursos en cada país. En el primer caso
los sistemas están alineados con la existencia de Presupuestos Nacionales como el
motor de las macro estrategias , y en el segundo caso los sistemas se alinean con la
existencia de Planes Nacionales de Desarrollo. El primer sistema es de corte
predominantemente económico, directamente vinculado con procesos
presupuestarios y el secundo de corte predominantemente político, vinculado con
procesos de implementación de políticas públicas.
En este estudio también se intenta explorar los factores que interfieren en el uso de la
información creada por los sistemas y su impacto en la gestión y políticas públicas.
Se realzan tres hallazgos: Primero, con la excepción de uno de los sistemas en Chile
(SCG), no existe una relación entre los resultados de la evaluación y la asignación de
recursos o decisiones de los gestores. Los otros países carecen de incentivos formales
para que sus gestores y decisores usen la información. Segundo, los sistemas están
poco integrados con otros sistemas claves del ciclo de la gestión y políticas publicas y
existe poca coherencia entre los varios niveles jerárquicos relacionados con la E&M. El
diagnóstico es entonces que existe poca coherencia institucional (integración vertical
y horizontal). Tercero, contrariando lo que predeciría la nueva gestión publica, los
sistemas no ofrecen a los gestores mayor autonomía y en muchos casos la información
que genera se presenta en formatos que no son útiles para informar la gestión.
La siguiente subsección de esta segunda parte del artículo incorpora los avances en
conocimiento al ampliar el estudio de cinco sistemas en cuatro países a catorce
sistemas en doce países de la región (incluyendo los pioneros ya estudiados antes) en
el estudio del 2006-07: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú and Uruguay (Cunill and Ospina, 2008).
Se describen aquí nuevas tendencias y características de los sistemas, generando un

panorama mas comprensivo para la región. La clasificación original en dos tipos de
sistemas se amplía para incluir un tercer tipo de sistema mixto (explícitamente
mezclando la orientación política y económica), como es el caso de uno de los sistemas
del Brasil. Identificamos también una nueva tendencia a crear sistemas con
orientación social para realizar evaluaciones comprensivas de los programas sociales,
aunque estos no fueron objeto de estudio. La nueva categorización aparece en la Tabla
1, al final de este resumen.
La dirección esperada de la relación entre la orientación predominante de los

sistemas y la estrategia nacional para gestionar los recursos identificada en el primer
estudio no es confirmada cuando nuevos casos son introducidos, puesto que existen
sistemas con orientación predominantemente económica como el SED de México, un
país donde existe un Plan Nacional de Desarrollo. Se explica en esta sección también
la distinción analítica que hacemos para diferenciar sistemas que explícitamente
tienen una sola función y sistemas que combinan varias funciones (vocación mono
versus multi-funcional).
La Tabla 1 ofrece un mapa descriptivo de los sistemas, así como algunos aprendizajes
interesantes sobre la ecología de los sistemas vistos como un fenómeno regional.
Descartando los sistemas predominantemente sociales (que no fueron objeto de
estudio), la mitad de los sistemas identificados, siete, son predominantemente
políticos, seguidos por cinco que son predominantemente económicos y dos que tiene
una orientación mixta. No se encuentra en la Tabla sin embargo un patrón que ayude a
explicar las diferencias en orientación o en vocación funcional.
La subsección final de esta parte del capítulo hace una discusión sobre el proceso de
institucionalización de los sistemas en la región. Para el año 2006, con la proliferación
de los sistemas en la región, surge el interrogante sobre los factores que contribuyen a
mantener un sistema en el tiempo como un mecanismo legítimo de rendimiento de
cuentas del sector público en la región.
Utilizando una definición que asocia el grado de institucionalización con el grado de

demanda que el sistema tenga por parte de los actores claves (Mackay 2006, 2007), el
estudio propuso y exploró los siguientes factores de institucionalización: 1) el grado
de diversificación funcional e instrumental del sistema; 2) la coherencia institucional
(grado de integración vertical y horizontal); 3) la percepción sobre la calidad de la
información producida por el sistema; y 4) la existencia de una infraestructura
humana y financiera estable. Esta sección del trabajo describe los hallazgos sobre
cada una. En resumen, el factor mas relevante parece ser la calidad de la información
producida, y el menos relevante la existencia de una infraestructura estable. Otros
factores sugerentes incluyen la madurez (edad) del sistema; las capacidades técnicas
del personal; y el liderazgo político, particularmente del Presidente en el caso de los
sistemas de orientación política.
La tercera parte del artículo se titula Tendencias claves asociadas con el

crecimiento y desarrollo de los sistemas de E&M en América Latina. Allí se
describen nuevas tendencias observadas desde la ultima investigación, puesto que los
sistemas continúan evolucionando y cambiando constantemente. Las tendencias que
se discuten en esta sección, y que son ilustradas con ejemplos concretos, incluyen:
 La introducción de elementos de la orientación política en los sistemas de otro

tipo;
 Una tendencia al liderazgo mas compartido entre las autoridades de
planeación y las de presupuesto;
 El desarrollo de instancias de negociación con actores de los diversas
entidades, buscando mayor coordinación;
 Una tendencia a conectar los sistemas cuando hay mas de uno en el país
 Un mayor énfasis en evaluación y no solo monitoreo;
 Una mayor preocupación por considerar a los ciudadanos y los parlamentos
como actores reales y consumidores importantes de los sistemas.
En la conclusión exploramos los desafíos de los sistemas, dado un escenario

caracterizado por cambio y adaptación constantes. Sugerimos que estos desafíos son
mas políticos que técnicos en naturaleza. Identificamos en particular tres desafíos que
los sistemas enfrentaran en el futuro cercano: la gobernanza de los sistemas; la
necesidad de reforzar su función de rendición de cuentas con relación a los
ciudadanos y la sociedad; y la urgencia de considerar nuevas formas de inter-acción
social, tales como redes de servicios en colaboración público-privada, como objeto
adicional de evaluación, monitoreo y rendición de cuentas en el sector público.
Tabla 1: Mapa analítico de los sistemas nacionales de E&M en la región
CONTEXT OF SPENDING ALLOCATIONS (AT THE COUNTRY LEVEL)
National Development Plan National Budget
Multifunctional Mono functional Multifunctional Mono functional
SYSTEM’S
GENERAL
ORIENTATION
Predominantly -SINASID Nicaragua -SMMP Brazil -SERP Gerencia -SGP Chile
political Honduras
-SINE Costa Rica
-PEG/SEV Uruguay
-SINERGIA Colombia
Predominantly -SED Mexico -SCG Chile -MCE-SIPP
economic
-SSEGP Peru Uruguay
-SSEEP Argentina
Explicitly -PPA Brazil
economic and
-SE Bolivia
political (mixed)
Predominantly -SSEPPS Brazil -MIDEPLAN Chile
social
-Social Programs -SIEMPRO
Mexico Argentina
Source: authors’ elaboration

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Una breve sinopsis
Jorge Nef (PhD)
Profesor Emérito, Universidad de Guelph
Canadá
Borrador de una ponencia.

El presente bosquejo ofrece una visión general y macro analítica de la

“maquinaria del gobierno” en América, Latina. Esta incluye: (a) una compleja red de
agencias del gobierno central subordinadas a los ministerios de gobierno; (b) agencias
territorialmente descentralizadas, y (c) entidades funcionalmente descentralizadas,
estas últimas con relativa autonomía financiera y de gestión. La evolución de estas
agencias en los diversos periodos históricos ha afectado la naturaleza de la
maquinaria antes mencionada, y la gestión de políticas públicas que dichas agencias
administran. También han afectado los padrones de desarrollo de los países.
EL LEGADO HISTORICO
Las estructuras de gobierno en la región han experimentado transformaciones

inducidas y esencialmente exógenas desde la Colonia. El Nuevo Mundo nació como
una dependencia de Madrid o Lisboa, con una propensión imitativa y ritualistica.
Simplificando una periodización para la región, y siguiendo a Graciarena, podemos
caracterizar varias “épocas” en el desarrollo del aparato estatal: (a) una larga etapa
centralizadora de construcción nacional (1810-1850), (b) institucionalización
limitada (1870-1930); (c) burocratización temprana (1930-1970); y (d)
autoritarianismo, desembocando en profundas transformaciones neoliberales (1970-
1989). En esta última fase, valores y modalidades tecnocráticas y militares dominaron
la relación estado-sociedad, bajo los parámetros neoliberales y de la llamada Doctrina
de la Seguridad Nacional.
La nueva forma de relación entre estado, sociedad --con poderosos aliados

externos-- implica un nuevo contrato social excluyente y autoritario. Este padrón de
articulación aparece en contradicción con el populismo nacionalista y el Estado
Administrativo intervencionista y desarrollista que emergiese como resultado de la
Crisis de 1929. De hecho, tal estado –una versión “sureña” del modelo keynesiano—
entró en crisis en la segunda post-guerra. La atrición de la economía exportadora y el
fin del balance socio-político sustentado por la alianza entre trabajadores urbanos,
empleados y sectores de la intelligentzia, implicó una fuerte crisis de legitimidad. En
los países de mayor desarrollo relativo, el estado administrativo facilitó y consolidó
una suerte de burocracia tecnocrático-productiva que se extendió paralelamente a las
formas administrativas más tradicionales, patrimoniales y legalistas.
Un efecto estructural importante del periodo substitutivo de importaciones fue

la creación de instituciones descentralizadas, con un grado significativo de autonomía
del gobierno central. Estas cubrían una alta gama de nuevas actividades del estado;
desde la seguridad social, la salud, la industrialización, energía, transporte, y a la
promoción del desarrollo.
La transición democrática de los años 80, propiciada bajo los mismos

parámetros y actores de la transición autoritaria de la década de los 70, implicó ana
reducción relativa del poder ostensible del sector militar. Sin embargo, mantuvo casi
intacta su presencia como un grupo con “meta poder”, definiendo los términos de
exclusión e inclusión de políticas publicas, con poder de veto y auto protección en lo

relativo a violación de derechos humanos y el campo de la defensa.
En este sentido, la transición por lo general implicó una absolución y olvido del
pasado inmediato. También involucró una continuidad de políticas públicas, practicas
y estructuras administrativas con una fuerte raigambre neoliberal, avaladas por la
superpotencia regional, bajo los términos del Consenso de Washington. A pesar de
una re-democratización formal las reformas económicas iniciadas durante las
dictaduras militares reconfiguraron irreversiblemente rol del estado y su relación con
la economía y sociedad. “Lo publico” ha sido reducido en su ámbito, al igual que su
ingerencia en la planificación y el desarrollo económico, particularmente en la
prestación de servicios: salud, educación y bienestar social. Lo que ha emergido es un
estado débil, privatizado y transnacionalizado, actuando como protector de las elites
locales y sus aliados externos.
Las “militocracias” de los años 70 que la apertura desplazó, fueron no solo

objetivamente parasíticas, sino que fueron instrumentales en reducir tanto la precaria
soberanía de los estados, cuanto en debilitar los trazos democráticos aun existentes.
Más importante, demostraron ser incompetentes en el manejo económico, al igual que
en su rol profesional en cuando a administradores de la violencia. La posibilidad de un
colapso en todos los frentes, aparentemente llevó a críticos moderados en Washington
a percibir tales regímenes de fuerza cada vez en forma más negativa. El Informe
Linowitz bajo la administración Carter (1975) inequívocamente abogó por una
transición a formas relativamente menos autoritarias, y con una propensión a
mantener el orden existente. En tal sentido, las democracias emergentes funcionaron
bajo una estructura administrativa heredada de un pasado autoritario, reproduciendo
un paquete de políticas publicas reestructurado por los regimenes de excepción. Más
importante aun, la transición consolidó una estructura burocrática-autoritaria
heredada del periodo anterior. También exoneró y legitimó el aparato militar y de
seguridad con su doctrina, entrenamiento y cultura autoritarias.
EL CONTEXTO DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
Las características de continuidad y cambio en las estructuras administrativas

de Latinoamérica bosquejadas mas arriba han resultado en la coexistencia de rasgos
incongruentes y contradictorios: influencias foráneas y domésticas, tentativas
generalmente fallidas de reforma, y crisis permanentes. Este legado se expresa en tres
profundas contradicciones estructurales en la maquinaria del estado:
1. Hay una tensión persistente y no resuelta entre expectativas crecientes y

capacidades económicas limitadas.
2. Se da igualmente una tensión creciente entre elites y masas. Excedentes

limitados, combinados con desigualdades y adversos ciclos exportadores
han reducido las posibilidades para formas consensuales de resolución de
conflicto. Inquietud y violencia social han persistido; y lo mismo ha
ocurrido con el conflicto agudo interno.
3. La tercera contradicción es aquella entre la ficción de la soberanía y la

realidad de profundas formas de dependencia.
La desilusión con las nuevas formas de inmovilismo y la irrelevancia del

proyecto de democracia pactada y restringida es alta entre los sectores populares, con
niveles de legitimación persistentemente bajos. El sector público tiene un rol muy
limitado, aun en los raros casos en que el aparato de gobierno exhibe transparencia y
eficiencia. Los modelos de Nueva Gestión Pública (NPM), con sus corolarios de
privatización, cortes de recursos, desregulación, localización, y contratación externa
de servicios --y en medio de una crisis de representación y probidad-- tiene efectos
desestabilizadores. Es más, sin una fuerte sociedad civil que la sustente, la
modernización administrativa es un proceso sin contenido.
CULTURA Y ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Las actitudes de los funcionarios hacia los usuarios y la sociedad en general se

insertan en un conjunto de orientaciones alienadas hacia “lo publico” representando
conflictos presentes en la sociedad y en fracciones sociales a las que los funcionarios
pertenecen. Vista desde lejos, las culturas y estructuras administrativas en America
Latina aparentan tener características universalistas y eficientitas, indicativas de su
inserción en una cultura y modos de gestión occidentales, norteamericanos y
europeos. En la práctica, más allá del discurso y la teoría, el núcleo central de la
cultura administrativa se inserta en la yuxtaposición de adscripción y el trato de
influencias. Grupos primarios, especialmente familias extendidas y amistades, juegan
un rol central en la sociedad; aun en los pretendidos confines ‘modernos’ de las
grandes empresas privadas. La persistencia del patrimonialismo, el “amiguismo” y el
compadrazgo son manifestaciones de un particularismo enraizado; como es el caso
con la carencia de transparencia, el carácter cerrado y ritualista de las organizaciones,
y la desconfianza que rodea el cumplimiento de la función publica.
El cuerpo de funcionarios del estado ha sido desde sus orígenes una oficialidad
de status, derivada de la posesión de títulos oficiales. Un funcionario es “alguien
importante”; ya sea en la burocracia, el ejercito, la policía, o aun la empresa privada;
irrespectivamente del prestigio de tales servicios. Se da un doble standard: una
fachada formal y legalista para “los de afuera” y una esfera privada de excepcionalidad
para los “de adentro”. A pesar de las apariencias, se da un alto grado de autonomía
operacional. Aquí el formalismo es un modo de evitar responsabilidad, y justificar un
inmovilismo dinámico. Esto transforma el rol del funcionario en un agente para

dispensar favores, o hacer excepciones a normas existentes. Este excepcionalismo
genera nepotismo recurrente, corrupción, patronazgo, y abuso.
La gran mayoría de las estructuras administrativas en America Latina,

irrespectivamente de su forma de departamentalización (territorial, por propósito
dominante, clientela, o función), están fuertemente concentradas en la cúspide. El
molde institucional es el centralismo. La mayoría de los estados son de corte unitario;
solo México, Venezuela, Brasil y Argentina poseen formas limitadas de federalismo.
Este centralismo es aun más pronunciado en relación con el padrón de relaciones
Ejecutivo-Legislativo: sin excepción, la forma de gobierno es una de predominio
ejecutivo y la cual la legislatura es un instrumento débil para proveer controles y
balances. Igualmente, este es el caso de la judicatura. Las palabras responsabilización
y transparencia son términos de data relativamente reciente en el léxico político-
administrativo latinoamericano. Por lo común, las decisiones son “elevadas” a los mas
altos niveles jerárquicos; y el mismo caso se da con la responsabilidad.
Clase, status, educación, vecindario, etnicidad y ancestro juegan un rol

primordial en definir la clase administrativa, cuyas orientaciones primarias son
mesocráticas con proclividades elitistas. Todo esto es reforzado por un sistema
educacional fuertemente clasista, exclusivista y discriminatorio. El curriculum
profesional y académico en las instituciones educacionales que reproducen el estrato
administrativo está fuertemente sesgado al estudio acrítico del Derecho positivo,
gestión de negocios, y contabilidad. Estos conocimientos ofrecen una visión muy
limitada y mecánica de la administración, y una fuerte y esencialmente técnica visión
de lo público. Más allá de de las declaraciones programáticas y manuales de gobierno,
solo un grupo de países han desarrollado un clase administrativa como la de Norte
América, Inglaterra y Europa Occidental. Analistas señalan a Costa Rica, Uruguay y
Chile como posibles, aunque problemáticos, ejemplos que se aproximan a una
administración “neutral” “eficiente”,“efectiva”, y relativamente “transparente.”
Las observaciones pertinentes al servicio civil se aplican, en forma aún mas

extrema en el ámbito militar. Formados en academias para oficiales, los mandos altos
y medios poseen un cuerpo de doctrina e ideología centradas en un fuerte espíritu de
cuerpo. Sus contenidos de seguridad nacional y contrainsurgencia tienen una
orientación antidemocrática y ultraconservadora, con una fuerte dependencia técnica
e ideológica de la superpotencia regional. Bajo un barniz de nacionalismo, el aparato
de seguridad en muchos casos actúa como una fuerza de ocupación de su propio
territorio: tienden a verse a si mismos como salvadores de la “tradición” y, como Black
lo señalase, “centinelas del Imperio’. En la medida que el rol económico y social de los
estados se ha ido reduciendo, por diseño y por defecto, la gestión de la seguridad se ha
convertido en una tarea central del gobierno. Con el fin de la Guerra Fría, el contenido
de la seguridad se ha re-enfocado en una visión de guerra total: contra las drogas, el
terrorismo, o cualquiera otra misión que justifique la centralidad de la casta militar, o
sus aliados externos
CARACTERÍSTICAS ORGANICAS
Una característica primaria de las estructuras administrativas en la región es la

ya mencionada coexistencia de de formas patrimoniales y burocráticas en el mismo
espacio organizacional. El aparato administrativo a menudo reproduce una visión de
mundo neo-colonial, lo que limita su legitimidad y efectividad para llevar a cabo
proyectos e implementar políticas públicas. En teoría, la maquinaria del gobierno es
un factor pivotal, aunque fragmentario, con una multiplicidad de funciones latentes
relacionadas con la mantención del status quo. Otra característica es su sincretismo:
las estructuras administrativas en America Latina es una yuxtaposición compleja de
prácticas, órganos y funciones y; algunas tradicionales, otras contemporáneas, cuyos
orígenes se remontan al periodo colonial y post-independentista, y otras que
representan modernizaciones recientes.
En este legado estructural hay numerosas agencias y roles heredado del Estado
Administrativo keynesiano. Tres o cuatro décadas atrás en los países de mayor
desarrollo relativo, el ámbito y profundidad de la intervención estatal fue
impresionante. Este estatismo incluía educación masiva, salud, seguridad social,
vivienda, crédito, comercialización, servicios sanitarios, y de agua potable,
electrificación, empresas industriales estratégicas (acero, cemento, hidrocarburos,
petroquímica, aeronáutica, e incluso producción de Films). En Chile, Costa Rica,
Uruguay, Brasil, México y Argentina se establecieron corporaciones de desarrollo
nacional para financiar y sostener bajo su jurisdicción numerosas empresas, y
entidades semi-privadas, financiadas por créditos de gobierno. Muchas de estas
entidades han sido privatizadas o eliminadas bajo las políticas de ajuste estructural;
pero algunas de ellas aun persisten. Corporaciones exitosas, como el monopolio
petrolero mexicano (PEMEX), PETROVEN de Venezuela, la empresa eléctrica y
telecomunicaciones, INE de Costa Rica, o la Corporación del Cobre (CODELCO) en
Chile, han sobrevivido el tsunami privatizador. En varios casos, el proceso de
privatización ha sido lento y complicado o el grado de inserción de estas empresas lo
suficientemente fuerte para resistir privatizaciones.
Una tercera característica ya mencionada es la fuerte presencia del discurso

legalista en todos los aspectos estructurales de las agencias. Hay un elaborado cuerpo
de Derecho Constitucional y Administrativo, y precedentes que regulan virtualmente
todos los aspectos de del quehacer burocrático. Legalismo y formalismo de hecho son
sinónimos con administración pública. También lo es inmovilismo.
Una cuarta característica, a la que ya hiciéramos mención mas arriba es la gran

autonomía de los aparatos militares y se seguridad. La única excepción es Costa Rica,
que no posee ejército. Los “burócratas armados”, son fundamentalmente un estado
dentro del estado. Hay también numerosos enclaves autoritarios o sinecuras
heredados de periodo de excepción que permanecen fuera del ámbito del control
público civil. En algunos casos, como en Chile, un 10% del volumen de las ganancias
de CODELCO han sido automáticamente destinadas a las fuerzas armadas. En otros
casos, (Brasil, Chile y por algún tiempo Argentina) los militares ha mantenido un
interés profesional y pecuniario en “complejos militares e industriales” y en la

lucrativa venta de armamentos. En áreas de conflicto de baja intensidad, como
Colombia, México y partes de America Central, ha habido una creciente convergencia
entre militares, paramilitares y los carteles del narcotráfico.
Una quinta y persistente característica de las estructuras administrativas al sur

del Río Grande es la coexistencia y cohabitación de dos sistemas administrativos: uno
central y otro más amorfo y descentralizado. El aparato “fiscal” esta constituído por
los ministerios o secretarias, agencias y servicios bajo el control directo de la
Presidencia. Estas unidades por lo general están departamentalizadas por propósito
dominante, y en menor escala por clientela; operando bajo las disposiciones generales
de las normas del Servicio Civil y el Estatuto Administrativo. El sector descentralizado
esta formado por las agencias semi-autónomas de regulación y de control (como el
Contralor General), servicios funcionalmente descentralizados, empresas y
corporaciones del estado, incluidas las universidades nacionales. Una forma
tradicional de autonomía es el ámbito de las unidades y gobierno territorial y
administración local. Las entidades territorialmente descentralizadas (por lo común
municipios) están sujetas a legislación especial que les confiere autonomía:
operacional, presupuestaria, y de personal. Hasta hace algunos años, la distribución de
personal entre agencias del gobierno central y las agencias territorial y
funcionalmente descentralizadas era fundamentalmente una de paridad. Esto ha
cambiado dramáticamente con la privatización. A fines de la pasada década, en
términos relativos, la administración autónoma local fue 1/3 más grande que la
administración central y funcionalmente autónoma.
Finalmente, una característica de la situación actual es la institucionalización

de un conjunto de nuevas tareas “horizontales”mutuamente interdependientes;
además de los sistemas horizontales más convencionales: planificación, presupuestos
personal, controles legales y financieros. La gran mayoría de estas nuevas entidades
son instancias coordinadoras, cortando a través de los ministerios y agencias
departamentalizadas verticalmente. Ejemplos de estas nuevas estructuras son
entidades diseñadas para enfrentar desafíos, como el medio ambiente, la
privatización, la promoción de exportaciones, el libre comercio, interacción con el
público. Otras nuevas estructuras comprenden numerosas comisiones de Reforma y
Modernización Administrativa. Un aspecto distintivo de la modernización
administrativa actual es que, a diferencia de la “racionalización” de los 60, contiene
una definición amplia del sector público. Además de servicios centrales, abarca la
administración local, el Poder Judicial, y la los proyectos de privatización. Ha habido
un énfasis en mejorar el funcionamiento del sistema judicial; actualizando y agilizando
procedimientos, reconociendo que la judicatura es un área del estado identificada por
muchos observadores no solo como de baja agilidad y poca transparencia, sino que
proclive a la corrupción. Además de estos desafíos, esta el problema de transferir la
propiedad y gestión desde el sector publico al sector privado. Este es un punto central
de las reformas neoliberales, conectadas a las condicionalidades en el manejo de la
deuda externa.
LAS DINAMICAS DEL CAMBIO ESTRUCTURAL
El cambio administrativo en America Latina ha sido en su mayor parte

externamente inducido, o facilitado por factores y actores externos. Desde las
reformas coloniales, al deseo de las elites locales de verse “modernas”, la presencia de
misiones y consultores extranjeros ha sido una constante. La Administración para el
Desarrollo de hace cuatro décadas, y la Nueva Gestión Publica con ajuste estructural
de los años 90 son ilustrativos de esta condición de dependencia técnica. En contraste,
las instancias de reformas endógenas han sido pocas, muy localizadas, fragmentarias,
y por lo general reactivas. Sin embargo hay casos de iniciativas nacionales con amplias
repercusiones. Un ejemplo fue el caso del Estado Benefactor en la primera postguerra,
con limitada cobertura previsional y medica, y que precedió tales reformas en Europa
y Norteamérica. El otro caso fue el modelo Substitutivo de Importaciones (ISI) en los
años 30; la única experiencia que ha sido estudiada y teorizada en los trabajos de
ECLA, las Naciones Unidas y agencias regionales. Un tercer ejemplo ha sido el conjunto
de cambios revolucionarios en México (1917), Cuba (1960), el abortado caso de
Nicaragua (1979), y los experimentos populistas en Venezuela, Ecuador y Bolivia, tres
décadas más tarde.
Este tercer grupo de re-estructuraciones han sido generalmente

improvisaciones frente a dramáticas y casi imposibles coyunturas internacionales y
domésticas. Rene Dumont ha caracterizados estos procesos como “caos creativo.”
Finalmente, la excepción más notable es el conjunto de micro-experiencias de
movilización autónoma. Estas comprenden a las Comunidades Cristianas de Base en
Brasil, Argentina y en la America Central; las virtualmente desaparecidas
Organizaciones Económicas Populares de Chile; y las comunidades auto-gestionadas
en los países andinos. También incluyen el aun masivo y vigoroso Movimiento de los
Trabajadores sin Tierra (MST) en Brasil.
La presente reforma de las estructuras administrativas en la America Latina se

inserta en un clima doméstico e internacional distinto, y con diferentes objetivos
programáticos de aquellos de la década de la Alianza para el Progreso. La matriz
política es neoliberal, no Keynesiana, y las propuestas de libre comercio son parte de
un nuevo contexto regional. Mercados, no planes o intervención macroeconómica son
centrales; aunque paradojalmente este liberalismo económico no se percibe como
incompatible con fuertes medidas para mantener el orden público. La región emergió
de la Guerra Fría por medio de una transición manipulada por elites locales y
regionales hacia una democracia restringida y excluyente. Además, los países llevaron
a cabo su transición con un gran lastre de endeudamiento y control externos.
Es en el contexto de la transición y las políticas de ajuste estructural que la

reforma y reestructuraciones de la maquinaria del gobierno deben analizarse. Es muy
importante entender los condicionamientos y limitaciones de este nuevo estado
“síndico de quiebras” para ver hasta donde un gobierno formalmente democrático
puede ser realmente popular, y no oligárquico. El corolario administrativo del paquete
neoliberal y su democracia restringida es la noción de Nueva Gestión Pública (NPM).
Este concepto goza de gran popularidad en Norteamérica a través del trabajo de

Osborne y Gaebler, Reinventing Government (1999). Su linaje aplicado puede
encontrarse en las reformas neoliberales en la década de los 80, en el Reino Unido,
Nueva Zelandia, Australia y Canadá, que se articularía en la llamada agenda neo-
conservadora. Su expresión administrativa ha sido la transición entre servicio civil y
gerencia pública. Reduciendo el tamaño de sector público, haciéndolo más
responsable y transparente, convirtiéndolo en un instrumento para la provisión de
servicios --directamente, o en asociación con organizaciones voluntarias-- no son
meras acciones aisladas para dar un mejor servicio. Son todas medidas de una agenda
más amplia: el rol del estado en este modelo es primordialmente subsidiario. Su
principal objetivo es proteger el funcionamiento del mercado, la propiedad privada y
la hegemonía del capital sobre el trabajo.
Desde las transiciones de los años 90 ha habido una reducción del ámbito y
tamaño relativo del sector publico, con la notable excepción de las fuerzas de “orden y
seguridad. Esto se ha logrado a través de cierres de agencias, privatización de
actividades, en especial servicios esenciales (agua, electricidad, transporte) y
contratando servicios privados. Numerosas entidades privadas han surgido de estas
transformaciones, con clientelas cautivas y baja elasticidad: fondos de pensiones
(AFPs), servicios de salud, empresas sanitarias; aun paramilitares.
El record de las privatizaciones exhibe resultados mixtos: mejor calidad y

racionalización de los servicios, mejor manejo de costos y rentabilidad; pero también
situaciones de exclusión, precios usurarios, reducción de cobertura, accesibilidad y
calidad de servicios. En algunos casos, la privatización ha dado ímpetus a la
innovación, mejorado prácticas y standards y generado nuevas inversiones. Sin
embargo, en otros casos (como en servicios básicos), la contracción de los empleos ha
afectado las relaciones laborales, aumentando la incertidumbre. La proliferación de
empleos a contrata ha creado un nuevo patrimonialismo. En el campo financiero la
privatización ha generado especulaciones a expensas del público; y fraudes en gran
escala.
En el lado favorable, las reformas administrativas bajo NPM puede mostrar

logros impresionantes, especialmente al nivel más micro y operacional. Los
principales logros han sido la simplificación de procedimientos, des-burocratización y
computarización de los servicios. La calidad y la agilidad para dar prestaciones de
servicios a clientes han mejorado claramente en muchos países, donde ha habido una
reducción de papeleo. No obstante, reformas mas sustantivas exhiben menos
resultados tangibles. Esto ha llevado a ejecutivos y analistas a invocar una revisión de
los principios de NPM, en torno a una visión más social y multivariada de dicha
gestión. Los críticos apuntan a los socialdemócratas europeos y a la obra de Anthony
Giddens, the Third Way como alternativa a la ideología ortodoxa del neoliberalismo.
CONCLUSIONES
Esta exploración nos permite presentar algunas conclusiones hipotéticas sobre

las relaciones entre la estructura cultura, y funciones, administrativas en America
Latina -- discutidas mas arriba-- y el sistema económico-social y político de las
republicas. También sugiere un conjunto de conjeturas sobre la relación dinámica
entre estructuras administrativas, estrategias de reforma y desarrollo.
1. Las estructuras administrativas en la región reflejan simultáneamente las

complejas texturas de las realidades nacionales y un conjunto de tendencias
regionales comunes. Estas incluyen: dependencia compleja persistente, la
perpetración de de una estructura social rígida y particularista, vulnerabilidad
crónica, crecimiento débil e inestable, marginalización social, baja
institucionalización, y aguda polarización social. Esto se traduce en altos niveles
de ambigüedad e incertidumbre en la gestión publica.
2. Los sistemas administrativos de America Latina han sido distintivamente

derivativos, reflejando una condición imitativa de centro-periferia. Muchas
reformas han solo profundizado esta situación. Características legales-racionales
no son indicadores confiables de efectividad democrática, o de una legalidad
substancial. Mas bien, lo legal-racional a menudo enmascara el particularismo en
el que procesos muy elaborados están ligados a una mezcla disfuncional entre la
resolución de trivialidades y la no-resolución de problemas reales.
3. Las estructuras administrativas en la región exhiben virtualmente todas las

características y atributos formales del modelo burocrático, pero no su substancia.
Más bien son, como lo indicase Gouldner, son manifestaciones de una pseudo-
burocracia.
4. En décadas recientes ha habido esfuerzos formalmente exitosos de

desburocratización, aceleración de procedimientos, y reducción del papeleo. Esto
ha sido acompañado por desregulación, reducción del tamaño del sector publico y
privatización. No obstante, estos esfuerzos no han resultado substantivamente en
mayor eficiencia y efectividad, o en cambios radicales en practicas y
comportamientos.
5. Lo mismo es el caso con la responsabilización administrativa frente a la

ciudadanía. La transformación del “publico” en un “cliente” no ha afectado
intrínsicamente la calidad del servicio, ni ha transformado el usuario en un
ciudadano con derechos y poder. Lo irónico es que, mientras la demanda por
servicios ha crecido enormemente el aparato estatal se ha reducido en forma
dramática. Mas bien, lo que esta ocurriendo es una revolución de frustraciones
crecientes resultando de la inhabilidad del sistema político y sus estructuras
administrativas para responder a los problemas que afectan al publico.
6. Un aspecto ilustrativo de lo dicho aquí es la inhabilidad de los sistemas de

administración pública para controlar la corrupción. La corrupción en
Latinoamérica, no solo es pública, ostensible y multiforme: es más bien sistémica y
creciente. Las prácticas administrativas están inmersas en una matriz cultural que
contiene valores, comportamientos y orientaciones hacia el sistema

socioeconómico, el medio ambiente y la cultura misma. Hay una actitud predatoria
hacia otros y una baja cultura cívica, reforzada por prácticas institucionales con
características de lo que Sartori llama familismo amoral. La hegemonía del
neoliberalismo, con su individualismo posesivo, ha exacerbado este esquema de
valores, con poca consideración por efectos sobre otros y con bajo sentido de
responsabilidad pública. En el contexto presente hay una carencia de
responsabilidad cívica. Además, la expansión dramática del narcotráfico ha
transformado agencias de gobierno ligadas a la seguridad pública en socios y
agentes del tráfico de drogas y múltiples formas de violación de los Derechos
Humanos. Los casos de México, Honduras, El Salvador y Colombia son
característicos de esta situación, de las relaciones entre corrupción, militarización
y violencia, y la tenue frontera entre criminalidad y anti-criminalidad.
Una reforma administrativa profunda involucra cambios estructurales y

culturales. Esfuerzos para hacer una reforma administrativa real necesitan
enfrentar desafíos existentes en la cultura organizacional y el problema de la
democracia –o más bien la falta de democracia real en toda la región. La cultura
administrativa es algo heterogéneo, dinámico y sincrético. Pero sobre todo es,
como observaran Maturana y Varela, un agente, no un impedimento del cambio.
Como tal, la cultura contiene las semillas para generar una nueva consciencia
crítica sobre los múltiples factores que afectan la administración y las políticas
publicas. La contradicción entre liberalismo y democracia se ubica en el centro del
problema de la gobernabilidad en las Américas. Modernización administrativa sin
una reforma real de la democracia puede proveer un ejercicio interesante pero
básicamente fútil.

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Civil Service in Latin America

10.30-11.00: Coffee break.

11.00-11.30: Chile, Arturo Valenzuela & Susan Alberts, Georgetown University.

13.30-15.30: Break & lunch.

15.30-16.00: Peru, Nuria Esparch, GRADE, Perú.

17.30: End of the session.

Thematic Chapters. I.-

9.45-10.30: Center & Peripheries: Administrative Decentralization, Tullia Falleti., University

10.30-11.00: Coffee break

11.00-11.45: Personnel Management, José Luis Mendez, El Colegio de México.

11.45-12.30: Links with Civil Society., Christina Zubriggen, Universidad de la República,

12.30-13.15: eGovernment : the Digital Agenda in Latin America.

13.15-15.15: Break & lunch.

15.30-16.15: Administrative Reforms, Juan Carlos Cortazar. IADB, Washington.

16.15-16.30: Coffee break.

18.00: End of session.

Thematic Chapters II.-

10.00-10.45:Politics of Bureaucracy, Juan Negri. University of Pittsburgh

10.45-11.30: Structure and Machinery of government in Latin America.

12.15-13.00: Coffee break.

13.00 – 14.00: Editorial Business and Future developments.

14.00: Lunch and farewell to all participants.

Introducción al Manual de Administración Pública de Latinoamérica

Carlos Alba Tercedor y B. Guy Peters

I. ¿Por qué un Manual?

Embarcarse en un esfuerzo académico de esta envergadura requiere una clara lógica y

La intención de este Manual es ofrecer un compendio útil de información y análisis en

A. La importancia de la Administración Pública

Estamos llevando a cabo este estudio de las administraciones públicas en

lleva a cabo tareas esenciales tales como la implementación de políticas y el

Una de las más importantes de estas funciones para la administración pública es la

La principal tarea de la administración pública, tanto en Latinoamérica como en el

Finamente, la administración pública es importante para legitimar el sector público y

B. La ausencia de análisis integrales

contexto social y político más amplio. Y los estudios acerca de Latinoamérica

II. Cuestiones en materia de Administración en Latinoamérica

Una de las características dominantes de la administración pública en Latinoamérica

Este legalismo en la administración suele reducir la capacidad de los administradores

crean laberintos burocráticos aparentemente interminables que frustran tanto a los

Esta tradición legalista en Latinoamérica puede ser contrastada con las

Todos los gobiernos están fragmentados, pero en el caso de los gobiernos

La fragmentación del sector público es importante por varios motivos. En primer

La administración en Latinoamérica también resulta estar más politizada que muchos

mecanismos de patronazgo en el nombramiento de cargos públicos no es desconocido

Este énfasis basado en nombramientos de patronazgo, pueden haber surgido por

El clientelismo en la política Latinoamericana está relacionado, hasta cierto punto, con

El clientelismo, así como el neo-patrimonialismo (ver O’Donnell, ) han sido

Finalmente, los gobiernos en Latinoamérica también se han caracterizado por tener

A pesar de que resulta sencillo condenar la corrupción administrativa, también resulta

El Banco Mundial y otras organizaciones de donantes a nivel internacional han venido

Estos asuntos en materia de administración pública en Latinoamérica representan un

de las organizaciones internacionales de donantes. En su lugar, las reformas deberían

III. Entorno Político de la Administración en Latinoamérica

La administración pública en Latinoamérica, o en cualquier otra región del mundo,

La mayoría de los países en Latinoamérica son presidenciales. Copiando hasta cierto

Se ha comentado que el presidencialismo conlleva una serie de consecuencias para las

presidenciales de gobierno conducen a cambio extra-constitucionales en los

El presidencialismo también puede afectar los niveles de politización y clientelismo

La administración pública en Latinoamérica, y la gobernanza en términos generales,

Además de la descentralización política y constitucional en dichos países, existe

Los países de Latinoamérica no han resultado ser inmunes a la tendencia

parece ser especialmente acusado en los casos en Latinoamérica.

La inestabilidad de muchos de los países Latinoamericanos también presenta un gran