POJAM I SADRŽAJ JAVNIH RASHODA

Od momenta formiranja prvih organizacija ljudskih zajednica, javljale su se i određene

potrebe koje su se razlikovale od individualnih, pojedinačnih potreba. Individualne potrebe
može svaki pojedinac zadovoljavati na odgovarajući način i osigurati sredstva za njihovo pokri-
će. To, međutim, nije slučaj s društvenim ili javnim potrebama.
Društvene potrebe dobijaju karakter opštih zajedničkih ili kolektivnih potreba. Ukoliko
ne bismo zadovoljili takve potrebe, zajednice bi se teško mogle održati.
To znači da se sve potrebe u društvu mogu podeliti na tri oblika:
1) Individualne potrebe,
2) Potrebe užih kolektiviteta (privrednih subjekata i sl.), i
3) Društvene ili opšte (javne) potrebe.
Sigurno je da se ove potrebe razlikuju po svojoj prirodi, strukturi, obliku delovanja u pri-
vredi, načinu finansiranja i sl. Sve te potrebe stvaraju i različitu strukturu potrošnje (individu-
alna, reprodukciona privrednih subjekata i opšta, odnosno kolektivna potrošnja).
Karakter opštih, društvenih potreba se menja od prvobitne zajednice, kada još nisu bile
formirane klase, do pojave i razvoja klasnog društva. Pojavom klasnog društva zajedničke potre-
be velikim delom se formiraju pod uticajem one klase koja je uspela drugim slojevima nametnuti
svoju vlast. Bez obzira ko odlučujuće deluje na njihov nivo i oblikovanje, uvek se radi o društve-
nim potrebama.
Društvene ili javne potrebe se javljaju u svakoj društvenoj zajednici, bez obzira na druš-
tveno-političke i ekonomske odnose. One se moraju zadovoljiti, da bi se takva zajednica održala
i dalje razvijala.
Društvene potrebe se svakako različito gledaju, na primer u društvu bez klasa - u odnosu
na klasno društvu, s izgrađenim državnim intervencionizmom - u odnosu na liberalizam, u
društvu gde je više, odnosno manje razvijena privreda. Sigurno je da društvena potrošnja raste
u periodu razvijenog državnog intervencionizma, s brojnim i vrlo razvijenim funkcijama države,
u odnosu na liberalistički period u razvoju kapitalizma, kada je vladala teza "neutralne države" u
pogledu privrednog razvoja.
Već samim postojanjem države, kao organizovanog subjekta, javljaju se određene potre-
be da bi se postojeći politički, pravni, ekonomski i drugi sistem u njoj mogao očuvati. Zbog toga
mora postojati vojska, koja je štiti od spoljnih opasnosti, sudstvo, zdravstvo, školstvo, kultura,
obrazovanje, administracija i dr. Dakle, ove institucije su neophodne u organizovanoj zajednici,
one se moraju održavati, a to znači da država mora predvideti i određene rashode, koji tada po-
primaju karakter društvenih ili javnih (opštih, kolektivnih) rashoda.
Istina, društvene potrebe će poprimiti različite oblike i strukturu, pa i sadržaj, u klasnom
društvu u kojem su napredne snage pod dominantnim uticajem, nasuprot društvu u interesu uske
grupe (kapitalista) koji svoje potrebe preko državne presije i zakonodavstva proglašavaju opštim
potrebama. Društvene potrebe su odraz najširih slojeva društva, u interesu svih njegovih struktu-
ra, izraz socijalno-političkih i ekonomskih ciljeva razvoja takve države. Upravo zbog toga se pre-
ko društvenih potreba odražavaju brojni politički, ekonomski, socijalni, razvojni, demografski i
drugi ciljevi u razvoju društva, one su izraz njihovog kompleksnog delovanja i odnosa.
Da bi se takvi društveni rashodi mogli činiti, društvo mora imati na raspolaganju odre-
đena sredstva iz kojih će pokrivati takve rashode. To znači da moraju postojati odgovarajući
društveni prihodi. Smisao društvenih prihoda većim delom se prebacuje na pokriće brojnih i ra-
znovrsnih društvenih potreba. Osnovica za formiranje tih sredstava uglavnom je nacionalni do-
hodak. Budući da se radi o kolektivnim potrebama bez kojih zajednica ne može, ona ih pokriva
određenim društvenim prihodima. Finansijska aktivnost države i njenih organa na tom planu spa-
da u posebno naučno područje - javne ili društvene finansije.
Istina, u početnim stadijumima razvoja društva prikupljanje i trošenje ovih sredstava za
zadovoljavanje (još nedovoljno razvijenih) kolektivnih potreba vršeno je u naturi, pa se o pravom
nastanku i razvoju javnih finansija može govoriti tek kada se u novcu počelo vršiti podmirivanje
društvenih potreba.
Prema tome, ova naučna disciplina, kojoj je zadatak izučavanje svih pitanja, vezanih za
formiranje i zadovoljavanje javnih potreba, te prikupljanje, čuvanje i raspodelu prikuplje-
nih sredstava - zove se: društvene ili javne finansije.
Osnovni pokretač i organizator javnih potreba i nosilac potrošnje u društvu je država u
klasičnom smislu.
Decentralizacija sredstava, odlučivanja, nosilaca odluka o upotrebi sredstava pratio je i
proces "decentralizacije" društvenih potreba, njihovo stvarno približavanje brojnim subjektima -
korisnicima, dakle stvarni proces podruštvljavanja javnih potreba i potrošnje.
Društvene potrebe i potrošnja istovremeno postaju poluga društveno-ekonomskog i soci-
jalnog razvoja, i to kao elemenat kojim se deluje na sve privredne tokove i agregate (proizvod-
nju, raspodelu, potrošnju, životni standard, školovanje, saobraćaj, osiguranje i dr.), odnosno na
određene socijalne i političke elemente neophodne za ostvarenje procesa stabilnog i brzog druš-
tvenog i ekonomskog razvoja.

JAVNI RASHODI U SAVREMENOJ FINANSIJSKOJ TEORIJI I POLITICI

U savremenoj finansijskoj literaturi izučavanje javnih rashoda obično se vrši pre izuča-
vanja javnih prihoda. Često se postavlja pitanje: zašto je to tako? Normalno bi bilo da se pret-
hodno ostvare određeni prihodi ili sredstva, a zatim da se ona troše za određene društvene potre-
be. Navešćemo nekoliko razloga za ovakvu inverziju.
1) Javni rashodi razlikuju se od rashoda koji se čine u reprodukcionim procesima pri-
vrednih subjekata. Zapravo priroda ovih rashoda se izmenila. Često su fiksnog i neelastičnog
karaktera. Oni se, međutim, moraju činiti - bez obzira na stanje u privredi, a i u svojoj prirodi i
ponašanju razlikuje se od rashoda privrednih subjekata koji se čine u njihovom reprodukcionom
procesu. Čak se javni rashodi povećavaju kada dolazi do pada nacionalnog dohotka i opadanja
rashoda privrednih subjekata (lična i investiciona potrošnja), ali i - suprotno tome: dakle, često se
nezavisno kreću u odnosu na nacionalni dohodak, a koliko postoji povezanost, ona je često
inverznog karaktera, jer povećanje rashoda se javlja upravo kada pada proizvodnja, dohodak i
zaposlenost. I obrnuto.
2) Javni rashodi su stvarno postali personifikacija određene visine i oblika neophodnih
društvenih potreba, koje se umnožavaju razvojem modernih društvenih sistema.
3) Javni rashodi često imaju autonoman pravac ponašanja i formiranja - u odnosu na
neposredne rezultate reprodukcije i kretanja privrede. U novije vreme često se ex ante utvrđuju u
vođenju određene anticiklične ili stabilizacione politike, pri čemu veliki deo tereta stabilizacije
pada upravo na javne rashode (posebno njihove pojedinačne, fleksibilnije oblike).
 JAVNI RASHODI U FINANSIJSKOJ TEORIJI I POLITICI

Pre nego što pređemo na analizu javnih rashoda, potrebno je razmotriti pitanje da li javni
rashodi uopšte spadaju u predmet monetarnih i javnih finansija.
U savremenoj teoriji ne vladaju jedinstveni stavovi u pogledu proučavanja javnih rashoda
i njihove veze s naukom o finansijama.
Jedni smatraju da javni rashodi uopšte ne spadaju u predmet nauke o finansijama, da se
finansije trebaju baviti samo izučavanjem javnih prihoda. Drugi, opet, da se nauka o finansijama
ne sme ograničiti samo na pitanje javnih prihoda, već da treba uključiti u proučavanje i javne ras-
hode. Međutim unutar ove grupe postoje dva različita stava. Prvi, da je zadatak finansija na
ovom području da samo opiše i objasni kakvih sve javnih rashoda ima te da daje njihovu karak-
teristiku i ništa više i, drugi, da nauka o finansijama treba da objasni ne samo vrste javnih rasho-
da već da istovremeno proučava i probleme, prikladnost i opravdanost pojedeinih vrsta javnih
rashoda. Treća koncepcija ili savremeno shvatanje polazi od funkcije i delovanja javnih rashoda
u privredi, posebno na pojedine ekonomsko-političke ciljeve razvoja koje svaka moderna država
postavlja pred sebe u kraćem ili dužem razdoblju. Dakle, uz kompleks pitanja javnih prihoda tre-
ba istražiti i prirodu, oblike delovanja, vrste, ponašanje, granice i principe javnih rashoda, a to
znači i celokupnu problematiku javnih rashoda.

KLASIČNA FINANSIJSKA TEORIJA

Klasična teorija koja obuhvata liberalističku epohu kapitalizma, na javne rashode gleda
isključivo kao neproduktivne rashode koje država čini u obavljanju određenih funkcija (sigur-
nost, sudstvo, jednaka zaštita za sve građane, borba protiv monopola i dr.). Kako se zalagala za
minimalne i neophodne funkcije, ova teorije se istovremeno zalagala i za minimalne javne rasho-
de. U finansijskoj literaturi je poznata kao "teorija minimiteta javnih rashoda".
Država se u obavljanju navedenih javnih funkcija javlja samo kao potrošač dobara i naci-
onalnog dohotka koje troši u neproduktivne svrhe, dakle ne stvarajući pri tome nikakve nove
vrednosti, ne dovodi ni do ponovnog stvaranja nacionalnog dohotka.
Osnova klasične teorije rashoda dao je A. Smith, a zatim D. Ricardo. Polazeći od toga da
je prirodni poredak najidealniji, da je tržišni sistem gotovo svemoćan u realizovanju privrednih
tokova, a kamata osnovni instrument uravnotežavanja, država i državna intervencija u privredi i
na tržištu su nepotrebni. Prednost privatne privrede i inicijative, u odnosu na javnu, je evidentna -
što nikada ne dolazi u pitanje. Država ne treba, niti sme, narušavati taj "prirodni poredak", jer je
gotovo idealan i večit, kao što je, prema njima, idealan kapitalistički privatni sistem privređiva-
nja.

RASHODI U SAVREMENOJ FINANSIJSKOJ TEORIJI

Moderno shvatanje javnih rashoda se u osnovi razlikuje od klasične teorije. Savremena

finansijska teorija obuhvata javne rashode ne kao neposrednu potrošnju, već, pre svega, kao neo-
phodno i racionalno korišćenje velikog dela nacionalnog bogatstva, odnosno nacionalnog do-
hotka.
 Država ili druge društveno-političke zajednice ne javljaju se samo kao subjekti koji odu-
zimaju od privrede, već kao sve značajniji faktor u privredi, jer kroz preraspodelu sredstava (pa i
sredstava iz emisije i međunarodnog finansiranja) snažno proizvodno deluje na razvoj privrede.
Od ogromnog su značaja efekti rashoda, ne samo na raspodelu dohotka već i na proizvodnju.
Javni rashodi postaju polazna osnova svih finansijskih studija i udžbenika, naročito posle eko-
nomske krize 1929-1933. i doprinosa J.M. Kejnza, te sve većim i češćim intervencijama drža-
ve u privrednom razvoju i stabilizaciji privrede. Javne finansije izučavaju javne rashode, nji-
hova vrlo raznolika delovanja u privredi, ali i zbog toga što su oni postali efikasan instrument
ekonomske, finansijske i socijalne politike u svim modernim državama.
Finansije se razvijaju i njihov razvoj uopšte vezan je, pre svega, za izmenu karakter i pri-
rode javnih rashoda. O stvaranju novih ekonomskih osnova izuzetnog ekonomsko-političkog de-
lovanja javnih rashoda i prihoda može se govoriti tek u savremenoj finansijskoj nauci, i to od
ekonomske krize tridesetih godina ovog veka. Ekonomsko delovanje javnih rashoda i priho-
da izbija, dakle, u prvi plan. Tretiranje javnih rashoda i prihoda kao isključivo sistem prikuplja-
nja i distribucije tako prikupljenih javnih finansijskih sredstava - definitivno je napušteno. Razlo-
ge napuštanja tradicionalnih klasičnih shvatanja možemo tražiti u transformaciji mesta i uloge
samih političkih institucija, ali i, pre svega, države u ekonomskom životu gotovo svake savreme-
ne ekonomike.
Savremena građanska teorija polazi od stava da proces kapitalističke reprodukcije nije vi-
še moguće kontinuirano obavljati bez državne intervencije u privredi. Ovako razvijeni državni
intervencionizam se jasno ogleda kroz nekoliko osnovnih pravaca:
1) Jačanje državnog sektora nad sredstvima za proizvodnju, uz jačanje državnih ili jav-
nih investicija i jačanja države u privatnim preduzećima (vezano za proces podruštvljavanja ka-
pitala).
2) Zahvatanje sve većeg dela nacionalnog dohotka od strane države i njegova prera-
spodela kroz državne institucije ili njena neposredna potrošnja. Danas država zahvata i neposred-
no raspodeljuje od 34-53% nacionalnog dohotka u većini privreda u svetu, a u realizaciji nekih
grana industrijske proizvodnje učestvuje i s gotovo 87% (avionska industrija, vojno snabdeva-
nje).
3) Preuzimanje određenih ključnih privrednih grana i grana koje traže novu tehnologiju i
ogroman kapital, jer zbog niske profitne stope privatni kapital ne želi ići u te grane (vasionska
istraživanja, melioracije, saobraćaj i veze i dr.).
4) Provođenje kompleksnih razvojnih programa od strane javne vlasti a naročito pro-
grama vezanih za otklanjanje razvojnog zaostajanja grana, oblasti, regiona i dr.
5) Korišćenje koordinisanih mera fiskalne i monetarne politike u njihovom anticiklič-
nom delovanju, odnosno u postizanju određenih ciljeva društveno-ekonomskog razvoja i stabili-
zacije privrednih sistema.
6) Preuzimanje najvećeg dela obaveza iz međunarodnih ekonomskih odnosa, odnosno
politika platnog i trgovinskog bilansa, deviznih rezervi i deviznog kursa.
Nastanak državnog intervencionizma dovodi do celog niza novih i proširenja postojećih
oblika rashoda, kao što su:
a) Državne ili javne investicije,
b) Stimulacija razvoja pojedinih privrednih grana,
c) Širenje javnog (državnog) sektora u privredi kao celini,
d) Javni rashodi kao poseban instrument razvoja,
e) Uticaji na području novca, kredita, banaka, platnog i trgovinskog bilansa,
 f) Delovanje kroz određene oblike javnih rashoda (pomoć nezaposlenim, socijalna dava-
nja, penzije i sl.), na odnose u raspodeli i potrošnji, a time može, u stvari, da preferira bilo lič-
nu, bilu investicionu potrošnju (podržavajući na taj način proces akumulacije kapitala).

NOVE FUNKCIJE JAVNIH RASHODA I JAVNI SEKTOR

Raniju gotovo potpunu apstinenciju - u odnosu na razvoj privrede iz perioda klasičnog

liberalizma - danas u potpunosti zamenjuju naglašeni državni intervencionizam. Korigova-
nje negativnih posledica tržišnog mehanizma postaje danas u slučajevima snažnih fluktuacija u
kretanju konjunkture, nezaposlenosti, inflacije, preterane tražnje, odnosno deflacije, posebno
područje državnog intervencionizma.
Sve veće širenje javnog sektora (naročito državnih preduzeća ) nasuprot privatnog (koji
i dalje ostaje osnovna karakteristika savremenog kapitalizma), vodi dubljim strukturnim prome-
nama, pa se danas u građanskoj teoriji uglavnom govori o dvojnoj ili mešanoj, socijalnoj pri-
vredi ("welfare economics", Mixed Economcy).
Finansijska politika savremene države danas se u tom konteksu smatra racionalnom
upravo onoliko koliko je u stanju da doprinese ostvarivanju utvrđenih ekonomskih i socijalnih
ciljeva. Na taj način javni rashodi dobijaju novi karakter i sadržaj, postaju jedno od osnovnih
područja ekonomske i socijalne politike savremene države. Politika javnih rashoda izbija u prvi
plan finansijske teorije - kao osnovni instrument ekonomske i socijalne politike.
U okviru ovako nastalih novih saznanja o mestu fiskalne politike, posebno posle velike
ekonomske krize, razvio se princip anticikličnog (kompenzatornog) delovanja javnih rashoda.
Taj princip u osnovi znači povećanje javnih rashoda u vreme krize i silaznog kretanja u konjuk-
turnom ciklusu, a suprotno tome - njihovo sužavanje u fazi prosperiteta javnog duga (kredita)
kao i u njegovom poništavanju ili amortizaciji. Gotovo identična politika vodila bi se na područ-
ju javnih prihoda te širenje ili sužavanja monetarne mase u privredi.