Iv. AUTORIDAD ECONOMICA: COMPRENSION DE LAS RAICES DE LO PRIVADO* LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias 0 muchas personas permiten explicita o técitamente que algviien més tome deci- siones por ellas pata cierta clase de actos" (Lindblom, 1977, pp. 17-18). Fl corolario conductual de Ia autoridad es ia obe- dienci, y el estudio de Ia autoridad on las organizaciones es, al menos en parte, una indagacién de los motivos del aca- tamiento de directrices organizacionales formales. La autoridad econémica es una poderosa motivacién en casi todo tipo de organizaciones, Los individuos cumplen con Ins directrices organizacionales en espera de una retribucién pecuniaria, si bien no es éste el nico medio de que dispone una organizacién. La obedieneia también puede explicarse en n del compromiso con dogmas religiosos (autoridad iosa y clerical), ideologias (autoridad de las ideas) o el carisma (autoridad de Ja personalidad). Pero la mayoria de las organizaciones modernas se nutren de antoridad econd- mica y politica, y este andlisis se limita a esas dos amptias categorias. En este capitulo y en ef siguiente nos centraremos cen los usos e impactos de Ia autoridad organizacional en las transaeciones ambientales. El lector interesado en explorar ta dinmica de la autoridad politica y econémica en las organi- zaciones hallara varias explicaciones de utilidad en Ia biblio- grafia existente (véanse Breton y Winetrobe, 1982; Dow 1967; Hoenack, 1983). AUTORIDAD ECONOMICA ¥ LO PUBLICO Las virtudes del egofsmo han sido reconocidas de tiempo atrés por los economistas. El interés econémico individual es * Bate eapitule fas escrito con la eolaboraci6n de Stephen Loveless, pro- cede de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de proxima publicacién), 0LAS RAICES DE LO PRIVADO ot un motor de fa economia capitalista y, lo que es mas impor- tante para of tema que nos ocupa, una piedra angular de la autoridad econémica. EI interés econémico personal es un prertequisito para inducir la conformidad en las organiza- jones de cardécter mercantil. Aun las interpretaciones mas tas de las diferencias entre lo piiblico y lo privado jcan con facilidad un importante factor: fa presencia 0 ausencia de un mévil de Iucro. Las explicaciones més senci- llas se reducen a observar que en el gobierno no hay "linea de fondo", Pero aun los tratamientos sofisticados que reconocen la complejidad en cuanto al significado y el efecto de los méviles de ganancia, ofrecen fa misma loccién bisica, Si embargo, algunos economistas discrepan respecto de la im- portancia de dicha motivacién como un elemento distintivo ‘entre las organizaciones piblicas y las privadas. Esto se debe, por ust lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las organizaciones, pitblicas o privadas, que se guian Gnicamente por tazones de lucto, y por otro, a las opiniones divergentes sobte el papel del gobierno en una sociedad capitalista, Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un mode- lo "rninimatista", es Ia de soporte para ef mercado. Quizé el principal defensor de este modelo de aecién gubernativa sea Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de actividad gubernamental deberta limitarse a definir y reforzar la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades dolictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia (como la legislacién antimonopélica), Segin este punto de vista, ol papel del gobierno es mantener la competencia y, por Jo tanto, la soberania.del consumidor, Un rol gubernamental mucho més activo es planteado por algunos planificadores ccondmicos, como Galbraith (1967), quien sostiene que el cardcter de Ix tecnologia industrial y In produccién es tal que muchos provecdores no son deseables, debido a las economfas de escala. El uso eficiente de Ia tec nologia moderna requiere de gran capacidad para anticipar el ‘cambio, y esto a su vez exige Ia mayor planifienci6n posible en un ambiente de mereado sin trabas. Si bien I planifi- cacién en las corporaciones privadas asegura cierta capaci- dad de previsién, tal planificacién resulta atomistica y nada2 LAS RAICES DE LO PRIVADO democrética, por lo que un papel més amplio del gobierno es necesario para que haya una mayor participacién en In antici- pacién y el control del cambio. Parece razonable sugerir que la perspectiva dominante de accién gubcrnativa es el modelo de insuficiencia del merea- do. Este modelo identifica varios factores que impiden la operacién eficiente del mercado (Samuelson, 1966). Pero mientras el modelo minimalista limita le actividad del gobier ho a promover la competencia, ef modelo de insuficiencia mercantil sugiere que ciertas actividades son mejor desem- pefiadas por el gobierno debido a los costos de exclusién, los costos de transaccién 0 algunas caraeteristicas de 1a libre competencia en el suministro comercial de bienes o servicios, Este modelo de mercado apuntala en gran medida el razona- miento de Ia teoria de los bienes piblicos, In opcién pablica y el gasto piiblico. Muchas de las premisas influyen en otro cuerpo de In teorla econémica que tiene que ver con lo pibl 0; la teoria de los derechos de propiedad. Las teorlas de los derechos de propiedad y de In insuficie cia del mercado proporcionan la materia prima para inter- pretar las implicaciones de la autoridad econdmica para to piblico. La primera es particularmente titil si se quieren en- tender las diferencias entre las organizaciones pitblicas y las privadas. Mientras que gran parte de la bibliogtafla sobre la insuficienoia del mercado es esencialmente normativa y trata de las pautas para asignar tareas entre los sectores, la teorla de los derechos de propiedad no séto toma en cuenta los erite- rios asignativos, sino que también oftece una explicacién de Ins diferencias observadas en el comportamiento y la productivi- dad de las organizaciones piblicas y privadas. El mercado puede failar cuando existen monopotios 1 oli- gopolios. La aecién gubernativa es Ia herramienta comin para enfrentar los consecuentes colapsos en la competencia. Esta accién puede orientarse ya sea a la correccién del mer- cado 0 a suministrar bienes 0 servicios mediante agencias del gobierno. En ciertos casos, ef mercado puede establecer los costos y facilitar ef intercambio, pero los costos de transac- cién son excesivamente altos. Por ejemplo, es posible impo- ner tarifas directas a fos peatones por el uso de aceras, peroLAS RAICES DE LO PRIVADO. 9 ciertamente es impréctico. Los costos de transaceién son ta- les que el mercado no seria eficiente. Bl oriterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como podria parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempre existen en cierts medida, La cuestion de fondo no es, por lo tanto, si hay wna falla del mereado, sino si clla basta para jus- tificar la intervencién det gobierno. Asimismo, es un error comparar el suministro de bienes y servicios por parte de mereados ineficientes con ef que harin una entidad del go- bicrno idcalmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en for- ma convineente que deben considerarse fas posibilidades de ‘una “ineficiencia no mereantil". Factores como las desigual- dades de poder, ef desplazamiento de objetivos piblicos por metas privadas y la ineapacidad de controlar los costos, pue- den hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y ser- vicios. BIENES PUBLICOS Segin algunos economistas tedricos, los bienes y los servi- cios deberfan ser proporcionados por organizaciones del see- tor piblico cuando hay imperfecciones on el mercado o cuando pueden clasificarse como pilblicos, Hay varias defi- niciones de bien piblico. Algunos economistas se refieren a todos los productos y servicios proporcionados por el gobier- no via financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asig- naciones) como bienes pitblicos. Esta no es una definicion particularmente itil, porque se centra en el modo de finan- ciamiento més que en el cardeter de los propios bienes. Herber (1971, p. 32) ofrece una definicién més convencional, contrada en las catacteristicas de exclusion y consumo colee- tivo de los bienes: "La principal earacteristica del consumo colectivo es el hecho de que los bienes econdmicos 'consumi- dos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algu- nos 0 todos sus beneficios no pueden cotizarse en cl merca- do. En el caso extremo de que todos sus beneficios sean indivisibles, el bien es normalmente llamado ‘bien piblico puro’. Si éste es surtido en la economia, es consumido en igual cantidad por todos los consumidores, Nadie puede ser4 LAS RAICES DE 10 PRIVADO. ‘exoluido' de su consumo por una omisién voluntaria de pa- gar por él", Si bien Ia naturaleza de los biones piblicos es un eriterio establecido por muchos economistas para determinar la asig- nacién de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes y servicios se acteditan como puramente piiblicos. La defensa nacional es un ejemplo multicitado de bien piiblico puro: esté a disposicién de pacifistas y de "halcones"; una vez propor- cionado 2 uno, es proporcionado a todos; y ef consumo de luna persona no disminuye la cantidad disponible para otros Pero la mayoria de tos bienes y servicios suministrados por el gobierno cae en algin punto entre el carfcter puramente pr vado (esto es, divisible, exctuyente y cotizado conveniente- mente en el mercado) y et puramente piblico. Asimismo, u bien puede ser més piblico en algunos de sus aspectos y menos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un amplio tratamiento tedrico a los+llamados bienes cuasi-piblicos. Para el efecto de ubicar una actividad en ef sector piiblico 0 en el privado, la conveniencia relativa con la que puede establecerse un precio para los bienes 0 servicios es por lo general una cuestién de gran importancia. Una consideracién es la presencia y el grado de las externalidades. Estas surgen ‘cuando cierto valor (positive 0 negative) de un bien o servicio no se refleja en su precio o en los recursos utilizados, Algunos ejemplos de exteralidades son Ia produccién de contami- nantes atmosféricos por parte de fabricantes y el valor de la educacién social (en oposicién a la individual) de cardcter formal. A menudo los formuladores de politicas busean con- ‘olar esas externalidades (por ejemplo, al imponer r. ciones & los productores de contaminacién y al subsidiar Ia educacion de los individuos). E! bien piblico puro es un caso extremo de externalidades, fen tanto que toda Ia produceién es considerada como no comerciable para los individuos, ya que todos los beneficios son externos. Asi, un criterio para la ubicacién de un bien o servicio en of sector piiblico cs In generacién de oxternali- dades positivas importantes. Del mismo modo, si todos tos beneficios se acumulan para el individuo, es posible una estructura de mercado eficiente, pueden establecerse preciosLAS RAICES DE LO PRIVADO 95, significativos y la produccién del bien o servicio debe ser tedricamente responsabilidad del sector privado. Sin embar- 0, este criterio no es tan claro como podria parecer, pues ray mucha variacién en la calidad y el tipo de externalidades asociadas a bienes y servicios particulares. Ast como hay poces bienes puramente pablicos, asimismo existen pocos para los que los beneficios son enteramente externos. Las diversas interpretaciones sobre fos bienes pitblicos no silo han influido en cl desarrollo de enfoques econémicos de la teoria de Ia organizacién (véanse, por ejemplo, Breton y Winetrobe, 1982; Downs, 1967; Williamson, 1981a), sino que también han sido una guia para la toma de decisiones con respecto a politicas piblicas. Sin embargo, en este capftulo no se hace hineapié en los enfoques de bienes piblicos y de eficiencia del mercado. Nuestra principal preocupacién no es dictar las diferencias entre organizaciones piblicas y pri- vadas, sino explicar las diferencias de comportamiento y desempefio, Los DBRECHOS DB PROPIEDAD COMO UNA TEORIA DE LO PURLICO| Ademiés de fos criterios sobre bienes piiblicos ¢ insuficiencia del mercado para distinguir a las organizaciones piiblicas de las privadas, asf como sus actividades respectivas, fos econo- mistas han desarrollado argumentos que corresponden a los derechos de propiedad y a la propiedad misma (Alchian y Deisetz, 1972; Alchian, 1965; De Alessi, 1969, 1973, 1980; Demsetz, 1966, 1967). Segin los tebricos de los derechos de propiedad, la distincién més importante entre las organiza- ciones privadas y gubernamentales radica en la incapacidad de transfert los derechos de propiedad en las organizaciones pablicas de un individuo o grupo a otro. Dado que no existen acciones de un capital comercial det gobierno, el individuo no puede alterar su "cartera” de inversiones en programas estatales o intercambiar derechos de propiedad. Hay varias implicaciones econémicas de importaneia en esta incapaci- dad de transfetencia. Se ha argumentado (Alchian, 1961; Pelt- zinan, 1971) que la capacidad de intereambiar propiedad se96 LAS RAfe#S DE LO PRIVADO relaciona con Ia eficiencia econémica. Los economistas con- sideran la propiedad como un insumo productive que fun- ciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial (Peltzman, 1971), En las organizaciones piiblicas, el riesgo (al imenos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de existir (Cheung, 1969), EI hecho de que en el sector privado se considere el contro! gerencial como un insumo productivo implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente en el mercado; en el sector piblico, la distribucion de tx capacidad directiva entre organizaciones tiene poca corres- pondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y Meckling, 1976; Clarkson, 1980). Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propie- dad son transferibles existe una conexién clara entre decisién y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las regulaciones buroeraticas y los mecanismos de vigilancia son promulgados como un sustituto inadcenado pero costoso de los sistemas de valoracién y recompensa basados en esos mi ‘mos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas 0 empleos, estructuras salariales, lieitaciones selladas y parti- das presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), pero ninguno de estos controles es necesario cuando los propicta~ rios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser efi- cientes. ‘Ante la falta de intereses financieros directos, la misién de la agencia publica es mas ficilmente subvertida, Consideremos Is observacién de Bower (1977, p. 132) sobre Ia dilucién de propésitos en el sector piblico: "ZQué significa propésito en el sector piblico? Al igual que en el sector privado, el mévil de la administracién es el interés propio; no asi el motive or ganizacional declarado [...] Fl administrador que encuentra un 'produeto! para mantener viva In Administracién de EI trificaci6n Rural es calificado de burdcrata recalcitrante, de preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivarel éxi- to administrativo, el interés propio es venal. Ademis, el dirce- tor general de una organizacién piblica puede no tener de- recho presuntivo alguno para establecer un propésito; éste puede ser dado por legisiacién’LAS RAICES DE LO PRIVADO on Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones del gobierno no se benefician de los servicios de empresarios en busca de riqueza, Aun si los empresarios tuvicron éxito en iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales para una productividad éptima, no existe un mecanismo mediante cel cual aquéllos se beneficien mas que otros contribuyentes, y no hay garantfa de que los impuestos se reduzean como resui- tado de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expecta- tivas para los conttibuyentes individuales de verse recompen- sados por el tiempo empleado en vigilar Ia accién gubernativa y en buscar Ia eficiencia. EI contribuyente activista no se be- neficia més que otros. En las firmas privadas, los empresarios ¥ Jos gerentes que comparten riqueza ejercen presién para Ia combinacién de insumas econdmicos que lleven al maximo la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se cen- tra on los principios més diversos (Shelton, 1967; Clarkson, 1980), particularmente en recompensas secundarias telacio- nadas con el poder politico, expansiones presupuestales ¢ inetementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971). Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constre- fiimientos como Ia presién para optimizar la riqueza de fos propictarios, "un director piblico tendré mayores oportu- hidades de aumentar su bienestara expensas de los bienes de los titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un negocio particular, porque hacerlo es relativamente menos costoso" Un punto relacionado con Jo anterior es expucsto por Alchian y Demsetz, (1972), quienes intentan explicar qué sig- nifiea “eludir la carga”. Las fuerzas del mercado tienden a Ja coordinacién y a le valoracién significativa del trabajo. En ausencia de esas fuerzas, el empleado piblico individual, quien no solamente valora Ia productividad, sino también ef descanso y otros objetivos personales, se veré motivado a pasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de la productividad reducida de cuaig viduo recae en todo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no pro- ductivo es individual. Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo debe ser vigilado muy de cerea. La importancia de los dere-98 LAS RAICRS DE LO PRIVADO. chos de propiedad privada en Ia compaiiia es ofrecer los medios y Ie motivacién para vigilar Ia actividad. Bajo el eon- trol del propietario, el derecho a ganancias residuales y el derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incen- tivo de llevar al maximo Ia productividad de Ia organizacién y cl valor neto 4 largo plazo. Del mismo modo, el control del propietario proporeiona los medios de vigilancia. El propie- {ario tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de con tratar y despedir a los empleados y de fungir como la parte central en los contratos. Asi pues, en opinién de Alehian y Demsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en Ia compatifa de libre empresa clisica ha evolucionado como el medio mAs efectivo para asegurar que la “clusividad" se man- tenga al minimo y que la eficiencia (éenica sea dptima, Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corpo racién moderna. A medida que la propiedad se atenta -diluida entre muchos titulares-, se diluyen también la motivacién y los medios de control patronal directo. Esto es tan cierto en las grandes corporaciones modernas como en lng organizaciones piblices. Pero las primeras disponen de medios mas efectivos para combatir la pérdida de control de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi, 1973). La técnica més importante es la delegacién de la vig Jancia en un grupo mas pequeiio de gerentes o de propieta- rios-gerentes. Los gerentes son motivados para fungir como sustilutos del dueiio en los casos en que el ingreso de éste se encuentre sujeto a fa gananeia y al valor de capital de la orga nizacién. Asimismo, su puesto depende en parte del éxito de Ja compaiifa (sogtin lo definan fos accionistas propietarios). Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio abierto de acciones permite caleular con facilidad ef valor de la empresas y, por consiguiente, evaluar los vinculos entre recompensa y desempefio gerenciales (Di Lorenzo y Robinson, 1982). Adomés el derecho de transferir acciones establece Ia posibilidad de que la organizacién ineficiente cambie de ma- nos y de que el gerente sea reemplazado, Las diferencias clave entre Ia organizacién publica tipica y la corporaci6n radican en Ia naturaleza no transferible de IaLAS RAICES DE LO PRIVADO 99 propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares pabli- cos (los contribuyentes) de acumuiar intereses adicionales y las restricciones en la distribucién de beneficios residuales. La propiedad en Ia organizacién pitbliea no es voluntari. Bl titular puede librarse de ella sélo si se muda, pues no pue- de vender o transferir su parte. Fn consecuencia, su capaci dad de recaudar fos beneficios de la riqueza acumulada y el ingreso futuro de la organizacién es muy reducida, al igual que su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo grupo de propietarios tome el control queda efectivamente eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigi 1 los gerentes piblicos. Cualquier beneficio derivado de una mayor eficiencia sc distribuye por igual entre todos los pro- pietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que el costo de la vigilancia recae en el individuo. n resumen, los tedricos sefialan que las diferencias en los derechos de propiedad -en particular ef de vender accio- nes- constituyen el principal rasgo distintivo entre las orga- nizaciones piiblicas y privdas. BI duefio de una organizacion privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transfer su propiedad. Esta transferibilidad, combinada con el dere- cho a la ganancia y al valor de eapital, le da al propietario un incentivo para supervisar las operaciones y llevar al maximo la eficiencia técnica de Ia organizacién. El titular de la orga- nizacién publica no puede vender o transferir acciones de su propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen menos incentivos pata vigilar las operaciones organizacio- nales, para llevar al maximo el desempefio presente y futuro, asi como para optimizar la eficiencia téenica, minimizando la evasion dle responsabilidades. Pruebas empiricas de la teora de los derechos de propiedad. Gran parte del trabajo en Ia tradicién de los derechos de pro- piedad ha sido de caracter teérico. No obstante, se han rea- lizado varias comparaciones empfricas de organizaciones publicas y privadas en el area de servicios piblicos, como electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982), hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y acro- lineas (Davies, 1977). La mayoria de estos estudios se hantoo LAS RAICES DE LO PRIVADO limitado a comparar la eficiencia téeniea y @ apoyar tas hipétesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos de propiedad. Algunos de los estudios inscritos en la tradieién de los dere- chos de propiedad han ido més allé de In simple comparacién de cficiencia técnica. Davies (1981) sugicre que ef argumen- to de tos derechos de propiedad implica que los gerentes piblicos son mas adversos al riesgo. Bl director piblico no puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en el valor neto de las organizaciones. En cambio, “al evitar erro- res por comisién en contrast con los errores por omisién, el gerente salva un ‘desastre! visible y la tragedia personal de transferencia, degradacién o franco despido, y asume para si mismo tin periodo mas largo en su puesto, y por consiguiente tun ingreso mas alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asi- mismo, el autor afirma que el gerente de un banco piblico tiende ‘a invertir en instrumentos finaneieros menos ries- gasas. Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sir- van como una prueba en contra de los hallazgos de Davies, cabe observar que muchos estudios comparativos sobre el comportamiento de toma de riesgos en firmas de control gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado re- sultados contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981), Quizé ef examen empirico mas extenso del comportanien- to organizacional, desde una perspectiva de los derechos de propiedad, sca ef andlisis de Clarkson (1972) sobre los hospi- tales piblicos y privados. Este autor parte del argumento bisico de Alchian (1959), de que los limites impuestos a tos derechos de propiedad en las organizaciones piiblicas debit tan los controles sobre et gerente y reducen el costo que en él recae por actividades improductivas. Los propictarios, 0 sus representantes, que reconocen las dificultades de controlar al gerente piblico, tratan de afirmar dicho control establecien- do normas, regulaciones y procedimientos explicitos, forma- les. Segiin Clarkson (1972, p. 365), "los hospitates no privados establecerin distintos conjuntos de reglas para gerentes y cempleados; reglamentos y objetivos organizacionales mas es- pecificos [...]; se programardn juntas de personal mas a menudo; se observardn presupuestos y cuentas formales conLAS RAICES DE LO PRIVADO 101 mayor frecuencia; los oriterios de éxito serin més difteiles de discemnir, y as decisiones asignativas en In compaiiia fomen- tardn con mayor frecuencia objetivos no privados”, Sin embargo, los controles formales resultan un pobre sus- tituto de los controles automaticos del mercado. Segin Clarkson, el gerente de una organizacién no privada tenderé a quitarle énfasis a tas tareas desagradables (como monito- roar y supervisar a los subordinados) y a enfatizar las. activi dades agradables -aun cuando eludit fas primeras tenga un efecto negative en Ia productividad-o Finalmente, Clarkson gumenta que las regias, los procedimientos de vigilancia y los gastos de insumos varian mas entre las organizaciones no patronales, porque tio hay ningtin incentive que impulse hacia la téeniea de produccién més eficiente. En conjunto, las hipdtesis de Clarkson tuvieron un fuerte apoyo. Este autor descubrié que los gerentes de hospitates no privados empleaban menos tiempo en actividades de super- visibn, mientras que los hospitales privados cran menos pro- pensos a utilizar presupuestos formales aprobados por el ‘cuerpo regulador y tenfan menos regulaciones escritas y me- nos reuniones de personal administrativo. Por otra parte, los salarios entre diferentes categorias laborales variaban mas en los hospitates no privados, al igual que algunas medidas de eficiencia presupuestal. Breve evaluacién de la teoria de tos derechos de propiedad. Una de las mayores limitaciones cn la investigacién de los derechos de propiedad es que pocos estudios van més alli de las comparaciones de costo o de eficiencia técnica. Al conce! trarse estrictamente en la eficiencia técnica, utilizando los mismos parmetros simples para las organizaciones piiblicas y privadas, los estudios sobre derechos de propiedad ignoran la posibilidad de que las metas y el rendimiento en ambos tipos de organizacién son inconmensurables, Por ejemplo, cuando Davies (1971, 1977) compara la eficiencia de Ins acrolineas piblicas y privadas en Australia utilizando pari- metros como el niimero de pasajeros por empleado, carga por empleado e ingresos por empleado, da a entender que estos ctiterios tienen igual vatidez, ¢ importancia en ambos seo- tores. En realidad, Ia acrolinea publica puede tener una va-02 LAS RAICES DB LO PRIVADO riedad de metas que va més allé de sus objetivos como pro- pietario. Su propésito puede consistir en servir a comuni- dades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para minorias © subsidiar cl turismo, Tal como lo reconoce Ia teoria de los bienes piblicos, las actividades estén con fre- ‘cuencia destinadas al sector piiblico, porque se reconocen externalidades importantes 0 porque un bien o servicio que no pnede "traducirse en ganancia” produce, sin embargo, 0 valor social significative. En el sector publica, Ins metas de ficiencin de costos se ponderan frente a preocupaciones como igualdad de empleo, representatividad y equidad dis- iributiva, Asi pues, In comparacién que sélo se basa en Ia ef ciencia técnica y en eriterios mercantiles es, en el mejor de los casos, limitada. Quiz fa limitacién mas importante en Ia investigacién sobre los derechos de propiedad sea que Ia teorfa casi nunca se somete 2 una prueba vélida. En ver de esto, Ia teoria se presenta, se determinan las diferencias entre las organiza- ciones y se presupone que tales diferencias son resultado de los efectos especificados en la teorla. En general hay poco interés en hipdtesis rivales y poca resistencia a dar saltos deduetivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de lim- pia privado es menor que el piblico no explica el porqué. Las pruebas de Ia tcorin de los derechos de propiedad tan s6lo han afirmado que el flujo causal hacia Ia menor eficiencin técnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hay unos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Freeh, 1980) que legan al extremo de examinar los vineulos entre el comportamiento y In eficiencia técnica de Ia organizacién (en ver de simplemente tratar ésta, en el fondo, como una caja negra), Pero ninguno de los estudios aquf revisados hace algo més que aseverar simplemente que estas diferencias se deben fa las disparidades en el nivel de preocupacién gerencial por los intereses privados. Estos, a su vez, estén determinados por un vinculo entre los intereses particulares y gerenciales, producto de los derechos de propiedad otorgados a los pro- pietarios. Los vinculos quedan sin comprobacién. La falta de una comprobacién cabal de fa teoria es impor- tante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de lasLAS RAICES DE LO PRIVADO 1 vineutaciones hipotéticas, al menos bajo In forma asumida en la teoria de tos derechos de propiedad, Ya en Ia década de 1930, Berle y Means (1932) argumentaban que In propiedad y el control se han separado de manera eficaz en Ia moderna forma corporativa dé organizacién. Los gerentes profesio- nales, aseveraban, toman las decisiones que fijan Ins metas y fas operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha’ argu- mentado que los accionistas no ejercen més control sobre la corporacién que los contribuyentes sobre Ia organizacién gubernamental. Otros estudios (véanse las resofias de De Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinar iticamente la influencia de los accionistas en compara- con Ia de los dueftos de firmas con manejo patronal, no han arrojado resultados consistentes, Otro problema de peso en Ia teoria de los derechos de propiedad -problema que viene especialmente al caso en nuestro andlisis~ es la tendencia a centrar la atencién en or- ganizaciones piblicas estereotipicas. Como se ha sefialado a lo largo de este fibro, ef mundo de las organizaciones no se divide en un cuadro de clasifieacién doble. Las empresas pa- trocinadas por el gobierno, las formas multiorganizacionales, las cosporaciones piblicas y otros modelos hibridos o mixtos desafian la simple clasificacién Una teorla de "la privaticidad"? Pese a las importantes limitaciones de la teoria ¢ investigacién de los derechos de propiedad hay varias razones que explican el interés de los teéricos de la organizacién (Moc, 1984). En particular, esta tcoria ofrece Ia explicacién més detallada y mejor integrada ‘en cuanto a la divergencia entre las organizaciones pliblicas y privadas. La teorla de los derechos de propiedad es itil en el contexto de este libro porque parece admisible suponer (aunque los tedricos no lo hacen) que la autoridad econémica asociada a los derechos de propiedad es una cuestién de grado, y de manera similar, que una amplia variedad de organizaciones, incluyendo administraciones piblicas, pueden poseer tales derechos 0 su equivalente. Puede decitse que las agencias que imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por el gobierno y fos concesionarios no lucratives estén imbuidos,108 LAS RAICES DE LO PRIVADO en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad. ‘Asi como lo piiblico tiene efectos penctrantes en los negocios, "lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones dorivadas de la teoria de los derechos de propiedad) permea al gobierno y 2 otras organizaciones no lucrativas.V. AUTORIDAD POLITICA: COMPRENSION DE LAS RAICES DE LO PUBLICO “BL somerinaento al orden esté casi siempre determinado por una variedad de motives", nos dice Weber (1947, p. 132). A veces of "sometimiento", que incluye la anuencia a las directri- ces organizacionales, se explica mejor por Ia influencia de la autoridad econémica. La organizacién ofrece incentivos cco- ndmicos a las personas dentro y fuera de ella, Si bien hay eier- ta disputa (como se ha demostrado en el capitulo anterior) sobre los mecanismos particulares de In autoridad econémica y sus fundamentos, es ficil comprender ol interés, propio como Ia base para la accién. La obedicncia politica no se entiende con la misma facilidad. zAcaso los ciudadanos, ineluyendo a los miembros y clientes de una organizacion, acatan la autoridad politica por un sentimiento de temor? Es una respitesta "racional" a Ia calidad del servicio [Merelman, 1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). 2Bs cl respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento dle las con- secuencias de la desobediencia? (Friedrich, 1963). ,O es un sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradiciones compartidas con ta comunidad y las costumbres politicas? (Cochran, 1977), 2¥ qué lugar ocupa el poder de motivacion de los simbolos politicos? (Edelman, 1964). La teorla de los derechos de propiedad oftece una inter- pretacién itil y bien desarrollada del impacto de Ia autoridad econémica en el comportamiento de Ia organizacién. No hay tun marco tedrico comparable para explicar el impacto do la autoridad politica en las organizaciones, sino un popurr{ de hipdtesis y "grandes teorfas”, muchas de las cuales no abor- dan directamente el comportamiento organizacional. Revisaremos brevemente algunas de las principales contro- versias en el estudio de la autoridad politica, aunque Ia mayor parte de este capitulo esté dedicada a desatrollar un modelo de autoridad politica directamente aplicable al examen del 105106, LAS RAICES DE LO PORLICO comportamiento organizacional. Lo Hamaremos modelo ter- nario de autoridad politica, porque describe tres tipos diferen- Giados por la respective fuente de autoridad de la que cada uno ide ellos emana. Una tesis central de este libro cs que una teo- ia de la organizacién publica, como algo distinto a una tcoria de kus organizaciones det gobierno, debe basarse en un concepto de fo piiblico que considere su cardcter dimensio- nal, que pueda hacer frente a la dilucién de sectores y que, en principio, sea aplicable # cualquier organizacion compleja moderna, Un concepto de lo priblico como el nivel de autori- dad politica emanada y limitante de la organizacién cumple con estos requisitos. LEGITIMIDAD y AUTORIDAD POLITICA Los te6rieos politicos que han abordado Ia naturaleza de la autoridad politica han prestado poca atencién al impacto de sta en el comportamiento de las organizaciones. No obs- tante, vale la pena revisar, asi sea brevemente, algunas de tas principales controversias en tomo a la legitimidad y fn autori- dad politica para ubicar en su contexto el modelo ternario, el cual es aplicable a las organizaciones (aunque en otros aspec- tos sea menos ambicioso). Algunas cuestiones que han lama- do Ia atencién de los teéricos politicos tienen que ver con el ‘comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no hayan inferido la conexiéa, Por ejemplo, han tomado muy en cuenta el tema de In coercién politica, tépico que se relaciona estrechamente con Ia dependencia y limitacién organiza- ‘cional. Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son plicables a la interaeoién de las organizaciones con el puibli- coy se relacionan con el interés piblico con respecto a éstas Conceptos de legitimidad. A menudo sc argumenta (véanse Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que In autoridad politica del Estado es timica, y que esa unicidad puede encon- {rarse en In legitimidad de los actos realizados en nombre del propio Estado. Segin algunas concepeiones (Mainzer, 1973; Lowi, 1969), Ia piedra angular de le autoridad politica es el monopolio del Estado sobre el uso legitimo de la cocreién, LaIAS RAICES DB LO PHBLICO lor autoridad politica legitima se distingue por tener preeedlencii sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos de cualquier individuo 0 grupo. Perv puede aducirse gue la ley timidad es ante todo psicaligica (Edelman. 1964), que cst encarnada en ol individuo v que existe “slo cuando alguien obedece por conviecién" (Lindblom, 1977, p. 19). No puede experurse un consenso sobre el significado y las implicaciones de las abstracciones fundamentales de la teorka Politica. POF lo tanto, no ex dle extrafar que un coneepto tan elemental como fa legitimidad haya adquirido: muchos sig. jcados y se utilice en provecho de diversos propdsitos fila- séficos ¢ instrumentales. Tampoco soxprende que aso acuerdo sobre céimo (¢ incluso si es posible) medit" [x legitimidad (véase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar del desacuerdo en tino del concepto, los ejes sobre fos que gira son ident ificables. Uno de ellos es In relacién entre legi- timidad v consentimiento. Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no sélo es un prorrequisito de legitimidad, sino una cuestion de si "la mayoria de los hombres sujetos a un determinado régi- men lo consideran fundado en un titulo auténtico". Si bien tales conceptos de orientacién demoordtica son por lo general aceptados, no queda claro si ofrecen una base sélida para la aceién gubernativa, Si la legitimidad depende del juicio e cidemte de los individuos sobre In rectitud del gobierno, el concepto resulta necesariamente volétil, Y si se basa on un “titulo auténtico", debe darse una explicacién de les cua dades dol titulo para poder juzgar su autenticidad. La nocién de iegitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la idea de Locke del contrato social y plantea poco mas o menos el mismo problema. 2Cémo se resuelven as diferencias en la percepeién que cada individuo tiene de Ia legitimidad? Los criticos de la teoria del consentimiento (como MeWilliams, 1973) han cuestionado sus premisas, en especial 4a nocién de que el consentimiento puede inferirse. La anuen- cia no puede detivarsc de beneficios proporeionades porel Es. tado, porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ci dadano no puede "evitar". El voto, que es uno de los susteatos del sistema politico, no puede interpretarse como consen-108 LAS RAICES DE LO PUBLICO timiento, a menos que corresponda a un referendo sobre el Bstado mismo y no simplemente a una eleceién entre quiénes habrin de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe ser voluntario, también debe ser pedido; debe existir una oportunidad de afirmacién libre (0 de no afirmacién) de tal consentimiento, y éste debe ser comunicado, Ademés, el con sentimiento no puede ser una cuestién de disposicién 0 act tud, sino que debe expresarse de manera directa, Bstas con- diciones no se cumplen facilmente, ‘Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para que se dé el consentimiento, persiste el problema de las dife- rencias intersubjetivas en Ia percepeibn de la obligacién. Una forma de abordar este problema es definir ct otorgamicnto de la anuencia individual en términos de un pacto social o de obligaciones con nuestros conciudadanos, més que en térmi- nos de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo, como advierte Tussman (1960), es dificil suponer que el con- trato social acordado por una generacién sca ratificndo por la siguiente, ‘Algunos criticas (como Grafstein, 1981) sofialan que el principal defecto en ia mayorfa de las concepeiones de legi- timidad, y particularmente en Ia teoria del consentimiento, es tun enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incog- noscibles, Se arguye que considerar la legitimidad como una propiedad de Ins institueiones es un medio eficaz para evitar el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del positivismo juridico como Hans Kelsen (1949), ta legitimidad radica en la validez. de las teyes del Estado conforme al sis- tema juridico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta opinién un poco mas adelante y define la legitimidad on tér- ‘minos de In compatibilidad de las acciones gubcrnativas y las pautas axiolégicas del sistema politico. Ast pues, la legitimi- dad no es tan volitil como la opinién pablica, pero tampoco std fija a una vision hobbesiana de prerrogativas del Estado virtualmente ilimitadas. La mayoria de las concepeiones positivistas del derecho offecen cierta conveniencia analitica al desestimar los com- ponentes subjetivos de la legitimidad, soslayando asi uno de los problemas teéricos més intrincados. Sin embargo, lasLAS RAICES DELO PUBLICO 109 teorias que no Hegan a enfrentar los elementos ritualistas y simbélicos del poder politico son presa de acusaciones de irrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973). Hay quienes ven en las contiadicciones de las teorias de legitimidad un indieio del cardeter dialéctico de Ia legitimi- dad. Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teoria del consentimiento en términos de fa dialéctica por In que "el gobierno promueve In concientizacién y la razén de. manera simulténea fy] maximiza ef potencial para que los eiudadanos Jegitimen al gobierno". Kann opina que esta dialéetica es de tal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafio a su propia autoridad". Margan (1981) esboza una visién madiso- iana de la autoridad politica que comporta una dialéctica un poco diferente, al oponer el interés particular a las institu ciones estables. Legitimidad y teoria de la organizacién pitblica. Si bien la mayoria de los trabajos sobre la legitimacién politica se ocu- pan de Ia legitimidad del Estado en su conjunto, estas cucs- tiones también son importantes para la teoria de la organi- n publica al menos en dos aspectos. Primero, hay que considerar Ia naturaleza de! Estado como una influencia am- biental que permea ef comportamiento de organizaciones particulates (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones parti- culares muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman, 1977; Merelman, 1966). Una organizacién gubernamental creada por ley estd im- buida de a autoridad politica del Estado y, por consiguiente, Ja logitimidad de aquétla esta vinculada a la de éste: Para muchas organizaciones empresariales, el tema de Ia legitimi dad politica tiene relativamente poca importancia. Gran ni~ mero de negocios son agentes privados que actitan de manera independiente con base en Ia autoridad econémica, y In cues- nde la legitimidad politica reviste una importancia sélo indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal'de ta empresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas no Iuerativas y para algunos negocios, dicha cuestidn encie- rra apenas un interés pasajero. Gran parte de esas organiza- ciones estin dotadas de autoridad politica y por lo tanto110 LAS RAICES DE LO POBLICO estfn influidas directamente por Ins percepeiones de legitimi- dad no sélo del Estado, sino también de Ia organizacién. Por ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados te los Estados Unidos] es responsable de proporcionar ser- vieios pro bono publico (para et bienestar piiblico) 2 los aboga- tos y de promulgar rogulaciones que afectan directamente el funcionamiento del sistema do justicia gubernashental. De igual modo, los consejos de médicos tienen responsabilidades simi- lares con fa salud pablica. Los innumerables grupos de asesores det gobierno son otro caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actiian ‘con cardoter piblico. Por ejemplo, et National Science Board [Consejo Nacional de Ciencia}, constituido por un grupo de particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades fon cuanto al disefio de politiens en cieneia y tecnologia. Las pereepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden afeetar directamente su capacidad de realizar en forma ef ciente sus funciones piblicas. Ast pues, ias cuestiones clés teas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad politica ejereida por organizaciones tanto privadas como del gobierno. :Es la logitimidad de un consejo médico revisor en gran medida una cuestién de designacién legal, y por lo tanto esta prescrita legalmente su responsabilidad piblica? jit es su responsabilidad piblica una cuestion de “titulo auténti- 0" Si la logitimidad consiste en tolerar el desafio a fa autori~ dad, entonces, {qué dice esto sobre el papel del profesionalis- mo y la pericia técnica en el drea pablica? Si bien muchas de las preguntas clisicas de Ia teorfa politi cea son pertinentes para una teoria del comportamiento de In organizacién piblica, no cs posible dirigir simplemente tas “respuestas" més amplias de ls teoria polities hacia las “pre- guntas" mas estrechas del comportamiento de la organiza- ibn, Esto se debe a que la teoria polftica ha sido més valiosa fen cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto & ofrecer respuestas. Muchas de tas preguntas fundamentales sobre la autoridad politica permanecen sin respuesta, Por ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de ta cocreidn politica legitima es completamente satisfactoria. La teoria del consentimiento contiene una apelacién moral, pero