LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

Back to Article page

Good for Business
Ross McKibbin
In January last year a directive from John Denham, secretary of state in what was then the
Department for Innovation, Universities and Skills, announced that research funding for
universities was going to be rethought.[*] The new system should ‘continue to incentivise
research excellence’ and reward ‘the quality of researchers’ contribution to public policy-
making and to public engagement’. It shouldn’t create ‘disincentives to researchers moving
between academia and the private sector’, as by implication the present system does. In
September the Higher Education Funding Council for England (Hefce) produced its plan, The
Research Excellence Framework: Second Consultation on the Assessment and Funding of
Research, a document written in a bureaucratic vocabulary that reflects little credit on those
who commissioned it or those who wrote it. That this vocabulary is now dominant is no
excuse: it’s also the language of the response to the proposals by Universities UK, an
organisation whose membership consists of the heads of every British university. The
proposals have been widely discussed and some of them widely criticised, but much of their
point and many of their failings have been missed.

According to the Hefce document, the new Research Excellence Framework (REF) will have
three elements. First, ‘Outputs’ (research is invariably termed an ‘output’ unless it is an
‘outcome’ or a ‘unit of assessment’): ‘The primary focus of the REF will be to identify excellent
research … This will be assessed through a process of expert review, informed by citation
information in subjects [science, medicine] where robust data are available.’ Second, ‘Impact’:
‘Significant additional recognition will be given where researchers build on excellent research
to deliver demonstrable benefits to the economy, society, public policy, culture and quality of
life. Impacts will be assessed through a case-study approach that will be tested in a pilot
exercise.’ Third, ‘Environment’: ‘The REF will take account of the quality of the research
environment in supporting a continuing flow of excellent research and its effective
dissemination and application.’

Hefce will use these three criteria to rate university departments on a five-point scale and

1 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

funding will be given according to a department’s position on the scale. A department chooses
which members of staff should submit work for assessment. It tells us, in a good example of
Hefce-speak, what it expects from a ‘submitted unit’: ‘An excellent submitted unit’ will be
characterised by the ‘production of a portfolio of high-quality, original and rigorous research,
including work which is world-leading in moving the discipline forward, innovative work
pursuing new lines of inquiry, and activity effectively building on this to achieve impact
beyond the discipline, benefiting the economy or society’. There should be an ‘effective
sharing’ of ‘research findings with a range of audiences’. The unit should build ‘effectively on
excellent research through a range of activity leading to benefits to the economy and society,
including engagement with a range of stakeholders in developing and conducting its research
and applying findings’. It should be conducted in a ‘high-quality, forward-looking research
environment conducive to a continuing flow of excellent research and to its effective
dissemination and application’. And it should make ‘significant contributions to the
sustainability and vitality of the research base’. Accordingly, Hefce suggests that 60 per cent
of a department’s rating should be based on the intrinsic merit of its ‘output’, 25 per cent on its
‘impact’ and 15 per cent on the quality of the research environment from which it emerges and
which it should encourage.

Hefce and the government insist they continue to support ‘curiosity’-driven research and
recognise that not all excellent research has an immediate ‘impact’ on either the economy or
our quality of life, but the document doesn’t back up this claim. Assessment of research will
be, as it is now, based on peer review – to be renamed ‘expert’ assessment – but the freedom
of the experts to make judgments will be severely circumscribed. A ‘menu of indicators’ will
be drawn up by Hefce; there will also be ‘generic templates’, still to be refined. And then there
is ‘impact’. Although ‘only’ 25 per cent of the final rating will be derived from this, it is the tail
that wags the dog. That a department’s rating will be so dependent on a measure that is so
sketchily thought out can only be alarming. The assessment of impact will be made by panels
the ‘majority’ of whose members will come from the ‘user community’: the people the
enterprising researcher must find and persuade to make use of her output. Although Hefce
says it understands that the fruits of research might take ten or 15 years to ripen, it adds that
the impact of any research ‘must have become evident’ within the period covered by the REF
– presumably four years, like its predecessor, the Research Assessment Exercise. The REF
is apparently intended to do away with the manipulation which disfigured the RAE and made
some of its findings questionable. But the ‘impact’ provision is so misconceived that it will
make manipulation and distortion a characteristic of the system.

There is everything wrong with Hefce’s notion of impact. It is clear that for those who wrote
this document, science is something begun and finished by Friday, or at worst Friday week.
The researcher, if she wants to please Hefce, first has to find a user and persuade him that

2 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

what she has to offer is in his economic interest. It isn’t enough for the outputter to wait for a
user to come to her: the researcher must suggest the link. ‘We do not envisage,’ the Hefce
document says, ‘that a unit could claim credit for impact which was based on research
undertaken in the unit but which was exploited or applied through the efforts of others.’ As a
model of the way science progresses, it is a parody. For those in the humanities the position
is even worse. It is perfectly fair to argue that research in the humanities should, so far as
possible, be made widely available, and in the end it usually is. But the way it is made
available is usually very indirect. Historical series on television usually – though perhaps not
often enough – draw on work done by someone other than the producer. Without that someone,
there would be no series at all. The document suggests that government advisory panels, or
institutions dealing with public policy, might give shelter to an arts outputter seeking a user.
But how can such activity be measured? And how does the would-be public intellectual – as
every academic must become – find a user? She could offer herself to the government, but the
number of advisory panels, royal commissions and so on is limited. She could write for a
journal like the Times Educational Supplement or the London Review of Books. But do they
constitute user communities in Hefce’s terms? Probably not. And if the would-be public
intellectual is critical of government penal policy (which is more than likely), would the Home
Office be a friendly user? Probably not. She might try to contribute to ‘culture’ but the
document, not surprisingly, gives no examples of what this might involve.

In any case, all of this is camouflage. What Hefce (or its political master) really wants is to
encourage ‘research mobility’ between universities and the private sector, with scant regard, it
seems, for the teaching functions of higher education. Here, for once, the document is quite
clear. Universities are to be subordinated to the perceived needs of ‘business’ and the private
sector is to colonise the universities. These proposals are the latest, and the most
thoroughgoing, in a long line of reforms that go back to Keith Joseph. What has typified all
these reforms is that the universities have been treated as the only variable. ‘Business’ and its
needs are simply a given. It is the universities that have let the side down; they, not business,
must change. The document doesn’t use the term ‘ivory tower’, but it does say the universities
must in future look more to ‘real-world’ problems – as if the universities deal with anything
other than ‘real-world’ problems. This analysis of the relationship between the universities and
the economy is flawed in at least two ways, the first of which must surely be apparent even to
Hefce or Lord Mandelson. Hefce’s proposals are aimed at increasing Britain’s international
economic competitiveness. But what is the country’s most competitive industry in international
terms? Answer: the universities, which are cheap, efficient, have high intellectual standards,
high standards of teaching and ‘research outputs’ exceeded only in the United States. In other
contexts the government is happy to admit all this.

The second flaw is that these proposals are entirely unhistorical. You would never guess from

3 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

reading them that the relationship between Britain’s educational system and its economic
performance has been much debated for at least the last 130 years, driven originally by the
economic and technical progress of Germany and the United States in the late 19th century.
Even if Hefce has made a mess of the answer, how far the educational system should be
designed to promote economic success is a perfectly legitimate question. In the late 19th
century the problem seemed to be the lack of technical education of the workforce – as
compared with, say, Germany – and the apparent unwillingness of British management to
respond to scientific advances as the Germans had. (That Dreadnought had to be armoured
with Krupps steel was a particular cause of angst.) As well as the inadequacies of technical
education, the universities were too few in number and too narrow intellectually. The
Victorians and Edwardians probably exaggerated the failings of British management and
education, however, and it is doubtful whether university ‘research’ played a significant part in
economic progress or ‘business’, even in Germany. Certainly Harvard didn’t drive the
American economy; or Berlin University the German. And few would have expected them to.

As the university and tertiary system expanded in Britain, the new institutions often had close
ties to local industry and to some extent acted as feeders, offering courses and degrees
appropriate to their hinterlands: Sheffield in metallurgy, Leeds in chemistry. They often had a
research relationship with local industry, usually of a practical kind. Some civic universities,
like Birmingham University, were designed as ‘business’ universities, explicitly opposed to
the Oxford and Cambridge model. These local relationships, however, tended to decay, partly
because the universities themselves increasingly became national institutions, detached from
their localities, but more because of the decline, especially in the second half of the 20th
century, of Britain’s manufacturing industry. The universities may have played some part in
this decline; but a greater part was played by Britain’s business culture. It is a curiosity of this
document – and of the attitudes of successive British governments – that the relationship
between business and the universities is thought to be one-way. But what if business isn’t
interested in the universities’ research? The culture of much of the manufacturing sector was
(and is) philistine: averse to innovation, to investment, to outsiders. The British motor industry
was notorious for its refusal to employ university graduates, as was the shipbuilding industry.
It was this culture Keynes had in mind when he joked at the end of the Second World War that
the best thing the US air force could do for Britain, the Luftwaffe being no longer up to it, would
be to bomb the factories of the North of England at lunchtime, when only the directors were
inside. Universities cannot force business to make use of research. Nor can the government.
(If legislation were passed requiring every public limited company to have at least one
academic on its board of directors we might think the government was seriously interested in
the relationship between business and the universities.) Furthermore, it ill becomes a
government that, like its predecessor, has connived at, indeed encouraged, the decay of

4 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

manufacturing while favouring banking and finance to complain that the universities have in
some way let business down.

Despite what Hefce seems to suggest, the relationship between the universities and what
survives of British industry is close. And, again despite what it suggests, there aren’t any
obvious disincentives to ‘research mobility’ between the universities and the private sector.
Experience indicates the reverse. Pharmaceuticals, advanced electronics, high-precision
engineering, the defence industries: all of these fields are heavily dependent on the
universities and their lavishly equipped science parks, not least in Oxford and Cambridge.
Many universities now have huge research incomes from the private sector. I would guess
that with the exception of the United States no other national university system has more
involvement with business than the British, and I very much doubt that there is much untapped
business money left. Since Hefce provides no serious examples of how humanities
departments might increase the ‘impact’ of their members’ research, the conclusion must be
that universities do all that can legitimately be expected of them.

Why then has Hefce proposed a funding arrangement which can only be destructive? In part,
its proposals are the result of an attempt to establish tighter political control of the universities,
in much the same way as virtually all legislation since 1979 on primary and secondary
education has aimed at establishing tighter political control of the school system – mainly by
distancing schools from local education authorities. The government claims it wants to enable
‘diversity’ and ‘choice’ in schools, but there is no real choice at all. You can put whatever
school you want at the top of your list, but that doesn’t mean your child will get a place there.
Hefce insists that its proposals are designed to be flexible, but it’s pretty clear that the ‘menu
of indicators’ and ‘generic templates’ are not designed to encourage flexibility. Indeed, one has
a strong sense of a bureaucratic machine running out of control.

Such coherence as these proposals have comes from New Labour’s belief in the superiority of
business and the private sector over the public. But the proposals are also the product of a
social democracy which still has some social democratic aspirations while rejecting its
traditional techniques – especially any serious redistribution of income. Thus the universities
are under constant pressure to reduce the number of students they take from independent
schools, though the government has no idea how this might be done legally and certainly has
no plans to enforce quotas, which would appear to be the only solution. Among the impacts
Hefce deems desirable is the more or less social democratic one of ‘quality of life’. The
government is inflicting on schools and universities the burden of meeting social democratic
targets it is not prepared to do anything about itself. One of the best examples of this is an
almost absurd piece of legislation now meandering through Parliament which through a formal
contract would ‘guarantee’ to parents of children in state schools that their children will

5 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

receive as desirable a form of education as the government can imagine. The government will
not do anything materially or politically to achieve this: it will merely instruct the schools to do
it. There are cynics who suggest that the bill is simply intended to embarrass an incoming
Conservative government. If so, it will serve Labour right if it wins the next election and has to
live with it. Meanwhile, David Willetts, the shadow minister for universities and skills, has
said that the Conservatives will delay the REF ‘by up to two years to establish whether a
sound and widely accepted measure of impact exists’.

It is no accident that since 1979 there have been as many education bills and funding
proposals as there have been criminal justice and immigration bills. In the same period there
have been – depending how you count them – 13 secretaries of state for education. Few of
them have had much interest in education and even fewer have had any knowledge of it. They
have averaged little more than two years in the job. For most of them the legislation they
promoted was designed to demonstrate that they were ‘on message’ and fit for promotion.
Sometimes legislation drafted by different departments clashes. In its struggle against
terrorism and ‘illegal’ migration the Home Office has been making it increasingly difficult for
students outside the EU to get entry visas. (The latest turn of the screw was announced a few
days ago.) Thus at the moment when public funding of the universities is to be heavily cut,
when Hefce is demanding that the universities find research funding from a private sector pot
that is almost empty, the home secretary, laying down his ideological marker, is making it
even harder for the universities to make up the shortfall from the (very large) fees paid by
non-EU overseas students.

This melancholy story has a more general implication. Britain now has a ministerial elite who
have largely divorced the art of politics from the art of government. All politicians, of course,
have to practise the art of politics, but at some point, the needs of government, which are
usually long-term and based on accumulated knowledge, have to override the needs of
politics, which are usually short-term and based on anything but accumulated knowledge. It
has been characteristic of British political life in the last 30 years, not least under New Labour,
that the art of politics has vanquished the art of government. MPs who wish to become
ministers are obliged to repeat what they do not believe (or perhaps they do not know or care
what they believe), and they have been taught that that is what politics is about. In the case of
education, though not education alone, such behaviour has produced a political vacuum filled
by ill-considered and often mutually incompatible pieces of legislation. Unfortunately, while
our constitutional and electoral apparatus remains as it is, there is no reason to suppose this
will change.

[*] The universities are now in the safe hands of Peter Mandelson at the Department for
Business, Innovation and Skills – we’ve been warned.

6 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

Vol. 32 No. 4 · 25 February 2010 » Ross McKibbin » Good for Business (print version)
pages 9-10 | 3027 words

Letters
Vol. 32 No. 5 · 11 March 2010

From Richard Bowring
Ross McKibbin rightly castigates Hefce for the absurdity of using ‘impact’ as a
measure of research in the humanities (LRB, 25 February). It is right and proper that
universities should be accountable for public funds, but the funding mechanism has
for many years been exerting undue influence on the kind of research we do. It
generates a form of self-censorship, whereby we aim for short-term benefit and ignore
the truly valuable. We fight for our academic freedoms but betray them as soon as
funding is at stake. Say you are a lecturer just starting out and you come to me as
head of department for advice about research. I am now almost duty bound to warn
you off a project that might take more than a year or two because it won’t be ready in
time for its impact to be measured and, worse, you will be letting your colleagues
down by having a nil return. If you do not toe the line and produce a quick article or
two, the department will lose money and someone may be made redundant. Forget
the book that may take ten years to produce but will last a lifetime; forget the dictionary
that might take 20 years but last a hundred. I have a colleague and brilliant teacher
who took early retirement not because he particularly wanted to, but because he was
in the process of translating a major work for Penguin Classics at the wrong time. Big
mistake. Took too long. No articles this time round? Letting the side down. The
periodic reviews of research that we have seen imposed over the last 25 years have
done untold damage to research in the humanities in this country.

There is another, possibly more serious, side-effect to this pressure to churn out ‘stuff’
all the time. It is research that brings in the money, not teaching, and parents and
students alike should be on the warpath, because teaching is no longer being
rewarded. And we now find that the government department that is supposed to
represent our interests has neither ‘education’ nor ‘university’ in its title. The betrayal
is complete.

Richard Bowring
Master, Selwyn College, Cambridge

From Editor, ‘London Review’
Editorial zealousness caused us to introduce a pair of mistakes in Ross McKibbin’s
piece. It obviously wasn’t the Free University of Berlin or Aston University in

7 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

Birmingham that was, or rather wasn’t, driving the German or British economy before
the Second World War, let alone in Victorian or Edwardian times.

Editor, ‘London Review’

Vol. 32 No. 6 · 25 March 2010

From Iain Pears
Ross McKibbin’s excellent article on the inane proposals of the Higher Education
Funding Council for England (Hefce) for the future regulation of research misses one
point: the degree to which the universities themselves – or rather the manageriat
controlling them – have connived in the subordination of academics to centrally
generated goals (LRB, 25 February). Hefce, after all, is not some corporate Trojan
horse; it is largely made up of former academics who have made the transition into
university management, and have in so doing vastly increased their salaries and their
power.

Eight out of 15 of the Hefce board are university managers, the rest coming from
business; nine out of 11 members of the research committee, ten out of 14 on the
skills committee and 15 out of 18 on the access committee are senior university
administrators. Working academics – teachers and researchers – are conspicuously
absent. Hefce is, in reality, little more than a managerial oligarchy, and its power is
extraordinary: no other country in the world hands out so much money (some £7
billion a year) to such a small group with so little external supervision over what it
does. It answers to no one except the secretary of state for business, innovation and
skills, and in effect is the means by which the government stranglehold over
universities is maintained. This is spelled out specifically in the document detailing the
role of the chairman, which is ‘to support the wider strategic policies of the secretary of
state’. This represents a complete change of focus from the old University Grants
Committee, which Hefce replaced in 1992. The UGC was set up in 1919 as a buffer, to
prevent direct government interference in the universities. Hefce was set up to
facilitate precisely that interference.

The board is not elected, but appointed in a manner that is far from transparent. It may
consult on proposals but can, and does, disregard objections: as long as it does the
minister’s bidding, its powers are near absolute. Not that there are many objections,
as many of its proposals, like the current ones on impact and assessment, are sent out
to precisely the same sort of people who generate them in the first place. Senior
administrators appointed to Hefce propose changes, senior administrators in
universities approve them; the academics themselves are rarely consulted. The most

8 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

prominent demonstration of this system of mutual support and reinforcement came a
few years ago at Oxford when academics revolted against the vice-chancellor’s
attempts to dissolve the university’s democratic structure and impose centralised
management. Hefce intervened, somewhat shabbily, on the side of the
vice-chancellor. I know of no case in which it has urged greater accountability on the
part of management. Indeed, when there are complaints against the management of a
university, Hefce frequently finds that there is no case to answer, or only raps the
offender lightly on the knuckles.

Thus when it was censured by Parliament in 2002 for ‘failing in every respect’ to
follow the code of practice on access to government information, Hefce shrugged it off.
It took no action when it was revealed that London Metropolitan University had
inflated its submission for the Research Assessment Exercise in 1992 and 1996, and
misplaced the dossier detailing the charges for 18 months. It ignored London Met’s
massaging of its data on student numbers for years; only at the end of last year, when
it was revealed that the university had claimed £36 million of funds for students who
had dropped out, did Hefce urge London Met’s governors to ‘consider their position’.
Here it was building on an old track record: it did nothing when Luton submitted false
student data in 2003, and whitewashed complaints against Middlesex in 2002 by
asking the university to respond to charges rather than investigating them fully (it then
kept the report secret).

Hefce’s style is mirrored inside the universities, which have been slowly converted
into hierarchical, authoritarian organisations in which the last vestiges of
accountability (e.g. senates with real supervisory power) have been degraded, and
guarantees of academic freedom (tenure in particular) abolished. It goes without
saying that this undermines researchers’ freedom. It is hardly conducive to fearless
innovation if, as is currently happening at King’s College London, a head of
department can decide which aspects of historical research are worthwhile (including
his own, as it turns out) and close down others (King’s has proposed to get rid of the
UK’s only chair in palaeography); or if administrators, using figures whose analysis
they control, can denounce certain subjects as ‘sub-critical’ and axe them.

Such administrators identify themselves as the masters of the institution, not its
servants, and come to regard academics who were once colleagues as employees to
be managed. Pay levels are a good indicator of how power is concentrated. To give
some examples, at University College London, while spending on academic
departments rose 79 per cent between 1999/2000 and 2008/9, administrative costs
rose 119.6 per cent, and the vice-chancellor’s remuneration rose 168.4 per cent. At
Bristol, spending on departments rose 84.6 per cent, administration was up 261.2 per
cent, and the vice-chancellor’s reward was up 113 per cent. The average pay
package of a vice-chancellor is now more than £190,000 (higher than the prime

9 of 10 01/18/2011 12:13 AM
LRB · Ross McKibbin · Good for Business (print version) http://www.lrb.co.uk.ezproxy.cul.columbia.edu/v32/...

minister’s), and for the Russell Group it is around £250,000. The head of UCL gets a
total of £404,000, Nottingham £333,000, Oxford £327,000 and Birmingham £332,000.
In many cases these salaries are presented as recompense for increased
responsibility, for which read more power.

While lecturers are assessed endlessly by students, administrators and Hefce itself,
the managers answer in practice only to the board that appointed them in the first
place. In the case of King’s, the senior administrators’ salaries in 2008/09 were
determined by a remuneration committee of three people: a marquess, a hotel
designer and a banker. The reasoning behind their decisions is not made public, and
if there is any performance review it is kept secret.

All this suggests an explanation for Hefce’s periodic bursts of regulatory frenzy.
Academics know, as I suspect Hefce knows, that the imbecilic methods of assessment
under proposal will do nothing at all to improve output. But I fear that the quality of
research is not the point. Control is. Leaving people to do their jobs without monitoring
their every step is almost literally incomprehensible to a body specifically set up to
wield power.

The humanities are an example of this self-defeating desire to dictate: for many years
now, the need to produce RAE fodder to satisfy arbitrary and largely pointless
benchmarks has detracted from real and substantial research. The same goes for the
fatuous new ideas for assessing impact. At best these will tie academics up trying to
find some way of finessing the system; at worst they will produce populist nonsense
aimed not at refining the way the public thinks about issues but merely at filling a hole
in the market. ‘Impact’ will make the humanities less about education, more about
entertainment.

Iain Pears
Oxford

ISSN 0260-9592 Copyright © LRB Ltd., 1997-2011 ^ Top

10 of 10 01/18/2011 12:13 AM