STAMBENE

POLITIKE
U SLUŽBI
DRUŠTVENIH
I PROSTORNIH
(NE)JEDNAKOSTI
Iva Marčetić
 naslov: Stambene politike u službi društvenih i prostornih (ne)jednakosti
autorica: Iva Marčetić
istraživačice: Antonija Komazlić, Iva Marčetić, Antun Sevšek
izbor i priprema mapa: Antun Sevšek
lektura: Dorotea-Dora Held
dizajn: Ruta
izdavač: Pravo na grad, Zagreb
Ulica Baruna Trenka 11, pravonagrad@pravonagrad.org
za izdavača: Tomislav Domes
tisak: Kerschoffset
godina izdavanja: 2020.

isbn 978-953-49340-0-5

CIP zapis je dostupan u računalnome katalogu Nacionalne i

sveučilišne knjižnice u Zagrebu pod brojem 001085929.

Publikaciju sponzorira Rosa Luxemburg Stiftung (RLS) sredstvima

Ministarstva vanjskih poslova Savezne Republike Njemačke. Ova
publikacija ili njeni dijelovi mogu se koristiti bez naknade uz uvjet da
se pravilno citira originalan tekst te navede referenca. Izdavač Pravo
na grad u potpunosti je odgovoran za sadržaj ove publikacije, a
sadržaj ne reflektira nužno stavove RLS-a.

zahvale: Prvo bih se zahvalila svim učesnicama i učesnicima istraživačkih

radionica u organizaciji Prava na grad: Nikoli Bojaniću, Tamari Buble,
Antoniji Komazlić, Antunu Sevšeku, Danielu Šariću i Nikoli Zduniću.
Zahvaljujući njihovom radu na studiji Mogu li naše kuće biti naši
domovi 2017. godine nastaje i integralna studija koja je pred vama.
Istraživačice i istraživači posvećeno su se probijali kroz zamršenu
mrežu podataka o programima stambenog zbrinjavanja pod
ingerencijom Grada Zagreba, a kroz zajednički rad uočili smo
korelaciju između trenda prostornog raslojavanja i porasta
nepriuštivosti stambenog prostora, kao i utjecaja stambenih politika
na ove trendove. Hvala istraživačima/icama i znanstvenicima/icama
iz Hrvatske i regije (Rodik, Matković, Pósfai, Mikuš, Sekulić, Korlaet i
dr.) na recentnim znanstvenim istraživanjima iz područja stambenog
pitanja na europskoj periferiji, a čiji nalazi pomiču granice uvriježenih
načina razumijevanja ove teme. Hvala korisnicima sustava
stambenog zbrinjavanja koji su nas ugostili u svojim domovima i
podijelili s nama svoja iskustva. Hvala Antunu na savjetima i
smirenosti, zajedničkim razgovorima i zavidnim kartografskim
vještinama i znanju, Antoniji na preciznom istraživačkom instinktu i
velikoj količini prikupljenih materijala, Stipi na čitanju prvog drafta
teksta i Domesu na korisnim savjetima i čitanju drugog. Isto tako,
hvala Kseniji i Kruni na beskrajnom strpljenju i podršci, Marku i Dori
za gostoprimstvo za vrijeme finaliziranja teksta, a posebno hvala
Dominu i Steli.
STAMBENE
POLITIKE
U SLUŽBI
DRUŠTVENIH
I PROSTORNIH
(NE)JEDNAKOSTI
Autorica: Iva Marčetić

Pravo na grad, Zagreb 2020.

SADRŽAJ

8 UVOD

poglavlje 1
19 Stambeni fond društvenih stanova

22 Proizvodnja društvenog stambenog fonda Jugoslavije

24 Samoupravljanje u stanovanju
28 Odnos proizvodnog i teritorija reprodukcije
29 Prostorni otisak jugoslavenskog sustava stambene
opskrbe
30 Dizajn modela dodjele stanova i reprodukcija
(ne)jednakosti
34 Isključeni urbani teritoriji

poglavlje 2
41 Privatizacija, odnosno stambena reforma

44 Izmjena prirode stambenog prostora

45 Pravo na stan kao pravo na vlasništvo
46 Teritorij reprodukcije kao spas za teritorij produkcije
50 Sigurnost stanovanja i reforma institucija
52 “Pristanak” na privatizaciju i alternativni model
privatizacije
56 Privatizacija stambenog fonda kao mehanizam
etničkog čišćenja
 60 Otkup stanova kao “(prisilna) mjera nužne
stabilizacije obiteljskih stambenih situacija”
64 Prostorna distribucija stanogradnje tranzicijskog
perioda na primjeru Zagreba

Poglavlje 3
71 Što nakon privatizacije?

74 Ekspanzija zaduživanja u stambenim kreditima

77 Rast zaduživanja, pad priuštivosti
79 Ekspanzija financijskih proizvoda na širi spektar
socijalnih skupina – toksični krediti
81 Prostorni otisak stambene opskrbe pretkriznog
perioda
82 Urbano zemljište u javnom vlasništvu i stambeno
pitanje, primjer Zagreba
83 Novi GUP i stare prakse eksploatacije prostora
85 Geografska raspodjela rasta i pada stanovništva –
procesi urbanog isključenja
93 Diskrepancija između infrastrukturnih i stambenih
programa
97 Planska stambena izgradnja u pretkriznom periodu,
primjer Zagreba
98 Društveno poticana stanogradnja (POS)
101 Institucionalni okvir za proizvodnju društveno
poticane stanogradnje
103 Promet nekretninama kao stambena politika
105 Pozitivni učinci POS-a
 Poglavlje 4
109 Pucanje nekretninskog balona i odgovor na krizu

112 Posljedice krize ili Zagrebački model stanogradnje

113 Institucionalni i organizacijski okvir Zagrebačkog
modela stanogradnje
116 Promjena ciljnih skupina i neplanirane posljedice
118 Naselje Podbrežje
120 Kako procijeniti kome treba “priuštivi” stan:
pogrešne ciljne skupine
125 Stambeno pitanje kao pitanje demografije
126 Subvencioniranje stambenog kreditiranja
128 “Isplativost” modela subvencija
130 Utjecaj programa subvencija stambenih kredita na
priuštivost stanovanja
134 Subvencije kredita kao neoliberalni refleks

Poglavlje 5
139 Što ako u svom vlasništvu nemamo stan
– primjer Zagreba

142 Stambeni fond pod upravom Grada

147 Institucionalni okvir javnog upravljanja
stambenim fondom – dodjela stanova
150 Javno najamni stanovi
156 Najam stanova na tržištu
162 Prekarnost podstanarskog stambenog statusa
165 Priuštivost stambenog prostora u najmu u
Zagrebu

172 ZAKLJUČAK

184 DODATAK
UVOD
P
olje javne rasprave o stambenom pitanju u Hr-
vatskoj zagušeno je argumentima koji se ne bazi-
raju na analizi, a prema kojima nastaju politike
koje produbljuju društvene nejednakosti. Motivacija za
izradu studije koja je pred vama nastala je u namjeri da se
intervenira u polju rasprave putem pregleda stambenih
politika i institucionalnog okvira stambene opskrbe i nji-
hovih prostornih i društvenih posljedica. Jednako tako,
motivacija leži i u činjenici da je stvarno doživljeni nedo-
statak priuštivog stanovanja izraženo generacijsko pita-
nje koje naročito pogađa one rođene od osamdesetih na-
dalje, a koji imaju sve manje mogućnosti pristupa stam-
benom prostoru koji nije opterećen špekulacijom uslijed
snažnog zamaha politika privatizacije i komodifikacije
javnih stambenih fondova od sedamdesetih godina dva-
desetog stoljeća naovamo. Riječ je o generacijama koje
danas u prosjeku posjeduju znatno manje stambenog bo-
gatstva od onih rođenih prije osamdesetih godina prošlog
stoljeća, a poglavito generacije tzv. baby boomera koja je u
značajnom postotku uživala stambena prava proizišla iz
opsežnih javnih stambenih programa sredine prošlog
stoljeća. Generacijska stambena nejednakost globalni je
fenomen koji nije zaobišao Hrvatsku u kojoj mladi u pros-
jeku napuštaju roditeljski dom tek sa 33 godine i gdje oko
70% mladih u dobi od 18 do 34 godine živi u roditeljskom
domu, odnosno u tzv. multigeneracijskim domovima. Mi
koji smo radili na istraživanju koje je prethodilo ovoj knji-
zi upravo pripadamo tim generacijama i vlastitim isku-
stvom svjedočimo produbljivanju društvenih i prostor-
nih nejednakosti.
U pogledu strukture stambenih statusa, Hrvatsku se
često svrstava u tzv. superhomeownership države (države s
izrazito visokim postotkom kućanstava koje žive u stano-

9
vima u njihovom vlasništvu). Iako spomenuti pojam mo-
žemo shvatiti pejorativno, posebno uzimajući u obzir da
je riječ o kovanici na engleskom jeziku, na način kako se
upotrebljava i izraz balkanized, izraz koji cijelu regiju ka-
rakterizira kao polje perpetuiranog kaosa – činjenica je da
Hrvatska, kao i ostale bivše republike Jugoslavije zaista
bilježi najviše postotke vlasničkih stambenih statusa. Da-
nas brojimo preko 90% kućanstava koja žive u stambe-
nom prostoru u svom vlasništvu, ali isto tako i visok po-
stotak prenapučenosti stambenih jedinica. Iz toga proi-
zlazi zaključak da je dobar dio kućanstava multigeneracij-
ski, a što potvrđuju i izrazito visoki postotci mladih koji
prolongirano žive u roditeljskom domu, najčešće uslijed
nemogućnosti da si priušte stambenu emancipaciju.
Visok postotak kućanstava koja žive u svom vlasni-
štvu (odnosno najčešće u vlasništvu jednog člana kućan-
stva) najčešće se u potpuno ahistorijskoj maniri koristi
kao dokaz da Hrvati vole posjedovati. Motivi za kupnju
vlastitog stambenog prostora, kao i argumentacija protiv
izgradnje javnog stambenog fonda često se pojašnjavaju
kroz afektivne impulse stanovništva koje, navodno, si-
gurnost stambenog prostora poistovjećuje s ljubavlju pre-
ma vlasništvu nad nekretninama. Ponekad u javnim
raspravama, kao i u analizi politika, može se dobiti dojam
da oni koji su u prilici da kroje stambene politike, smatra-
ju da stanovništvu Hrvatske vlasništvo nad stanom ne-
pogrješivo predstavlja “ontologijski ekvivalent sudbi-
ne”01. No široko prihvaćanje ovakve argumentacije polazi
od činjenice da se, kako to objašnjava Manuel Aalbers,
“prava koja proizlaze iz privatnog vlasništva”, poput
vlasništva nad stanom, “predstavljaju kao prirodna i nor-
01 Bolano, R., Nazi Literature of Americas, New Directions 2008, prev. Chris
Andrews

10
malna, no ona su potpuno beznačajna ukoliko nisu validi-
rana mehanizmima države” (Aalbers 2016:27). Sukladno
tomu, osjećaj sigurnosti stanovanja ne proizlazi iz oblika
stambenog statusa, već iz načina na koji država svojim
mehanizmima garantira sigurnost stanovanja u određe-
nom stambenom statusu. Tako ćemo u tekstu koji slijedi
trasirati mehanizme kojima država sigurnost stanovanja
predominantno garantira samo u slučaju privatnog
vlasništva te kako to, između ostalog, čini putem izostan-
ka zakonske regulative i prakse zaštite stanara u drugim
stambenim statusima kao i nedovoljnom proizvodnjom
javno upravljanog stambenog fonda, odnosno stambenog
prostora koji se nalazi van tržišta nekretnina. Na taj način
država oblikuje sustav u kojem je vlasništvo nad stambe-
nim prostorom u kojem živimo izjednačeno s našom si-
gurnosti stanovanja, a u dominantnom narativu, potreba
za sigurnosti stanovanja poistovjećuje se s ljubavlju pre-
ma vlasništvu nad stanom.
Možda najbolji opis proizvodnje narativa koji opte-
rećuje stambeno pitanje afektiranim motivacijama ponu-
dila je bivša aktivistica za pravo na stan i sadašnja grado-
načelnica Barcelone, Ada Colau, opisujući uzroke straho-
vitog problema zaduženosti u stambenim kreditima u
Španjolskoj: ”Stambeni kredit transformiran je u statusni
simbol, eufemizam za profesionalni uspjeh koji ujedno
označava i prelazak iz adolescencije u odraslu dob” (Co-
lau i Alemany 2012:46). Ekvivalent tomu, u slučaju Hrvat-
ske, pa i regije, moglo bi biti uvriježeno mišljenje da tek
kupnjom stana konačno bivamo svoji na svome. Iščitava-
njem literature koja je proizašla iz španjolskih organizaci-
ja posvećenih radnim i stambenim pravima poput Obser-
vatorio DESC-a iz Barcelone, kao i brojnim posjetima
Španjolskoj prilikom kojih smo imali mogućnost razgo-

11
varati s članicama tamošnjeg pokreta za pravo na stan, la
PAH, ali i studijskim putovanjima u Grčku i Italiju, radom
s aktivisticama iz Srbije, Mađarske, Slovenije i Bosne i
Hercegovine, mogli smo zorno uočiti kako su mitovi o na-
rodima čija je distinktivna karakteristika da vole posjedo-
vati, rašireni po cijelom jugu i jugoistoku Europe. Za spo-
menuti periferni europski prostor, također se veže i nara-
tiv o neodgovornosti dužnika u stambenim kreditima i
kontradiktoran argument da je u slučaju prezaduživanja
riječ o nerealnoj želji za vlasništvom. Uzevši u obzir da je
u isto vrijeme riječ o državama koje su devedesetih godi-
na značajno transformirale svoje sustave stambene op-
skrbe na način koji je sve stambene statuse, osim vlasni-
štva nad stanom, učinio nesigurnim, postaje jasno da je
ove mitove nužno osporiti kako analizom tako i društve-
nim i aktivističkim djelovanjem.
Po tom je pitanju u Hrvatskoj iznimno značajno dje-
lovanje udruge Franak koja je uspjesima na pravnom po-
lju, kao i primjerice izdavanjem “Crne knjige” koja sadrži
popis osobnih priča dužnika, uspjela donekle kontrirati
dominantnom narativu o krivici dužnika i usmjeriti fokus
na odgovornost financijskih institucija i države u proizvo-
dnji dužnika. Pitanje zaduživanja u stambenim kreditima
u Hrvatskoj izvrsno i pregledno je opisano u knjizi Petre
Rodik “(Pre)Zaduženi, društveni aspekti zaduženosti
kućanstva u Hrvatskoj”. U ovom tekstu nećemo dubinski
ulaziti u specifičnosti ovog problema, već vas uputiti na li-
teraturu, no koristit ćemo se nalazima iz prethodno spo-
menute studije, kao i recentnih regionalnih znanstvenih
radova koji značajno doprinose razumijevanju stambenog
pitanja putem razložne i suvisle analize (Rodik et al. 2019;
Mikuš 2019; Bródy i Pósfai 2020 itd.) Pokušat ćemo pritom
ocrtati stambenu problematiku u nas na način da, za razli-

12
ku od dominantnih narativa koji teže lokalnoj distinkciji
po pitanju odnosa prema domu, svaki od fenomena koji-
ma se ovdje bavimo vežemo za globalna kretanja i poziciju
Hrvatske u Europi i svijetu. Smatramo da je ovo izuzetno
važno za kontriranje tezi o specifičnosti jednog naroda i
njegovog odnosa prema domu, vlasništvu, zaduživanju i
sl. Pritom ne tvrdimo da svaki prostor doista nema svoje
povijesne i kulturološke specifičnosti koje definiraju od-
nos prema domu, no u vrijeme globaliziranog tržišta i
uronjenosti stanovanja u ova tržišta, specifičnosti su
uspješno mobilizirane u izgradnji lokalne verzije neolibe-
ralnog grada čiji resursi mogu poslužiti neometanim glo-
balnim tokovima kapitala, kao i bogaćenju domaće elite,
posredujući tako u sve izraženijoj klasnoj nejednakosti u
prostoru grada. Odnosno, kako to definira Aalbers, “stam-
beni odnosi ne konstituiraju se u društveno apstraktnom
smislu, već su uvijek i svugdje proizvod društvenih proce-
sa i odnosa moći” (Aalbers 2016:23).
Za svojevrsni case study lokalnog neoliberalizma
poslužili smo se gradom u kojem živimo i u kojem je nas-
tala organizacija Pravo na grad – upravo kao otpor neoli-
beralnoj komodifikaciji i eksploataciji prostornih resursa
grada Zagreba. Zagreb ćemo promotriti kroz njegov pros-
torni razvoj u relaciji s periodima stambene opskrbe, od
lokacije naselja prema programu Društveno usmjerene
stambene izgradnje (DUSI) u Jugoslaviji, preko prostor-
nog otiska tranzicijskog perioda pa sve do korelacije
stambene krize i institucionalnog odgovora na stambene
potrebe putem rada Gradske uprave i ureda zaduženih za
stambeno zbrinjavanje, uključujući i prostorno planski
odnos prema ovoj tematici. Promotrit ćemo i fenomen
ekspanzije turizma u gradu i njegov utjecaj na priuštivost
i dostupnost stanovanja.

13
 U korist argumentu da u slučaju vlasništva nad sta-
nom nije riječ o ontologijskom ekvivalentu sudbine, svakako
u prilog ide i činjenica da je prije samo trideset godina
skoro trećina kućanstava u Hrvatskoj živjela u stanovima
u društvenom, a ne privatnom vlasništvu. Stoga za razu-
mijevanje odnosa prema stambenom pitanju isti se uvijek
mora iznova relativizirati usporednim promatranjem raz-
ličitih perioda stambene opskrbe, odnosno svaki podatak
o strukturi stambenih statusa u sebi sadrži povijest susta-
va stambenih politika. Preciznije rečeno, današnje stanje
posljedica je dugotrajnih procesa čije učinke ne možemo
zanemariti pri analizi (vidi Tammaru et al. 2015). Tako u
kontekstu naših gradova stambeni fond naslijeđen iz Ju-
goslavije još uvijek igra važnu ulogu u našem odnosu pre-
ma stambenom pitanju kako u tvorbi dominantnih nara-
tiva prema kojima se stvaraju politike tako i u materijal-
nom statusu pojedinaca i kućanstava. Sustav stambene
opskrbe za vrijeme Jugoslavije, kao što ćemo pokazati,
suodgovoran je za kontinuitet prostornih nejednakosti
naslijeđenih iz prošlih sustava (vidi Čaldarović 1987), ali i
odgovoran za mnoge redistributivne elemente u urbanoj
politici koje i danas baštinimo. U prvom poglavlju ćemo
pokušati ocrtati glavne obrise sustava proizvodnje stano-
vanja Jugoslavije, iako, moramo se ograditi, radi se o te-
matici koja zaslužuje puno širi uvid i dubinsku kompara-
tivnu analizu koja izlazi van okvira teksta koji je pred va-
ma. No smatramo da je za namjere ove analize dovoljno
zadržati se tek na obrisima institucionalnog dizajna,
finan­ciranja stanogradnje i njene uloge u proizvodnji ka-
ko jednakosti tako i svojevrsnih kontinuiteta prostornih
nejednakosti i na taj način trasirati utjecaj koji period Ju-
goslavije ima na današnju stambenu politiku.

14
 Ono što nam je ključno za daljnju analizu svakako je
privatizacija društvenog stambenog fonda i njene poslje-
dice, ali i sam proces privatizacije kojem ćemo se posvetiti
u drugom poglavlju. Kriza u kojoj se Jugoslavija našla
osamdesetih godina i rat iz prve polovice devedesetih bili
su plodno tlo za drastičnu promjenu nalik onome što Na-
omi Klein opisuje kao šok doktrina (Klein 2007). Simulta-
no s prisutnim strahom od ekonomske nesigurnosti, rata
i progona, značajne legislativne odluke mijenjale su samu
prirodu stambenog prostora i s njim povezanog urbanog
zemljišta, a tu promjenu ćemo malo pobliže promotriti
prije nego što se krenemo primicati recentnijim stambe-
nim problemima.
Nakon procesa privatizacije stambena opskrba u Hr-
vatskoj gotovo je u potpunosti povjerena tržištu, a iako
početak 2000-ih donosi novitete poput nešto opsežnijih
javnih stambenih programa poput programa Poticane
stanogradnje (POS), ti programi su dizajnirani na način
da se stanovi izgrađeni javnim sredstvima po izgradnji
prodaju po povoljnoj cijeni i tako prestaju biti dio javnog
stambenog fonda i doprinose ukupnom postotku vlasni-
štva nad stambenim prostorom. No pretkrizni period do-
nosi i ekspanziju zaduživanja u stambenim kreditima i
proliferaciju procesa financijalizacije čijim ćemo se uzro-
cima i posljedicama baviti u trećem poglavlju.
Iako je zaduženost kućanstava u stambenim krediti-
ma u Hrvatskoj strelovito rasla u godinama globalnog ne-
kretninskog balona, a kriza je rezultirala obiteljskim tra-
gedijama i još jače podcrtala društvene nejednakosti, u
Hrvatskoj, kao i u svijetu, nisu naučene potrebne lekcije u
smislu promjene odnosa prema stambenom pitanju. Pre-
ma riječima bivše specijalne UN-ove izvjestiteljice za sta-
novanje, Raquel Rolnik: “Kriza nije ni u najmanjoj mjeri

15
inspirirala ojačavanje programa i policy rješenja dekomo-
dificiranog javnog stanovanja, niti je ohrabrila imple-
mentaciju novih modela stambenog zbrinjavanja i
upravljanja stambenim pitanjem” (Rolnik 2019:79). Post-
krizni odgovor uglavnom se sastoji od još jačeg poticanja
kupnje stambenog prostora putem stambenih kredita,
smanjivanja sigurnosti stanovanja u najmu i ekspanzije
programa subvencije stambenog kreditiranja čemu ćemo
se posvetiti u četvrtom poglavlju.
Nedostatak legislative i mehanizama za zaštitu si-
gurnosti stanovanja onih koji se nalaze u podstanarskom
stambenom statusu doprinijet će motivacijama za dizanje
kredita i kupnju stana, a problematika nesigurnosti
podstanarskih stambenih statusa, kao i upravljanje jav-
nim stambenim fondom najamnih stanova bit će pred-
met posljednjeg poglavlja publikacije. Ovu analizu us-
mjerit ćemo gotovo u potpunosti na Zagreb budući da se
radi o najvećem urbanom centru u kojem je postotak na-
jamnih stanova i najviši. Mapiranjem grada temeljenom
na priuštivosti stanovanja na tržištu najma možemo do-
biti pregled raspodjele ovih stambenih statusa u odnosu
na primanja, a usporedbom ovih podataka s georeferenci-
ranim podacima o stanovima u javnom najmu možemo
uvidjeti u kojoj mjeri javni programi najamnih stanova
svojom lokacijom tek podcrtavaju trendove raslojavanja
grada po cjenovnim razredima.
U izradi studije koristili smo se dostupnim doku-
mentima i izvještajima o imovini grada koje Grad škrto
objavljuje, ali i razgovorima i pisanim intervjuima s vodi-
teljima pojedinih gradskih ureda (koji se isto tako škrto
daju), kao i intervjuima s korisnicima sustava stambenog
zbrinjavanja u gradu. Pokušat ćemo ocrtati vladavinu naj-
dugovječnijeg zagrebačkog gradonačelnika Milana Ban-

16
dića i njegovu specifičnu metodu transformacije grada u
neoliberalnu tvorevinu u kojoj se, pokazat ćemo,
ispražnjuje značaj institucija, a centralna figura gradona-
čelnika supstituira sustav upravljanja i utjecaj takve me-
tode na stambeno pitanje.
Kroz sva navedena poglavlja pokušali smo sustave
stambene opskrbe opredmetiti tako da mapiramo njihove
prostorne posljedice. Procesi poput gentrifikacije i stvara-
nja tzv. isključenih urbanih teritorija pojavljuju se u svim
navedenim periodima, no njihovi uzroci drastično se
razlikuju.
Na kraju, ova publikacija namijenjena je svima koje
zanima tema stanovanja, od političkih predstavnika, pre-
ko studenata, aktivista pa do onih koje zanima povijest
politika koje vode do njihovih pojedinačnih stambenih
prilika, a nadamo se da ćemo tekstom uspjeti pobuditi
znatiželju i produbiti uvide o stanovanju i stambenim
politikama.

17
Poglavlje 1

STAMBENI FOND
DRUŠTVENIH
STANOVA
P
rema podacima tadašnjeg Republičkog zavoda za
statistiku, na datum 31.12.1989., na teritoriju Hr-
vatske nalazilo se 442 199 stambenih jedinica nad
kojima je postojalo stanarsko pravo, odnosno više od če-
tvrtine ukupnog stambenog fonda Hrvatske. To u prije-
vodu znači da je u Hrvatskoj, u 45 godina postojanja Jugo-
slavije, ostvareno skoro pola milijuna stambenih jedinica
dostupnog i priuštivog stanovanja pod upravom nekog
oblika javnih institucija (u zemlji od svega malo više od
četiri milijuna stanovnika). Kada bismo tom broju prido-
dali i podatak koji je teško kvantificirati – broj kuća izgra-
đenih putem niskokamatnih kredita uključujući i zadruž-
ne stambene jedinice, u odnosu na današnje postotke jav-
no financiranog stanovanja, javna stambena ostavština
Jugoslavije bespogovorno je značajna. Pritom sustav fi-
nanciranja stanogradnje institucionalnog okvira dodjele
stambenog prostora kao i legislativa koja je definirala
stambene odnose za vrijeme Jugoslavije, u 45 godina po-
stojanja mijenjala se i usložnjavala onako kako su se mije-
njali ekonomija i društveni odnosi tog vremena. Politika
stambene opskrbe, iako se često promatrala kao antipod
zapadnoeuropskoj državi blagostanja, zapravo se razvijala
te u konačnici razmontirala u sličnom tempu kao što je to
slučaj s opsežnim stambenim programima upravo tog ti-
pa države. U svojoj konačnoj statističkoj slici (u smislu
ostvarenih stambenih jedinica pod nekim oblikom javne
uprave), rezultat stambene opskrbe Jugoslavije nije mno-
go drugačiji od primjerice rezultata stambene opskrbe
Velike Britanije koja je krajem sedamdesetih godina bro-
jala 30% od ukupnih stambenih jedinica u vlasništvu dr-
žave ili općina. U dvama oprečnim ekonomskim sustavi-
ma, društvena izdvajanja za stanovanje jednako su polazi-
la od ideje kolektivnog ulaganja u kolektivnu reprodukci-

21
ju, no u načinu odlučivanja o alokaciji sredstava, kao i su-
stavu kontrole nad samim stambenim prostorom i prav-
nom okviru unutar kojeg su postojali, ovi sustavi se bitno
razlikuju. Specifičnost jugoslavenskog samoupravnog
projekta i njegovog tzv. društvenog stana seže još i dalje u
svojoj distinktivnosti. Decentralizacija sustava proizvo-
dnje stambenog prostora distancira ovaj sustav i od slič-
nih, ali etatističkih projekata stambene opskrbe unutar
istočnog bloka u koje ovom prilikom nećemo dublje
ulaziti.

Proizvodnja društvenog stambenog fonda

Jugoslavije

Sustav stambene opskrbe u Jugoslaviji možemo grubo

podijeliti na tri razdoblja: a) 1945. – 1953., period admini-
strativnog upravljanja stambenim fondom b) 1953. – 1974.,
prva faza samoupravnog upravljanja stambenim fondom
i c) 1975. – 1990., druga i posljednja samoupravna faza
upravljanja stambenim fondom. U prvom periodu, ne-
posredno nakon rata kada je u velikoj mjeri devastirani
prostor trebao započeti s brzom industrijalizacijom pa sa-
mim time i velikim migracijama u urbana središta, posto-
jeći stambeni fond gradova bio je daleko od idealnog, no
još značajnije, predratni stambeni odnosi nisu mogli
supostojati s opsežnim projektom industrijalizacije zem-
lje. U Kraljevini Jugoslaviji 1939. godine ruralna populaci-
ja činila je čak 74% stanovništva (Woodward prema Zo-
vak 2017), a iako je predratna Jugoslavija imala iznimno
mali postotak urbanog stanovništva, velika većina tog ur-
banog stanovništva, posebice u centrima poput Zagreba
ili Beograda, živjela je u krajnjoj stambenoj bijedi. U Beo-

22
gradu je tako, prema nalazima Vuksanović-Macure, u
međuratnom periodu zabilježeno čak 70% stanovništva
koje je spadalo u kategorije siromašnih ili bijednih, od-
nosno stanovništvo bez privatne stambene imovine, sta-
novništvo kojem su troškovi najma u predominantno ne-
higijenskim uvjetima oduzimali značajan dio ionako ne-
dostatnih prihoda (vidi Vuksanović-Macura 2012). U Za-
grebu su radničke obitelji plaćale najam u visini i do 60%
svojih primanja ili gradile neugledne barake na perifer-
nim lokacijama uz prugu i industriju (Bjažić 2016). Neri-
jetko je na zagrebačkoj periferiji više obitelji živjelo u sa-
mo jednoj prostoriji čemu svjedoči i ovaj opis: “U prosto-
riji je smješteno uz stijenu 6 manjkavih i trošnih kreveta.
Svaki krevet predstavlja stan jedne obitelji. Cijeli kućni
inventar obitelji nalazi se uz stijenu uz krevet i u jednoj ili
više vreća pod krevetom. Usred prostorije mali limeni
štednjak služi za sve obitelji.” (Čepulić prema Bjažić
2016:34)
Netom nakon rata, u gradovima se planira opsežna
izgradnja novih stambenih jedinica u prvom petoljetnom
planu, no tek će razvojem građevinske industrije biti
omogućena zaista masovna proizvodnja stanova (Bjažić
2016). Pored planova za opsežnu stanogradnju u poraću,
nedostatak stambenog prostora i predratna nepriuštivost
isprva su se rješavali programima kojima je dozvoljeno
useljavanje u “viškove” stambenog prostora poput dijelo-
va velikih građanskih stanova ili useljavanja u drugi ili
treći stan istog vlasnika. Danas je ova tema poratnog use-
ljavanja u predratni stambeni fond višestruko eksploati-
rana putem argumentacijskog okvira u kojem su se stano-
vi “nepravedno oduzimali”, no rijetko kada imamo prili-
ke voditi raspravu o tome što je u određenom vremen-
skom periodu moglo i trebalo biti pravedno. S obzirom na

23
vremenski odmak i opisanu razinu predratne stambene
bijede, teško je iz perspektive današnjeg standarda stano-
vanja razmatrati kako je u poslijeratnom periodu raspodi-
jeljen stambeni fond gradova, no ono što možemo razu-
mjeti jest da je naseljavanje u postojeći stambeni fond
građanskih stanova nužno značilo i veći ukupni higi-
jenski standard stanovanja uz momentalno smanjivanje
stambenih nejednakosti u onom dijelu u kojem je to bilo
izvedivo. Pritom, u periodu naseljavanja predratnog
stambenog fonda postoji značajna distinkcija između na-
cionaliziranih stanova i onih u privatnom vlasništvu
građana nad kojim postoji stanarsko pravo. Samo postoja-
nje potonje kategorije svjedoči o tome da se nije radilo o
apsolutnom “oduzimanju” vlasništva, već se pravo
vlasništva u mnogim slučajevima tek limitiralo onima
koji su imali više od potreba njihovog kućanstva. No dis-
tinktivnost prvog perioda jugoslavenske stambene politi-
ke svakako je centralnost odluka i budžetska izdvajanja za
stanogradnju pa tako država i njeni organi u poslijerat-
nom periodu de facto donose odluke koje se tiču upravlja-
nja i raspodjele viška stambenog prostora te primjerice
visine stanarine (npr. 50% od cijene najma stana 1939. go-
dine). Tako period od 1945. do 1953. godine nazivamo i
“administrativno upravljanje stambenim fondom”.

Samoupravljanje u stanovanju

Period administrativnog upravljanja stambenim fondom

završava se sa 1953. godinom i uspostavom novoosnova-
nih organa društvenog upravljanja nakon prelaska na sa-
moupravni sustav 1950. godine. Slijedi uspostavljanje jas-
nijih kriterija pri dodjeli stanova, a pravo na stan zagaran-

24
tirano je u zakonski definiranoj formi stanarskog prava,
doživotnog prava pojedinca i obitelji na korištenje dodije-
ljenih stanova kao jedinog stambenog prostora. Teme-
ljem Zakona o stambenim odnosima iz 1959. godine osni-
vaju se fondovi za stambenu izgradnju u koje se slijevaju
postoci osobnih dohodaka i viška društvenog proizvoda
iz industrije. Tek će 1958. godine Jugoslavija donijeti Za-
kon o nacionalizaciji kojim su sve najamne zgrade i urba-
na zemljišta postali društveno vlasništvo, dok su privatne
kuće i pripadajuća zemljišta i dalje ostajali u privatnom
vlasništvu. Pritom se ovim zakonom ne ukidaju vlasnička
prava nad etažiranom imovinom pojedinačnih vlasnika,
no razdvaja se pravo upravljanja stanovima i urbanim
zemljištem na kojem se zgrada nalazi. Mjera kojom dolazi
do razdvajanja nositelja prava nad stanom i nad
zemljištem na kojem je zgrada izgrađena predstavlja i an-
tišpekulativnu mjeru, ali i konačni legislativni raskid s
prethodnim sustavom koji je omogućavao nesmetano
špekuliranje stambenim prostorom. Mjera se odnosila i
na stambeni fond predratnog perioda, ali i na stambeni
fond u novoizgrađenim društvenim stanovima. No, treba
uzeti u obzir da je tek donošenjem ovakve reforme urba-
nog zemljišta omogućeno i ozbiljnije planiranje novih
stambenih naselja. Možemo reći da se stambena i urbana
politika Jugoslavije usmjerila ka uporabnoj vrijednosti
stanova i urbanog zemljišta i da je sustavno radila na
smanjivanju njihove razmjenske vrijednosti, odnosno
ukidanju tržišta nekretnina kakvo je postojalo u predrat-
nom periodu. Upravo to razdvajanje upravljačkih ovlasti
nad zemljištem i stanom pokazat će se kao kamen spoti-
canja pri privatizaciji stambenog fonda i stvaranju suvre-
menog tržišta nekretnina.

25
 Ustavnim promjenama i stupanjem na snagu novog
Zakona o stambenim odnosima u ljeto 1974. godine, Jugo-
slavija ulazi u najnapredniju fazu stambene politike koja
se značajno decentralizira, a od dana stupanja na snagu
ovog Zakona, ukida se mogućnost dodjele stanarskog pra-
va nad stanovima u vlasništvu građana čime se de facto i
konačno završava naseljavanje predratnog stambenog
fonda poznatih vlasnika. Sama dodjela novoizgrađenih
društvenih stanova vršila se kroz kompleksni institucio-
nalni sustav pojedinih gradova, općina i društvenih po-
duzeća, a sve u okvirima republičkih zakona. Organizacija
stanogradnje temeljem Zakona prelazi u ruke tzv. Samo-
upravnih interesnih zajednica (SIZ) koje su se mogle
osnivati na bilo kojoj od razina, bile one geografsko - ad-
ministrativne poput mjesnih zajednica ili općina (ili zaje-
dnice općina koje su za svoje potrebe mogle osnivati
udružene samoupravne interesne zajednice USIZ) pa do
zajednica koje su osnivali pojedine ili skupine Organiza-
cija udruženog rada (OUR), pa su se takve formacije nazi-
vale Osnovne samoupravne interesne zajednice (OSIZ).
Interesne zajednice mogli su osnovati i udruženi privatni
poslovni subjekti (npr. zanatlije). U slučaju nemogućnosti
osnivanja SIZ-a za prikupljanje fondova za stanogradnju,
postojala je mogućnost i formiranja Komisije za stambe-
ne odnose definirana kolektivnim ugovorom. Samo fi-
nanciranje stanogradnje i dalje se vršilo iz sredstava pri-
kupljenih odvajanjem od osobnog dohotka koji je defini-
ran samoupravnim sporazumom na razini SIZ-a i dijelom
viška društvene vrijednosti, a o visini potonje alokacije
odlučivala su radnička vijeća pojedinog ili skupina OUR-
-a. Tako se za stambenu gradnju u Zagrebu prosječno
izdvajalo od 6% do 8% iz bruto plaća (Jelinić prema Korla-
et 2015), a kako su se plaće na razini privrednih subjekata

26
definirale s obzirom na uspješnost poduzeća, tako je
uspješnost pojedinog poduzeća ujedno značila i više pri-
hoda kolektivnim stambenim fondovima tvoreći povra-
tnu spregu između produktivnosti ekonomije i količine
novoizgrađenog stambenog prostora. Ovako složeni pro-
ces financiranja i organizacije stanogradnje dolazi u paru
s tehničkom i projektantskom standardizacijom kojom je
gradnja ubrzana na način da se donošenjem dokumenata
o modularnom dimenzioniranju stana i objekta već u fazi
projektiranja ubrzavao proces stanogradnje (Korlaet
2015). Pritom sama kvaliteta stanova nije narušena već se
“Time [osigurao] i plasman domaćih industrijskih proi-
zvoda, lakše sporazumijevanje među projektantima, pro-
izvođačima, građevinarima i investitorima; mogućnost
prilagođavanja stana korisniku (lakše promjene i preina-
ke) i mogućnost obnove stana u toku eksploatacije.” (Kor-
laet 2015:14). Ovako dizajniran sustav proizveo je u perio-
du od 1976. do 1989. godine na republičkoj razini 2,75 puta
više izgrađenih stanova nego prije 1975. godine (Korlaet
2015).
Zakonom su čak i pojedine stambene zgrade defini-
rane kao samoupravni entiteti koje predstavlja preds-
jednik kućnog savjeta, a način upravljanja, odnosno pred-
stavničkog i delegatskog sustava, poput onog u poduzeći-
ma, ovisit će o broju stanova u zgradi. Visina stanarine
ovisila je o samoupravnom dogovoru između davaoca
prava (poduzeća, općine i sl.) i stambene zgrade. Stanari-
na je definirana u odnosu na građevinsku vrijednost zgra-
de, njenu amortizaciju itd., a dio sredstava od prikupljene
stanarine vraćao se natrag u stambeni fond davaoca pra-
va, dok je dio odlazio na tekuće održavanje zgrade. Ovdje
valja napomenuti da je jedan od bitnih problema ovakvog
sustava bila nedovoljno usmjerena pažnja na financijske

27
izdatke održavanja zgrada, a nedostatno održavanje više-
stambenih zgrada u godinama kraha Jugoslavije poslužit
će kao jedan od argumenata za privatizaciju koja sama po
sebi svakako nije bila magična formula putem koje se kva-
liteta održavanja zgrada poboljšala.

Odnos proizvodnog i teritorija reprodukcije

Jugoslavenska je stanogradnja dobrim dijelom direktno

financirana putem udjela iz viška (društvene) vrijednosti
ostvarenog u tadašnjim društvenim poduzećima. Proma-
trajući grad na takav način, možemo iščitati njegovu geo-
grafiju kao odnos između proizvodnog teritorija koji
viškom vrijednosti posredstvom SIZ-ova proizvodi teri-
torij reprodukcije, tj. stambeni i prostore društvenog
standarda. Pored sredstava za plansku stanogradnju, po-
duzeća su odobravala i iznimno povoljne kredite za sa-
mogradnju kojim se pokušalo nadomjestiti nemogućnost
proizvodnje dovoljnog broja stambenih jedinica plan-
skom izgradnjom, a iz perspektive Zagreba, ne možemo
zanemariti i zadružnu proizvodnju stambenog prostora
koja čini značajan postotak u izgrađenom stambenom
fondu druge polovice dvadesetog stoljeća (vidi Korlaet
2015). Kompleksni okvir nadležnosti u kojem je način fi-
nanciranja, način odlučivanja, potom sustav hibridnih in-
stitucija koje se nalaze na razmeđi proizvodnje i repro-
dukcije poput Samoupravnih interesnih zajednica defini-
ran je na republičkoj razini, a intenzitet funkcioniranja
ovog okvira i njegova produktivnost definirani su na lo-
kalnoj razini. No model samoupravnog sustava stano-
gradnje sadržavao je u sebi i kontradiktornosti, posebno u
smislu procesa odlučivanja o alokaciji sredstava čije će se

28
posljedice odraziti i na prostore gradova. Tome u prilog
ide činjenica da je, kako to zorno opisuje Sekulić, “isto ti-
jelo bilo odgovorno za odlučivanje o stambenoj politici
OUR-a i o investiranju u rast samog tog OUR-a.” (Sekulić
2012:27). Ovo je značilo da “Nebalansirana odluka radnič-
kog vijeća direktno bi se odrazila na broj stambenih jedi-
nica koje su mogle biti dodijeljene radnicima. Ukoliko bi
se stambene potrebe zadovoljavale “preefikasno”, što bi
radnici zasigurno htjeli, budući rast poduzeća mogao je
biti doveden u opasnost i imati za direktnu posljedicu
ugrožavanje budućih investicija u stanogradnju.” (Sekulić
2012:27)

Prostorni otisak jugoslavenskog sustava

stambene opskrbe

Kako su se poduzeća razvijala (a i gradovi) tako je potreba

za više i visoko obrazovanim kadrom bila sve izraženija, a
to se odrazilo i na sam model dodjele stambenog prosto-
ra. Bez obzira na razlike u modelu i decentraliziranom su-
stavu stambene opskrbe, Jugoslavija je u tom smislu u ko-
relaciji s pojavama koje nastaju u zemljama istočnog bloka
i razvija nešto što Čaldarović naziva “disperziranom se-
gregacijom”, uvodeći pojam “stambenih klasa”.
Jednostavnije rečeno, od sedamdesetih nadalje uočena je
tzv. “profesionalna prostorna segregacija” u urbanim sre-
dinama socijalističkih zemalja (Szelényi 1983). Uzroke
ove segregacije u nas možemo tražiti u samom dizajnu
modela dodjele stanova, potom u planerskim praksama,
kao i u naslijeđenim prostornim nejednakostima.

29
 Dizajn modela dodjele stanova i reprodukcija
(ne)jednakosti

Bodovanje na listi prvenstva za dodjelu stanova sa-

državalo je bodove koji su se odnosili na a) godine staža b)
broj članova obitelji c) deficitarni kadar d) trenutne stam-
bene uvjete radnika i njegove/njene obitelji. Iskazano u
brojkama na primjeru jednog proizvodnog sustava, onog
sisačke Željezare, vidljivo je da su više obrazovani kadrovi
koji su činili svega 25,8% radne snage koristili 41% stanova
i 44% stambene kvadrature, dok su niže kvalificirani rad-
nici koji su činili 74,2% radne snage koristili 59% stambe-
nog prostora i 56% stambene kvadrature (Tadić 1991). Na-
dalje, podaci pokazuju da su niže kvalificirani radnici pre-
dominantno koristili stambene kredite za samogradnju u
približnom odnosu 73:27, ili gotovo 4 radnika na jednog
činovnika (Tadić 1991). Vidljivo je da su radnici višeg stu-
pnja obrazovanja ne samo dobili veći ukupni broj stanova,
već su uživali i veću kvadraturu stanova što svjedoči i o
kontradiktornosti bodovanja i svojevrsnog pomaka u mo-
delu bodovanja koji rezultira disproporcijom između za-
dovoljenja stambenih potreba u korist pozicije u društvu.
Naime, svi kriteriji za dodjelu stana ticali su se stvarnih
potreba stanara i njihovog doprinosa stambenom fondu
(broj članova kućanstva, godine staža, uvjeti prethodnog
stanovanja), osim kriterija za deficitarne kadrove koji su
se izravno ticali potreba rasta i razvoja poduzeća koja je u
direktnoj vezi s povećanjem stručnog kadra. Pritom, ako
se vratimo na kontradiktornost na koju ukazuje Sekulić,
uspješnost poduzeća značila je i veću mogućnost stano-
gradnje i zadovoljavanja stambenih potreba, tako da se i u
ovoj raspodjeli stambenog prostora kriju priroda i klopke
kompleksnosti i kontradiktornost samoupravnog susta-

30
va. No diskrepanciju u ukupnoj dodijeljenoj kvadraturi
profesionalnom kadru možemo iščitati i svojevrsni po-
rast društvene moći koja se očitava putem povećanog
standarda stanovanja. Prema istraživanju Instituta za
društvena istraživanja i Zavoda za sociologiju Filozofskog
fakulteta u Zagrebu 1984-86, na republičkoj razini “50%
radništva raspolagalo je s manje od 15 m2 stambenog
prostora po članu domaćinstva, kao i 30% službenika i
25% inteligencije” (Čaldarović 1987:113). Zanimljivo je da
u ovom periodu društvena moć nije mjerljiva privatnim
vlasništvom – budući rukovoditelji, prema podacima,
posjeduju manje privatnih nekretnina od radništva. Od-
nosno pripadnost određenoj “stambenoj klasi” ovisit će o
standardu stana, a ne vlasništvu nad istim.
No prostorne nejednakosti u velikim gradovima Ju-
goslavije, posebice u Zagrebu, vuku svoje korijene iz peri-
oda prije 1945. godine, a njihovo kontinuirano prisustvo u
prostoru grada svjedoči o dalekosežnim posljedicama
jednog perioda na sljedeći bez obzira na snažne socioeko-
nomske rezove između perioda. Tako se industrijski Za-
greb razvijao na način da su bogatiji slojevi živjeli po
obroncima Sljemena i u centralnim četvrtima Donjeg
grada i Medveščaka, dok su istočna, zapadna i periferija
južno od pruge bile rezervirane za proletarijat. Osla-
njajući se na statističke nalaze osamdesetih godina proš-
log stoljeća, vidljiva je postojanost profesionalne diskre-
pancije između centralnih zagrebačkih četvrti i njene pe-
riferije koju i danas možemo mjeriti. Uzimajući podatke o
postotku visokoobrazovanih i radnika u pojedinim zagre-
bačkim četvrtima za godine 1971. i 1981. vidljivo je da je na
razini cijelog grada obrazovanost stanovništva u porastu,
a postotak nekvalificiranih radnika u padu i da je taj trend
prisutan jednako u centralnim i u perifernim četvrtima,

31
no prostorna distribucija ovih socijalnih skupina veoma
je nejednaka kao što je vidljivo u Tabeli 1.
Naseljavanje predratnog fonda centralnih gradskih
četvrti u prvim godinama Jugoslavije svakako je utjecalo
na relativnu promjenu socijalne strukture u ovim dijelo-
vima grada, no planiranje i izgradnja stambenih naselja
socijalizma velikom većinom je raspoređena po
predratnoj gradskoj periferiji. Pritom valja napomenuti
da su nova stambena naselja, posebice šezdesetih, sedam-
desetih i osamdesetih zbog poviše navedenih razloga,
udomljavala velik broj visokoobrazovanog kadra, a upra-
vo su ta naselja u određenim perifernim administrativ-
nim jedinicama u kojima su nastajala bila garancija po-
većanja ukupne socijalne heterogenosti tog dijela grada
(Čaldarović 1987). Iako sama po sebi u postotcima nisu u
potpunosti reflektirala heterogenost stanovništva (iako
heterogenost socijalnih skupina u ovim naseljima je sva-
kako nezanemariva), njihova uloga u postotcima visoko-
obrazovanog kadra u nekadašnjim predominantno ra-
dničkim dijelovima grada, a i infrastrukturna oprema –
zgrade društvenog standarda, javni servisi i infrastruktu-
ra koju je ovakva izgradnja donosila u pojedine dijelove
grada – znatno je utjecala i na sam standard života u toj
pojedinoj oblasti. Slijedom toga možemo tvrditi kako su
velika stambena naselja druge polovice dvadesetog sto-
ljeća u Zagrebu predstavljala višestruki redistributivan
element socijalističkog društva temeljem njihovog urba-
nog razmještaja. No logika lokacije velikih planskih stam-
benih naselja na periferne lokacije u gradu sadržavala je u
sebi, u pogledu razmještaja nejednakosti, mnoge kontra-
diktorne elemente posebice u slučaju širenja grada na juž-
ne obale Save. Naime, umjesto da značajno intervenira u
prostor između pruge i rijeke Save i time direktno inter-

32
tabela 1: Kretanje postotaka visine stručne spreme i obrazovanja u četiri zagrebačke općine od 1971 – 1981. godine
venira u matrice predratnih stambenih nejednakosti,
grad se širi na neizgrađena područja poljoprivrednog
zemljišta i zarad jednostavnijeg rješavanja imovinsko-
-pravnih odnosa ostavlja za sobom otiske naslijeđenih
nejednakosti (Mapa 1).
Raspodjela planiranih naselja u Zagrebu u zadnjoj
fazi samoupravne stanogradnje po modelu DUSI-ja mož-
da je najbolji primjer velikih planskih intervencija u rub-
ne dijelove grada (Mapa 2).

Isključeni urbani teritoriji

Pored planske stanogradnje i dodjele društvenih

stanova, u Jugoslaviji kao i danas, ključnu ulogu u stambe-
nom zbrinjavanju igraju tzv. obiteljski obrasci stambene op-
skrbe (Rodik et al. 2019) koji su se predominantno manife-
stirali kao samogradnja na obiteljskom zemljištu, nerijet-
ko uz pomoć povoljnih kredita. Uzimajući to u obzir, ako
se poslužimo distinkcijom koju definiraju Rodik et al., a
koja razlikuje javne, obiteljske i tržišne obrasce rješavanja
stambenog pitanja, možemo zaključiti da je dio samo-
gradnje u Jugoslaviji svojevrsni javno-obiteljski obrazac
rješavanja stambenog pitanja. Danas bi bilo nemoguće
trasirati prostorne puteve kredita za samogradnju, pose-
bice u velikim gradovima, ako bismo htjeli precizno defi-
nirati postotak i razmještaj ovako izgrađenih stambenih
jedinica, no ono što nam jest poznato je da su obiteljski i
javno-obiteljski obrasci stambene opskrbe u dobrom di-
jelu podrazumijevali neplansku stanogradnju što će zau-
zvrat reproducirati geografske nejednakosti kako u Zagre-
bu tako i u drugim urbanim centrima. Naime, model dod-
jele povoljnih stambenih kredita za samogradnju rijetko

34
MAPA 1: Prikaz rasta i širenja grada u periodu od 1948. do 1981.
MAPA 2: Lokacije stambenih
naselja u Zagrebu izgrađenih po
programu Društveno usmjerene
stambene izgradnje
je pratio adekvatan planerski odgovor i politika upravljanja
urbanim zemljištem koja bi spriječila odlaganje samo-
gradnje na planski neuređene dijelove grada – fenomen
koji možemo definirati kao svojevrsno isključivanje. Za
nepregledne i neplanirane zone privatne izgradnje poput
jugoistočnog dijela Zagreba (npr. Kozari bok) i Kaluđerice
u Beogradu, Sekulić tako krivi imperativ planerske struke
koja, kako tvrdi, dosljedno prati dominantni narativ tada-
šnje države. Tako ova autorica na primjeru Kaluđerice po-
jašnjava da je Beograd “kao glavni grad Jugoslavije imao
zadatak da nosi reprezentacijsku i simboličku težinu te
uloge”, a kao takav trebao je svojom estetikom poslužiti
kao primjer “uspješnosti [jugoslavenskog] sustava stambe-
nog zbrinjavanja” (Sekulić 2012:42). Ovo je u planerskoj
praksi rezultiralo skoro potpunim zanemarivanjem poslje-
dica samogradnje i čak upornim (sve do 2003.) označava-
njem područja gusto naseljene Kaluđerice zelenom bojom
u planu namjene Generalnog urbanističkog plana (GUP)
Beograda što bi impliciralo da je riječ o poljoprivrednom
zemljištu, a ne o velikom stambenom naselju privatnih
kuća bez adekvatne infrastrukture. Slično kao u Beogradu,
iako u manjim razmjerima, jugoistočna neplanska naselja
Zagreba jednako su isključena iz planerskih promišljanja
funkcionalnih cjelina grada. Tako na shematskom prikazu
zagrebačkih podcentara iz GUP-a iz 1963. (Mapa 3) može-
mo vidjeti kako su ta područja grada definirana kao proi-
zvodni teritorij bez definiranih podcentara naselja.
U važećem GUP-u Zagreba, područja samogradnje iz
perioda Jugoslavije, predominantno na istoku i jugoistoku
grada, možemo iščitati kroz oznake obuhvata kojima je
potrebna sanacija, a ista ta područja danas bilježe najviše
postotke rizika od siromaštva. Iako današnje postotke rizi-
ka od siromaštva na ovom teritoriju ne možemo pripisati

37
tek periodu Jugoslavije i planskog i infrastrukturnog za-
nemarivanja samogradnje, u ovom fenomenu možemo
prepoznati prostorni kontinuitet nejednakosti. Naime,
područja samogradnje u urbanim centrima Jugoslavije
isključena iz zvaničnih planova njenim raspadom postaju
teritorij koji najlakše prima nova isključivanja iz infra-
strukturno opremljenih dijelova grada.
Međutim ne treba zanemariti da su u gradovima, po-
sebice pred kraj osamdesetih, uspostavljeni različiti mo-
daliteti planske stanogradnje koji nisu nužno podrazumi-
jevali izgradnju višestambenih zgrada, već primjerice iz-
gradnju tipskih samostojećih kuća i izgradnje manjih na-
selja samostojećih i poluugrađenih kuća koje bi se radi
uštede gradile u kombinaciji planske izgradnje i samo-
gradnje. Prema iskazima Đure Tadića, rukovoditelja u ta-
dašnjem OSIZ-u sisačke Željezare, Željezara je tako, u sam
osvit rata, financirala izgradnju naselja tipskih samosto-
jećih i poluugrađenih kuća koje su se stanarima dodjelji-
vale u roh-bau obliku, a vlasništvo nad kućama predavalo
se stanarima tek kada bi vlastitim sredstvima priveli kuću
upotrebi po izrađenom arhitektonskom projektu. Prema
izjavama Tadića s kojim smo razgovarali 2014. godine, po-
sebno težak zadatak tadašnjeg OSIZ-a bio je da tadašnjem
rukovodećem kadru objasne da je u socijalizmu primjere-
no graditi samostojeće i poluugrađene stambene objekte
kolektivnim sredstvima. Iako je riječ o tek anegdotalnom
primjeru na razini jednog grada, ako uzmemo u obzir opi-
sanu problematiku u slučaju planiranja Beograda, jasno je
da su identitetske uloge koje su se pripisivale stanogradnji
tog vremena zasigurno znatne, kao i uloga i planerskih in-
stitucija, ali i rukovodećih kadrova u reproduciranju nera-
cionalnih poveznica između tipologije i uspješnosti soci-
jalističkog projekta kolektivnog prava na stan, no tu temu
ostavljamo za neku sljedeću priliku.

38
MAPA 3: Shematski prikaz podcentara na prostoru Zagreba 1963. godine
Poglavlje 2

PRIVATIZACIJA,
ODNOSNO
STAMBENA
REFORMA
P
roces privatizacije tek je ishodište transformacije
same prirode stambenog prostora, a Hrvatska će,
kao i ostale države nastale raspadom Jugoslavije,
nakon privatizacije društvenog stambenog fonda napu-
stiti “koncept stambene politike kao segmenta sveobuh-
vatnog paketa socijalnih mjera” (Rodik 2019:71) i fra-
gmentirati stambenu politiku u stambeno zbrinjavanje
veoma malog postotka stanovništva po principu socijalne
skrbi te poticanja i razvoja stambenog kreditiranja u po-
slovnim bankama za ostale skupine. Potonji smjer stam-
bene politike ostvaruje se kroz tri dominantna mehaniz-
ma a) poticaje za štednju u stambenim štedionicama; b)
subvencije individualnih stambenih kredita direktnim
prijenosom javnih sredstava u poslovne banke i c) povolj-
no kreditiranje u poslovnim bankama za stanove koje
gradi i financira država i/ili lokalne samouprave, a koje
krajnji korisnik otkupljuje. Obilježja stambene politike u
Hrvatskoj od početka devedesetih do danas redom su pri-
vatizacija, deregulacija i poticaji tržišnim mehanizmima
za rješavanje stambenog pitanja (Rolnik 2010). No iako se
polje stambene opskrbe iz vremena Jugoslavije dereguli-
ra, to ne znači da u ovom polju ne postoji zakonodavni
okvir, naprotiv. Hrvatska će fragmentirati legislativu koja
regulira stambeno pitanje i u desetljećima nakon početka
privatizacije donositi pregršt zakona koji su redom ne-
konzistentni, poništavaju jedni druge te ih prate admini-
strativni nedostatci (Rolnik 2010).

43
Izmjena prirode stambenog prostora

Tranzicijski period možemo podijeliti na period privati-

zacije društvenog stambenog fonda (1991 – 1997) i period
uspostave sustava socijalne skrbi u stanovanju i uspostav-
ljanje prvih mehanizama za stambeno kreditiranje u pri-
vatiziranim poslovnim bankama (1997 – 1999). U vrijeme
privatizacije društvenog stambenog fonda, početkom de-
vedesetih godina, programi privatizacije javnih stambe-
nih fondova u tzv. državama blagostanja zapadne Europe,
posebice u Velikoj Britaniji kao predvodnici sveobuhva-
tnih programa privatizacije stanovanja, već su u punom
zamahu. Tijekom krize kapitala sedamdesetih godina,
konzervativna kritička oštrica usmjerila se na sve aspekte
socijalnih davanja, a javna izdvajanja za rješavanje kolek-
tivnog stambenog pitanja u političkom govoru tog vre-
mena primarno se predstavljaju kao nepotreban trošak. U
vrijeme prvih godina privatizacije britanskog javnog sta-
novanja, modifikacija stambenog pitanja, odnosno priva-
tizacija ove sfere socijalne države, bila je puno izvodljivija
od privatizacije nekih drugih servisa poput zdravstva, bu-
dući da se posljedice privatizacije stambenog fonda os-
jećaju tek nakon stanovitog protoka vremena i stoga su u
političkom smislu lakše za provesti i argumentirati (For-
rest i Murrie 1986). Britanski odgovor na krizu sedamde-
setih godina vidljiv je u kretanjima policyja koji postupno
zamjenjuju državu kolektivnog blagostanja principom tzv.
individualizirane države blagostanja (Forrest i Murrie 1986).
Dok je kolektivna država blagostanja reflektirala moć ko-
lektivnog organiziranja i snagu sindikata, slabljenje ove
moći ujedno je omogućeno i reflektirano u fragmentaciji
socijalnih skupina kojima su namijenjeni stambeni pro-
grami, komodifikaciji stambenog prostora i individuali-

44
zaciji stambenog pitanja kao jednog od ključnih mehani-
zama kojima će se poslužiti konzervativna britanska vla-
da početkom osamdesetih.
Pogovor manifesta konzervativne stranke u Velikoj
Britaniji iz 1979. godine, Margaret Thatcher započinje rije-
čima: “Nitko tko je u posljednjih pet godina živio u ovoj
zemlji ne može ne biti svjestan kako je balans u našem
društvu pomaknut u korist Države, a nauštrb slobode po-
jedinca.” Manifest u nekoliko narednih stranica iznosi
“racionalna rješenja” koja bi ekonomiju trebala oživjeti, a
pojedinca “osloboditi”. Neke od najznačajnijih predlože-
nih mjera tiču se smanjenja utjecaja sindikata na funkcio-
niranje poduzeća i omogućavanje “prava na rad svakom
pojedincu” neometanom od “napada” sindikata kao i
omogućavanje “prava na vlastitu stambenu imovinu” pu-
tem programa povoljnog otkupa stanova u vlasništvu dr-
žave i općina čime bi se ekonomija oslobodila “troška”
javnih stanova, a sredstva socijalne države usmjerila na
uski krug najpotrebitijih.

Pravo na stan kao pravo na vlasništvo

Novitet koji Thatcher unosi u pogledu osiguravanja pris-

tanka na poviše kratko opisan predložak neoliberalne
transformacije stambenog pitanja inventivno je korište-
nje pojma “pravo” i “sloboda”. Budući da je razvidno da
stanovati u adekvatnom stambenom prostoru predstavlja
preduvjet za ostvarivanje ostalih ljudskih prava poput
zdravlja i rada, nije čudno da pravo pojedinca na dom u
svom vlasništvu zvuči kao uvjerljiva ideja. No ako se za-
držimo u registru “prava”, ne možemo podjednako govo-
riti o pravu na stan i pravu na kupnju stana. Pravo na stan u

45
tom je smislu u domeni apstrakcije, odnosno mogućnost
kupnje stana tek je jedan od mehanizama za ostvarivanje
prava, ali nikako pravo samo po sebi. Stoga činjenica da su
države u drugoj polovici dvadesetog stoljeća garantirale
visokom postotku stanovništva dostupnost adekvatnog
stambenog prostora putem programa javnog stanovanja
samo po sebi čini mehanizam kojim mnogi ostvaruju pravo
na stan putem kolektivnih ulaganja i zakonodavnog okvi-
ra koji garantira sigurnost takvog stanovanja. To se pravo
ne može sažeti u obliku vlasništva nad stambenom imo-
vinom, bez obzira na to tko je vlasnik imovine. Samim ti-
me u pogledu prava nebitno je u kakvom je statusu onaj
tko stanuje u odnosu na vlasništvo nad imovinom, već
kojim mehanizmima država garantira sigurnost stanovanja
u određenom prostoru. Ono što Thatcher vješto nagovje-
štava jest usklađivanje legislativa, načina financiranja i in-
stitucionalnog okvira kako bi se individualizacija stambe-
nog pitanja i normalizacija privatnog vlasništva nad
stambenim prostorom ustanovila kao jedini mehanizam
kojim je moguće ostvariti pravo na stan.

Teritorij reprodukcije kao spas za teritorij

produkcije

Ne treba nas čuditi da se u vrijeme duboke ekonomske

krize osamdesetih godina u Jugoslaviji i smanjene mo-
gućnosti kolektivne proizvodnje novog stambenog pros-
tora – a u kontekstu globalne dominacije prethodno opi-
sanih neoliberalnih politika – privatizacija društvenog
stambenog fonda i individualiziranje stambenog pitanja
opravdava kao “racionalan” potez koji bi trebao pomoći
posrnuloj ekonomiji i konačno raskinuti sa, kako to deve-

46
desetih naziva Gojko Bežovan, “neuspjelim razvojem so-
cijalizma” (Bežovan 1993:115).
Proces privatizacije, odnosno stambena reforma, po-
činje donošenjem Zakona o otkupu stanova nad kojima
postoji stanarsko pravo 1991. godine. Iako su ideje koje te-
že povećanju privatnog vlasništva nad nekretninom for-
mulirane u politike tijekom cijelog dvadesetog stoljeća,
Veliku Britaniju koristimo kao primjer zato što je legisla-
tiva koju je po tom pitanju donosila vlada Margaret Tha-
tcher, Right to Buy (Housing Act 1980), odnosno zakonski
definirano pravo na kupnju, u svojoj osnovi prepisano u
slučaju privatizacije stambenog fonda Jugoslavije, a isto
tako i privatizacije stambenog fonda većine tzv. istočnog
bloka. Poslužit ćemo se riječima Manuela Aalbersa koji
tvrdi da programi otkupa javnih stanova u bivšim socijali-
stičkim zemljama, po uzoru na Veliku Britaniju, predsta-
vljaju “eksplicitno reformiranje društvenih odnosa, soci-
oekonomski proces “ograđivanja” u kojem se individuali-
zirana privatna akumulacija je omogućava kroz otuđiva-
nje javnih resursa”. (Aalbers 2016:29). S tim da je u slučaju
Jugoslavije bilo potrebno izvršiti dodatan legislativni na-
por kako bi se društveno vlasništvo i mehanizmi poveza-
ni s antišpekulacijom razmontirali u cilju stvaranja tržišta
nekretnina. Proces privatizacije stambenog fonda velikim
dijelom završit će krajem 1997. godine, odnosno počet-
kom 1998., no bitno je napomenuti da privatizacija zapo-
četa početkom devedesetih u svom je najvećem dijelu iz-
vršena tijekom četiri ratne godine koje će svakako obilje-
žiti i način na koji su se stanovi privatizirali.
U procesu privatizacije postojale su dvije kategorije
aktera po pitanju nositelja prava nad stambenim fondom.
Prva je kategorija nositelja prava raspolaganja, a to su bile
a) općine i gradovi koji su raspolagali s ukupno 111 197 sta-

47
nova; b) društvena poduzeća koja raspolažu sa 215 038 sta-
nova i c) JNA koja raspolaže s ukupno 51 529 stanova na
teritoriju Hrvatske. Druga kategorija su stanari, odnosno
nositelji stanarskog prava. U ukupnu brojku stanova koji
su predmet privatizacije ne spadaju stanovi u privatnom
vlasništvu, a koji se nalaze u zgradama koje su u društve-
nom vlasništvu, kao i tzv. stanovi u privatnom vlasništvu
građana na kojima postoji stanarsko pravo, dok su nacio-
nalizirane stanove nositelji stanarskog prava mogli otku-
piti, no predratni vlasnici ove imovine imali su pravo na
naknadu. Prosječna veličina društvenog stana iznosila je
56 m2, a u izračunu ponuđenom u radnom materijalu za
seminar “Otkup stanova u društvenom vlasništvu i dena-
cionalizacija” u organizaciji zagrebačkog Pravnog fakulte-
ta 1991. godine, pretpostavljena je prosječna vrijednost
kvadrata od 1 300 DEM. Izuzevši vojne stanove, procije-
njena vrijednost društvenih stanova koji su se temeljem
Zakona mogli privatizirati bila je 44 milijarde DEM, dok
je procijenjeni prihod od prodaje po prvotnoj subvencio-
niranoj cijeni iznosio 14 milijardi DEM. (Žuvela et al. 1991)
Stambena reforma s početka devedesetih nije podra-
zumijevala tek privatizaciju stambenog fonda već i de-
montažu sustava financiranja stanovanja ukidajući mo-
gućnosti poduzeća da provode program izdvajanja viška
društvene vrijednosti za proizvodnju novog stambenog
fonda. Tako je logika obustave kolektivnih ulaganja u sta-
nogradnju polazila od činjenice da višak vrijednosti
prethodno izdvajan za stanogradnju prestaje biti prepre-
ka za ulaganje sredstava u modernizaciju i rast poduzeća,
a udio dohotka koji se izdvajao od plaća za stambeni fond,
a koji se u jednom stadiju ove reforme ukida, smatrao se
budućim dodatnim prihodom za poduzeća (preko 400
milijuna DEM godišnje na razini Hrvatske). Iz današnje

48
MAPA 4: Mapa otuđenog (g)rada, Prikaz dijela
privatizirane i ugašene industrije na teritoriju Zagreba.
perspektive u kojoj znamo da je u periodu tranzicije pri-
vatizirana i posljedično uništena velika većina industrij-
skih pogona i ostalih poduzeća u Hrvatskoj, ovakvo obra-
zloženje za privatizaciju u korist bolje budućnosti ekono-
mije izgleda i više nego naivno (vidi Mapu 4). No u vrije-
me velike ekonomske krize koja je osamdesetih godina
zahvatila Jugoslaviju i nemogućnosti jugoslavenske pri-
vrede da osigura dostatan broj radnih mjesta, a kamoli
stambenog prostora (proizvodnja društvenih stanova
1991. više je nego prepolovljena na godišnjoj razini u od-
nosu na vrijednosti s početka osamdesetih), postaje jasno
kako je ekonomski argument o boljitku privrede ukida-
njem ulaganja u stanovanje mogao odigrati značajnu ulo-
gu u prikupljanju podrške za ove politike.

Sigurnost stanovanja i reforma institucija

Nakon ukidanja SIZ-ova na republičkoj razini, nasljednici

SIZ-ova za stanovanje i komunalne poslove postaju fon-
dovi za stambeno-komunalne poslove, odnosno, u sluča-
ju primjerice Zagreba, a nakon ukidanja fondova, dana-
šnje Gradsko stambeno i komunalno poduzeće (GSKG) u
čijoj domeni više nije organiziranje stambene opskrbe,
već poslovi održavanja stambenih zgrada. Gradski odjeli
za stambeno zbrinjavanje preuzimaju ulogu distributera
preostalih stanova kojima upravljaju javne uprave te pro-
vode proces dodjele postupajući po nizu odluka koje do-
nosi gradonačelnik ili gradska skupština, uz daljnju pri-
vatizaciju i brigu o korištenju preostalog javno upravlja-
nog stambenog fonda. Zanimljivo je napomenuti da u Za-
grebu, u kojem prema procjenama Zavoda za prostorno
planiranje živi skoro milijun stanovnika, odjel za stambe-

50
no zbrinjavanje danas zapošljava tek 18 osoba koje provo-
de programe stambenog zbrinjavanja u oko 7 000 preosta-
lih stanova kojima prema podacima dobivenim iz ovog
ureda 2019. godine, upravlja Grad.
Da ne bismo ostali u zabludi o suverenosti procesa
privatizacije stambenog fonda, dovoljno je zaviriti u do-
kumente iz tog vremena, točnije promotriti promjenu u
samom odnosu institucija poput Svjetske banke prema
stambenom pitanju i proliferaciji ideje da stambeni pros-
tor mora biti integriran u tržište. U radu Stephena Mayoa i
Shloma Angela iz 1993. godine, dvaju stručnjaka za urbani
razvoj u Svjetskoj banci, možemo pročitati kako je Svjet-
ska banka “u periodu od 1980. pa do 1990. evoluirala” i ka-
ko zagovara “reformu institucija, politika i regulacija kako
bi se omogućilo odmicanje od ograničene i projektno ba-
zirane podrške javnim institucijama u proizvodnji i izgra-
dnji stambenog prostora” (Svjetska banka 1993:1). Prema
tome, države bi se trebale odreći ideje o proizvodnji stam-
benog prostora i postati tek facilitatori stambenog zbri-
njavanja, a ne proizvođači stambenog prostora. Tako je
pristup zajmovima Svjetske banke u velikoj mjeri ovisio o
pristanku na transformaciju u model tržišno orijentira-
nog smjera stambenih politika. Pritom ne zagovaramo te-
zu da su samo vanjski utjecaji formulirali domaće politike
tog vremena, nego da je pri promatranju ove tematike
potrebno uzeti u obzir i položaj bivših republika Jugosla-
vije, a posebno Hrvatske, u namjeri da se integrira u svjet-
sko tržište, jednako kao i lokalne datosti koje su svakako
utjecale na razmjere i način privatizacije. No prioriteti Sv-
jetske banke u slučaju bivših socijalističkih i komunistič-
kih država bili su upravo reforma vlasničkih prava, refor-
ma financiranja stanovanja i reforma urbanog zemljišta, a
sve u cilju stvaranja i razvoja tržišta nekretnina (Rolnik

51
2019), a izmjene zakonodavnog okvira u vrijeme privati-
zacije, dosljedno prate nabrojane prioritete. Možemo tako
uvidjeti da iako je propagirani razlog privatizacije
društvenog stambenog fonda u tadašnjem diskursu u nas
polazio od teze da će ova privatizacija omogućiti ekonom-
ski rast i boljitak domaće privrede, a da će svaki građanin
koji na to ima “pravo” otkupiti stan i tako uživati “slobo-
du” putem “osobnog kapitala”, u stvarnosti se udarao te-
melj sasvim drugačijim oblicima ekonomije zasnovanog
na eksploataciji prostora i kasnije financijalizaciji
stanovanja.

“Pristanak” na privatizaciju i alternativni model

privatizacije

Jedan od zanimljivijih iskaza o vremenu početka

privatizacije dobili smo u razgovoru s Đurom Tadićem
koji nam je ustupio dokument “Pretvorba vlasništva nad
društvenim stanovima “Željezare Sisak” izrađen 1991. go-
dine, a kojim je predložen alternativan model privatizaci-
je stambenog fonda koji je gradila Željezara. U intervjuu
koji smo vodili u Capragu 2014. godine, Tadić tvrdi da su
tadašnji radnici Željezare, svjesni da država prelazi u dru-
gi ekonomski sistem koji se zasniva na tržišnoj ekonomi-
ji, smatrali da bi stambena imovina bolje poslužila razvo-
ju poduzeća ako se primijeni drugačiji model privatizacije
stanova od onoga koji je ponuđen na republičkoj razini i
definiran zakonom. Naime, prema modelu koji su odobri-
li svi OUR-i tadašnje Željezare, u sam osvit rata, Tadić,
potkrijepljen podacima da je tek 50% stanara izrazilo in-
teres za kupnju, predlaže da se stambena imovina procije-
njena na 200 milijuna njemačkih maraka privatizira pu-

52
tem osnivanja novog dioničkog društva. Logika ovog mo-
dela proizlazi iz pravičnosti i ispravljanja nedostataka ju-
goslavenskog stambenog modela gdje vrijednost koja se
stvarala u 45 godina treba raspodijeliti podjednako na sve
one koji su je stvarali, a ne samo na stanare (kako je to
predloženo Zakonom). Tako u dokumentu za koji Tadić
tvrdi da se našao i na saborskim klupama, Željezara
predlaže da se dionice novog društva raspodjele na svih
37 000 radnika i radnica koji su od 1945. do 1990. radili u
sklopu Željezare. Pritom, ideja modela zasnivala se na to-
me da se godine radnog staža kvantificiraju u dionice i da
se s dionicama može raspolagati i u smislu stanarine ili
čak smanjenja cijene otkupa pojedinačnih stanova, a svi
stanovi koje pojedini stanari ne žele otkupiti, ostaju imo-
vina novoosnovanog dioničkog društva koje ima prihod
od stanarina. Prihod od prodaje pojedinačnih stanova,
kao i prihod od stanarina bio bi putem tog modela usmje-
ren u modernizaciju proizvodnje i u gradnju novih stano-
va (Tadić 1991). Ovaj model je tako prepoznao da stambe-
ne jedinice promjenom ekonomskog sustava postaju
imovina, no isto tako da se tom imovinom, što danas mo-
žemo tumačiti kao iskreni samoupravni refleks, može za-
jednički upravljati na dobrobit lokalne ekonomije i zaje-
dnice. Odnosno model predlaže da se u maniri prethodno
uspostavljenih stambenih odnosa, zadržavaju kolektivna,
lokalna tijela koja upravljaju stambenim prostorom za
razliku od predložene individualizacije stambenog pita-
nja (Vidi Dijagram 1 i 2). Prijedlog je, kao što znamo da-
nas, odbijen, sisačka industrija desetkovana, a grad ostao
udaljen od geografije propulzivnog tržišta nekretnina u
kojem bi stanovi igrali tako moćnu ulogu u kojoj bi doista
mogli modernizirati proizvodnju.

53
dijagram 1: Shematski prikaz donošenja odluka i organizacije stanogradnje u
Željezari Sisak u posljednjoj fazi samoupravljane stanogradnje
dijagram 2: Shematski prikaz odnosa proizvodnje i stambenog fonda po
predloženom alternativnom modelu privatizacije stambenog fonda Željezare
Sisak
 Hrvatska je, kao i ostale republike, krenula putem
univerzalnog modela prava na kupnju temeljem Zakona
o otkupu stanova nad kojima postoji stanarsko pravo. Sta-
novi koji su predmet otkupa, kao i uvjeti otkupa stanova
po cijeni umanjenoj za faktore gotovo identične onima
koje je propisala politika Margaret Thatcher desetljeće ra-
nije (umanjenje cijene ovisno o godinama života u stanu,
broju djece itd.).

Privatizacija stambenog fonda kao mehanizam

etničkog čišćenja

“Pravo” na otkup stanova nominalno je omogućeno

svim nositeljima stanarskog prava koji su stanovali u
onim kategorijama stanova koji su bili predmet otkupa,
no prema UN-ovom izvještaju specijalne izvjestiteljice za
adekvatno stanovanje 2010. godine procijenjeno je da oko
100 000 bivših nositelja stanarskog prava, predominan-
tno srpske nacionalnosti, nisu bili u mogućnosti otkupiti
stanove nad kojima su imali stanarsko pravo (Rolnik
2010). Preneseno u broj stanova, riječ je o otprilike 30% od
ukupnog broja stambenih jedinica koje su bile predme-
tom privatizacije, a nisu ih otkupili nositelji stanarskog
prava. Ovo je omogućeno donošenjem propisa i zakona u
tranzicijskom periodu, periodu rata i poraća, koji su svo-
jim brojem i kontradiktornim odredbama omogućili lega-
lizaciju oduzimanja stanova pripadnika pretežito srpske
nacionalne manjine.

56
 Zakon o otkupu stanova tijekom rata je doživio iz-
mjene, od kojih je najznakovitija ona iz 1993. godine kada
se u članku 4a ovog Zakona definira mogućnost kupovine
stana nad kojim postoji stanarsko pravo od strane treće
osobe u slučaju da je nositelj stanarskog prava izgubio to
pravo. Podsjećamo da je stanarsko pravo bilo iznimno te-
ško izgubiti pa je ovim zakonom propisano da je to mo-
guće ako nositelj stanarskog prava u određenom roku nije
fizički (u doba rata i izbjeglištva) podnio zahtjev za otku-
pom i/ili ako je stan ispražnjen od stvari bivšeg nositelja
prava ili nije korišten duže od šest mjeseci, što je direktna
zloupotreba članaka 95 i 99. Zakona o stambenim odnosi-
ma iz 1985. godine. Članci 95 i 99 definiraju da ako stanar
“bez valjanog razloga” ne živi u stanu duže od šest mjese-
ci, može izgubiti stanarsko pravo u sudskom procesu koji
je moguće pokrenuti temeljem spomenutih članaka. Ova
dva članka su u Zakonu o stambenim odnosima trebala
služiti za sprječavanje zloupotrebe društvenih stanova,
no u ratnoj i poratnoj Hrvatskoj postali su alat upravo za
otuđivanje stambenog prostora na način da u sudskoj pra-
ksi devedesetih ratna zbivanja nisu uzeta kao “valjani raz-
log za izbivanje iz stana”, a stanari su u velikoj većini sud-
skih procesa bili odsutni (Rolnik 2010). Izmjenama Zako-
na o otkupu stanova u vrijeme rata propisana je i obaveza
predstavnika kućnog savjeta (danas predstavnici suvlas-
nika) da ovakve slučajeve ispražnjenih stanova prijave
nadležnom tijelu, opet transformirajući odredbe Zakona
o stambenim odnosima. Skupa sa Zakonom o privreme-
nom smještaju iz 1993. godine, potom i Zakonom o najmu
stanova na oslobođenom teritoriju iz 1995., Hrvatska je,
uslijed legitimne potrebe smještaja izbjeglica i interno ra-
seljenih osoba, otvorila put zakonski odobrenom i defini-
ranom preuzimanju stanova nositelja stanarskog prava

57
srpske nacionalnosti. Spomenuti članak 4a Zakona o ot-
kupu stanova proglašen je neustavnim 1996. godine, ali u
Zakonu ostaje članak koji definira da pravo otkupa nema-
ju oni koji su za vrijeme rata boravili dulje od 6 mjeseci na
tzv. okupiranom teritoriju (teritoriju Hrvatske pod kon-
trolom srpskih oružanih snaga). Napomenimo da isto
pravilo nije primijenjeno na one koji su s tog teritorija
izbjegli u ostatak Hrvatske prije posljednjih vojnih akcija i
reintegracije teritorija Hrvatske. Pojednostavljeno, otkup
stanova nad kojima postoji stanarsko pravo zakonski je
otežan i u mnogim slučajevima onemogućen etničkoj
manjini uvodeći u početni privatizacijski pothvat lokalni
nacionalistički dodatak za osiguravanje uspješnosti etnič-
kog čišćenja.
Činjenica da je privatizacijski proces društvenih sta-
nova inkorporiran u politiku etničkog čišćenja nezaobi-
lazni je faktor u razumijevanju obilježja privatizacije
stambenog fonda i njegovog utjecaja na raspodjelu stam-
benih statusa po etničkim linijama, kao i na geografiju na-
ših današnjih urbanih centara. Pogled iz ovog kuta može
nam pomoći da stambeno pitanje razumijemo i kao alat
višestrukih opresija koje se mogu pojavljivati u klasnom,
rasnom i etničkom obliku ili nerijetkoj kombinaciji svih
navedenih opresija. Nezanemariv je pritom i paralelni
proces prodaje nekretnina u vlasništvu onih koji su mora-
li izbjeći s teritorija Hrvatske tijekom ili na kraju rata. Na-
ime, praksa prodaje i zamjene nekretnina uslijed ratom
izazvanih migracija odvijala se, sve do 1997. kroz privatne
kanale i putem privatnih agencija koje su se specijalizirale
za takve transakcije. Hrvatska je u poraću, za razliku od
primjerice Srbije i Crne Gore, praksu prodaje stanova,
kuća i zemljišta izbjeglih stavila pod zajednički kišobran
novoosnovane Agencije za pravni promet i posredovanje

58
nekretninama (APN). Zadatak ove agencije bio je da pos-
reduje u kupoprodajnim ugovorima u kojima oni koji su
izbjegli mogu ponuditi svoju nekretninu na prodaju
Agenciji, odnosno državi. Iako na papiru izgleda kao da je
Država tek intervenirala u prostor stambenog zbrinjava-
nja i rješavanja kupoprodaja koje bi se ionako desile, či-
njenica da u isto vrijeme država ne omogućava povratak
izbjeglim Srbima, kao i način na koji su vršene kupopro-
dajne transakcije, brzina kojom su se rješavali predmeti,
kao i izostanak potrebnih provjera pokazuju da je
prvenstveno riječ o institucionalnom formatu za, kako to
naziva tjednik Feral, “nježnu fazu projekta etničkog či-
šćenja” (Rašeta 1997). Naime, iako je osnivanje Agencije
praćeno i međunarodnom podrškom, prema nalazima
UNTAES-a, od svih Srba izbjeglih u područje Podunavlja,
tek se njih 20% izjasnilo kako se želi iseliti u treće države.
Hrvatska, prema navodima UN-ovog izvještaja iz 2010., ni
u narednim desetljećima nije osigurala dostatne progra-
me za povratak izbjeglih Srba u svoje domove, odnosno,
država je u institucionalnom i financijskom smislu najvi-
še napora uložila u onemogućavanje povratka, dok se
APN pojavljuje kao institucija koja za izostanak povratka
barem nudi neki tip kompenzacije. Kako to navodi Boris
Rašeta u članku iz godine osnutka APN-a, “agencijin ka-
pital, međutim, sigurno će djelovati kao jak motiv za one
koji se još nisu odlučili na povratak u Hrvatsku: ne treba
puno da se zaključi kako će većina izbjeglih Srba između
vrapca u ruci (Tuđmanove škude) i goluba na grani
(povratak kući) izabrati ovo prvo.” (Rašeta 1997).

59
 Otkup stanova kao “(prisilna) mjera nužne
stabilizacije obiteljskih stambenih situacija”

Iako danas nerijetko možemo čuti da je pristanak na

otkup stanova početkom devedesetih bio totalan, podaci
iz tog vremena pokazuju malo drugačiju sliku. Očekivani
interes za kupnju 1991. procijenjen je na 50%, (Žuvela et al.
1991) a podaci iz sisačke Željezare potvrđuju ovaj trend.
Doduše, prema istraživanju Ognjena Čaldarovića već se
1992. godine pristanak na privatizaciju može iščitati kod
većine nositelja stanarskog prava, dok je oko samog pro-
cesa otkupa stana njih čak 70% neodlučno – što se pripisu-
je nedovoljnoj informiranosti stanara o procesu otkupa, a
jedan od osnovnih problema koje ispitanici navode je i
nedostatak novčanih sredstava za isplatu prvih rata otku-
pa. Slični su i nalazi Čaldarovićeve studije po pitanju
upućenosti stanara u otkup stanova kao i u centru ove po-
litike, Velikoj Britaniji. Nacionalna anketa čije rezultate
1988. objavljuje britansko Ministarstvo okoliša utvrđuje
da većina stanara nije dovoljno informirana o samom
procesu otkupa stanova, a da su temeljem propagande pu-
tem medija gotovo svi upoznati s time da se stanovi mogu
otkupiti. Zanimljivo je i to da je u Hrvatskoj 68,3% ispita-
nika iz 1992. godine izričito protiv otkupa zemljišta koje
pripada stanu što bi omogućilo etažiranje i lakše funkcio-
niranje stambenih jedinica na budućem tržištu nekretni-
na. Taj fenomen Čaldarović tumači ovako: “‘Generalizira-
nost’ pripravnosti za otkup stalno se iznova potvrđuje, a
njena priroda se krije”, i dodaje da se odluke o otkupu do-
nose u prostoru iznimne stambene nesigurnosti koja se
očituje u “nepostojanju stvarnih alternativa.” Čaldarović
nastavlja s tvrdnjom da “istodobno, navedeni podaci go-
vore i o tome da se stan kao buduća nekretnina zasad još

60
uvijek najmanje drži nekretninom kojom će budući vlas-
nik operirati na slobodnom tržištu stanova, već se otkup
stanova ponajprije doživljava kao (prisilna) mjera nužne
stabilizacije obiteljskih stambenih situacija. U tom se
smislu “sloboda” donošenja odluka, kao i ekonomskog
ponašanja u sferi raspolaganja nekretninama ovdje tek
simbolički izražava. Navedeno također dokumentira i
klasičnu razdvojenost između države i građanina u kojoj
ovaj drugi tek djeluje kao subjekt koji slijedi (nužne) situ-
acijske pomake koji se (s vremena na vrijeme) pojavljuju
u obliku određenih propisa, uredbi i zakona.” (Čaldarović
1993:1030)
Zanimljivo je da se paralelno s propagiranom slobo-
dom pojedinca i pravom postajanja vlasnikom istodobno
razgrađuju institucije koje su trebale garantirati sigurnost
doma neovisno o vlasništvu (ukidanje SIZ-ova), a onima
koji ne pristanu na ponuđeni otkup prijeti opasnost od
povećanja stanarine i opće nesigurnosti stanovanja u
takvim javnim stanovima. Točnije, da parafraziramo Čal-
darovića, prava priroda ove slobode skrivena je u prisili ot-
kupa stanova, prisili koja je ostvarena ukidanjem alterna-
tivne garancije sigurnosti stanovanja, ili “odluka o kupo-
vini je na određen način ‘iznuđena’ kao sredstvo zaštite
stanara od nesigurne (stambene) budućnosti.” (Čaldaro-
vić 1993:1030). Kako pojašnjavaju Forrest i Murrie u bri-
tanskom slučaju, prava priroda programa Pravo na kupnju
nije privatizacija javnog stambenog fonda, ispravnije je
proklamirani pristanak na otkup stanova i “želju za posje-
dovanjem doma” objasniti kao “podruštvovljen model
stambene opskrbe, model državno poticanog individua-
lizma” (Forrest i Murrie 1986:61) koji će imati daleke re-
perkusije na formiranje stavova i politika stanovanja u na-
rednom periodu.

61
 Na kraju, tragično je da danas ne možemo ni detekti-
rati u što su se točno utrošila sredstva od prodaje stanova.
Sredstva su se u za to zakonom određenim postotcima sli-
jevala u državni proračun ili proračun privatiziranih po-
duzeća koja mahom ubrzo i propadaju, dok su sredstva
zakonom namijenjena općinama i gradovima trebala biti
utrošena na isplaćivanje vrijednosti tzv. oduzete imovine
putem Fondova u stambenom gospodarstvu koji tek 2014.
postaju Fond za naknadu oduzete imovine, a 2017. Fond
prelazi pod ingerenciju Ministarstva financija i ukida se.
Zanimljivo je da su poduzeća u najvećem broju slučajeva
prebacivala svoje pravo nositelja nad stambenim fondom
na općine i gradove kako bi se smanjila aktiva poduzeća, a
time je omogućena jednostavnija privatizacija.
Proklamirani utrošak sredstava od prodaje društve-
nog stambenog fonda u svrhu daljnjeg stambenog zbri-
njavanja teško je pratiti, odnosno sredstva od prodaje ra-
spodjeljuju se na način da se ne može pratiti njihov utje-
caj na daljnje financiranje stambenog zbrinjavanja, no
uvidom u niz zakonskih odredbi nakon rata, postaje jasno
da u programima koji su služili stambenom zbrinjavanju
nema spomena ovih sredstava sve do 2001. i Zakona o
društveno poticanoj stanogradnji. Stoga nije neobično da
aktivisti u polju stambenih prava, pa čak i bivša UN-ova
izvjestiteljica za adekvatno stanovanje, Raquel Rolnik,
često navode kako su ta sredstva utrošena u nabavku ra-
tne opreme i oružja, no, za to nemamo direktni dokaz.
U pogledu financiranja individualne kupnje i izgra-
dnje stanova putem javnih sredstava, država u poraću
uglavnom financira stanove za branitelje i njihove obite-
lji, a devedesetih se osniva i Fond za dugoročno financiranje
stanogradnje uz potporu države kojem se temeljem istoime-
nog zakona doznačuje 1% godišnjih tekućih prihoda dr-

62
žavnog proračuna. Fond je funkcionirao u okviru Hrvat-
ske banke za obnovu i razvoj (HBOR) sve do 2010. godine
kada Zakon o ovom fondu prestaje važiti donošenjem Za-
kona o poticanju prodaje stanova, a fond se prebacuje u
ingerenciju APN-a. Iz sredstava doznačenih fondu omo-
gućeno je kreditiranje ili subvencija stambenih kredita u
odobrenim poslovnim bankama. Godine 1998. donosi se i
Zakon o stambenim štedionicama kojim se definira rad
ovih financijskih institucija, ali i sustav državne potpore
štednji. Model stambenih štedionica naročito je prisutan
u to vrijeme u Francuskoj i Njemačkoj, a također se bazira
na poticanju usmjerene štednje. Kako to opisuje Rolnik,
ovaj sustav “ne samo da stimulira tržište”, usmjeravanjem
štednje u financijske institucije, već “garantira učešće po-
jedinaca i kućanstava u financijskom sistemu nagrađujući
one koji štede što predstavlja fundamentalni element bi-
opolitike financijalizacije života” (Rolnik 2019:83). Na-
ime, temeljem Zakona svakom štediši u stambenim šte-
dionicama pripadaju, s obzirom na ulog, određena
sredstva državne potpore, a isto je bilo omogućeno i za
građevinske tvrtke. Zanimljivo je da je ovaj sustav dizaj-
niran na način da štediša nakon proteka od 5 godina šte-
dnje i doznačenih javnih sredstava, može povući ta
sredstva sa svog računa (minus naknada za poslovanje
štedionice) i iskoristiti ih u bilo koju drugu svrhu čime je
namiren rad stambenih štedionica, a upitan utrošak jav-
nih potpora u svrhu stvarnog stambenog zbrinjavanja.

63
 Prostorna distribucija stanogradnje
tranzicijskog perioda na primjeru Zagreba

S obzirom na nedostatak stambenog prostora, nedo-

statak koji je u urbanim sredinama naslijeđen još iz osam-
desetih godina i krize stambene opskrbe u Jugoslaviji, kao
i s obzirom na ratne unutarnje migracije, stambene potre-
be tijekom ratnih godina i poraća zasigurno su značajne.
U ovom periodu, primijećen je porast “intergeneracijske
stambene tranzicije” što znači da se “početkom tranzicije
učestalost useljavanja u stambeni objekt u vlasništvu ro-
ditelja ili rodbine udvostručava” (Rodik et al. 2019:331). Za
razumijevanje prostornog otiska ovih trendova poslužit
ćemo se transformacijom pojedinih gradskih naselja Zag-
reba devedesetih godina. Prostorni odgovor na stambene
potrebe naročito je vidljiv u onim područjima grada koja
su naslijedila “čiste” vlasničke odnose, odnosno u dijelo-
vima grada s predominantnom morfologijom privatnih
kuća i pripadajućih parcela koje su bile i ostale u privat-
nom vlasništvu. Tako je prostornost tranzicijskih investi-
cija naročito vidljiva na prostoru Trešnjevke i Kajzerice
(Slika 1, 2, 3, 4).
Višestruko povećavanje gustoće urbanog tkiva ovih i
ovakvih naselja u godinama tranzicije rezultat je nekoliko
faktora. Na strani potražnje tu je potreba za stambenim
prostorom na koju nije bilo odgovora u planskom smislu,
potom mogućnost kupnje privatnog stambenog prostora
potaknuta akumulacijom kroz privatizaciju (Rodik et al.
2019), a na strani ponude, mogućnost aktivacije relativno
sitnog kapitala unutar sive zone prostorno planske regu-
lacije. Privatizacijom i usitnjavanjem velikih građevin-
skih firmi i prelaskom njihovih arhitekata u mala privatna
poduzeća te gotovo nepostojeća državna investiranja u

64
SLIKA 1: Kajzerica: izgrađena struktura, ukupna površina svih
građevina: 1990. godine 14 062 m2.

SLIKA 2: Kajzerica: izgrađena struktura, ukupna površina svih

građevina: 2004. godine 163 117 m2.
SLIKA 3: Transformacija segmenta Trešnjevke: stanje 1990.

SLIKA 4: Transformacija segmenta Trešnjevke: stanje 2003.

planska stambena naselja dovest će do toga da se u krat-
kom periodu drastično izmijeni mjerilo gradnje (Vidi
Blažević et al. 2004). Takvoj situaciji kumovale su i izmje-
ne zakona u sektoru prostornog uređenja i gradnje, uki-
danje mogućnosti provedbe planova nižeg reda i prepuš-
tanje gradnje na osnovu smjernica Generalnog urbani-
stičkog plana. GUP koji je naslijeđen iz doba socijalizma
nije sadržavao mehanizme kontrole izgrađenosti pojedi-
nih parcela budući da se u tom smislu njegova logika bazi-
rala na smjernicama za izradu planova nižeg reda poput
Detaljnih planova uređenja (DPU). Ukidanjem mo-
gućnosti provedbe DPU-ova, država otvara prostor tada
dostupnom kapitalu da maksimalno iskoristi građevne
potencijale malih privatnih parcela. GUP iz 1986. definira
postotak izgrađenosti parcele, no ne definira katnost
građevine, kao ni njenu maksimalnu bruto razvijenu po-
vršinu. Izuzimanjem planske stepenice između razine
Generalnog plana i lokacijske dozvole za građevinu, drža-
va je de facto omogućila povećavanje gustoće gradskog te-
ritorija prema potrebama proizvodnje profita investitora
koji u to vrijeme plasiraju svoj kapital u stambenu grad-
nju, žrtvujući time kvalitetu stambenog i javnog prostora.
Promjena u gustoći naseljenosti u pojedinim naseljima
nije rezultirala planskim reciprocitetom u javnim servisi-
ma i javnom prostoru, a Generalni urbanistički plan do-
nesen početkom 2000-ih samo će legalizirati praksu defi-
niranu u periodu tranzicije (vidi Sliku 5 i 6). Novi plan
uvodi tek neka nova urbana pravila, ali slijedi praksu defi-
niranja mogućnosti gradnje na parceli putem Generalnog
plana, cementirajući tako domete prostornog planiranja
definiranog gradnjom devedesetih (vidi Blažević et al.
2004).
 Već je sam pogled na današnju izgrađenost Kajzerice
ili centralne dijelove primjerice Trešnjevke – sjever dokaz
ovome. Tome možemo pridodati i podatak da se u četvrti
Trešnjevka – sjever 2011. nalazilo tek 3,2% javnih zelenih
površina od ukupne površine četvrti, dok u susjednom
Donjem gradu taj je postotak više nego duplo veći.
U pogledu javne stambene politike i državnih poti-
caja u stanogradnji, tijekom rata, kako smo već pojasnili,
određeni dio stambenih potreba rješavao se useljavanjem
u stanove iz kojih su deložirani ili iz kojih su pobjegli no-
sitelji stanarskog prava, a u poraću, javni programi stano-
gradnje bazirali su se uglavnom na zbrinjavanju branitelja
i njihovih obitelji. U slučaju Zagreba devedesetih, izgra-
dnja ovakvih stanova koncentrirala se na rubno i slabo
komunalno opremljeno naselje Borovje. Doduše, ovim
programom od početno planirane dvije, izgrađena je sa-
mo jedna zgrada što ga ne čini naročito uspješnim ni
učinkovitim.
Određeni fond stanova koji nije bio predmet pre-
tvorbe, kao i stanovi koji jesu, ali nisu bili otkupljeni do
1997., ukidanjem fondova u stambenom gospodarstvu
prelaze pod upravu lokalnih samouprava i Grada Zagreba.
Ovaj fond stanova relativno je ravnomjerno raspršen po
gradskim četvrtima, što je posljedica slučajnosti, a ne pla-
na. Tek će 2010. godine i donošenjem Zakona o državnoj
imovini biti ustanovljeno da dobar dio tih stanova pred-
stavlja imovinu države, no onaj dio njih koji je u međuvr-
emenu privatiziran, ostaje u pojedinačnom privatnom
vlasništvu. Lokalne samouprave tako su u smislu drugog
vala privatizacije postupale unutar sive pravne zone čiji
su okviri zadani munjevitom pretvorbom.

68
SLIKA 5: Kajzerica: izgrađena struktura i potencijal: projekcija preostalog
potencijala za građenje do 2008. godine od 290 562 m2.

SLIKA 6: Kajzerica: izgrađena struktura i potencijal: projekcija ukupne

moguće izgrađenosti za 2010.
Poglavlje 3

ŠTO NAKON
PRIVATIZACIJE?
P
očetkom 2000-ih, na nagli porast duga kućansta-
va utjecat će kombinacija ulaska inozemnih ba-
naka na domaće tržište, a s njima i novih finan-
cijskih proizvoda, pad kamatne stope, nedostatak javnog
stambenog fonda, neregulirano tržište najma uz prolife-
raciju državnih i lokalnih stambenih politika koje potiču
vlasništvo nad stambenim prostorom putem kreditnog
zaduživanja. Odnosno, kako to objašnjava Rodik, “aktiv-
nost u stanogradnji i na tržištu nekretnina, uz porast cije-
na nekretnina, pridonijeli su bumu stambenog kreditira-
nja, ali i kreditiranja građevinskog sektora koji je stvarao
ponudu stanova u kontekstu nepostojeće stambene poli-
tike i nerazvijenog tržišta najma” (Rodik 2019:42). Tako
pretkrizni period u Hrvatskoj možemo promatrati kao
početak društvenog procesa financijalizacije u kojem se
zaduživanje po stambenim kreditima normalizira. Proces
financijalizacije utjecat će na rekonfiguraciju obiteljskih i
individualnih odluka, kao i promjene u društvenim rela-
cijama na način da će otplata dugova i jamstva na kredite
postati jedna od bitnih varijabli u obiteljskim i širim od-
nosima. Riječ je dakle o kompleksnom fenomenu čije pu-
ne učinke ne možemo obuhvatiti unutar ovog rada, no
poslužit ćemo se širokom definicijom financijalizacije ko-
ju Aalbers definira kao “rastuću dominaciju financijskih
aktera, tržišta, praksi, vrijednosnih mjera i narativa u raz-
ličitim mjerilima, koja rezultira strukturnom transforma-
cijom ekonomije, poduzeća (uključujući i financijske in-
stitucije), države i kućanstava” (Aalbers 2016:81).

73
Ekspanzija zaduživanja u stambenim
kreditima

U periodu od 2000. do 2008. godine zabilježen je značajan

rast zaduživanja u stambenim kreditima i u zemljama eu-
rozone u kojima je ukupan dug po stambenim kreditima
u periodu 1999. – 2007. porastao sa 27% na 42% BDP-a. U
zemljama istočne i srednje Europe je “porast duga bio br-
ži, no na kraju perioda rasta još uvijek na razini ispod
prosjeka 27 zemalja članica EU-a” (Rodik 2019:46). Tako
Njemačka u promatranom periodu bilježi rast od samo
3%, dok je u isto vrijeme rast duga po stambenim krediti-
ma u Sloveniji iznosio čak 46,6% (Rodik 2019). Iako je po-
rast zaduživanja u stambenim kreditima globalna karak-
teristika perioda, distinktivna karakteristika europske
periferije nagla je ekspanzija zaduživanja što će uzrokova-
ti značajnije socioekonomske promjene u ovim zemljama
nego u zemljama centra u kojima ekspanzija nije bila do
te mjere brza. Iako razlike u porastu zaduživanja ovise o
specifičnim datostima stambenih politika određenih ze-
malja, zemlje tzv. europske periferije transformiraju svoje
stambene politike prema jačem utjecaju tržišnih modela
stambene opskrbe i na taj način postaju naročito atraktiv-
ne za plasman stambenih kredita, ali i ranjivije u periodu
krize. Brzina ekspanzije zaduživanja u bivšim socijalistič-
kim zemljama rezultirala je težim ekonomskim i društve-
nim udarcima kriznog perioda, kao i sporijem oporavku
od krize budući da je krizni uzmak financijskih institucija
od izdavanja zajmova više izražen u zemljama periferije
nego centra, čineći tako ove zemlje osjetljivijima na
posljedice pucanja nekretninskog balona (Bródy i Pósfai
2020).

74
 Priljev kapitala iz inozemnih banaka majki koje su
privatizacijom domaćeg bankovnog sektora stupile na te-
ritorij Hrvatske jedan je od ključnih faktora ekspanzije
zaduživanja, fenomen koji je zajednički svim bivšim soci-
jalističkim zemljama. Stambeno pitanje nalazi se u sre-
dištu ovog odnosa međuovisnosti zemalja centra i perife-
rije, budući da su bivše socijalističke zemlje prije proma-
tranog perioda bile najslabije pokrivene zaduživanjem u
stambenim kreditima pa su tako ove zemlje postale naro-
čito pogodne za ekspanziju financijskih proizvoda i
plasman kapitala putem stambenog zaduživanja (Bródy i
Pósfai 2020). Kako to objašnjava Rodik, pretežito austrij-
ske i talijanske “banke majke imale su pristup jeftinom
kapitalu koje su potom uz visoke kamate plasirale u Hr-
vatskoj i time ostvarile veliki profit” (Rodik 2019:16). U
razlici među “jeftinijeg” inozemnog kapitala i “skuplje”
domaće kamate leži osnova relacije eurozone s našim
sustavom rješavanja stambenog pitanja, a domaća stam-
bena politika usko je vezana za ekspanziju stambenog
kreditiranja dizajnom legislative i institucija koje legiti-
miraju i potiču zaduživanje. Iako kamatne stope u perio-
du od 2000. do 2008. značajno padaju (sa 12% na 4%) (Vi-
zek 2008), ipak su za nekoliko poena više u zemljama iz
kojih se plasira kapital na naše tržište (vidi Graf 1), no pad
kamatne stope omogućit će višestruko jednostavniji
pristup kreditiranju. Pritom, rast dohotka i smanjivanje
kamata, kao i dizajniranje financijskih proizvoda kako bi
što veći broj klijenata bio u mogućnosti dizanja stambe-
nog kredita, učinili su kupovinu stana ili kuće pristupač-
nijom, ali paradoksalno, ne i jeftinijom.

75
graf 1: Kamate na nove stambene kredite, godišnji prosjek u postotcima
 Rast zaduživanja, pad priuštivosti

Usporedno s porastom kreditnog zaduživanja, u

pretkriznom razdoblju, Hrvatska bilježi pad priuštivosti
stanovanja. Naime, godišnji prosječni rast cijene nekret-
nina u ovom periodu iznosi 7,2% u promatranom periodu,
a u slučaju glavnog grada, 6,4%, što predstavlja viši godi-
šnji rast cijene nekretnina od primjerice Beča ili Madrida i
kumulativni rast od preko 50% (Vizek 2008). Tako je sma-
njenjem priuštivosti stanovanja prosječni “stanovnik Za-
greba u 2008. trebao izdvojiti 19,1% svog bruto domaćeg
proizvoda za kupnju jednog m2 nekretnine, a stanovnik
Beča morao je izdvojiti svega 9,5%, dok je stanovnik
Dublina izdvajao 11,1% godišnjeg domaćeg proizvoda za
četvorni metar stambenog prostora” (Vizek 2008:289).
Ukratko, olakšani pristup vlasništvu nad stambenim
prostorom putem stambenih kredita nije proporcionalan
priuštivosti (Aalbers 2016), budući da olakšani pristup
stambenom kreditiranju omogućava i veću kompeticiju
na tržištu nekretnina koja nužno implicira i rast cijene
nekretnina. Pritom oni koji u tom rastu imaju najviše ko-
risti nisu novi već dugoročniji vlasnici, oni koji su vlasni-
štvo nad svojom nekretninom stekli u ranijim periodima
u kojima tržište stambenih kredita nije bilo integrirano u
globalna financijska tržišta (Aalbers 2016). Odnosno, u
slučaju Hrvatske, u velikoj mjeri oni koji su svoje stambe-
ne nekretnine otkupili u procesu privatizacije jugoslaven-
skog stambenog fonda, kao i one generacije koje taj fond
nasljeđuju uz varijablu povoljne lokacije tih nekretnina u
smislu urbanog i regionalnog položaja. Samim tim poma-
cima u cijenama i prirodi tržišta stambenih nekretnina
dodatno se podcrtavaju generacijske, geografske i nove
klasne razlike temeljene na visini bogatstva u stambenim

77
nekretninama, pri čemu raspodjela stambenog bogatstva
Jugoslavije igra izuzetno bitnu ulogu.
Iako je važan poticaj za porast kreditnog zaduživanja
posljedica rasta raspoloživog dohotka kao i “teorije život-
nog ciklusa” – što znači da “mlađa kućanstva polaze od
pretpostavke o stalnosti budućih prihoda, što dovodi do
optimizma u pogledu mogućnosti servisiranja duga u bu-
dućnosti” (Herceg i Šošić prema Rodik 2019:42) – Aalbers
tomu dodaje i drugu, bitnu perspektivu. Naime, kako na-
vodi, “fleksibilni radni odnosi postali su danas pravilo, a
ne iznimka što će učiniti i životne cikluse fleksibilnijima,
nepredvidljivijima i nesigurnijima” (Aalbers 2016:43), što
je svakako slučaj s Hrvatskom koja nakon krize dodatno
liberalizira svoje tržište rada, no njene institucije i stam-
bene politike ne uzimaju fragmentaciju životnog ciklusa
kao ulazni podatak za odustajanje od snažnog poticanja
vlasništva nad stambenim prostorom i rješavanja stam-
benog pitanja putem dugoročnog kreditnog zaduživanja.
Pored toga “inozemni dug financijskog sektora rastao je
brže u usporedbi s inozemnim dugom nefinancijskih
tvrtki i države, dakle bio je usmjeren upravo prema finan-
cijskom investiranju, a ne investiranju u realni sektor”
(Vidaković i Zbašnik prema Rodik 2019:41), čineći zaduži-
vanje jednim od osnovnih motora ekonomije. Odnosno,
kako to opisuje Aalbers, “financijalizacija doma nije nika-
da imala za cilj povećanje postotka vlasništva kućanstava,
ona je prvo i osnovno dizajnirana kako bi potaknula eko-
nomiju” (Aalbers 2016:55). U Hrvatskoj je tako 2008. po-
stotak duga u stambenim kreditima u odnosu na BDP iz-
nosio 40%, odnosno čak sedam puta više nego 2000. godi-
ne (Rodik 2019).

78
 Ekspanzija financijskih proizvoda na širi spektar
socijalnih skupina – toksični krediti

Najveći porast potrošnje stambenih kredita zabilje-

žen je u periodu od 2004. do 2008. godine i iznosi 202%, od-
nosno oko četrdesetpostotni rast na godišnjoj razini (Vi-
zek 2008). Ujedno se radi i o periodu u kojem je zabilježeno
i “snižavanje standarda kreditiranja: banke su od 2005. do
2008. godine, dakle pred sam kraj kreditnog buma, odobra-
vale kredite građanima nešto niže kreditne sposobnosti”
(Rodik 2019:42). Iako je stambeno kreditiranje u Hrvatskoj
snažno obilježeno kreditima s valutnom klauzulom,
“smanjivanje kriterija kreditiranja” posebno je značajno u
slučaju tzv. kredita u švicarcima, odnosno stambenih kre-
dita s valutnom klauzulom u švicarskim francima. Stam-
beni krediti koji su se vezali za švicarski franak plasirani su
na naše tržište kao krediti s nižom kamatom, a s obzirom
na to da to znači i niži mjesečni izdatak za ratu kredita, kre-
diti u švicarcima mogli su zahvatiti šire skupine korisnika.
Naime, banke kreditnu sposobnost procjenjuju u visini do-
hotka, odnosno računici u kojoj visina izračunate rate kre-
dita ne smije prelaziti trećinu dohotka kućanstva. Ovakva
računica proizlazi iz procjene poslovnih banaka o naplati-
vosti kredita koja se temelji na ovršnom zakonu, odnosno
činjenici da se temeljem ovršnog postupka, dužniku ne
smije ovršiti 2/3 mjesečnih primanja, što ostavlja naplativu
1/3, pa tako je smanjena kamatna stopa rezultirala mo-
gućnošću manje mjesečne rate kredita koja bi se uklapala u
trećinu dohotka kućanstvima kojima krediti u kunama ili
eurima ne bi bili odobreni (Rodik 2019). Razlog plasmana
kredita u švicarcima s jedne strane leži u činjenici da je ban-
kama u spomenutom periodu zaduživanje u švicarskim
francima na tržištu kapitala bilo povoljno i na taj način je

79
bilo moguće dodatno sniziti kamate, proširiti ekspanziju
kredita na šire društvene slojeve, a pritom i dalje ostvariva-
ti zacrtanu dobit. Pritom, kako to objašnjava Rodik, banke
su bile svjesne da bi “tečajni rizik mogao ugroziti njihove
profite”, pa su diljem regije “odlučile plasirati kredite s va-
lutnom klauzulom koristeći tako jednovalutni carry trade
dizajniran za prenošenje rizika na kućanstva” (Gabor pre-
ma Rodik 2019:63). Domaći regulatori ne samo da nisu osu-
jetili i zaustavili ovu praksu, već su javne institucije bene-
volentno gledale na potrošnju ovakvih stambenih kredita
čak i pri kupovini stanova po javnim programima stanova-
nja. Naime, dio kućanstva koja su rješavala svoje stambeno
pitanje putem programa društveno poticane stanogradnje
(POS), također su pristupala kreditnom zaduživanju s kla-
uzulom u francima budući da je Splitska Banka, jedan od
partnera programa, ovakve kupce poticala na dizanje opi-
sane vrste kredita (Rodik 2019). Kako je nakon pucanja ne-
kretninskog balona i s tim povezane ekonomske krize švi-
carski franak značajno porastao u vrijednosti u odnosu na
kunu, a dizajn ovog financijskog proizvoda prebacuje od-
govornost na potrošače kredita, tako su kućanstva, njih
ukupno 74 000 sa stambenim kreditima u švicarskom
franku, doživjela višestruki porast rate kredita.
Legislativni okvir koji se dizajnira 2000-ih po pitanju
stanovanja u Hrvatskoj tako stvara stambenu politiku ko-
joj pripisujemo slijedeće značajke: a) donošenje velikog
broja kratkotrajnih mjera koje stimuliraju tržište stambe-
nih kredita i tržišta nekretnina b) institucionalni dizajn
stambenog zbrinjavanja sveden na potkapacitirani lokalni
servis koji upravlja preostalim javnim stambenim fondom
c) legislativno i institucionalno zanemarivanje prava naj-
moprimaca na tržištu najma d) centraliziranje sustava
odlučivanja o alokaciji financijskih sredstava za javno fi-
nanciranu stanogradnju.

80
Prostorni otisak stambene opskrbe
pretkriznog perioda

U sustavu u kojem se ekonomija gradova snažno oslanja

na ekonomski rast temeljen na dugu usidrenom u tržište
nekretnina, a mogućnosti provedbe urbanističkih plano-
va se legislativnim izmjenama sve više smanjuju, javno
urbano zemljište predstavlja jedan od ključnih, ako ne i
presudni element za stvaranje priuštivih stambenih kva-
drata. Dok se devedesetih u pogledu izgradnje gradova,
posebice stambenog prostora, predominantno izgrađuju
fragmentirana i urbana zemljišta manjeg mjerila i pojedi-
načnih privatnih parcela, dvijetisućite sa sobom donose
nova planska stambena naselja izgrađena na velikim jav-
nim i privatiziranim obuhvatima. Pozicija planskih stam-
benih naselja, pa i stambenih naselja izgrađenih putem
javnih programa stanogradnje ne prate neku svojevrsnu
planersko stratešku logiku, već logiku okrupnjenog ili
točnije krupnog vlasništva, odnosno parcela. Nedostatak
ključnih mehanizama za provedbu prostornih planova,
poput urbane komasacije ili nekih sličnih mehanizama
kojima se usitnjeno privatno vlasništvo planski regulira i
temeljem te regulacije isplaćuje naknada, dovest će do to-
ga da se planiranje svodi na fragmenitrane i točkaste in-
tervencije s obzirom na kombinaciju vlasništva, a ne te-
meljem strategije. Kako to navodi planer Nikša Božić, “[p]
lanovi, ako i postoje, svedeni su na opće uvjete gradnje.
Sve je moguće, otvoreno i fleksibilno te zapravo osmišlje-
no tako da samo imamo privid planiranja” (Božić 2020).

81
 Urbano zemljište u javnom vlasništvu i
stambeno pitanje, primjer Zagreba

Zanimljivo je da iako se mogućnosti provedbe pla-

nova smanjuju, imaginacija planske stambene izgradnje i
dalje baštini ideju o velikim stambenim naseljima po
principu onih građenih u vrijeme Jugoslavije, dok su uv-
jeti planiranja, proizvodnje, raspodjele i troška stanovanja
u potpunosti transformirani. Jedan od rezultata nemo-
gućnosti provedbe planova je taj da se lokacije novih
planskih stambenih naselja, izgrađenih kako javnim tako
i privatnim investicijama, predominantno nalaze na
mjestima nekadašnjih tvornica ili vojarni, odnosno na ve-
likim i vlasnički homogenim parcelama privatiziranog ili
bivšeg industrijskog teritorija u javnom vlasništvu čineći
tako obrat u odnosu na logiku proizvodnje stambenog
prostora u odnosu na vrijeme Jugoslavije. Naime, neka-
dašnji proizvodni teritorij koji je uvelike financirao izgra-
dnju teritorija reprodukcije, transformacijom ekonoms-
kog sustava i posljedičnom privatizacijom postat će vrije-
dan kao zemljište za izgradnju stambenog prostora, proi-
zvodeći tako porast zaduživanja, umjesto nekadašnje re-
alne vrijednosti. No geografska raspodjela naselja financi-
ranih putem privatnih investicija od onih financiranih
javnim bitno se razlikuje u svom položaju u odnosu na in-
frastrukturnu i servisnu opremljenost kao što se razlikuje
i u pristupu prostorima dokolice.

82
 Novi GUP i stare prakse eksploatacije prostora

U Zagrebu se, po prvi put nakon osamdesetih i Ge-

neralnog urbanističkog plana iz 1986. godine, izrađuje i
donosi novi GUP. Planom se tek površno adresiraju pro-
blemi nastali planskim vakuumom devedesetih, kako je
pojašnjeno u slučaju Kajzerice, no u sadržaju zagrebačkog
GUP-a iz 2003. godine, pojavljuje se nova kategorija u ur-
banom planiranju grada – tzv. Gradski projekti. Izmjena-
ma i dopunama GUP-a iz 2006. godine ucrtavaju se loka-
cije za 32 gradska projekta, da bi se u Izmjenama i dopuna-
ma 2007. taj broj povećao na 57 lokacija. (Jukić et al. 2009)
(Mapa 5).
Isprva su se oznake gradskih projekata pozicionirale
na onim lokacijama većim od jedan hektar koje su prete-
žito u gradskom, državnom ili vlasništvu trgovačkih dru-
štava u vlasništvu grada, no izmjenama i dopunama GUP-
-a iz 2007. i 2009. u plan su ucrtane lokacije koje su i u pri-
vatnom vlasništvu. Gradski projekti u planerskom smislu
predstavljaju mehanizam kojim se određena lokacija izu-
zima od čvrstih regulacija GUP-a (osim namjene) i ne
podliježu Izmjenama i dopunama GUP-a. Logika grad-
skih projekata, preuzeta iz već postojeće prakse koja se u
Europi razvija od osamdesetih godina, polazi od ideje da
oslobađanjem teritorija u pretežito javnom vlasništvu, od
striktno zadanih regulacija GUP-a i stvaranjem posebnog
mehanizma planiranja i pregovaranja o prostoru, gradovi
imaju mogućnost slobodnije razvijati i planirati svoje re-
surse. Prema navodima prijedloga plana 2000-ih koji nije
usvojen, ali na kojem se bazira doneseni plan iz 2003.,
gradski projekti su lokacije na kojima se “udružuju javni
interesi i interesi privatnih poduzetnika čime se izdvajaju
pojedini gradski prostori kao područja strategijskih

83
mjesta konsolidacije i urbane obnove na kojima će biti za-
dovoljene potrebe Zagrepčana i raspoloživog gradskog i
privatnog kapitala.” (Zagreb 2000+ Nova urbana strategija
prema Jukić i Smode Cvitanović 2011:13).
U pogledu stambene namjene, od ukupnog broja lo-
kacija gradskih projekata, njih deset ima pretežito stam-
benu namjenu, a od tih deset samo je Gradski projekt na-
selja Podbrežje izgrađen kao program najamnih stanova
pod javnom upravom putem tzv. Zagrebačkog modela
stanogradnje. Iako se u svom obrazloženju gradski pro-
jekti definiraju kao lokacije koje posebnim mehanizmima
mogu osigurati dodatnu kvalitetu i razvoj grada, planeri
poput Jukić i Jurković kritiziraju sustav odabira lokacija
koji počiva na vlasništvu, a ne vodi se cjelovitim i strate-
škim planiranjem grada već ga dodatno fragmentira
(Jukić i Smode Cvitanović 2011). No temeljeno na ovoj
analizi, mi ćemo si ovdje dozvoliti tvrdnju da Gradski
projekti u svojoj osnovi nisu ni mišljeni da unaprijede
strateško planiranje grada kroz pravila struke za potrebe
građana, već da se radi o mehanizmu koji je kao iznimka
od pravila i mišljen kako bi se gradsko zemljište lakše pla-
siralo na tržište, a ta logika se svakako bazira na vlasni-
štvu. Odnosno, planiranju ekonomije grada temeljenu na
vlasništvu nad zemljištem kao kolateralu za zaduživanje.
Zagrebačko javno poduzeće Zagrebački holding
d.o.o. izdalo je 2007. godine 300 milijuna obveznica na
Londonskoj burzi, a u programu refinanciranja tog duga,
Holding se 2016. godine zadužuje na domaćem tržištu uz
jamstva Grada Zagreba u obliku gradske imovine. Stoga
prvotna planerska nada da uvođenje mehanizama grads-
kog projekta zapravo vodi povratku na neki vid central-
nog planiranja grada, višestruko je izigrana u godinama
koje dolaze. Pritom za većinu lokacija gradskog projekta

84
ne postoji obaveza izrade urbanističkih planova nižeg re-
da koji u sebi sadrže zakonski definirane mehanizme jav-
ne rasprave koja omogućava utjecaj javnosti na razvoj
prostora, anulirajući time same građane kao stranke u
postupku.

Geografska raspodjela rasta i pada stanovništva

– procesi urbanog isključenja

Pri razmatranju proklamirane namjere gradskih pro-

jekata u kojem se istima “zadovoljavaju potrebe Zagrepča-
na” zanimljive su tendencije geografske raspodjele pada i
rasta stanovništva i rizika od siromaštva. Naime, grad Za-
greb sastoji se od skupine naselja, od kojih je naselje Za-
greb njegovo središnje i najveće urbano naselje, a u admi-
nistrativne granice Grada spadaju njegova istočna naselja
poput Sesveta i južna poput Brezovice. Iako u svojim širo-
kim administrativnim granicama, grad Zagreb bilježi po-
rast stanovništva od 1,4% i porast broja kućanstava od
10,24%, naselje Zagreb (područje unutar granica GUP-a
grada Zagreba), bilježi konstantan pad stanovništva u pe-
riodu od 2001. do 2011. Naime, velika većina središnjih če-
tvrti grada poput Donjeg grada, Trešnjevke, Trnja i osta-
lih, bilježe pad stanovništva, a ovaj trend je najizraženiji u
padu stanovništva u najcentralnijoj četvrti Donji grad ko-
ja je u spomenutom periodu izgubila čak 8 084 stanovni-
ka, odnosno skoro 20% od svog ukupnog stanovništva u
odnosu na 2001. godinu. Po padu broja stanovnika nije da-
leko ni Gornji grad – Medveščak s padom od oko 15% u da-
nom razdoblju, a gradska četvrt Trnje bilježi pad od oko
7% od svog ukupnog broja stanovnika u 2001. godini. Pri-
tom, rubne četvrti poput Stenjevca na zapadu bilježe rast

85
Mapa 5: Prikaz lokacija
gradskih projekata
(plave točke)
stanovništva od skoro 25%, a prate je Sesvete na istoku s
oko 19%, Brezovica na jugu sa 10% rasta u broju stanovnika
u promatranom periodu, a ova naselja bilježe i povišeni
postotak rizika od siromaštva u odnosu na centralne če-
tvrti, kao i niže cijene najma i stambenih kvadrata. Naime,
što se više odmičemo od centralnih četvrti, to više padaju
cijene najma i stambenih kvadrata što upućuje na zaklju-
čak da je geografska raspodjela rasta i pada stanovništva u
korelaciji s cijenom stanovanja. Zanimljivo je da je u svim
četvrtima zabilježen porast broja stambenih jedinica, uk-
ljučujući i Donji grad koji u promatranom periodu bilježi
rast od 2086 stanova, odnosno ukupni rast od 10%, dok je
najveći rast broja novoizgrađenih stanova zabilježen u
Sesvetama i broji vrtoglavih 50% novoizgrađenih stambe-
nih jedinica u promatranom periodu. (Izvješće o stanju u
prostoru 2013 - 2016)
Pritom koncentracija javnih i društvenih sadržaja
(vidi Mapu 6) ne prati migracije iz središnjih četvrti, a te-
žište javnih, društvenih, kulturnih, administrativnih sa-
držaja i dalje se nalazi unutar središnjih zona Zagreba, od-
nosno u onim četvrtima koje gube stanovnike.
Cijene stambenih kvadrata, porast cijena najma i
nepriuštivost zagrebačkih gradskih četvrti posrednik su
pri donošenju odluka pojedinih kućanstava o rješavanju
stambenog pitanja i rezultiraju posljedičnim smanjiva-
njem socijalne heterogenosti gradskih cjelina. Iako nema-
mo toliko granularne podatke da možemo utvrditi u kojoj
je mjeri riječ o iseljavanju iz centralnijih četvrti, a u kojoj
mjeri o nemogućnosti useljavanja u iste, smatramo da je
zanimljivo promotriti ove trendove “odustajanja” od sre-
dišnjih gradskih četvrti kao svojevrsni proces gentrifika-
cije, odnosno proces isključenja iz infrastrukturno opre-
mljenijih dijelova grada posredstvom cijene stambenog
prostora.

88
MAPA 6: Zone javnih i društvenih sadržaja u gradu Zagrebu.
 Vratimo li se na smještaj lokacija za gradske projek-
te, vidljivo je da u središnjoj zoni grada postoji supstanci-
jalna gustoća ovih lokacija (vidi Mapu 5), no niti jedna od
njih se ne razmatra za projekte javne stambene izgradnje
– čime bi se utjecalo na ukupnu priuštivost ovih gradskih
zona, ali i do neke mjere preveniralo socijalno homogeni-
ziranje ovih četvrti. Gradska urbana zemljišta poput
Zagrepčanke u Heinzelovoj, Gredelja ili Bloka Badel od
kojih su potonja dva na samoj razmeđi četvrti s najskup-
ljom cijenom najma i kvadrata (Donji grad, Gornji grad/
Medveščak i Trnje) i najvišim cijenama stambenih kva-
drata, nikada se nisu uzimala u obzir za potencijalne loka-
cije za programe javnog stanovanja kojim bi se gentrifika-
cijski trendovi zasigurno mogli ublažiti. No možda još
značajnije u pogledu ekonomičnosti i racionalnosti kao
polazišta programa javne stanogradnje, navedene lokacije
u potpunosti su infrastrukturno opremljene i nalaze se
unutar tramvajske zone grada, njihova pozicija smanjila
bi troškove pretjeranog razvlačenja gradske prometne in-
frastrukture, da ne govorimo o potencijalnom iskorišta-
vanju postojećih servisa.
Javni programi stanogradnje upravo su smješteni u
zone koje već bilježe porast stanovništva, nešto nižu cije-
nu stambenog prostora (pa i urbanog zemljišta), odnosno
u one dijelove grada koji bilježe viši postotak rizika od si-
romaštva (vidi Mapa 7) od centralnijih zona. Dok su se lo-
kacije za razvoj javnih programa stanovanja smještale u
rubne zone grada, u izvješću se o stanju u prostoru grads-
kog Zavoda za planiranje na centralnije zone referira kao
na “atraktivne” (Izvješće o stanju u prostoru grada Zagre-
ba za razdoblje 2003. – 2005.). U skladu s ekonomskom
politikom u kojoj gradsko zemljište služi kao zalog za du-
gove i sigurnost za rupe u budžetu, možemo razumjeti

90
Mapa 7: Lokacije izgrađenih
naselja putem javnih
stambenih programa u
Zagrebu u odnosu na raspored
postotaka rizika od siromaštva
na prostoru grada.
kako planerska logika lokacije javnih stambenih progra-
ma na jeftinija gradska zemljišta nije vođena standardom
stanovanja i razvoja grada, već upravo logikom u kojoj se
centralnije pozicije čuva kao zalog za zaduživanje i injek-
cije u gradski proračun putem privatizacije. Želimo pri-
tom naglasiti da iako je pridjev “atraktivnog” zemljišta
već duboko uvriježen u planerskom diskursu, on nema
nikakve istinski planerske značajke u smislu razvoja gra-
da i njegovih funkcija. U pogledu osnovnih parametara za
razvoj javnih stambenih programa, dakle ekonomičnosti i
racionalnosti, rubni smještaj ovakvih stambenih naselja
ne donosi umanjeni trošak izgradnje s obzirom na to da je
zemljište ionako u javnom vlasništvu, tako da u strukturi
cijene izgradnje, cijena zemljišta ne igra istu ulogu kao
kad bi se gradilo na otkupljenom zemljištu. Stoga “atrak-
tivnost” koja se pojavljuje kao argumentacija i značajka
pojedinih urbanih lokaliteta tek svjedoči o (svjesnom ili
nesvjesnom) pristanku planera na hijerarhiju moći u ko-
joj profit ima višu poziciju od prostornih potreba stanov-
ništva. Tu nije nužno riječ samo o profitima pojedinih po-
tencijalnih investitora, već o kalkuliranju o cijeni zemlji-
šta koje se ispostavlja kao zalog prosperiteta grada, za raz-
liku od priuštivog stanovanja i smanjenja prostornih ne-
jednakosti, unatoč tome što takva praksa nije u stvarnosti
mjerljivo dokazana i takva distribucija epiteta dodijeljena
urbanim lokacijama nema uporište u prostorno planskom
rječniku.

92
 Diskrepancija između infrastrukturnih i
stambenih programa

Točkasto planiranje temeljeno na vlasništvu nema

mogućnost definirati stratešku razinu razvoja grada i
uskladiti infrastrukturne poteze sa stambenim i ostalim
potrebama. Možda su najbolji primjer na prostoru Zagre-
ba velike investicije poput Domovinskog mosta kojim
prolazi vod za pročistač otpadnih voda izgrađen po mo-
delu javno-privatnog partnerstva ili kasnija izgradnja za-
grebačkog aerodroma i Arene izgrađenih po sličnom mo-
delu. Za usporedbu, u vrijeme gradnje Zagrebačkog Vele-
sajma na desnoj obali Save pedesetih godina dvadesetog
stoljeća, infrastrukturni projekti koji su spajali Velesajam
s drugom obalom Save poslužit će kao osnovni infra-
strukturni zahvat za izgradnju stambenih blokova Novog
Zagreba. Veliki infrastrukturni projekti poput aerodroma,
Arene i infrastrukture koja ih spaja s gradovima poput
mostova izgrađenih bez jasne slike o strategiji razvoja
obala koje spajaju, demonstriraju kako veliki flagship pro-
jekti, koji s vremenom postaju okosnice lokalnih politič-
kih kampanja, funkcioniraju ne samo kao skupo plaćeni
urbani otoci, već i kao ekstrateritorijalne cjeline ukloplje-
ne u kompeticiju među gradovima, a ne u same gradove u
kojima nastaju. Zanimljivo je da proklamirana kompetici-
ja među gradovima često služi kao argumentacija koja bi
trebala osigurati lokalnim vlastima pristanak na strateški
model razvoja koji translatira poduzetničku logiku na lo-
giku planiranja gradova kroz obećanje financijskog nap-
retka i superiornosti nad nekim drugim gradovima i regi-
jama (Veiner prema Rolnik 2019).
Planiranje i provedba “strateških”, “gradskih” i osta-
lih flagship projekata zahtijevala je administrativnu reka-

93
libraciju u kojoj nastaju novi planerski uredi pri gradskoj
upravi, a u slučaju Zagreba Ured za strategijsko planiranje
i razvoj grada. Razlozi za osnivanje Ureda za strategijsko
planiranje i razvoj Grada Zagreba početkom dvijetisućitih
jasno će se iskristalizirati u zadacima ovog ureda koji se
primarno bavi ostvarivanjem prostorno planskih uvjeta
za eksploataciju javnog urbanog zemljišta. Rolnik vidi
ulogu ovakve administrativne transformacije u procesu
koji naziva “paradiplomacijom”. Naime, prema njenim ri-
ječima, aktivnosti gradova u pogledu plasmana vlastitog
zemljišta na tržište predstavlja “ponovno iscrtavanje ma-
pa internacionalnih odnosa u kojima gradovi preuzimaju
inicijativu i nezavisno ulaze u internacionalne pregovore
kako bi ostvarili svoje interese u globalnoj ekonomiji”
(Rolnik 2019:233). Takva vrsta “paradiplomacije” u Zagre-
bu najviše je došla do izražaja u potpisivanju Memoran-
duma o sporazumijevanju između Grada Zagreba i tvrtke
Eagl Hills u proljeće 2019. godine. Naime, gradonačelnik i
njegovi pročelnici u sektoru planiranja te su godine otpu-
tovali u Dubai i potpisali spomenuti memorandum. Te-
meljem Memoranduma, tvrtka Eagl Hills dobila je garan-
ciju da će, ako Grad osigura prostorno planske uvjete, do-
biti kontrolni paket u novoosnovanoj javnoj firmi u čiji te-
meljni kapital ulazi preko 100 ha zemljišta Zagrebačkog
Velesajma i Hipodroma. Zauzvrat, Eagl Hills bi trebao
uložiti u gradnju velikog elitnog poslovno-stambenog
kompleksa i razviti tako prvi zagrebački “Waterfront”
projekt. Nakon nezapamćenog otpora koji je izveo na uli-
ce preko 20 000 ljudi u protestu protiv projekta, on nije
zaživio, no model se i dalje primjenjuje na druge lokacije
gradskih projekata.
Kao konačne posljedice, dobar dio novih stambenih
naselja izgrađenih po javnim programima pojavljuju se

94
kao otoci unutar prostora grada. Zanimljivo je da pozicija i
prostorna raspodjela programa javne stanogradnje u Za-
grebu nastavlja logiku DUSI-jeva sustava i smješta se u
prsten Zagreba zapad-jug-istok, iako se logika proizvo-
dnje, dodjele i vrijednosti stambenog prostora višestruko
izmijenila. Višestambeni blokovi i naselja izgrađeni po
javnim programima stanogradnje tako nastaju na lokaci-
jama Špansko, Malešnica, Vrbani, Sveta Klara, Zapruđe –
Jankomir, Novi Jelkovec i Podbrežje.
Iako u pogledu pojedinačnih stambenih zgrada stan-
dard stana zadržava slične kvalitete kao oni izgrađeni kroz
sustav DUSI-a (Korlaet 2015), prostorna dispozicija novo-
nastalih naselja u kombinaciji s disparatnim planiranjem
gradske infrastrukture dovest će do toga da u strukturi ra-
zvoja grada ova naselja ne igraju kohezivnu ulogu u izgra-
dnji infrastrukture. No ako malo detaljnije zavirimo u mi-
krolokacije novih naselja i podatke o obrazovnoj strukturi
naselja, ona naselja izgrađena u prvom valu programa po-
ticane društvene stanogradnje početkom dvijetisućitih,
naselja poput Špansko-Oranice, dio Vrbana i Malešnice,
naselja koja su okružena planskom izgradnjom osamde-
setih, broje natprosječne postotke visokoobrazovanosti u
odnosu na prosjek grada (29%), dok kasnije iteracije plan-
skih programa poput Novog Jelkovca bilježe ispodpros-
ječne vrijednosti iste kategorije (vidi M
­ apu 8).
Po pitanju smanjenja ukupne nejednakosti u pojedi-
nim dijelovima grada, nova, izdvojena planska naselja ne
pojavljuju se kao jamac socijalne heterogenosti i smanje-
nja nejednakosti, već kao svojevrsne izdvojene cjeline na
razmeđi logike planiranja grada u socijalizmu i proizvo-
dnje prostora i prostornih odnosa neoliberalizma. Na taj
način, početkom dvijetisućitih, u planersko arhitek-
tonskom rezoniranju nastaje diskrepancija između na-

95
MAPA 8: Lokacije izgrađenih
naselja putem javnih
stambenih programa u
Zagrebu od 2000. do 2020.
u odnosu na postotak
obrazovanosti stanovništva
u pojedinim dijelovima
grada.
mjere za nekim oblikom planske stanogradnje i nove ulo-
ge javnog urbanog zemljišta na tržištu nekretnina. Točni-
je, nastaje proizvodnja stambenog prostora simultanim
alatima dvaju različitih ideoloških sustava i njihovog od-
nosa prema “vrijednosti” zemljišta i stambenog prostora.

Planska stambena izgradnja u pretkriznom

periodu, primjer Zagreba

Poglavlje o stanovanju u Izvješću o stanju u prostoru za

period 2005. – 2009. godine koji izdaje Zavod za prostorno
planiranje Grada Zagreba počinje sljedećom rečenicom:
“Stagnacija stanogradnje karakteristična za Zagreb i Hr-
vatsku devedesetih godina dvadesetog stoljeća prestaje
početkom milenija kada oživljava gospodarska aktivnost,
mijenja se regulativa i liberalizira mogućnost planiranja
stambenog naselja” (Izvješće o stanju u prostoru za peri-
od 2005. – 2009., 2010). Liberalizacije u pogledu mo-
gućnosti planiranja stambenih naselja prvenstveno se
odnose na praksu vaninstitucionalnog financiranja urba-
nističkih planova. Temeljem Zakona o prostornom
uređenju, 2004. godine u Zagrebu postaje moguće da pri-
vatni investitor u cijelosti financira izradu urbanističkih
planova. Jedan od prvih takvih primjera odnosi se na lo-
kaciju koju Zavod za prostorno uređenje klasificira kao
“atraktivnu”, a to je blok Ul. Ljudevita Posavskog – Zavr-
tnica – Branimirova – Ul. Crvenog križa. U pretkriznom
periodu tako su u kombinaciji javnih i privatnih investici-
ja, po prvi put nakon tranzicijskog perioda devedesetih,
izgrađena planska stambena naselja temeljem Urbani-
stičkih planova uređenja (UPU). Naselja koja su dovršena
u ovom periodu su Špansko-Oranice, Sopnica Jelkovec,

97
Sesvetski Kraljevec-Iver, Vrbani III i poviše spomenuti
blok uz Zavrtnicu. Privatne investicije se uglavnom, u
smislu stambenih naselja, smještaju u centralnije zone
grada, dok je izgradnja javnim sredstvima temeljem pro-
grama Društveno poticane stanogradnje (POS) rezervira-
na za udaljene lokacije.

Društveno poticana stanogradnja (POS)

Program POS-a prvi je javno financirani program

stanogradnje u Hrvatskoj od kraja osamdesetih godina
koji nije usmjeren na samo jednu društvenu skupinu po-
put braniteljske, ali i program koji se u svojoj financijskoj
konstrukciji direktno oslanja na potrošnju stambenih
kredita kućanstava u poslovnim bankama. Prvi zakon koji
definira program POS-a, Zakon o društveno poticanoj
stanogradnji, stupa na snagu 2001. godine. Program je sa-
državao i Privremeni pravilnik, odnosno smjernice pro-
jektantima koje izrađuje Kabinet za stanovanje Arhitek-
tonskog fakulteta. Smjernice se baziraju na Standardu
stana, zgrade i naselja u društveno usmjerenoj stano-
gradnji (DUSI), a kako to opisuje Korlaet, pravilnik se
“ograničio na standard zgrade i stana, ne vodeći računa o
širem aspektu (standardu naselja), jer se tako (partikular-
no, parcelu po parcelu) i provodio.” (Korlaet 2015:25) No
ubrzo će se temeljem POS-a graditi stambene zgrade u
sklopu cjelovitih stambenih naselja u Zagrebu, a lokaliteti
nove planske stanogradnje pratit će logiku lokaliteta DU-
SI-ja. Budući stanari pristupaju programu temeljem liste
prvenstva za čije su sastavljanje zadužene lokalne samou-
prave koje su, u skladu s potrebama, trebale i osigurati
zemljište i komunalnu infrastrukturu za izgradnju POS-

98
-ovih stanova. Financijska konstrukcija izgradnje stanova
bazira se na sljedećoj kombinaciji: 25% proračunska
sredstva i 75% zajmovi na tržištu kapitala. Lokalne samo-
uprave mogle su posebnim odlukama subvencionirati ci-
jenu zemljišta (Korlaet 2015) kako to ne bi značajno utje-
calo na konačnu cijenu kvadrata, odnosno na visinu zaj-
ma koji javna uprava uzima na račun stanogradnje. Po-
jednostavljeno, financijska konstrukcija programa POS-a
bazira se na izgradnji bez profita koja podrazumijeva ko-
načnu cijenu kvadrata stana nižu od one na tržištu, a
povrat investicije ostvaruje se u cijelosti kroz prodaju sta-
nova kućanstvima s liste prvenstva. Temeljem zakona,
pravo pristupa programima imaju mlade obitelji, odnos-
no pojedinci do 35 godina života, visina kamate definira-
na je na 3.9%, a odobrenje kredita ovisilo je o pravilima
pojedinih poslovnih banaka s kojima je država, odnosno
APN koji je zadužen za provedbu programa, sklapala ugo-
vore o suradnji. Agencija za pravni promet i posredovanje
nekretninama preuzima sve poslove organiziranja stano-
gradnje, kao i doznačena sredstva, odnosno postaje inve-
stitor u gradnji. Zakonom je omogućeno i da Jedinice lo-
kalne samouprave (JLS) organiziraju svoje neprofitne
APN-ove što je i napravljeno u Rijeci, Varaždinu, Dubrov-
niku i Koprivnici. Cijena kvadratnog metra iznosila je
140% fiksirane etalonske cijene gradnje02, odnosno oko
nekoliko stotina eura manje od cijene kvadrata stana na
tržištu. Otplata kredita nije mogla biti kraća od 20 godina,

02 Vrijednost etalonske cijene građenja sadrži sve troškove izvedbe građevin-

skih i drugih radova (pripremni, zemljani, konstrukcijski, instalaterski,
završni te ugradnja građevnih proizvoda, oprema ili postrojenja) u vezi s
građenjem stanova, odnosno stambenih zgrada uključivo porez na dodanu
vrijednost, izuzev troškova koji se odnose na zemljište, uređenje komunal-
ne infrastrukture i priključke građevine na infrastrukturu. (Podatak o eta-
lonskoj cijeni građenja NN 59/2020)

99
a posljednja faza otplate otplaćivala se državi, što je ovu
vrstu kredita činilo privlačnijom od onoga što se nudilo
na tržištu. Autori Bobovec i Mlinar tvrde da se zacrtanim
ciljevima ovog programa nastojalo “afirmirati subvencio-
nirano stanovanje i stvaranje stambene politike socijal-
noga karaktera”, kao i da se ovakav projekt kao takav mo-
že provoditi “neovisno o opcijama koje su na vlasti” kako
bi se “formiralo jasno stajalište da je rješavanje toga pita-
nja temelj socijalnoga mira i napretka države.” (Bobovec i
Mlinar 2013:220). No danas, nakon skoro dvadeset godina
od početka provedbe programa, možemo tvrditi tek da je
on doista uspješno afirmirao subvencioniranje cijene
stambenih kvadrata za krajnje korisnike, međutim njego-
ve posljedice po pitanju stvaranja stambene politike soci-
jalnog karaktera višestruko su upitne. Sudeći prema broj-
nim izmjenama ovog zakona (čak 10 izmjena u 18 godina),
vidljivo je i da su se fokusi programa mijenjali sa svakom
promjenom vlasti, ali i s promjenama uzrokovanim kreta-
njima na tržištu nekretnina i kapitala.
Glavna su obilježja izmjena izvornog programa uki-
danje obaveze javnog arhitektonskog natječaja (2004) što
je kasnije znatno utjecalo i na kvalitetu samih projekata,
dok su se sve kasnije izmjene redom ticale povećavanja
etalonske cijene građenja, potom povećanja postotka eta-
lonske cijene građenja koja tvori konačnu cijenu kva-
dratnog metra, ali i uvođenje, praćeno ukidanjem pa po-
novnim uvođenjem restrikcija pri raspolaganju ovako
kupljenim stambenim prostorom.
Programom POS-a u devetnaest je godina izgrađeno
9 363 stana na teritoriju cijele Hrvatske, ukupne vrijed-
nosti investicije 4,15 milijardi kuna, od čega milijardu ku-
na javnih sredstava. S obzirom na relativno nizak broj iz-
građenih stambenih jedinica u odnosu na ukupni broj

100
stanova u Hrvatskoj, program nije mogao značajno utje-
cati na ukupnu priuštivost stambenih jedinica, no činje-
nica da se radi o najvećem javnom programu stano-
gradnje, a da isti se bazira na zaduživanju kućanstava u
kreditima, svjedoči o opredjeljenju države u poticanju
stambenog zaduživanja i proklamiranju vlasništva kao je-
dinog dugoročnog rješenja stambenog pitanja. Pored to-
ga, plasman javnih sredstava uključujući i javnog zemlji-
šta u stambeno zbrinjavanje skupine koja ima pristupa
stambenom kreditiranju uz znatno manji obim programa
koji ciljaju one koji nemaju takav pristup predstavlja tzv.
regresivni trošak. Odnosno, kako to pojašnjava Rolnik, riječ
je o trošku koji “mobilizira značajna javna sredstva, a da
pritom ta sredstva nisu utrošena na one kojima su najpot-
rebnija za rješavanje njihovog stambenog pitanja”
(Rolnik 2019:83).

Institucionalni okvir za proizvodnju društveno

poticane stanogradnje

Zanimljivo je dodatno promotriti kako se APN, koji je

utemeljen radi prodaje, odnosno kupnje nekretnina pre-
dominantno izbjegle etničke manjine, programom POS-
-a razvija u institucionalni okvir koji prerasta inicijalni
zadatak (iako je primarni zadatak Agencije i dalje u nje-
nom portfelju) i preuzima sve naknadne nacionalne pro-
grame javnog financiranja stanogradnje i pomoći pri ku-
pnji stana. U poslovima koje obavlja ova Agencija, najjas-
nije je vidljiva priroda stambene politike u Hrvatskoj.
Agencija koja svoj institucionalni život započinje kako bi
provela već spomenutu “nježnu fazu etničkog čišćenja” s
vremenom se prometnula u glavnog javnog facilitatora

101
potrošnje stambenih kredita, odnosno financijalizacije
stambenog pitanja. Program POS-a koji preuzima počet-
kom dvijetisućitih i financiranje i organizacija gradnje
prvih poslijeratnih planskih naselja odvijat će se u isto
vrijeme dok agencija pod sumnjivim, kasnije sudskom
presudom dokazano, nelegalnim okolnostima otkupljuje
nekretnine izbjeglih Srba. Naime, 2008. godine pokrenut
je na zagrebačkom Općinskom sudu i postupak protiv
APN-a i njegovog dugogodišnjeg direktora koje se tereti
da su u godinama od 1998. do 2004. nezakonitom kup-
njom kuća, stanova i zemljišta u vlasništvu izbjeglih Srba
(preko 8 000 nekretnina zaključno sa 2004.) oštetili Drža-
vu za više stotina milijuna kuna. Kako to pojašnjava list
Nacional u godini početka suđenja, “najjednostavniji pri-
mjer štete je sljedeći: 1998. ili 1999. osoba iz Srbije došla bi
u Zagreb s falsificiranom punomoći nekog vlasnika kuće,
primjerice u Kninu. Na temelju običnog lista papira APN
bi s “opunomoćenikom” sklopio kupoprodajni ugovor te
mu još istog dana isplatio iznos koji se kretao između 25
000 i 40 000 eura. Tu nekretninu bi APN potom dodijelio
nekoj izbjegličkoj obitelji ili prodao. Problem bi nastao
kad bi se u Hrvatskoj pojavio stvarni vlasnik koji do tada
nije ni znao da je netko njegovu kuću prodao APN-u.”
(Nacional 2008). No, i nakon odlaska osumnjičenog di-
rektora Rajčića s pozicije u APN-u, praksa sumnjivih ot-
kupa nastavila se i sa sljedećom garniturom o čemu su
mediji, posebice list Feral Tribune, podrobno izvještavali.
Treba napomenuti kako je nemoguće da se u slučaju mal-
verzacija radi tek o nekoliko “korumpiranih” aktera, bu-
dući da se u Upravnom odboru APN-a, prema ustroju
Agencije, nalazilo isprva tri, a kasnije pet resornih minis-
tara koji su temeljem izvješća svakako mogli utvrditi nep-
ravilnosti pri kupnji ovakvih nekretnina.

102
 Promet nekretninama kao stambena politika

Ada Colau u svojoj knjizi Mortgaged lives opisuje špa-

njolsko Ministarstvo stanovanja, osnovano u vrijeme ne-
kretninskog buma, kao institucionalni okvir dizajniran
kako bi facilitirao promet nekretninama i stambenim kre-
ditima, a ne politiku priuštivog i dostupnog stanovanja.
Tako je, kako navodi Colau, ministarstvo dobilo nadimak
misterij stanovanja čiji se najkomičniji potez očituje u izja-
vi ministrice koja u vrijeme pucanja nekretninskog balo-
na i početka nezapamćene dužničke krize u kojoj je stoti-
ne kućanstava na dnevnoj bazi deložirano, u svojim jav-
nim izjavama uporno poručuje kako je sada vrijeme za
kupnju stanova! (Colau i Alemany 2012). U obrnutoj logici
imena, hrvatska centralna institucija za pitanje stanova-
nja nema funkciju ministarstva i doista preživljava sve iz-
mjene vlasti kako su to Bobovec i Mlinar predvidjeli za
program POS-a, no od samog početka se transparentno
imenuje u agenciju koja tek prometuje nekretninama, signa-
lizirajući tako transparentnost logike stambenih politika
u Hrvatskoj. APN je rastao i dobivao iznova nove zadatke
poput financiranja samogradnje, organiziranja Programa
za stambeno zbrinjavanje povratnika, a potom i provođe-
nje natječaja za dobivanje subvencija kredita prvo na no-
voizgrađene stanove, a onda i na subvencije kredita na
kupnju prve nekretnine izgrađene u bilo kojem periodu.
Ovako centralizirana organizacija stanogradnje i dodjele
subvencija, kao i veoma rudimentarni zakoni i pravilnici
koji imaju slabu zaštitu od korupcije, rezultirali su popri-
lično komičnim aferama i u sferi dodjele prava na kupnju
POS-ovih stanova. Afera oko Krešimira Žunića, vršitelja
dužnosti ravnatelja Agencije, jedan je od najeklatantnijih
primjera spomenute prakse. Kao tadašnji zamjenik direk-

103
tora Agencije, Žunić je 2010. po povoljnim uvjetima otku-
pio stan za svog sina Marka Žunića, a ova transakcija izlazi
na vidjelo tek deset godina kasnije. Žunić se tako prosla-
vio izjavom kojom pravda kupnju stana, rekavši za RTL
televiziju, koja je slučaj i razotkrila, kako ga je “sramota
koliko nema” (Provjereno 2020). Izjavu je v.d. ravnatelja
pojasnio na način da je njegova stambena imovina nekoli-
ko razina ispod vrijednosti koju bi čovjek njegovog statu-
sa trebao imati, što je i istina uzevši kako je ova institucija
od samog svog osnivanja nizala direktore koji su se mal-
verzacijama s nekretninama višestruko obogatili. Činje-
nica da Žunić ostaje na mjestu v.d. ravnatelja Agencije i
nakon ove afere, kao i to da ne postoje mehanizmi koji bi
njegov slučaj penalizirali, budući da je sve vršeno po spo-
menutim zakonima i pravilnicima, svjedoči o samoj pri-
rodi oskudne regulative koja se odnosi na program POS-a,
kao i na atmosferu u kojoj javna uprava ne snosi posljedi-
ce svojih očitih propusta. No Žunićevim se izjavama mo-
žemo poslužiti i kao zanimljivim opisom prirode samog
programa. Naime, stanovi u programu POS-a nakon ot-
kupa zaista postaju i imovina pojedinih kućanstava i kao
takva se ne mogu smatrati kategorijom javnih stanova, u
smislu javnog stambenog fonda. Dakle riječ je o javnim
resursima koji su posredstvom stanogradnje usmjereni
direktno pojedincima i njihovim kućanstvima i pretvore-
ni u njihovu privatnu imovinu. Budući da program cilja
tek skupine koje imaju pristup kreditnom zaduživanju i u
tom pogledu ne zbrinjavaju širi dijapazon socijalnih sku-
pina (osim nekolicine stambenih jedinica koje otkupljuju
JLS-ovi), teško da program možemo promatrati kao me-
hanizam, kako to navode Bobovec i Mlinar, “stvaranja
stambene politike socijalnog karaktera”. Pritom, ako
uzmemo da program počiva na ideji rješavanja stambe-

104
nog pitanja putem stjecanja vlasništva nad stambenim
prostorom temeljem kreditnog zaduživanja, kao takav
doprinosi ukupnom zaduživanju kućanstava u stambe-
nim kreditima.

Pozitivni učinci POS-a

Neki aspekti modela programa društveno poticane

stanogradnje svakako zavrjeđuju dodatnu pažnju. Inici-
jalni dizajn modela pretpostavlja izgradnju neprofitnih
stambenih jedinica na javnom zemljištu uz mogućnost da
u cijenu izgradnje ne ulazi i cijena zemljišta. Činjenica da
se takav program provodi na nacionalnoj razini i usmje-
ren je na širu skupinu korisnika od onih koji su pokriveni
javnim programima izgradnje stanova devedesetih, od-
nosno programima stanovanja za branitelje, doista pred-
stavlja svojevrsni pomak. Potom, kvaliteta stambenog
prostora, barem u prvim godinama programa, svjedoči o
pokušaju uvođenja standarda stana pri projektiranju
stambenih zgrada i nezanemarivi su učinci na kvalitetu
stanovanja u zgradama izgrađenim po ovom programu.
Kako to navodi Korlaet u slučaju Zagreba, riječ je o izgra-
đenim zgradama “visoke arhitektonske vrijednosti koje
zadovoljavaju stroge standarde zadane Pravilnikom”
(Korlaet 2015:25). Stambene zgrade izgrađene na slobod-
nom tržištu, iako podliježu pravilima definiranim Zako-
nom i GUP-om, nemaju pravilnike i smjernice koje se od-
nose na sam standard stana pa tako, kako pokazuje Korla-
et u modelu procjene kvalitete stana, oni koji su kupovali
stanove na tržištu po višoj cijeni od POS-ove, u prosjeku
su, paradoksalno, kupovali stanove niže kvalitete (Korlaet
2015), čak i kada se radi o stanovima na centralnijim i time

105
na tržištu skupljim lokacijama. Iako je temeljem POS-a
uspostavljen Pravilnik koji je proizveo kvalitetu stana i
unaprijedio kreativnost projektanata, nisu slijedile dalj-
nje zakonske regulative koje bi spomenuti standard, ba-
rem donekle, primijenile i na ostatak stambenog prosto-
ra. Štoviše, u prijedlogu Izmjena i dopuna GUP-a grada
Zagreba iz 2017. godine, predloženo je brisanje članka 56 u
cijelosti, a on glasi: “Kod planiranja gradnje stambenih i
stambeno-poslovnih građevina osigurati minimalne sa-
nitarne standarde: da svaki stan ima za ljetnog solsticija
direktno sunčevo osvjetljenje od minimalno 2 sata na
dan”. U razgovoru koji smo vodili s ravnateljem Zavoda za
prostorno planiranje Ivicom Rovisom u vrijeme javne
rasprave o spomenutim izmjenama i dopunama, upitali
smo ga zašto se u prijedlogu izmjena briše članak 56. Ro-
vis, koji je inače po struci pravnik, odgovorio nam je da je
GUP podzakonski akt i on ne može utjecati na kvalitetu
stambenog prostora, budući projektantske smjernice i
kvaliteta stambenog prostora ne spadaju pod legislativnu
zadaću GUP-a. U konačnici, ako promatramo GUP kao
provedbeni dokument, onda je pitanje koliko je toga pro-
vedivo ako nije dodatno definirano zakonom i pravilnici-
ma, no nije zadaća GUP-a niti da promovira odustajanje
od namjere da se reguliraju standard stanovanja i osnovni
higijenski uvjeti stana. Odnosno, na istim je tim instituci-
jama odluka hoće li stremiti ka kvaliteti izgrađenog stam-
benog prostora ili smatraju da će tržište regulirati samo
sebe.

106
Poglavlje 4

PUCANJE
NEKRETNINSKOG
BALONA I
ODGOVOR
NA KRIZU
D
olaskom krize, javne investicije u stanovanje će
kroz niz Zakona pokušati intervenirati u smjeru
stimuliranja tržišta nekretnina kroz subvencije
kredita na novoizgrađene stanove. Točnije, odgovor drža-
ve na krizu uglavnom će rezultirati ponavljanjem i podcr-
tavanjem isprobanih mehanizama ekspanzije stambenog
kreditiranja koji su krizu i izazvali, a sam program POS-a
neće se značajnije izmijeniti u pogledu financijske kon-
strukcije koja se bazira na povratu investicije putem otku-
pa stanova. Iako je tema drugačijih modaliteta ostvariva-
nja prava na POS-ove stanove, poput primjerice najma,
prisutna od samog početka, tek u godinama kriznog raz-
doblja nastaje program poticanog najma (tzv. PON). Iz-
mjenama i dopunama zakona iz 2014., osigurava se mo-
gućnost najma POS-ovih stanova, u kojem stanari mogu
potpisati ugovor na pet godina, nakon čega dobivaju pravo
otkupa tih stanova. S obzirom na mogućnost otkupa, jas-
no je da se ne radi o zaokretu u modelu, već tek o počeku
do oporavka tržišta nekretnina i kreditnog zaduživanja
kada se očekuje i povećana mogućnost otkupa stanova.
Danas APN temeljem programa najma nudi tek nešto vi-
še od 300 stanova na nacionalnoj razini, a lista čekanja je
tolika da nas je članica grupe na društvenim mrežama
Podstanari za podstanare obavijestila da su joj, nakon što
je na grupi našla informaciju o mogućnosti prijave za na-
jam PON-ovih stanova, u nadležnoj službi Grada odgovo-
rili da ako se prijavi, vjerojatno nikada neće dočekati da se
popne dovoljno visoko na listi budući da su mnogi koji su
se prijavili prije nje na toj listi već godinama.

111
Posljedice krize ili Zagrebački model
stanogradnje

Obustavljanje provedbe POS-ovog programa u Zagrebu

2004. godine, dat će povod zagrebačkom gradonačelniku
Milanu Bandiću da na ostavštinama POS-ove brownfield
investicije Sopnica-Jelkovec uspostavi tzv. Zagrebački mo-
del stanogradnje. Nakon obustave programa, Grad Zagreb
2006. godine otkupljuje projekt, preimenuje ga u Novi Jel-
kovec03 i počinje gradnju naselja. Prvotna zamisao projek-
ta pretpostavlja stambeno naselje za 8 199 stanovnika, a
ciljnu skupinu projekta “čine zaposlene osobe mlađe od
40 godina s prosjekom primanja 30 % višim od državnog
prosjeka, a prednost imaju mlade obitelji” (Komazlić i
Kuzmanić 2015:52). Napomenimo kako su obilježja
kućanstava sa stambenim kreditom takva da nositelji
kućanstava sa stambenim kreditom češće imaju diplomu
i/ili doktorat i kako najveća skupina takvih kućanstava
ima primanja 30% viša od državnog prosjeka (vidi Rodik
2019). Dakle, inicijalna ciljna skupina projekta Novi Jelko-
vec upravo je skupina koja i na tržištu ostvaruje mo-
gućnosti stambenog kreditiranja, a privlačnost POS-ovog
modela za ovakvu ciljnu skupinu je svakako niža cijena
stambenog kvadrata od tržišne, dok projekt svakako ne
zahvaća skupine koje ne mogu pristupiti tržištu stambe-
nih kredita.
Specifičnost Novog Jelkovca je činjenica da se, usli-
jed obima projekta, radi o najambicioznijem stambenom
03 Iako je po preuzimanju projekta Sopnica – Jelkovec Grad preimenovao ovaj
projekt u Novi Jelkovec, u nekim dokumentima, kao i u izjavama investito-
ra još uvijek se spominje prvotno ime projekta. U tekstu projekt nazivamo
njegovim novim (i administrativnim) imenom, osim u slučaju kad se refe-
riramo na dokumente u kojima je navedeno drugačije ili na izjave investito-
ra i gradskih zaposlenika koji se nerjetko pozivaju na prvotno ime naselja.

112
naselju od kraja osamdesetih, no isto tako i činjenica da je
smješten na dalekom rubnom području grada Zagreba.
Lokacija nekadašnje svinjogojske farme čije je zemljište
pripalo Gradu Zagrebu na samoj je zapadnoj granici če-
tvrti Sesvete, smješteno u ruralni krajolik. Iako se stam-
bena naselja izgrađena putem javnih programa, kako je
pokazano, predominantno smještaju u rubni pojas grada,
lokacija Novog Jelkovca je, za razliku od prethodnih loka-
cija planske stanogradnje u novom stoljeću, infrastruk-
turno najnepovezanija lokacija. Odluka o smještaju naj-
većeg novog zagrebačkog naselja u takav okoliš, uz ostale
varijable, odrazit će se na konačnu strukturu njegovog
stanovništva, odnosno na interes, tj. izostanak interesa,
inicijalne ciljne skupine za kupnju stanova na lokaciji. Is-
to tako, smještaj naselja i njegova vidljiva prostorna segre-
gacija utjecat će i na odnos koji građani imaju prema no-
vonastalom naselju u smislu da naselje sa sobom nosi i re-
lativno lošu “reputaciju” prvenstveno zbog svoje izmješ-
tenosti iz života grada. Nadodamo li na ovo i činjenicu da
su prvi stanari uselili u naselje 2009. godine, a prva direk-
tna autobusna linija gradskog prijevoza uvedena je tek pet
godina kasnije, pa je tako realna udaljenost naselja još i
veća, nije začuđujuća negativna percepcija.

Institucionalni i organizacijski okvir

Zagrebačkog modela stanogradnje

Za poslove organizacije stanogradnje Grad osniva

novu podružnicu Zagrebačkog holdinga i naziva je Stano-
gradnja koju modelira prema APN-u. Struktura stanova u
naselju Novi Jelkovec ostaje identična onoj predviđenoj
po programu POS-a, no nakon procesa izgradnje, cijena

113
stambenog kvadrata raste daleko iznad POS-ovih i to na
čak 1 400 eura po metru kvadratnom, anulirajući privlač-
ne efekte javnih programa za navedenu ciljnu skupinu.
Kombinacija velikog broja stanova velike kvadrature, po-
većane cijene stana i neprivlačne lokacije projekta rezul-
tira s tek 800 zahtjeva za kupnju u periodu od 2007. do
2009. godine, od kojih je realizirano tek 600 i to pretežito
u stanovima manje kvadrature (Buble 2013). Ovdje je zna-
čajno napomenuti da su stanovi manjih kvadratura (pre-
težito oko 50 m2), pokazat će se i u kasnijim programima
poticaja kupnje stanova, najčešća veličina stana koju
kućanstva koja pristupaju javnim programima kupuju.
Pritom, kvaliteta stanova u POS-ovim programima, kako
je to dokazao Korlaet u svojoj analizi programa društveno
poticane stanogradnje, daleko nadilazi kvalitetu stanova
na tržištu, kako po pitanju malih, tako i većih stambenih
kvadratura, no slučaj Novog Jelkovca pokazuje kako moti-
vacija kupaca stanova ne polazi od kvalitete stambene je-
dinice već uzima u obzir i lokaciju, odnosno povezanost
naselja, i da cijena stambenog prostora igra odlučujuću
ulogu u odlukama kupnje stana pa se standard stana neri-
jetko iz nužde žrtvuje, tj. odluka o kupnji stanova
prvenstveno polazi od smanjene cijene kvadrata, a ne sa-
me kvalitete stana.
Uslijed pada cijene stambenog prostora izazvane
krizom na tržištu nekretnina, kao i opće nezainteresira-
nosti kreditno sposobnih kućanstava da pristupe progra-
mu Zagrebačkog modela stanogradnje, financijska kon-
strukcija programa postaje upitna. U tom scenariju Grad
Zagreb “spašava” investitora i sklapa ugovor sa Zagrebač-
kim Holdingom o leasingu većeg broja stambenih jedinica
i stavlja ih u službu najma što drastično mijenja inicijalno
zamišljenu socijalnu strukturu naselja. Pritom, moramo

114
ovdje primijetiti da za razliku od države koja uslijed ne-
mogućnosti prodaje stanova putem programa POS-a
pribjegava prodaji bez liste prvenstva (odnosno socijalnih
kriterija) i u kriznom razdoblju uvodi mogućnost najma
svega nekoliko stotina tih stambenih jedinica, grad Za-
greb ipak vrši određeni zaokret u odnosu na pretkrizne
prakse. Od ukupno 1867 stanova koje u konačnici Grad
preuzima od Holdinga, veći dio se dodjeljuje po listi pr-
venstva, a za dio se uspostavlja novi program stambenog
zbrinjavanja – javno najamni stanovi o čemu će biti riječi
kasnije. Iako će u narednim godinama program javnog
najma u naselju Novi Jelkovec poslužiti gradonačelniku
Zagreba za inkorporaciju ovog programa u argumentaciju
o vlastitoj socijalnoj osviještenosti, a u dokumentu Soci-
jalna slika Zagreba 2017. – 2018. bit će navedeno da je
“Gradnjom socijalnih i javno-najamnih stanova te stano-
va za kontrolirano tržište, s povoljnijim cijenama, Zagre-
bački model stanogradnje dao primjerenu šansu mlađim
obiteljima u naselju Novi Jelkovec”, zapravo se radi tek o
slučajnosti proizašloj iz lošeg planiranja lokacije naselja,
krivim procjenama o ciljnoj skupini kupaca stanova i pro-
blemima u organizaciji gradnje koji su dodatno poskupili
stambeni prostor u naselju. No program sam po sebi dois-
ta jest dao šansu mnogima na listi prvenstva da riješe svo-
je stambeno pitanje van tržišta stambenih nekretnina. Na
neki način, Zagreb je uposlio svoje resurse kako bi izbavio
vlastiti Holding od financijskog gubitka uslijed neosno-
vanih i nesmotrenih odluka grada i njegovog poduzeća,
ali za posljedicu doista i ostvario pomake u stambenom
zbrinjavanju uz, naravno, mnoge nepredviđene posljedi-
ce koje nužno nastaju u ovako turbulentnim preokretima
politika i nerazumijevanju utjecaja planerskih i program-
skih odluka na socijalnu sliku grada.

115
 Promjena ciljnih skupina i neplanirane
posljedice

Programima najma u javno upravljanim stanovima

pristupaju oni koji, za razliku od inicijalne ciljne skupine,
ne mogu svojim primanjima priuštiti stambeni prostor na
tržištu najma ili kredita. Posljedica toga je još jedna, pro-
jektom nepredviđena promjena u geografiji grada – selid-
ba romskih obitelji iz središta grada u novoizgrađene sta-
nove na njegovom rubu.
Izmjenom namjena na području Radničke ulice
“ovaj prostor se kroz dva desetljeća transformirao iz sre-
dišta industrije i malih radničkih baraka u prostor finan-
cijskih institucija i elitnog stanovanja. Posredstvom pri-
vatizacije industrije i s njom povezanog zemljišta, a po-
tom i izmjenama Generalnog urbanističkog plana i na-
mjene zemljišta iz industrijske u poslovnu i stambenu, ci-
jena i tzv. “atraktivnost” ovog prostora učinila je Rome i
romska kućanstva nepoželjnim starosjediocima na tom
području. U programima stambenog zbrinjavanja i
unaprjeđenja standarda stanovanja Roma koji su uslijedili
nakon transformacija vrijednosti gradskog zemljišta, nije
se razmotrila politika da se standard stanovanja romske
zajednice unaprijedi na mjestu gdje zajednica živi, već su
pripadnici romske nacionalne manjine jednostranim
odlukama gradske uprave uvjetovani (u nekim slučajevi-
ma i prijetnjom nasiljem) na preseljenje. Dio obitelji je,
tako, preseljen u novoizgrađeno naselje Novi Jelkovec”.
Nakon deset godina života u naselju i unaprjeđenja infra-
strukture i servisa naselja, “nekolicina obitelji koje su
prethodno smještene u novoizgrađeno naselje Novi Jel-
kovec preseljene su iz ovog naselja sa svom potrebnom
infrastrukturom i servisima, u Petruševec u koji su rom-

116
ske obitelji nastanjene u zgradu koja je tek prenamijenje-
na u stambenu, a kojoj je prvotna namjena bila poduzet-
nički inkubator.” (Lucić et al. 2020:108)
Pored očitih geografsko-socijalnih posljedica izgra-
dnje Novog Jelkovca, ne treba zanemariti financijsku
konstrukciju pothvata Grad Zagreba u rekalibraciji priro-
de stambenog prostora u naselju. Grad je tako sklopio sa
svojim trgovačkim društvom dva ugovora o zakupu stam-
benih jedinica kojima se predviđa da Grad Zagreb plaća
mjesečnu zakupninu stanova i poslovnih prostora inve-
stitoru (Zagrebački Holding) u iznosu od 671 536 eura
mjesečno za 49 521,25 m2. To znači da će ukupna zakupni-
na nakon koje ti stanovi postaju vlasništvo Grada i koja će
se platiti Holdingu iznositi: 80 584 320 eura. Prema na-
lazima Centra za mirovne studije iz 2016. godine: “Kada
to podijelimo s cijenom kvadrata ispada da je cijena grad-
nje Sopnice Jelkovec po m2 izosila: 1 627,26 Eura što je da-
leko iznad etalonske cijene građenja u vrijeme investicije
u Sopnicu Jelkovec” (Centar za mirovne studije 2016)
Pritom, kako je Grad Zagreb preuzeo program POS-
-a, a temeljem tog programa u vrijeme gradnje Jelkovca
konačna cijena izgradnje kvadratnog metra trebala je te-
meljem važećeg zakona i pravilnika iznositi 804,04 eura/
m2, a uz maksimalnu dozvoljenu cijenu zemljišta, komu-
nalne infrastrukture i priključka od 321,62 eura/m2 (Cen-
tar za mirovne studije 2016), dakle ukupno 1 126,02 eura/
m2. Pritom Grad nije morao plaćati zemljište budući da je
ono već bilo u gradskom vlasništvu, a prava vlasništva su
ugovorom bez naknade prebačena na Zagrebački holding
pa je tako razvidno kako će konačna cijena stambenog
kvadrata čiju izgradnju financira gradsko trgovačko podu-
zeće, a potom otkupljuje Grad Zagreb, biti daleko
pretplaćena uslijed neracionalnog sustava koji tvori logi-

117
ku programa. Budući da je Grad trebao osigurati tek tro-
šak komunalnih priključaka, bez cijene zemljišta, izvorna
maksimalna cijena od 47 540 400 kn preplaćena je za čak
33 milijuna kuna, odnosno nevjerojatnih 69% (Centar za
mirovne studije 2016).

Naselje Podbrežje

Još u vrijeme izgradnje Novog Jelkovca, Grad Zagreb

započinje proces izgradnje još jednog stambenog naselja,
ovog puta od početka dizajniranog u sustavu Zagrebačkog
modela stanogradnje. Već je 2007. donesen UPU za novo
stambeno naselje Podbrežje na južnom rubu grada, a pla-
nirana je izgradnja 1800 stanova u 11 poslovno-stambenih
zgrada s propratnim servisima, vrtićem, školom, sport-
skom dvoranom i ostalim. Grad Zagreb i Zagrebački hol-
ding 2008. godine potpisuju predugovor o međusobnim
pravima i obavezama kojima Grad prenosi prava vlasni-
štva nad gradskim zemljištem u Podbrežju na Zagrebački
holding, odnosno njegovu podružnicu Zagrebačka stano-
gradnja. Temeljem ovog predugovora, vrijednost zemlji-
šta procijenjena na oko 51 milijun kuna, bit će isplaćena
Gradu u obliku vlasništva nad određenim brojem stam-
benih jedinica i pripadajućih garaža i parkinga po izgra-
dnji projekta. Temeljem ovog predugovora, desetak godi-
na kasnije, 2018. godine, Grad postaje vlasnik 86 stanova u
naselju Podbrežje čija se ukupna vrijednost procjenjuje na
oko 52 milijuna kuna, odnosno 1 466 eura po kvadratnom
metru stambenog prostora. Temeljem predugovora iz
2017., Grad će po izgradnji stanova unajmiti od svog po-
duzeća Zagrebačka stanogradnja d.o.o. – koje je 2013.
izdvojeno iz Holdinga – 314 stanova za programe najma

118
po listi prvenstva i javnog najma. “Stanovi će biti u vlasni-
štvu investitora odnosno Zagrebačke stanogradnje koja
će u narednih deset godina iznajmljivati stanove Gradu
Zagrebu po cijeni od 1 479 423,41 kuna mjesečno, odnosno
Grad Zagreb će kroz 10 godina najma platiti iznos od 177
530 809,2 kuna.” (Centar za mirovne studije (CMS) 2017).
Pritom, kako navodi CMS, Za taj iznos stanovi neće preći
u vlasništvo Grada, već će za vlasništvo grad Zagreb treba-
ti uplatiti “ostatak vrijednosti stanova” u iznosu od 26%
njihove knjigovodstvene vrijednosti definirane na počet-
ku najma (knjigovodstvena vrijednost jednaka je tržišnoj
vrijednosti ako je imovina nerabljena (nova), što će biti
slučaj na početku najma)”, a ta preostala vrijednost izno-
sit će 62 375 689,72 kuna. Grad Zagreb će na taj način od
ukupne investicije od 246 milijuna kuna (podatak koji
smo dobili direktno od Zagrebačke stanogradnje d.o.o.,
iako CMS u svom istraživanju barata s iznosom od 206
milijuna kuna), za izgradnju 608 stanova, otkupiti 314 sta-
nova za nevjerojatnih 239 milijuna kuna, ili 1 648 eura po
kvadratnom metru stambenog prostora . Pritom, u vrije-
me završetka gradnje stanova u Podbrežju, tržišna cijena
kvadrata u novogradnji u tom gradskom području iznosi-
la je oko 1300 eura/m2 (Centar za mirovne studije 2017).
U pisanom intervjuu koji smo 2019. vodili sa Želj-
kom Horvatom, direktorom Zagrebačke stanogradnje
d.o.o., postavili smo pitanje ima li Zagrebački model sta-
nogradnje, po uzoru na POS, pravilnike o odnosu eta-
lonske cijene gradnje stanova i konačne cijene za kupce
stanova, na što nam je Horvat odgovorio da takav pravil-
nik ne postoji, a da se stanovi grade po cijenama koje dik-
tira tržište, a “Zagrebačka stanogradnja prodaje stanove
po cijeni troškova izgradnje bez očekivane dobiti.” No
Grad kao najveći kupac stanova ne samo da će platiti višu

119
cijenu od one koju pojedina kućanstva plaćaju za stambe-
ni kredit na tržištu, već će daleko preplatiti ukupnu cijenu
investicije u 314 stanova nad kojima će nakon 10 godina
imati vlasništvo. Na taj način, prvotni impuls osigurava-
nja dodatnog fonda najamnih javnih stanova, koji svaka-
ko pozdravljamo, gubi na svojoj važnosti s obzirom na ira-
cionalni utrošak uloženih sredstava. Logiku odnosa Gra-
da i njegovih poduzeća, njihove transakcije u zemljištu,
zajmovima i vlasništvu nad stanovima doista je teško pra-
titi, tim više što se doima kao da se u slučaju tzv. Zagre-
bačkog modela stanogradnje resursi presipaju iz šupljeg u
prazno i da troškovi pri svakoj izmjeni vlasništva i posje-
da rastu iako nije stvorena nova vrijednost. Nije nam poz-
nato je li pritom riječ o nekoj vrsti pogodovanja ili bogaće-
nja pojedinih aktera u organizaciji gradnje, no ovakva za-
petljana mreža financiranja gradnje koja se temelji na pre-
takanju vlasništva između Grada i njegovih poduzeća
svakako ima obilježja špekulacije.

Kako pogoditi kome treba “priuštivi” stan:

pogrešne ciljne skupine

Financiranje programa nije jedini problem s kojim

se model susreo. U slučaju Podbrežja, za razliku od Novog
Jelkovca, Grad se nije morao voditi standardima POS-o-
vog programa, pa je tako Podbrežje u potpunosti os-
mišljeno i njegova prva faza izgrađena u ingerenciji Gra-
da, gradskih službi i poduzeća. U pogledu stanogradnje,
program odstupa od inicijalnog programa POS-a na način
da izostaju bilo kakvi pravilnici o standardu stanovanja
kojim se projektanti trebaju voditi, a struktura stanova za-
dana je tako da se, prema riječima Željka Horvata, “pri

120
projektiranju stanova [u Podbrežju] gledalo na potrebe
građana prikupljene ponajviše iz projekta izgradnje nase-
lja Sopnica-Jelkovec”. Na koji je način ovo poduzeće “pri-
kupljalo potrebe građana” i kako je temeljem tih potreba
zadan projektni zadatak, Horvat nije elaborirao. Projekt
Podbrežja ne samo da je ponovio greške iz Novog Jelkovca
– izgradnja u rubnom gradskom prstenu, cijena stambe-
nog kvadrata skuplja od cijene na tržištu - već je i anulirao
učinke POS-ovih programa u Zagrebu koji su posebnim
pravilnicima garantirali visoku razinu stambenog stan-
darda i zanimljivih projektantskih rješenja stambenih
jedinica.
Još jedan zanimljiv detalj programa svakako se oči-
tuje u ponovnoj namjeri grada da u naselje privuče mlade
obitelji visokog stupnja obrazovanja. Naime, u prvoj fazi
gradnje izgrađeno je 608 stanova od kojih je, temeljem
sporazuma Grada Zagreba i Zagrebačkog sveučilišta, 208
stanova ponuđeno za prodaju znanstvenim novacima za-
poslenim na Sveučilištu po principu subvencije kredita. U
roku za dostavu zahtjeva za kupnju pristigle su samo četi-
ri prijave od kojih su dvije bile nevažeće, pa je ovaj plan o
prodaji stanova znanstvenim novacima neslavno propao.
Slično kao u slučaju Novog Jelkovca, ciljna skupina za
Podbrežje, mlade, visokoobrazovane obitelji natprosječ-
nih primanja nisu iskazale pretjerani interes za kupnju
stanova pod uvjetima koje je nudio Grad u suradnji sa
Sveučilištem. No u slučaju Podbrežja ne radi se samo o či-
njenici da su stanovi koje je Grad nudio u konačnici skup-
lji od onih na tržištu, već i tome da su uvjeti kupnje pod-
razumijevali da se znanstveni novaci koji pristupaju pro-
gramu moraju obavezati da ostaju u radnom odnosu kod
istog poslodavca najmanje 10 godina ako pristupaju pro-
gramu stambenog zbrinjavanja. Pritom Sveučilište, kao ni

121
Grad, nije prilikom sastavljanja sporazuma uzelo u obzir
da znanstveni novaci sklapaju ugovore o radu u prosjeku
na 3 – 5 godina i da su njihova radna mjesta izrazito pre-
karna i ovise o nizu političkih odluka o zapošljavanju na
Sveučilištu, a najmanje o samoj odluci znanstvenih nova-
ka. Komičnost ovakvog sporazuma još je izraženija bu-
dući da u vrijeme objave natječaja gradonačelnik i Grad-
ska uprava, u jeku medijskih natpisa o “odljevu mozgova”
iz Hrvatske, hvale svoj program kao jedinstvenu demo-
grafsku mjeru kojom će se zadržati mladi znanstvenici u
Hrvatskoj. Pritom te iste mlade znanstvenike ne samo da
program lišava slobode mijenjanja radnog mjesta i vezuje
ih stambenom imovinom za isto, već Grad ne uzima u ob-
zir činjenicu da kratkoročni ugovori o radu automatski di-
skvalificiraju veliku većinu ciljne skupine da uopće
pristupi tržištu stambenih kredita. Zanimljivo je da nam
je u pisanom intervjuu i sam Željko Horvat pojasnio fija-
sko ovog programa riječima: “208 stanova prvobitno su
bili namijenjeni prodaji znanstvenim novacima sa Sveu-
čilišta u Zagrebu uz subvenciju kamata na kredit osigura-
nu od strane Grada Zagreba. Nakon što po provedenom
natječaju Sveučilišta u Zagrebu većina zainteresiranih
znanstvenih novaka nije bila u mogućnosti realizirati
stambene kredite jer nemaju stalni radni odnos, Zagre-
bačka stanogradnja d.o.o. uz suglasnost Skupštine Grada
Zagreba provela je natječaje za prodaju preostalih stanova
prema uvjetima iz Odluke o kupnji stanova po modelu
zagrebačke stanogradnje.” Nameće se logično pitanje –
nisu li akteri uključeni u proizvodnju stambenog prostora
koji se bazira na otkupu putem stambenih kredita morali
znati ove fundamente stambenog kreditiranja prije dizaj-
niranja programa? Pritom moramo napomenuti da u zag-
rebačkom naselju Borovje postoje dvije zgrade najamnih

122
stanova upravo izgrađene za spomenutu ciljnu skupinu.
Ove zgrade, pod upravom Ministarstva obrazovanja,
uglavnom zjape prazne, a natječaj za dodjelu praznih sta-
nova nije proveden još od 2011. godine, što svjedoči ne sa-
mo o nemaru države za stambeno pitanje znanstvenih
novaka, već i o krajnje ciničnom odnosu institucija u pog-
ledu stvarnog stambenog zbrinjavanja i stambenog statu-
sa koji se ne bazira na privatnom vlasništvu i potrošnji
kredita.
Dok se odgovornost za propuste na Novom Jelkovcu
u smislu diskrepancije zacrtanih ciljnih skupina i konač-
nih stanara mogu donekle pravdati krizom, pogreške na-
stale u dizajniranju ciljnih skupina u slučaju Podbrežja te-
ško da mogu biti opravdane nepredvidivim faktorima. No
odgovornost za propust nije preuzeta, a na šestoj sjednici
novog saziva skupštine Grada Zagreba u studenom i pro-
sincu 2017. godine na dnevnom redu se našla odluka o
promjeni ciljne skupine i ponudi stanova građanima Zag-
reba uz bodovni sustav koji favorizira skupine poput
sportaša, gradskih zaposlenika, žena žrtava nasilja, brani-
telja i slično. U obrazloženju točke stajalo je kako se mije-
njaju ciljne skupine jer je procijenjeno, suprotno od izjava
koje smo dobili od investitora u gradnji, da “ne postoji
potreba za tolikim brojem stanova” među prvotnom cilj-
nom skupinom, podcrtavajući još jednom izostanak bilo
kakve političke odgovornosti za propuste.
U konačnici, Grad je u osam natječajnih krugova
uspio sklopiti predugovore o kupoprodaji za većinu od
preostalih 206 stanova. Do kraja 2019., tri godine nakon
prvog natječaja za prodaju stanova, prema riječima Hor-
vata, “od početnih 206 stanova ostalo je slobodno 25 koji
su predmet prodaje a za ostale su sklopljeni ugovori/pre-
dugovori s kupcima.” Na upit o tome što su sljedeći koraci

123
u projektu, Horvat je odgovorio da kreću s daljnjom izgra-
dnjom te da se “razmatra uvođenje opcije najma s mo-
gućnošću otkupa stana u roku od 3 godine”, za što, kako
kaže, “postoji veliki interes građana”. O kojim građanima
je riječ i kojoj razini interesa, nije poznato, no jasno je da
bi takvim potezom bile poništene održive karakteristike
projekta u pogledu stambenog zbrinjavanja, a dio stanova
namijenjenih javnom najmu postali bi privatno
vlasništvo.
Neracionalnost utroška javnih sredstava putem ovog
programa praćena je i neracionalnom raspodjelom odgo-
vornosti, radne snage i radnih zadataka. Trgovačko dru-
štvo zaduženo za organizaciju gradnje naselja zapošljava
tek jednu osobu na radnom mjestu direktora, a iako je
društvo registrirano na adresi u Jankomiru, po iskazu tog
istog direktora njegov se ured nalazi na od Jankomira uda-
ljenoj lokaciji u Bukovačkoj ulici. Uz Zagrebačku stano-
gradnju d.o.o. u procesu organizacije i provedbe projekta,
tu su i podružnice Zagrebačkog holdinga, Podružnica
upravljanja projektima (pravna sljedbenica podružnice
Stanogradnja) i Podružnica upravljanja nekretninama.
Prema iskazu Željka Horvata, Zagrebačka stanogradnja
d.o.o. ima sklopljen ugovor s Podružnicom upravljanja
projektima prema kojem ova Podružnica ustupa radnike
Zagrebačkoj stanogradnji d.o.o. Nije u potpunosti jasna
logika izdvajanja zasebnog poduzeća i povećavanje admi-
nistrativnih troškova posebno ako znamo da za poslove
koje, možemo zaključiti temeljem Horvatovog iskaza, i
dalje obavljaju zaposlenici Holdinga. Dakle, poduzeće Za-
grebačka stanogradnja Holdingu, iz kojeg je prethodno
izdvojeno, temeljem faktura isplaćuje naknade za rad za-
poslenika istog tog Holdinga dodajući još jednu dimenzi-
ju modelu presipanja iz šupljeg u prazno.

124
Stambeno pitanje kao pitanje demografije

Postkrizni smjer stambene politike pod snažnim je utje-

cajem panike koja se proširila tržištem nekretnina u vrije-
me krize, a naročito je vidljiv u rekalibraciji zakona u kriz-
nom periodu. Hrvatska se u svom odgovoru na krizu ni-
pošto ne razlikuje od mnogih drugih europskih zemalja.
Tako će npr. Velika Britanija odgovoriti na krizu na način
da donosi mjere koje podjednako kao i u Hrvatskoj olak-
šavaju kupnju stanova putem subvencije stambenih kre-
dita i izdavanjem jamstva u pokušaju da na taj način sti-
mulira financijske institucije koje su u krizi znatno
smanjile volumen zajmova (Rolnik 2019). U konačnici,
odgovor na krizu izazvanu kreditnim bumom u većini sv-
jetskih ekonomija bit će definiran dodatnim poticanjem
zaduživanja.
No promjene u političkom smislu, dolazak na vlast
konzervativne struje HDZ-a 2015. godine i pojačano ise-
ljavanje mladih iz Hrvatske nakon ulaska zemlje u Europ-
sku uniju, bit će plodno tlo da se u postkriznom razdoblju
panika oko tržišta nekretnina zamjenjuje panikom oko
nepovoljnih demografskih trendova. Retorika o stambe-
nom pitanju seli se u područje demografije, odnosno
stambeno pitanje se redefinira kao mehanizam za biolo-
šku reprodukciju nacije. Ministarstvo socijalne politike i
mladih preimenovat će se u Ministarstvo demografije, a
Grad Zagreb seli svoje “strateško” promišljanje stambe-
nog pitanja u domenu Ureda za demografiju i po prvi put
radi anketu stambenih statusa tek s ciljem izrade strategi-
je demografskog razvoja u kojem prominentnu ulogu ima
sigurnost stanovanja kao uvjet za, u nedostatku boljeg iz-
raza, rađanje što većeg broja djece i ostanka u zemlji. Iako
se retorika ponešto zaoštrila u svom konzervativnom za-

125
okretu koji zaziva ostanak u domovini i sl., politike koje sli-
jede nastavljaju već zacrtani smjer ulaganja javnih
sredstava u potrošnju stambenih kredita u privatnim po-
slovnim bankama u inozemnom vlasništvu. Snažno se fa-
voriziraju subvencije stambenih kredita kako na lokalnoj,
tako i na nacionalnoj razini, dok se ciljevi politika defini-
raju kroz prizmu unaprjeđenja demografskih trendova, a
obrazloženja zakona nerijetko kombiniraju potrebu za
oporavkom tržišta nekretnina i želju za smanjenjem tren-
da iseljavanja. Rezultati ovih politika izravno se referiraju
na broj rođene djece ili na pokušaje sprječavanja “odljeva
mozgova”, odnosno sprječavanje odlaska obrazovanih
mladih stručnjaka na rad u inozemstvo.

Subvencioniranje stambenog kreditiranja

Iako se hrvatske stambene politike od kraja devede-

setih sustavno dizajniraju na način da “olakšavaju građa-
nima kupovinu nekretnine uz zaduživanje”, a pritom se
“transferiraju sredstva iz javnog proračuna u financijski
sektor jer se u najvećem dijelu subvencionira plaćanje ka-
mate i dijela rate kredita” (Rodik 2019:str), zakonska regu-
lativa koja nastaje u prvim godinama kriznog razdoblja
(2009. – 2015.), kao i u godinama postkriznog razdoblja,
snažnije je definirana upravo subvencijama rate kredita.
Tako će 2010. kada je na tržištu pod utjecajem krize prema
podacima portala Poslovni.hr ostalo oko 13 000 neproda-
nih stanova u novogradnji, a kreditno zaduživanje oteža-
no, Hrvatska donijeti niz kratkoročnih mjera od kojih je
prva jednogodišnji Zakon o poticaju prodaje stanova. U
ciljevima zakona nedvojbeno je definirano kako su razlo-
zi za njegovo donošenje poticaj prodaje nekretnina na tr-

126
žištu, a država se uz subvencije obvezuje na ulogu jamca u
kreditima građana kako bi potakla banke na odobravanje
stambenih kredita. Iako su društveno-ekonomske poslje-
dice ekspanzije kreditnog zaduživanja u tom trenutku
već itekako vidljive – budući da su ovrhe na stanove i kuće
prema podacima Hrvatske gospodarske komore u kon-
stantnom rastu s naročitim porastom od 2010. godine – i
iako MMF i OECD u svojim istraživanjima pokazuju da su
“recesije dublje i duže ako im je prethodilo razdoblje nag-
le kreditne ekspanzije” (Rodik 2019:139), što je svakako
slučaj u Hrvatskoj, jedine mjere koje država po pitanju
stambene politike donosi u vrijeme krize nastavljaju poli-
tiku ekspanzije kreditiranja direktnim poticanjem potro-
šnje stambenih kredita. Za ilustraciju društvenih poslje-
dica ekspanzije kreditnog zaduživanja poslužit ćemo se
nalazima istraživanja zdravstvenih posljedica kod dužni-
ka sa stambenim kreditima u švicarskim francima, a koje
je utvrdilo da “uz pogoršanje prehrane, ispitanici su iska-
zali različite simptome povišenog stresa, poput osjećaja
ugroženosti i beznađa uslijed materijalne nesigurnosti”
(Ivanković 2014 prema Rodik 2019:154).
Temeljem niza Zakona o subvencioniranju stambe-
nih kredita od kojih je prvi donesen 2017., APN će jednom
godišnje u ograničenom roku u trajanju od mjesec dana
(najčešće rujan) raspisivati poziv za podnošenje zahtjeva
za subvencijom stambenog kredita. Pravo pristupa pro-
gramu imaju svi državljani mlađi od 45 godina koji u
svom vlasništvu nemaju adekvatnu stambenu nekretni-
nu. Pri predaji zahtjeva za subvenciju, podnositelji moraju
priložiti predugovor o kupoprodaji stana koji je potpisan s
prodavateljem i dokaz o odobrenom stambenom kreditu
u nekoj od poslovnih banaka. Natječaj provodi APN, a od
2017. do 2020. prvotna kratkoročna mjera u trajanju od go-

127
dinu dana obnavljala se svake godine izmjenama Zakona
pa tako se program neometano odvija već četiri godine.
Obaveza države je da temeljem potpisanog ugovora s
kupcima stanova na godišnjoj razini uplaćuje iznos dijela
rate kredita u poslovne banke gdje je kredit i odobren.
Isprva je programom definirano da se subvencionira prve
četiri godine otplate kredita, a već 2018. godine subvencija
se odobrava za početnih pet godina uz mogućnost produ-
ženja za svako novorođeno ili usvojeno dijete (po dvije
godine). Te iste godine napravljena je i geografska korek-
cija subvencija pa su tako po gradovima i regijama raspo-
ređene visine subvencija od 30% u razvijenim područjima
do najviše 50% u područjima s najnižim prosječnim do-
hotkom. Kako je to objasnio tadašnji tajnik Ministarstva
graditeljstva, Željko Uhlir u emisiji Otvoreno u rujnu
2019. godine, razlozi izmjene postotaka subvencije leže u
namjeri: “Da napravimo jednu gradaciju sufinanciranih,
da ne pomažemo tamo gdje su viši prihodi, nego tamo
­gdje imamo problem i demografski i tamo gdje se treba
više poticati ljude da ostanu tamo gdje su rođeni”. Dodat-
no, 2019. uvedena je izmjena da se trajanje subvencije mo-
že produžiti za po jednu godinu za svako dijete rođeno u
obitelji i prije pristupanja programu subvencija.

“Isplativost” modela subvencija

U prve dvije godine provođenja programa odobreno

je ukupno 5 231 subvencija. Na natječaju koji je proveden u
rujnu 2019. prihvaćeno je dodatnih 4 150 zahtjeva, a u ruj-
nu 2020. godine pristigao je rekordan 4 651 zahtjev, a pre-
ma iskustvu prethodnih natječaja, skoro svi zahtjevi bit
će prihvaćeni što bi u konačnici značilo da će u četiri godi-

128
ne trajanja programa biti prihvaćeno oko 13 000 zahtjeva
za subvencijama kredita. Prema izvještajima koje na godi-
šnjoj razini APN podnosi Vladi RH, temeljem natječaja za
2017. i 2018. godinu država se obvezala na ukupnu isplatu
od 351 milijuna kuna na šest godina (pet godina od svakog
novog natječaja), što znači da prosječna ukupna cijena
subvencije po kućanstvu iznosi 67 000 kn na račun otpla-
te rata kredita. Ako ovaj broj pomnožimo s ukupno pristi-
glim i odobrenim subvencijama zaključno sa 2020. godi-
nom, država se obvezala da će u osam godina isplatiti oko
870 milijuna kuna na račun subvencija kredita. Pridoda-
mo li ovom iznosu i iznose izdvojene iz proračuna teme-
ljem ranijih kratkoročnih mjera subvencioniranja kredita,
odnosno one Zakona o poticaju prodaje stanova iz 2010.
(13 milijuna kn) i Zakona o subvenciji i državnim jamstvi-
ma na stambene kredite iz 2011. (23 milijuna kuna), dobit
ćemo iznos od oko 910 milijuna kuna proračunskih
sredstava utrošenih ili rezerviranih za isplate subvencija
kredita. Za usporedbu, ukupni proračunski izdatak za sta-
nogradnju po programu POS-a, u 19 godina postojanja
programa i izgradnje preko 9 000 stanova, iznosi oko mi-
lijardu kuna, dakle tek nešto malo više od proračunskih
sredstava koja će se u osam godina izdvojiti temeljem Za-
kona o subvenciji stambenih kredita. Pritom bi iznosu na
koji se država obvezala u slučaju subvencija trebalo prido-
dati za sada još nepoznat podatak dodatnih subvencija
koje se odobravaju na svako novorođeno dijete, odnosno
po posljednjim izmjenama zakona, za svako dijete koje
kućanstvo ima u vrijeme pristupanja programu. Po dosa-
dašnjem trendu je teško prosuditi o kojem postotku će se
raditi, budući da se broj zahtjeva za dodatnim subvencio-
niranjem godišnje kreće na razini 8 – 20% od ukupnih
zahtjeva (520 u 2018. i 183 u 2019.). Na stranicama APN-a

129
se doduše može naći podatak kako je u kupljenim stano-
vima putem programa subvencija do 2020. rođeno i/ili
posvojeno ukupno 2 000 djece, podcrtavajući time da
tvorci programa smatraju da se učinci ovog programa
mjere u broju rođene djece u stanovima kupljenim uz po-
moć subvencije. No promotrimo stvarne učinke ovog
programa na priuštivost stanovanja.

Utjecaj programa subvencija stambenih kredita

na priuštivost stanovanja

Prema nalazima istraživanja o utjecaju programa

subvencije stambenih kredita na porast cijena stanova na
tržištu koje su za Hrvatsku narodnu banku 2020. proveli
Kunovac i Žilić, programi subvencije stambenih kredita
snažno će utjecati na rast cijena stambenih nekretnina na
tržištu, posebice u mjestima s već razvijenim tržištem ne-
kretnina. Zabilježeni kratkoročni rast cijene nekretnina u
vrijeme prve provedbe natječaja iz programa subvencija
2017. iznosio je nevjerojatnih 26,8% u listopadu 2017., dok
ukupna razlika u rastu cijena nekretnina iznosi 16,8% u si-
ječnju 2019. u odnosu na cijenu nekretnina u istom mjese-
cu 2015. godine. (Kunovac i Žilić 2020) Na primjedbe o ne-
povoljnom utjecaju programa i rast cijena stambenog
prostora, predstavnici resornog ministarstva razloge
takvog trenda pronalaze u europskim trendovima rasta
cijena. No iako je blagi rast cijena primjetan već 2015. go-
dine, na što su utjecali i mnogi vanjski faktori pa je tako taj
rast doista u korelaciji s kretanjima rasta cijena u Europs-
koj uniji, Kunovac i Žilić primjećuju da je nagli rast u peri-
odu od 2017. do 2019. nedvojbeno korelirao s programom
subvencije kredita (Graf 2) i da se stopa porasta razlikuje
od one na stambenom tržištu EU-a.

130
Graf 2: Porast cijene stambenog prostora u Hrvatskoj za period od 2009 – 2019.
 Vremenski koncentrirane stambene transakcije po-
sebno će se odraziti na cijenu stambenog prostora u onim
sredinama koje su imale već razvijeno tržište nekretnina
(geografska korekcija u postotcima subvencija nije odi-
grala ulogu u sprječavanju ovog efekta), a ponajviše u gra-
du Zagrebu u kojem je zabilježeno ukupno 33,4% od svih
zahtjeva za subvenciju i najveći rast cijene stambenih ne-
kretnina. U spomenutoj emisiji Otvoreno, tajnik minis-
tarstva će ponovo tvrdnje o koncentriranom rastu cijene
nekretnina pod utjecajem programa subvencija negirati
tvrdnjom da je rast cijena prouzrokovan povećanom
potražnjom za stambenim prostorom koja “raste brže ne-
go što građevinari mogu graditi”, reproducirajući tako
uvriježeni stav da nedostatak ponude proizvodi rast cije-
na nekretnina. Naime, ovo se lako može opovrgnuti tek
pregledom bazičnih statističkih podataka. Kao što je na-
vedeno u prethodnim poglavljima, samo je u Zagrebu u
periodu između 2001. i 2011., periodu koji je velikim dije-
lom obilježen snažnom pretkriznom ekspanzijom stam-
benog kreditiranja i najvećim porastom cijene stambenih
nekretnina, nastalo preko 70 000 novih stambenih jedini-
ca, dok se broj kućanstava u istom periodu povećao za
svega 28 000 (DZS prema Zavodu za prostorno planiranje
grada Zagreba).
Na geografsku raspodjelu novih stanova u urbanoj
cjelini Zagreba kako je opisana u prethodnim poglavljima
možemo gledati kao na posljedicu ekspanzije kreditnog
zaduživanja u smislu u kojem kupovina stana ili kuće de-
finira raspodjelu stanovništva prema njihovom dohotku i
mogućnostima kreditnog zaduživanja, a manje prema
potrebama ili planerskim strategijama. Uz to, u analizi
programa subvencija, autori Kunovac i Žilić utvrdit će da
je dizajn programa koji definira najvišu cijenu kvadrata

132
od 1 500 eura, koja je 2017. za 400 eura veća od tada pros-
ječne cijene kvadrata, kao i najviši dozvoljeni iznos kredi-
ta koji se može subvencionirati (do 100 000 eura) utjecao
na predominantni porast cijene manjih stanova koji čine
velik dio ukupnog broja kupljenih stanova uz subvencije,
a čija se (povišena) cijena mogla u potpunosti pokriti za-
danim iznosom zaduživanja. Na ovaj način program pod-
crtava trendove odabira stambenog prostora definiranog
cijenom kvadrata, a ne stambenom potrebom.
Prosječna ušteda koju su kućanstva programom sub-
vencije uživala iznosi oko spomenutih 67 000 kn, odnos-
no 9 000 eura, no s obzirom na povećanu cijenu stambe-
nih kvadrata izazvanih ovim programom, Kunovac i Žilić
zaključuju da subvencije upravo pokrivaju onu razliku u
rastu cijene, rastu koji je potaknut provedbom programa
subvencija. S obzirom na to da je rast cijene nekretnina
anulirao iznos ukupne prosječne subvencije, učinci za ko-
risnike programa samim su time anulirani. Pritom utjecaj
programa na tržište nekretnina odrazio se na smanjenje
priuštivosti stambenog prostora za sve one koji nisu
pristupili programu subvencija, a u tom su periodu rješa-
vali stambeno pitanje kupnjom stana (Kunovac, Žilić
2020). U konačnici, pored anuliranih učinaka na korisnike
programa, anulirana je i tvrdnja bivšeg tajnika Uhlira koji
je izjavio da pri porastu cijena nekretnina država ovim
programom “samo pomaže ljudima da se snađu u tim
naglim cijenama” (Otvoreno 30.09.2019). Točnije, neza-
nemariva javna izdavanja nisu naročito pomogla korisni-
cima programa, a svakako su odmogla svima koji nisu
pristupili programu, odnosno učinila su stanovanje do-
datno nepriuštivim. Porast cijene nekretnina, zauzvrat,
mogao bi mnoge motivirati da pristupe programu sub-
vencioniranja kako ne bi izgubili barem učinak anuliranja

133
porasta cijena izazvanih samih programom, čineći tako
ovu politiku začaranim krugom višestruko neučinkovi-
tog utroška javnih sredstava.

Subvencije kredita kao neoliberalni refleks

Stupanjem na snagu prvog Zakona o subvencijama

kredita 2017. godine, mjera oslobađanja od poreza na
kupnju prve nekretnine iz 2003. stupila je van snage, čime
država de facto dokida jedinu mjeru pomoći pri kupova-
nju nekretnine koja nema izravne veze s kreditnim zadu-
živanjem (Rodik 2019). Priroda stambene politike bazira-
ne na subvencijama kredita možda je najbolje opisana u
kolijevci neoliberalnog eksperimenta, Čileu, gdje Minis-
tarstvo stanovanja u promotivnom letku iz 1979. pojašnja-
va da je dom roba koja se kupuje naporima obitelji “uz dr-
žavu koja kontribuira subvencijama. Korisnici i država di-
jele odgovornosti kako bi se zajednički kretali k ostvare-
nju sna o vlasništvu nad stambenim prostorom” (Rolnik
2019:86). Odnosno, potraga za “racionalnim” objašnje-
njem ovako velikog utroška javnih sredstava na neučinko-
vit program u pogledu smanjivanja nepriuštivosti stam-
benog prostora, unaprijed je osuđena na stranputicu. Mo-
tivacije za provedbu programa subvencije tek možemo
objasniti uvriježenim refleksom vođenim neoliberalnim
ekonomskim poučcima gdje pokazatelji neučinkovitosti
programa za priuštivo stanovanje ne igraju prominentnu
ulogu u evaluaciji programa, već se drže doktrine u kojoj
država samo omogućuje razvoj tržišta nekretnina. Ovo je
naročito vidljivo na primjeru navedenih izjava bivšeg taj-
nika Ministarstva, Željka Uhlira, koji nas podsjeća da
tvorci politika subvencija samo reproduciraju uvriježene

134
stavove dominantnih ekonomskih narativa u kojima
potražnja formira cijenu, a stanovništvo sanja o vlasni-
štvu dok je zadatak države da pomogne pojedincu u
ostvarivanju tog sna. Usmjeravanje javnih sredstava u
subvencioniranje kredita pojedinih kućanstava, nauštrb
ulaganja u stanogradnju, slijedi primjer niza drugih drža-
va pa je tako u SAD-u budžet za stanogradnju javno na-
jamnih stanova (u kojima predominantno žive Afroame-
rikanci i ostale manjine) sa 83 milijarde dolara 1978. spao
na 18 milijardi već 1983., da bi već 1996. iznosio 0 dolara –
dok su javni izdatci za programe subvencije kredita i po-
rezne olakšice na kupnju u stalnom porastu, kao i cijena
stambenog prostora, a i s tim povezano beskućništvo i si-
romaštvo izazvano prevelikim stambenim troškovima
(Rolnik 2019). Pridodajmo tome i definiciju subvencija
koju donosi Svjetska banka, parafrazirajući zaključke
Američkog kongresa iz 1969. godine koja objašnjava da se
radi o “poticaju kojim država potiče i uvjerava određenu
skupinu proizvođača i potrošača da učine nešto što inače
ne bi učinili” (Chiquier i Lea 2009:436). Pritom podaci po-
kazuju da u periodu provedbe programa subvencije u Hr-
vatskoj nije značajno porastao broj stambenih transakcija
u odnosu na prijašnji period. Stoga se ne može odlučno
tvrditi da je program naročito potaknuo vezivanje kućan-
stava za financijske institucije putem stambenih kredita
koji se ne bi desio i izostankom programa subvencije, no
sam podatak o stambenim transakcijama ne može u
potpunosti značiti i izostanak trenda u kojem se kućan-
stva “gura” u potrošnju stambenih kredita, a daljnja istra-
živanja trebala bi upravo postaviti pitanje odnosa motiva-
cije za pristupanje kreditiranju i državne ponude subven-
cija. No činjenica je da su subvencije stambenog kreditira-
nja u promatranom periodu postale dominantne u stam-

135
benoj politici Hrvatske, a mjere koje se ne tiču kreditira-
nja obustavljene, što svjedoči o smjeru u kojem država
doista ima namjeru mehanizmima javne potrošnje sti-
mulirati tržište stambenih kredita i legitimirati zaduživa-
nje u stambenim kreditima kao jedino “sigurno” rješenje
stambenog pitanja. Odnosno država subvencijama može
potaknuti potrošnju stambenih kredita ponudom poten-
cijalne koristi za pojedinca, dok se učinci na opću popula-
ciju zanemaruju, a samim time i utvrđuje politika u kojoj
je stambeno pitanje ujedno i pitanje intimnog odnosa po-
jedinog kućanstva, države i banke.

136
Poglavlje 5

ŠTO AKO
U SVOM
VLASNIŠTVU
NEMAMO STAN
– PRIMJER
ZAGREBA
P
eriod privatizacije društvenog stambenog fonda
tijekom tranzicije snažno je oblikovao kompozi-
ciju stambenih statusa. Tako danas u Hrvatskoj
brojimo tek oko 2% stambenog fonda pod javnom upra-
vom u odnosu na predratnih 25%. Javnim stambenim fon-
dom upravljaju lokalne samouprave, a stanovi se u pravilu
dodjeljuju temeljem gradskih odluka, a u skladu s odred-
bama Zakona o najmu stanova i Zakona o socijalnoj skrbi.
Iako se radi o malom broju stanova u odnosu na
ukupni stambeni fond, kada smo počeli istraživati ovu te-
matiku na primjeru Zagreba susreli smo se s veoma kom-
pliciranim sustavom birokratskih odluka, zaprekama u
dobivanju podataka i kvalitetnih informacija, a u konač-
nici i s veoma rudimentarnim bodovnim sustavom za
ostvarivanje prava na stan koji rezultira nelogičnostima
procjene stambenih potreba korisnika sustava.
Naime, Grad Zagreb prema podacima koje smo 2019.
dobili od Odjela za stanove i stambeno zbrinjavanje, u
svom vlasništvu i suvlasništvu zaključno sa 31.12.2018. go-
dine broji 5 078 stanova, a u leasingu od Zagrebačkog hol-
dinga 2 187 stanova. Ovo u ukupnom broju znači da Grad
Zagreb upravlja s ukupno 7 265 stanova. Pritom jednom
dodijeljene stanove po nizu gradskih odluka i temeljem
desetak osnova, Grad zavodi u svoju elektroničku bazu
podataka o gradskoj imovini prema kojoj je u Zagrebu,
zaključno sa 2019. godinom, dodijeljeno tek 4 243 stana,
dok je taj broj za nekoliko tisuća viši prema podacima koje
smo dobili direktno iz gradskog Odjela zaduženog za
dodjelu stanova. Ovu diskrepanciju možemo za sada sta-
viti sa strane i pripisati je nedovoljno agilnom ažuriranju
digitalne baze, no napomenut ćemo da se brojka od preko
7 000 stanova pod upravom Grada nikad kao takva ne po-
javljuje u medijskim napisima i izjavama gradskih čelni-

141
ka, koji često barataju različitim brojkama koje se kreću
između četiri i šest tisuća stanova pod upravom Grada.
Samo letimičan pregled novinskih natpisa o ovoj temi do-
voljan je za uvid o nepreglednosti sustava koji ćemo ovom
prilikom pokušati u što jednostavnijim crticama opisati.

Stambeni fond pod upravom Grada

Poslove za dodjelu stanova pod javnom upravom04 (sta-

novi mogu i ne moraju biti u vlasništvu Grada da bi grad
njima upravljao) obavlja Sektor za upravljanje imovinom
grada, odnosno njegov Odjel za stanove i stambeno zbri-
njavanje. Prema informacijama koje smo dobili u razgo-
voru vođenom 2017. godine s Brankom Škrnjug, zamjeni-
com pročelnika za imovinsko-pravne poslove, i Lidijom
Šarlin Đurin, voditeljicom Odjela za stanove i stambeno
zbrinjavanje, na poslovima stambenog zbrinjavanja u

04 U terminologiji koja se koristi za stanove koji nisu predmet tržišnih tran-

sakcija možemo naići na kategorizaciju socijalni stanovi ili javni stanovi (eng.
public housing ili social housing ), no ovi nazivi, iako ponekad veoma ekspla-
natorni sami po sebi, isto su tako i višestruko označeni. Javno stanovanje
može implicirati javno vlasništvo, a socijalno stanovanje reflektira politike
u kojem javna davanja za stanovanje pripadaju tzv. “socijali” odnosno “so-
cijalnim slučajevima” što implicira pristanak na takvu vrstu politika. U raz-
ličitim sustavima stambene opskrbe, davanja u stanovanje mogu podrazu-
mijevati stanove u privatnom vlasništvu koji su pod nekom vrstom kontro-
le rente, subvencionirane rente itd., što je isto karakteristika stambenih po-
litika i javnih davanja u stanovanje, a takvi stanovi mogu biti dodijeljeni
putem javnih programa dodjele stanova. Isto tako određeni stambeni fond
može biti u vlasništvu neprofitnih organizacija, ali kako su izgrađeni sub-
vencijama javnih sredstava nerijetko se opisuju kao postotak tzv. “javnih
stanova”. U svom radu odlučili smo se za kategorizaciju javno upravljani sta-
novi, budući da je to sintagma za koju smatramo da najbolje opisuje stambe-
ni fond koji jeu Hrvatskoj izuzet iz tržišnih transakcija, a koji se dodjeljuje
po osnovama Odluka koje donosi javna uprava, kojima upravljaju uredi jav-
ne uprave, a koji nisu nužno u vlasništvu te jedinice javne uprave.

142
Gradskoj upravi zaposleno je 18 osoba. Odjel ima široki
dijapazon zadataka koji sežu od pravnih poslova vezanih
za položaj zaštićenih najmoprimaca, preko dodjele stano-
va sa i van liste prvenstva gdje potonje podrazumijeva
suradnju s Centrom za socijalnu skrb, potom upravljanja
administrativno tehničkim poslovima dvaju Povjeren-
stva za dodjelu stanova, zatim poslove prodaje stanova,
informiranja građana o mogućnostima najma stanova,
nadzora ispunjavanja obaveza od strane korisnika sustava
(plaćanje računa, najamnine), poslove terenske provjere
osnovanosti zahtjeva za dodjelu stanova pa sve do poslo-
va izrade nacrta za odluke o stambenom zbrinjavanju i
drugih. Odjel za stambeno zbrinjavanje odnedavno je za-
dužen i za stambeno zbrinjavanje temeljem Zakona o ob-
novi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zag-
reba, Krapinsko-zagorske županije i Zagrebačke županije.
Jednostavnije rečeno, sektor stambenog zbrinjavanja je
mjesto na koje se odlažu svi poslovi vezani za stambeno
zbrinjavanje putem javnih programa, a koji se ne tiču sub-
vencije kredita.
Zagreb je od 2013. godine razvio novi sustav stambe-
nog zbrinjavanja u stanovima kojima upravlja Grad, tzv.
javni najam u javno najamnim stanovima. Spomenuti odjel
zadužen za provođenje odluka o najmu stanova tako pos-
tupa temeljeno na dvjema vrstama odluka koje se tiču
najma stanova, Odluci o najmu stanova i Odluci o najmu
javno najamnih stanova. Prva vrsta odluka tiče se najma
stanova prema listi prvenstva. Natječaji za dodjelu stano-
va putem liste prvenstva u pravilu se objavljuju svake tri
godine, a programima mogu pristupiti građani koji imaju
prebivalište u gradu Zagrebu duže od 10 godina, teškog su
materijalnog stanja, žive u neadekvatnim uvjetima i ne-
maju u svom vlasništvu nekretninu u bilo kojem dijelu

143
Hrvatske. Za ilustraciju potonjeg kriterija, navest ćemo
problem s kojim se suočila tročlana obitelj G. s kojom smo
razgovarali 2019. godine, a kojoj je dodijeljeno korištenje
gradskog stana uslijed teškog materijalnog stanja i zdra-
vstvenih tegoba maloljetnog djeteta. Obitelj bi uskoro
trebala naslijediti osminu kuće na području Sisačko-
moslavačke županije, odnosno na području na kojem
praktički ne postoji tržište nekretnina, ali s obzirom na
navedene kriterije, obitelj strahuje od toga da će im se ot-
kazati ugovor u gradskom stanu zbog nasljedstva koje je,
uzimajući u obzir njihove stambene potrebe,
neiskoristivo.
Iako su uvjeti za pristupanje programu doista strik-
tni, liste prvenstva su redovito mnogo duže od broja sta-
nova koji se dodjeljuju, a sam proces dodjele stanova izni-
mno je dugotrajan. Prema odgovorima koje smo dobili od
Odjela 2019. godine, jedan spis, odnosno jedna prijava,
“prođe devet puta kroz ruke više referenata i članova pov-
jerenstva i to ako je potpuna i osnovana od same predaje
zahtjeva. Ako nije, tada se broj [provjera] značajno po-
većava”. Iz Odjela nam nisu potvrdili o kojem se vremen-
skom roku točno radi, no u razgovoru s korisnicima susta-
va rečeno nam je da od zahtjeva do dobivanja stana mogu
proći godine. Tako korisnica sustava M. navodi da je od
prve prijave do konačnog dobivanja stana prošlo tri natje-
čaja i ukupno deset godina. S obzirom na to da u samu
provjeru zahtjeva, kao i u bodovanje, ulazi i broj članova
kućanstva, u deset godina, koliko je u spomenutom sluča-
ju prošlo, mnoge obiteljske prilike mogu se promijeniti.
M. je u trenutku prve prijave samohrana majka s troje ma-
lodobne djece, niskih prihoda, a jedno dijete je bolovalo
od kronične bolesti. Njih četvero živjelo je u dvosobnom
stanu s još petero članova kućanstva, dakle ukupno njih

144
devet. M. ne samo da se na natječajima nije “popela”
­dovoljno visoko na listi prvenstva, već je Odjel pri prvoj
terenskoj provjeri osnovanosti njenog zahtjeva donio
zaključak da M. nema osnova za korištenje gradskog na-
jamnog stana budući da ne smatraju da živi u neadekva-
tnim uvjetima. Odnosno, kako nam je pojasnila M., pri
­terenskoj provjeri rečeno joj je da može biti sretna da nije
na ulici.
Iako sustav dodjele stanova podrazumijeva niz grad-
skih odluka, uz dugačak proces administriranja zahtjeva i
poprilično stroge kriterije za korisnike sustava, u meha-
nizmima dodjele javlja se još jedan faktor koji svakako ne
treba zanemariti, a to su diskrecijske odluke gradonačel-
nika. Naime, prema iskazu M., ona u konačnici nije dobila
stan tako što se našla na prvim mjestima na listi prven-
stva, već se obratila direktno Gradonačelniku preko mre-
žnih stranica grada, opisala svoju situaciju i nedugo nakon
toga su je pozvali u zatvoren ured u kojem je Gradonačel-
nik nekolicini budućih korisnika sustava dodijelio ključe-
ve od stanova i ugovore. Stan koji je u konačnici dobila i u
kojem i danas živi ima 45 kvadrata, a u trenutku useljava-
nja bio je u derutnom stanju i sadržavao je samo jednu so-
bu i kuhinju za majku i njeno dvoje (tada) malodobne
djece.
Stanovi se dodjeljuju temeljeno na otprilike desetak
osnova, a u popisu tih osnova (Tablica 2 Dodatak), nalazi
se i kategorija Stanovi dati na privremeno korištenje zaključ-
kom gradonačelnika. No u opisu ove osnove stoji da je riječ
o dodjeli stanova uslijed elementarnih nepogoda ili pak
dodjele stanova udrugama. A gradonačelnik, kako je opi-
sano u slučaju M. i ostalih koji su se tog dana našli s njom
u prostoriji, ovo diskrecijsko pravo koristi i za mnoge dru-
ge slučajeve čime vrši svojevrsnu deblokadu sustava koja

145
za posljedicu svakako ima reprodukciju političke moći te-
meljene na brzim i individualiziranim intervencijama.
Naime, ovakvo deblokiranje sustava koji je zakrčen pravi-
lima i neučinkovitom administracijom, institucijama koje
cinično pristupaju potrebama, kao i sama potkapacitira-
nost istih, mogu poslužiti kao moćan alat političkih kam-
panja i u tome gradonačelnik Zagreba svakako nije izu-
zetak. Jedan od dobro dokumentiranih (Rolnik 2019,
Tugal 2009) političkih mehanizama privole upravo se
zasniva na deblokiranju zakrčenog sustava dodjelama
vlasničkih ili prava korištenja za zemljišta ili stanove.
Jednako kako je APN “deblokirao” status imovine izbjeg-
lih Srba u korist legitimiranja etničkog čišćenja putem
materijalnih ustupaka većinskom stanovništvu (dodje-
lom otkupljene imovine), tako je i “deblokada” sustava
dodjele stambenog prostora pod upravom grada samo još
jedna karakteristika taktike koja je fundamentalna za
reprodukciju nejednakosti i kontrole nad stanov-
ništvom. U slučaju stanova pod upravom Grada Zagre-
ba i njihove dodjele van procedura, umjesto stvarnog
unaprjeđenja sustava i njegove strukturne deblokade,
političko djelovanje gradonačelnika koncentrirano je na
brze poteze i individualiziranje pomoći (pojedincima ili
pojedinim zajednicama) u naporu da se iskoristi potenci-
jal javne imovine u političkim kampanjama putem poje-
dinačnih ustupaka. Ovakve taktike pokazale su se više-
struko korisnim političkim alatima elektoralne politike u
kojima gradonačelnik Zagreba svakako ne zaostaje od
svojih suvremenika u ostalim dijelovima svijeta (vidi Ro-
lnik 2019).

146
 Institucionalni okvir javnog upravljanja
stambenim fondom – dodjela stanova

Prema podacima koje smo 2019. dobili od Odjela za

stambeno zbrinjavanje, od ukupnog broja od 7265 stanova
pod upravom Grada, samo je njih otprilike 40%, odnosno
3026, dodijeljeno na osnovu odluka o najmu stanova po li-
sti prvenstva i van liste prvenstva, ali po preporukama
Gradskog ureda za socijalnu skrb, dakle po osnovama teš-
kog materijalnog statusa. Ovi podaci se, kako smo pretho-
dno napomenuli, drastično razlikuju od podataka o dodi-
jeljenim stanovima koje je moguće dobiti skrejpanjem ba-
ze podataka gradske imovine gdje broj stanova dodijelje-
nih po ovim osnovama iznosi 1701 (Vidi tablice 1. i 2. u
Dodatku). S obzirom na to da se u slučaju potonjeg radi o
ubacivanju podataka u sustav praćenja, pretpostavit ćemo
da diskrepancija nastaje uslijed neažuriranosti sustava, no
ostavljamo prostora i za zaključak da je riječ o mnogo
ozbiljnijem problemu u smislu stvarnog uvida Grada u
stanje stambenog zbrinjavanja. No s obzirom na to da je
riječ o svega 1%, ili čak 0,5% u konzervativnijoj procjeni,
od ukupnog broja stambenih jedinica u Gradu Zagrebu
(oko 380 000), jasno je da sustav zasigurno ne zadovoljava
potrebe.
Ostatak stanova od kojih izuzimamo javno najamne
stanove, kojima ćemo se nešto kasnije posvetiti, dodije-
ljen je po osnovama poput onih za zaposlenike državnih i
gradskih institucija, zaslužne osobe, osobe u kulturi i slič-
no, dakle riječ je o stanovima koji se dodjeljuju po osnova-
ma koje nisu tzv. socijalna kategorija. Ukupno, prema po-
dacima Odjela za stambeno zbrinjavanje (Tablica 2, Doda-
tak), broj stanova dodijeljenih po osnovama službe ili zas-
luge u 2018. iznosio je 164, 2017. 170, a 2016. 180. Ovdje tre-

147
ba napomenuti da Grad Zagreb kontinuirano privatizira
stanove u svom vlasništvu putem natječaja koji se raspisuju
na godišnjoj razini, no ukupni broj stanova pod upravom
grada raste u kategorijama javno najamnih stanova (stanovi
u leasingu od Zagrebačkog holdinga), a drastično opada broj
onih u kojima žive zaštićeni najmoprimci po osnovama Za-
kona o najmu stanova te se vidno smanjuje broj stanova koji
se dodjeljuju po zaslugama ili osnovama službene dužnosti.
Jednostavnije rečeno, iz ukupnog fonda stanova pod jav-
nom upravom kontinuirano se izuzimaju stanovi putem
procesa privatizacije, ali se u isto vrijeme grade novi stanovi
kroz program Zagrebačkog modela stanogradnje – tako da
se kroz godine broj stanova pod upravom grada kreće iz-
među sedam i osam tisuća stanova. Iako grad ne izdaje ažu-
rirane podatke o kategorijama stanova koji se privatiziraju,
u smislu osnova po kojima su dodijeljeni, iz primijećenog
pada u broju stanova dodijeljenih po zaslugama ili službe-
noj dužnosti od skoro 10% u tri godine jasno je da se u ovoj
kategoriji stanovi intenzivno otkupljuju, odnosno privati-
ziraju. Na primjer, 2018. godine jedan je od stanova otkupila
i spomenuta zamjenica pročelnika za imovinsko-pravne
odnose u Sektoru stanova, Branka Škrnjug. Škrnjug je bila u
najmu gradskog stana do 2018. kada je raspisan natječaj za
prodaju na kojem je ona bila jedni ponuditelj, a stan je u ko-
načnici prodan po cijeni od 1 200 eura/m2 u dijelu grada u
kojem je prosječna vrijednost kvadrata stana u to vrijeme
iznosila oko 1 700 eura/m2. Kada smo u pisanom intervjuu
2019. godine upitali Odjel za stanove i stambeno zbrinjava-
nje, kojem je Škrnjug nadređena, obrađuje li taj odjel zah-
tjeve za otkup stanova odgovor je glasio: “Obrađuje, no
zaštićeni najmoprimci vrlo često nisu svjesni činjenice da
se stanovi prodaju po tržišnoj cijeni, a ne kao ranije povolj-
nijoj od tržišne.”

148
 0-6
64 - 153
216 - 269
340 - 354
1395
MAPA 9: Gustoća raspodjele
stambenih jedinica pod upravom
Grada Zagreba.
 Geografska raspodjela stambenih jedinica pod upra-
vom grada izuzevši javno najamne stanove relativno je
ravnomjerno raspršena po urbanom području Zagreba, s
tim da je najveća koncentracija stanova primijećena u
istočnoj četvrti Peščenica – Žitnjak (Vidi Mapu 9), no ni
središnja četvrt Donji grad ne zaostaje u raspodjeli stano-
va dok su stanovi dodijeljeni temeljem Odluke o javno
najamnim stanovima predominantno skoncentrirani u
četvrt Sesvete, točnije na području naselja Novi Jelkovec,
a potom na području naselja Podbrežje.

Javno najamni stanovi

Iako se logika stambenog zbrinjavanja u stanovima

kojima upravlja grad, prema tvrdnjama Odjela za stanove
i stambeno zbrinjavanje, zasniva na ostvarenom pravu, a
ne na položaju stana, ostvareno pravo temeljem Odluka o
javno najamnim stanovima podrazumijeva useljavanje u
stanove u naseljima Podbrežje i Novi Jelkovec. Točnije, ia-
ko se sustav dodjele razlaže na niz osnova po kojima se
dobiva stan, samo u slučaju javno najamnih stanova, ta
osnova je determinirana isključivo fizičkim stanovima u
spomenuta dva naselja.
Sustav javno najamnih stanova nastaje 2013. godine i
iako je u dokumentima poput Socijalne slike Zagreba ovaj
program opisan kao poseban napor grada da pozitivno ut-
ječe na priuštivost stanova, a voditeljice odjela i sektora
za stanovanje tvrde da se radi o izvanrednom progra-
mu koji im olakšava rad i zbrinjavanje, u naravi se radi
o slučajnom nusproizvodu nemogućnosti prodaje sta-
nova u naselju Novi Jelkovec kako je opisano u poglav-

150
lju o Zagrebačkom modelu stanogradnje. Podsjetit ćemo
da velika većina stanova izgrađena u ovom naselju nije
uspješno prodana uslijed niza varijabli od kojih je možda
najznačajnija kriza, ali isto tako nije zanemarivo da je ko-
načna cijena stanova bila daleko precijenjena za njihovu
lokaciju. Novi program dodjele javno najamnih stanova
pojavljuje se kao rješenje putem kojeg Grad Zagreb ulazi u
leasing oko 2 000 stambenih jedinica. Preuzimajući preos-
tale neprodane stanove temeljem dvaju ugovora o leasingu
od Zagrebačkog holdinga koji je investitor u gradnji, Grad
pokriva troškove kredita Holdinga, a dio stanova iznaj-
mljuje po novom programu, onom javnog najamnih
stanova.
Uvjeti za najam javno najamnih stanova, odnosno
osnova za ostvarivanje prava najma, ne razlikuju se dra-
stično od uvjeta za dobivanje stanova po listi prvenstva,
osim u tri bodovne kategorije. Vrijeme prebivanja u Za-
grebu prestaje biti odlučujući faktor pa tako ovom progra-
mu mogu pristupiti i korisnici koji su tek doselili u Za-
greb, potom broj bodova obrnuto je proporcionalan od
broja godina podnositelja zahtjeva što bi trebalo favorizi-
rati nešto mlađu populaciju, a korisnici moraju imati ne-
što veća primanja od onih na listi prvenstva. Naime, pri-
manja kućanstva moraju biti takva da po članu domaćin-
stva iznose najmanje 30% prosječne zagrebačke plaće
(oko 2 000 kn po članu kućanstva). Sama cijena najma u
stanovima određena je posebnom formulom koja sadrži
osnovicu i dodatak za kvadraturu i u konačnici je viša od
visine zaštićenog najma definiranog Zakonom o socijal-
noj skrbi. Škrnjug i Šarlin-Đurin objasnile su nam da je
ovaj tip najma olakšao dodjelu stanova kućanstvima koja
se prethodno nisu mogla popeti dovoljno visoko na listi
prvenstva budući ih visina dohotka nije mogla kvalifici-

151
rati za pristup programima dodjele stanova, dok je isti i
dalje komparativno nizak. Tako je uspostava programa
javno najamnih stanova omogućila da se program stam-
benog zbrinjavanja proširi i na onu skupinu koja nije u
najnižem dohodovnom razredu, a i dalje ne mogu riješiti
svoje stambeno pitanje na tržištu. U pisanom intervjuu
koji smo vodili 2019. godine, iz Odjela nam je potvrđe-
no da je i sam proces administracije i dodjele puno
kraći i da traje 4 – 6 mjeseci, što ovom programu zaista
daje na vrijednosti.
No iako je sustav ostvario proširenje na druge soci-
jalne skupine, pregledom dizajna modela bodovanja i ek-
strapolacijom prosječnih bodova dodijeljenih po zaseb-
nim kategorijama, postaje vidljivo da korekcije u dobnoj
skupini i mogućnost kratkog boravka u Zagrebu prije
ostvarivanja prava nisu drastično utjecali na promjenu u
ciljnim skupinama budući da broj godina boravka u Za-
grebu nije preduvjet, ali omogućeno je dodatno bodova-
nje temeljem broja godina provedenih u gradu. U grafovi-
ma 3 i 4 možemo vidjeti prosječnu raspodjelu bodova u
jednom i drugom sustavu, kao i profil korisnika koji izbija
na čelo liste.
Na grafovima je vidljivo u kojem se postotku pri iz-
radi liste prvenstva boduju određene kategorije poput
primanja ili braniteljskog statusa u kojem (niska) prima-
nja nose manji postotak bodova od braniteljskog statusa
ili čak broja članova kućanstva. Pritom broj godina prebi-
vanja u Zagrebu nosi u prosjeku 14% od ukupnog zbroja
bodova, a što je više tih godina to se dodjeljuje više bodo-
va u oba sustava što u konačnici rezultira time da sustav
preferira stariju populaciju.
Pored stanova koji su u vlasništvu/suvlasništvu Gra-
da ili u leasingu od Zagrebačkog holdinga, u Zagrebu po-

152
 braniteljski status
(po broju mjeseci
stambeni status
20 bodova)
(do 40 bodova)
18 % 36 %

Graf 3: Prosječna
raspodjela postotaka
vrijeme prebivanja
bodova u dodjeli
u Zagrebu
stanova sa liste
(1 bod po godini)
prvenstva. Primjer
korisnika: Samohrani 14 %
roditelj, branitelj s troje
maloljetne djece,
najniže kategorije
primanja, nesposoban
za rad te s jednim
djetetom s mentalnim nesposobnost za
oštećenjem, koji živi u rad, mentalna i
Zagrebu u unajmljenom
stanu 15 godina –
ukupno 100 bodova 9%
(115. na mjestu liste
prvenstva) Vrh rang- kategorija primanja
do 12 bodova
12 %
liste: 137 bodova (48 g.
prebivanja, maksimalni 11 %
braniteljski staž), 132,5
(45 g. prebivanja), 127
(65 g. prebivanja) itd.
Graf 4: Prosječna raspodjela
postotaka bodova u dodjeli
stanova sa liste javno najamnih
stanova. Primjer korisnika:
Samohrana majka, 55 godina,
magistra znanosti, žrtva
obiteljskog nasilja, ima maloljetno
dijete s tjelesnim oštećenjima, živi
u Zagrebu u unajmljenom stanu 9
godina – ukupno 95 bodova (53.
mjesto na listi) Vrh rang-liste: 151
bod (75 g. prebivanja, mr.sc., 1
član kućanstva), 136,5 (52.5 g.
prebivanja), 135,5 (61.5 g.
prebivanja).
MAPA 10: Gustoća
raspodjele stambenih
jedinica u državnom
vlasništvu.
stoji značajan broj stanova u državnom vlasništvu. Porije-
klo ovog vlasništva vezuje se za procese devedesetih, pre-
uzimanja stambenih jedinica u kojima su nositelji stanar-
skog prava bili pripadnici JNA, kao i stanova koji su u pro-
cesu privatizacije stambenog fonda Jugoslavije prešli pod
ingerenciju lokalnih samouprava, a za koje je kasnije do-
kazano da pravnim slijedom spadaju u državnu imovinu.
Ukupno, u Zagrebu je 3 184 stana u državnom vlasništvu, a
raspoređeni su na način da je njihova najveća gustoća u
središnjim gradskim četvrtima, za razliku od stanova pod
upravom Grada (Mapa 10).
S obzirom na geografsku raspodjelu novoizgrađenih
stanova kojima upravlja Grad Zagreb (Novi Jelkovec i
Podbrežje), jasno je da programi najma u ingerenciji grada
imaju tendenciju smještati se u gradske prstene s najni-
žom cijenom najma na tržištu. No s obzirom na koncen-
traciju državnog vlasništva u četvrtima s najvišom cije-
nom najma, kao i spomenutu koncentraciju javnog zemlji-
šta u tramvajskoj zoni grada, ovi resursi svakako mogu
doprinijeti smanjivanju trendova gentrifikacije i koncen-
triranja siromaštva. Na žalost, izostaju upravljački meha-
nizmi i pravilne analize za takav smjer urbanog razvoja.

Najam stanova na tržištu

Prema podacima popisa stanovništva iz 2011. godine, u

Gradu Zagrebu nalazi se preko petnaest tisuća kućanstava
koja žive u unajmljenim stanovima s tzv. slobodno ugovo-
renom najamninom. Odnosno oko 30 tisuća ili oko 4% sta-
novnika grada nalazi se u stambenom statusu najmoprim-
ca koji plaća tržišnu cijenu najma. Tome treba pridodati i
oko sedam tisuća stanara koji po tržišnim cijenama iznaj-

156
mljuju dio stana. Pritom se u Zagrebu nalazi i statistički
značajan postotak kućanstava (iznad 5%) koja se izjašnja-
vaju kao stanari koji ne plaćaju stanarinu, odnosno žive u
stanovima prijatelja i rođaka. Broj takvih kućanstava ne-
što je viši od broja kućanstava sa slobodno ugovorenom
najamninom i iznosi više od petnaest tisuća, odnosno čak
više od 40 000 stanovnika koji spadaju u spomenutu ka-
tegoriju stambenog statusa. U broj stanara koji se na popi-
sima stanovništva izjašnjavaju kao stanari bez obaveze
plaćanja najamnine zasigurno spadaju i ona kućanstva
koja svoj stvarni status ne otkrivaju popisivačima. S time
se slaže i Bežovan koji pri procjenama stvarnog broja
kućanstava koja plaćaju najam stana dodaje i određen po-
stotak iz kategorije stanovanja u tuđem vlasništvu bez
najamnine. No uslijed neprovođenja adekvatnih istraži-
vanja i nepostojanja regulacija, zaista ne možemo tvrditi o
kojem broju je uistinu riječ. Iako statistički sustavi nisu
povezani s poreznom upravom u tom smislu, upravo će
strah najmodavaca od obaveze plaćanja poreza na dio iz-
nosa naplaćenog najma uvjetovati najmoprimce da ne
prijavljuju svoj stvarni stambeni status pri popisima sta-
novništva i anketama. Ovdje, naravno, operiramo samo s
pretpostavkama, odnosno vlastitim i iskustvom
podstanarstva u svojoj okolini, ali smatramo to iskustvo
nezanemarivim pri sagledavanju stanja na tržištu najma
budući je praćenje podataka veoma oskudno.
Useljavanje nepoznatom stanodavcu, odnosno
stambena tranzicija iz (najčešće) roditeljskog doma u na-
jam na tržištu najčešće se smatra privremenom epizo-
dom u tzv. stambenoj karijeri05 pojedinaca. Priroda ovog

05 Sintagma stambene karijere obuhvaća stambenu povijest pojedinca ti-

jekom života – prelazak iz jednog stambenog statusa u drugi ili, na primjer,
ostanak u prvotnom stambenom statusu i slično.

157
stambenog statusa definirana je vrstom stambenih politi-
ka u nekoj državi, no najam na tržištu predominantno je
stambeni status zastupljen u gradovima i stambeni status
u kojem se predominantno u našoj regiji rješava prijelaz
između roditeljskog u neki “stabilniji” stambeni status.
No od perioda samoupravljanja do danas, tranzicije u na-
jam na tržištu postaju sve učestalije i porasle su od 7% u
predratnom razdoblju na 16% svih stambenih tranzicija
tijekom krize (Rodik et al. 2019). Najzastupljenija dobna
skupina koja ulazi u ovu stambenu tranziciju je ona iz-
među 20 i 40 godina, a za tu skupinu, točnije za skupinu
od 18 do 39 godina, Ured za demografiju Grada Zagreba će
2018. provesti anketno istraživanje za potrebe izrade Stra-
tegije demografskog razvoja Grada Zagreba za razdoblje
2019. – 2031. godine. Prema nalazima ankete, čak 20,4%
pripadnika ove dobne skupine svoje stambeno pitanje
rješava najmom na tržištu, dok je svega njih 31,4% u
vlasništvu stambene nekretnine u kojoj žive, a od toga je
njih 12,2% vlasnika s hipotekom. Ispitani najmoprimci u
prosjeku plaćaju stanarinu u iznosu od oko 2 000 kn,
dakle nešto manju od 300 eura, a prema prostornoj ra-
spodjeli cjenovnih razreda prikazanim u Mapi 11, teme-
ljem podatka o prosječno plaćenoj najamnini možemo
dobiti i uvid kako su ovakvi najmoprimci raspoređeni u
geografiji grada. Ne smijemo, pritom, zanemariti podatak
da prema Anketi o dohotku stanovništva za razdoblje
2015. – 2018. najmoprimci spadaju u skupinu koja je najvi-
še opterećena troškovima stanovanja, njih čak 32,1% (dok
je temeljem Eurostatovih izvješća taj postotak i viši), a da
stopa rizika od siromaštva u promatranom periodu za
grupaciju u ovom stambenom statusu raste od 20% 2015.
godine do 29,7% u 2018. godini. Pritom će upravo 2018.
doći do izmjena Zakona o najmu stanova kojom se omo-

158
MAPA 11: Distribucija
oglasa za dugoročan
najam stanova na
tržištu prema broju
oglasa po pojedinim
četvrtima.
MAPA 12: Distribucija
oglasa za dugoročan
najam stanova na tržištu
prema cijeni najma (do
300 eura visine mjesečnog
najma) unutar ukupnog
broja oglašenih stanova za
najam.
 Prikaz zastupljenosti cjenovnih kategorija stanova

naj a

mapa 13: Distribucija 300-600 ¤ - 761 oglas

oglasa za dugoročan
najam stanova na tržištu
prema cijeni najma (od
300 – 600 eura visine
mjesečnog najma) unutar
ukupnog broja oglašenih
stanova za najam.
gućava postupno podizanje visine najma do tržišne cijene
za one stanare sa statusom zaštićenog najmoprimca, a ko-
ji žive u stanovima koji nisu u vlasništvu JLS-ova ili drža-
ve (stanari u stanovima nad kojima je za vrijeme samou-
pravljanja postojalo pravo vlasništva). Izmjene Zakona
svakako će utjecati na povećanje prekarnosti u ovom
stambenom statusu, kao i porast rizika od siromaštva za
opisanu skupinu.

Prekarnost podstanarskog stambenog statusa

Najam stanova na tržištu karakteriziran je neformal-

nim dogovornim odnosima što se odražava i na položaj
podstanara, odnosno nisku razinu stambene sigurnosti u
ovom statusu (Rodik et al. 2019). Zakon o najmu stanova
koji je stupio na snagu devedesetih godina trebao bi regu-
lirati ovo polje stambenih odnosa, no razlozi nastanka za-
kona, kako je opisano u prethodnim poglavljima, nemaju
puno veze s najmom na tržištu i uglavnom se odnose na
prava i obaveze zaštićenih najmoprimaca, statusa koji
nastaje privatizacijom početka devedesetih. U posljednjih
nekoliko godina, u Zagrebu je primijećena veća pokrive-
nost ugovorima o najmu, no prikupljanje podataka veza-
nih za ovaj stambeni status izrazito je zanemareno. Na-
ime, temeljem Zakona o najmu stanova, najmodavac je
dužan zavesti potpisani ugovor o najmu u nadležnom
uredu lokalne samouprave, odnosno Grada Zagreba, no
zavođenje tog ugovora u bazu ne samo da je prepušteno
dobroj volji najmoprimaca, već se ne vodi ni jasna eviden-
cija o broju tih ugovora, kao ni o sadržaju i njihovoj zakon-
skoj valjanosti.

162
 U Izvještaju o tržištu nekretnina u Gradu Zagrebu iz
2018. godine, navedeno je da ukupna brojka zaprimljenih
ugovora o najmu od osnutka Službe za vrednovanje ne-
kretnina, odnosno stupanja na snagu Zakona o procjeni
vrijednosti nekretnina (2015) iznosi 21 648, a od toga je u
2016. godini zaprimljeno 4 782 ugovora o najmu stana,
2017. 6 490, a 2018. ukupno 5 700 ugovora o najmu stana.
Zanimljivo je da je zaprimanje ugovora o najmu do stupa-
nja na snagu Zakona o procjeni vrijednosti nekretnina u
Zagrebu vršila Uprava za stanovanje pri Uredu za prostor-
no uređenje, a nakon izmjena Zakona ovim predmetima
se unutar gradske Uprave bavi Ured za imovinsko-pravne
poslove Grada Zagreba, odnosno Odjel za stambene
poslove i status prognanika, izbjeglica i povratnika. Dakle
u institucionalnom smislu, pitanje stanovanja u najmu
seli se iz okvira planiranja grada u okvir poslova koji se ti-
ču imovine, odnosno poreza.
Ukupan broj zaprimljenih ugovora u jednoj godini
pritom ne predstavlja podatak s kojim se mogu izvući
zaključci o trendovima o pokrivenosti ovih stambenih
odnosa ugovorima, budući da se u ukupnom broju prija-
vljenih ugovora nalaze i izmjene postojećih. Kada smo
2019. u telefonskom intervjuu predstavnicu spomenutog
gradskog ureda pitali može li nam dati podatke o ukupno
zaprimljenim novim ugovorima za prethodne tri godine,
odgovorila nam je da oni ne prikupljaju taj tip podataka,
odnosno da ne vode evidenciju pristiglih novih ugovora,
već da iste (nove ugovore, izmjene ugovora i ostale) tek
prosljeđuju poreznoj upravi. Da pojednostavimo, iako su
lokalne samouprave temeljem Zakona o najmu stanova
zadužene za pohranjivanje ugovora o najmu, procjene
prosječne visine najma po gradskim četvrtima (na osno-
vu koje bi se temeljem zakona trebao utvrditi maksima-

163
lan mogući godišnji rast cijene najamnine), Gradska
Uprava je tek posrednik između porezne uprave i najmo-
davaca. Iako ni prije stupanja na snagu Zakona o procjeni
vrijednosti nekretnina koji je rezultirao administrativ-
nom rekonfiguracijom, lokalna samouprava nije posveći-
vala posebnu pažnju ovom tipu stambenog statusa, pro-
mjenom u nadležnostima ureda jasnije je zacrtan institu-
cionalni odnos prema najmu stanova na tržištu. Naime,
sve što nadležne institucije u slučaju najma stanova na tr-
žištu reguliraju svodi se na podmirivanje obaveza najmo-
davaca prema državi i gradu, dok položaj najmoprimaca
ostaje potpuno zanemaren što je najočitije u potpunom
izostanku kontrole sadržaja ugovora.
Pravo na grad je za potrebe izrade Priručnika za
podstanare, a u sklopu Radionica za podstanare u kojima
su se mogli pobliže upoznati sa svojim zakonski garanti-
ranim pravima, prikupilo desetke ugovora o najmu stana
koje su usporedno analizirali temeljem tri osnovna dijela
ugovora: a) Ulazak u stan – obaveze i prava najmoprimca,
b) Boravak u stanu – obaveze i prava najmoprimca i c) Iz-
lazak iz stana – obaveze i prava najmoprimca. Stavke iz
ugovora uspoređene su s odredbama Zakona o najmu sta-
nova, Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima,
Zakona o obveznim odnosima i Zakona o suzbijanju dis-
kriminacije. Analizom je utvrđeno da većina ugovora do-
minantno penalizira najmoprimce i ne definira obaveze
najmodavaca te da se u mnogim aspektima kose s odred-
bama spomenutih zakona. Pritom valja napomenuti kako
je sam Zakon o najmu stanova napisan na način da se do-
bar dio njegovih odredbi može drugačije interpretirati
ugovorom te je tako postojanje ugovora u nekim aspekti-
ma dodatno ugrozilo položaj najmoprimaca. Praksa naj-
ma u Zagrebu i Hrvatskoj je da najmodavac ponudi ugo-

164
vor najmoprimcu, nerijetko uz prisustvo odvjetnika ili
agenta nekretninama čime se prvenstveno štiti imovina
najmodavca, a zanemaruju prava najmoprimca. Najmop-
rimac kao slabija strana, rijetko je upoznat/a sa svojim
pravima, no i u slučaju poznavanja prava pregovori oko
stavki ugovora često se svode na samu sposobnost pojedi-
nih najmoprimaca da ostvare neku vrstu ustupaka, od-
nosno svode se na njihove karakterne osobine, dok insti-
tucionalna kontrola sadržaja ugovora i predmeta ugovara-
nja ne postoji. Tako su najosjetljivija pitanja o uvjetima za
otkazivanje ugovora prepuštena najčešće volji najmoda-
vaca, a najčešći rok za iseljavanje najmoprimaca temeljem
ugovora nerijetko iznosi svega 15 dana što je višestruko
kraće od odredbi Zakona.

Priuštivost stambenog prostora u najmu u

Zagrebu

Uslijed nedostatka priuštivog stambenog prostora u

najmu, praksa pokazuje da se zadnjih nekoliko godina
stanovi u ponudi iznimno brzo iznajmljuju, a podstanari
nerijetko nadmeću s ostalim podstanarima za ulazak u
najam. Iako je ova praksa poznata u ostalim europskim
metropolama, u Zagrebu je postala izražena porastom tu-
rističkog najma, odnosno proliferacijom servisa poput
Airbnb-ja koji su s tržišta dugoročnog najma skinuli veliki
broj stanova i time smanjili ponudu i povećali cijenu pre-
ostalih raspoloživih stanova.
Prema podacima servisa AirDNA godišnji rast dobiti
od Airbnb-ja u Zagrebu zadnjih nekoliko godina iznosio
je nevjerojatnih 30%, a obrnuto proporcionalno padala je
priuštivost stanovanja u najmu u Zagrebu, kao i gradovi-

165
ma na obali Hrvatske. Cijene najma u konstantnom su
porastu u svim većim gradovima Hrvatske, a u Zagrebu,
prema podacima portala Njuškalo.hr, taj rast iznosi 11% na
godišnjoj razini. Prosječna cijena stambenog kvadrata u
najmu koja se može pronaći na najvećim oglašivačkim
platformama poput Njuškalo.hr za 2019.-u iznosi nevje-
rojatnih 9.47 eura, dok se u središnjoj četvrti Donji grad
prosjek penje i do 12 eura po metru kvadratnom. Geograf-
ska raspodjela ovakvog stambenog prostora u direktnom
je odnosu s cijenom kvadrata, pa tako, ako tražimo stan za
najam u Zagrebu po cijeni do 300 eura (oko 25% prosječne
zagrebačke plaće 2019. godine i 50% od prosječne isplaće-
ne plaće u uslužnim djelatnostima iste godine), možemo
u bilo kojem trenutku među ponudama naći svega 41
stan, od kojih je većina locirana u prstenu istok, jug, zapad
(vidi Mapu 12). Pritom se, što se penjemo više po cjenov-
nom razredu, gustoća ponude povećava u centralnim če-
tvrtima grada (vidi Mapu 13).
Gustoća ponude cjenovno pristupačnih stanova u
središnjim četvrtima grada obrnuto je proporcionalna
gustoći ponude kratkoročnog najma, odnosno najma za
potrebe turizma (Mapa 14). Analizom lokacija najma pre-
ko servisa Airbnb vidljivo je da je koncentracija stanova
koji se iznajmljuju putem ovog servisa usmjerena upravo
na lokacije gdje je i najslabija ponuda cjenovno pristupač-
nih stanova. Uzevši to u obzir jasno je da je povećanje tu-
rističkih noćenja u Zagrebu znatno utjecalo i na priušti-
vost stanovanja u gradu, a da se raspodjela priuštivosti,
odnosno smanjenje iste, može veoma jasno detektirati u
geografiji grada.
Iako je ponuda stanova u dugoročnom najmu u
priuštivom cjenovnom razredu izrazito niska, posebice u
centralnijim dijelovima grada, nalazimo da je najveći broj

166
mapa 14: Prikaz
koncentracije ponuđenih
stambenih jedinica putem
servisa Airbnb u odnosu
na priuštivost dugoročnog
najma.
stanova u najmu u ponudi na servisima za iznajmljivanje
unutar cjenovnog razreda od 600 do 1 000 eura. Ako
uzmemo da je prosječna neto zagrebačka plaća u 2019. go-
dini iznosila 7 510 kn, dakle oko 1 000 eura, a da je primje-
rice prosječna plaća u uslužnim djelatnostima iznosila tek
nešto više od 4 000 kn, odnosno nešto manje od 600 eura,
ostaje samo nagađati kojem dohodovnom razredu je prih-
vatljivo isplatiti tako visoku cijenu najma.
Iz svega navedenog postaje jasnije zašto u promatra-
nom periodu raste broj mladih u dobi od 25 do 34 godine
koji još uvijek žive u roditeljskom domu. Prema podacima
DZS-a, u Hrvatskoj u prosjeku 62,4% mladih u ovoj dob-
noj skupini živi u roditeljskom domu, dok je u slučaju
mladih muškaraca taj postotak i veći i iznosi 74,6%. Pri-
tom valja napomenuti da je većina njih zaposlena na pu-
no radno vrijeme i to njih 70,4 % u 2018., što je porast od
10% u odnosu na udio zaposlenih osoba koje još uvijek
stanuju u roditeljskom domu 2015. godine. Ovaj porast
možda možemo pripisati upravo porastu cijena najma na
tržištu i sve veće prekarnosti najmoprimaca s obzirom na
porast turističkih noćenja u Zagrebu i u gradovima na
obali, ali i činjenici da liberalizirano tržište rada onemo-
gućuje ovoj skupini pristup stambenim kreditima i jav-
nim programima koji se baziraju na ovom tipu
zaduživanja.
Uslijed prikazanog zanemarivanja regulacije tržišta
najma, duboke nesigurnosti takvog stambenog statusa i
činjenice da se radi o stambenom statusu koji je jedina al-
ternativa vlasništvu nad stambenim prostorom, a da je
ipak detektiran porast tog oblika rješavanja stambenog
pitanja, može se zaključiti da je to sfera u koju bi se trebalo
intenzivno intervenirati regulacijom i politikama koje idu
u smjeru povećanja sigurnosti stanovanja u najmu. No dr-

168
žava ne samo da ne regulira status najmoprimaca, nego ga
svojim propisima gura dublje u sivu zonu. Prema izjava-
ma ravnatelja udruge Pragma, prije izmjena Pravilnika o
porezu na dohodak 2010., udruga je zabilježila porast naj-
moprimaca na tržištu koji zahtijevaju reguliranje svog
statusa i u većem broju zahtijevaju od najmodavaca potpi-
sivanje ugovora i potvrde o uplatama najamnine. Naime,
ugovor i spomenute potvrde bile su temelj za ostvarivanje
osobnog odbitka od poreza na temelju stambenih troško-
va. Izmjenama pravilnika iz 2010. godine, dakle u jeku kri-
ze, iz pravilnika se brišu sve odredbe o mogućnosti osob-
nih odbitaka temeljem stambenih troškova, a u slučaju
najma, posebno značajan članak 60 koji definira spome-
nuti odbitak za određeni iznos najma. Podsjetimo da je u
istoj godini Hrvatska donijela Zakon o poticaju prodaje
stanova za potrebe kojeg su izdvojena javna sredstva us-
mjerena na subvencije i jamstva kredita za stanove u no-
vogradnji koje pojedina kućanstva kupuju na tržištu ne-
kretnina. Odnosno ovom izmjenom država je povećala
porezna izdavanja najmoprimaca, a usmjerila javne izdat-
ke u potrošnju stambenih kredita.
No iako se tržišni najam i njegova regulacija kod nas
kroz sva promatrana razdoblja nije razvijao na način na
koji je to prisutno u mnogim drugim metropolama Euro-
pe, pa i SAD-a, prisutno je dodatno zanemarivanje ovog
stambenog statusa temeljem odredbi i zakona koje nisu
direktno vezane za dugoročni najam na tržištu, ali na nje-
ga utječu. Primjerice, lokalne su samouprave izmjenama
Zakona o dohotku dobile mogućnost samostalnog defini-
ranja paušalnih poreza na najam u turizmu 2018. godine.
Tako su skupštine gradova mogle izglasati da se kreveti u
turističkom najmu oporezuju godišnje od 300 do 1 500 kn,
a zagrebačka skupština je, kao i gotovo svi ostali gradovi s

169
velikim brojem turističkih noćenja, donijela odluku da
paušalni porez za urbanu zonu Zagreba zadrži na 300 kn
na godinu. Za usporedbu, porez na dugoročni najam za
stan koji je iznajmljen za 2 000 kn mjesečno, najmopri-
mac s prebivalištem u Zagrebu po zakonu treba plaćati
otprilike 200 kn na mjesečnoj razini, odnosno 2 400 kn
godišnje, dok ako iznajmi taj isti stan na tržištu kratkoroč-
nog najma, godišnji porez iznosit će od 300 do 600 kn
(ovisno o broju kreveta), dakle tri do osam puta manje.
Porezna politika samo je jedan od načina stimuliranja
povratka stanova na tržište dugoročnog najma, ali izosta-
nak svijesti o povezanosti fenomena poput gentrifikacije,
nepriuštivosti stanovanja, pražnjenja središnjih gradskih
četvrti i u konačnici prezaduženosti stanovništva u stam-
benim kreditima svjedoči o politici koja nema namjeru
materijalizirati obavezu države da radi u smjeru ostvari-
vanja prava na stan za većinu njenih stanovnika. Točnije,
prema riječima Ade Colau, poruke naše stambene politi-
ke su jasne: “tko god nije kupio stan glup je, a tko god još uvi-
jek renta – siromašan je.” (Colau i Alemany 2012:46)

170
ZAKLJUČAK
S
tambeno pitanje u bilo kojem od promatranih pe-
rioda, očekivano, odražava odnose moći u dru-
štvu, odnosno razinu diskriminacije po klasnoj,
rasnoj i etničkoj osnovi. Kako je pokazano ovom ana-
lizom, postoji kontinuitet proizvodnje prostornih ne-
jednakosti temeljenih na stambenom statusu, bez obzira
na razlike u načinu proizvodnje stambenog prostora. No
razmjeri nejednakosti uvelike ovise o prisutnosti redistri-
butivnih mehanizama koji se značajno razlikuju od perio-
da do perioda. Materijalna realnost stambenog pitanja u
Hrvatskoj proizvod je kako specifičnog tako i globalnog
konteksta i ideologija koje u ovoj analizi iščitavamo kroz
institucionalni okvir stambenog zbrinjavanja, dizajn mo-
dela javnih stambenih programa, model alokacije finan-
cijskih sredstava usmjerenih u stanovanje, legislativni
okvir po pitanju zaštite stanara u različitim stambenim
statusima, kao i kroz odnos prema vrijednosti zemljišta i
uloge urbanog planiranja.
Dok je u drugoj polovici dvadesetog stoljeća, jedna-
ko kao i u tzv. državama blagostanja, Jugoslavija kolektiv-
nim sredstvima osiguravala značajan broj javnih, odnos-
no društvenih stambenih jedinica, privatizacija društve-
nog stambenog fonda rezultirala je time da su se svi oblici
uživanja prava nad stambenim prostorom i zemljištem
(stanarsko pravo, pravo na korištenje i sl.) postepeno ras-
takali kako bi se putem jasne diobe vlasništva na privatno
i javno, privatno vlasništvo nad stambenom jedinicom
uspostavilo kao gotovo jedini garant stambene sigurnosti,
odnosno prava na stan. Pritom će privatizacijski proces
poslužiti kao apsorber šoka od naglih socioekonomskih
promjena s obzirom na to da je model privatizacije garan-
tirao pravo prvokupa stanarima – što je rezultiralo relativ-
nom sigurnosti doma u novonastalim ekonomskim od-

173
nosima. No ovo se nije omogućilo svima pa je tako proces
privatizacije devedesetih u Hrvatskoj snažno obilježen
aspektima etničkog čišćenja u skladu s tadašnjom politi-
kom države.
Niska stopa preostalih stambenih jedinica u javnom
vlasništvu i usmjerenje stambenih politika k tržišnim
obrascima rješavanja stambenog pitanja značajno će utje-
cati na logiku razvoja gradova i razmještaja stanovništva,
a to je fenomen koji se rijetko razmatra pri raspravama o
rezultatima specifičnih politika. Porast dominacije trži-
šnih mehanizama u rješavanju stambenog pitanja doveo
je do povećanja nepriuštivosti stambenog prostora, nagle
ekspanzije kreditnog zaduživanja i izraženije raslojenosti
stanovništva s obzirom na geografski raspored cjenovnih
razreda stambenog prostora u bilo kojem od stambenih
statusa.
Od društva koje proizvodi kolektivno pravo na stan
(u manje ili više uspješnoj mjeri) u samo nekoliko dese-
tljeća transformirali smo se u društvo koje valorizira
stambeno pitanje putem tržišta nekretnina, odnosno raz-
mjenske vrijednosti stambenog prostora usprkos nedvoj-
beno nužnoj upotrebnoj vrijednosti krova nad glavom.
Tako su porastom potrebe za kupnjom stambenog prosto-
ra, a samim time i porastom raspoloživih financijskih
proizvoda za kupnju stana, stambene politike danas rede-
finirale kućanstva i pojedince u investitore, “a njihove in-
vesticije postaju način osiguranja materijalnih dobara i si-
gurnosti” (Langley prema Rodik 2019).
Zanimljivo je da, iako država odustaje od opsežnih
programa osiguravanja priuštivih stambenih jedinica za
sve socijalne skupine, opet po uzoru na globalne trendo-
ve, javna izdavanja za stanovanje nikako nisu zanemariva.
Trasiranjem budžetskih izdvajanja za programe stambe-

174
nog zbrinjavanja možemo uvidjeti da država ulaže zna-
čajna javna sredstva u programe subvencioniranja stam-
benih kredita kao i proizvodnju stambenog prostora po
jeftinijim cijenama za kupnju. U posljednjih dvadeset go-
dina samo je u programe subvencija i izgradnje stanova za
kupnju država uložila skoro dvije milijarde kuna, a u tu ci-
fru nije ubrojena vrijednost javnog zemljišta na kojima su
izgrađene stambene jedinice unutar javnih programa sta-
nogradnje. Na taj način stambena politika financijski po-
maže kupnju stana za srednji sloj stanovništva, a i vidljivo
favorizira potrošnju stambenih kredita i povećanje po-
stotka vlasništva nad stambenim prostorom budući da ni
približno ne ulaže toliku visinu sredstava u neke druge
oblike stambenih statusa. Preciznije rečeno, u Hrvatskoj
ne poznajemo tzv. neutralnost stambene politike po pita-
nju stambenih statusa06. Prevaga u financiranju jednog
stambenog statusa često se uzima kao racionalan refleks
politike s obzirom na preferencije stanovništva čija se
potreba za sigurnosti stanovanja tumači kroz afektivne
relacije spram vlasništva, dok je u realnosti na snazi upra-
vo suprotna logika. Smjer stambenih politika ne diktiraju
želje stanovništva, već se želje stanovništva definiraju
mehanizmima države koji garantiraju sigurnost stanova-
nja u onom stambenom statusu koji favorizira tržište
nekretnina.
Stambeni prostor, posebice druga stambena nekret-
nina, nerijetko igra ulogu štednog zaloga kućanstva, svo-
jevrsne sigurnosne mreže za preživljavanje u starosti. Fe-
nomen u literaturi poznat kao asset based welfare, odnos-
no socijalna država koja se bazira na privatnoj imovini,
prisutan je u mnogim kućanstvima diljem Hrvatske. Ne-
06 Neutralna stambena politika u literaturi označava se kao politika koja pod-
jednako ulaže u različite oblike stambenih statusa.

175
rijetko će stambena imovina otkupljena procesom priva-
tizacije i/ili naslijeđena smjenom generacija poslužiti
kućanstvima kao zalog za moguće nepredvidive životne
troškove u mirovini ili kao dodatak samoj mirovini putem
rente. Tako socijalna davanja i sigurnost koju je socijalna
država garantirala danas garantira najmoprimac plaćajući
stanarinu poviše opisanom tipu najmodavca. Stoga tržište
najma predstavlja kompleksan prostor u kojem su naj-
moprimci i najmodavci u odnosu neizdržive međuovi-
snosti u koji država odbija intervenirati ponajviše na štetu
najmoprimaca. Tržište najma u Hrvatskoj tako ostaje uve-
like neregulirano, a prema podacima Eurostata iz 2016.
godine, skoro polovica kućanstava u ovakvom stambe-
nom statusu preopterećena je troškovima stanovanja07.
Georeferencirani cjenovni razredi prikazani u anali-
zi tržišta najma u Zagrebu jasno pokazuju da je prolifera-
cijom servisa za kratkoročan najam mogućnost dugoroč-
nog najma unutar priuštivih cjenovnih razreda dosta
oskudna, kao i da su (relativno) priuštive stambene jedi-
nice prisutne tek na rubnim područjima grada. Zanimlji-
vo je da u slučaju dizajna modela javnih programa stano-
vanja i odluka o njihovoj lokaciji prethodno spomenuti
gentrifikacijski trendovi nisu uzeti u obzir, odnosno da se
pri planiranju grada uza sve nastale i nagle promjene
posljednjih desetljeća ne razmatraju spomenuti fenome-
ni. Kao što smo pokazali, javni stambeni programi Grada
Zagreba ne prate logiku ekonomičnosti u smislu cijene i
optimizacije izgradnje, a njihov rubni smještaj uvjetovan

07 Opterećenje stambenim troškovima, Housing overburden rate, definiran je

kao postotak populacije koja živi u kućanstvima kojima troškovi stanovanja
iznose više od 40% ukupnog raspoloživog dohotka kućanstva. Troškovi
stanovanja uključuju energente i vodu. Eurostat (2016) https://ec.europa.
eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Housing_cost_over-
burden_rate_by_tenure_status,_2016_(%25_of_population)_YB18.png

176
je niskom cijenom gradskog zemljišta na kojem ovi pro-
grami nastaju, ne uzimajući u obzir porast troškova usli-
jed dodatne infrastrukturne opreme koju takva izmješte-
nost zahtijeva.
U prostornom raslojavanju grada, generacijskim ne-
jednakostima, a zasigurno i u raslojavanju temeljenom na
transgeneracijskom prijenosu bogatstva privatizirane
stambene imovine Jugoslavije vidljiva je neučinkovitost
politika privatizacije u pogledu dostupnosti priuštivog
stambenog prostora. No generacije rođene u vrijeme glo-
balnog zamaha privatizacijskih procesa javnih stambenih
fondova posljedično osjećaju najveći teret politika nasta-
lih desetljećima prije njihove potrebe za vlastitim do-
mom. Radi se o generacijama koje predominantno u od-
rasloj dobi još uvijek stanuju u roditeljskom domu i posje-
duju značajno manje stambenog bogatstva u odnosu na
starije generacije, ali i najviše duga po stambenim krediti-
ma. Pritom moramo napomenuti da transformaciju
stambenog pitanja koju pokušavamo zamisliti ne vidimo
u povećanju osobnih bogatstava i imovine pripadnika
spomenutih generacija, već u osnovnoj premisi prava na
grad – stvaranju kolektivne moći kojom se osiguravaju
kolektivna prava na materijalnu sigurnost, prvenstveno
siguran dom koji predstavlja osnovni preduvjet za ostva-
rivanje svih ostalih prava poput onog na rad i na zdravlje.
Da bismo uopće mogli započeti govoriti o smjeru
prema kojem bi razvoj grada težio smanjivanju stambe-
nih i prostornih nejednakosti, moramo razmotriti način
funkcioniranja institucija, kao i način upravljanja javnim
dobrima. Urbano gradsko zemljište, kako smo pokazali na
primjeru Zagreba, raspoređeno je po cijelom prostoru
grada, a lokacije ovih javnih prostornih resursa – u pro-
mišljanju koje polazi od integralnog razumijevanja stam-

177
benog pitanja – mogle bi poslužiti kao zalog za očuvanje
heterogenosti gradskih četvrti. Ukoliko bi stambene poli-
tike na taj način bile uvezane s planiranjem grada, proi-
zvodnja javno najamnih stanova na tim lokacijama svaka-
ko bi kontrirala procesima gentrifikacije koje proizvodi
tržišna stambena opskrba. Isto tako je, potencijalnim
uvođenjem i financiranjem diversificiranih modela stam-
bene opskrbe, od neprofitnih stambenih inicijativa poput
onih zadružnih pa sve do osiguravanja veće sigurnosti
podstanarskog statusa (uključujući i subvencioniranje
rente), moguće u relativno kratkom roku usporiti prika-
zane nepovoljne trendove. Ukratko, potrebno je usmjeriti
javne resurse (i financijske i prostorne) u proizvodnju
stambenog prostora koji je dekomodificiran u svojoj nara-
vi i neutralizirati stambenu politiku na način da se a) fi-
nancira izgradnja javnih stanova za najam; b) regulira tr-
žište najma i zaštiti pravo na stan najmoprimca; c) omo-
gući razvoj neprofitnih stambenih inicijativa putem jav-
nih ulaganja i d) upravlja javnim zemljištem na način da
predstavlja zalog za ekonomičniju izgradnju stambenog
prostora.
U konačnici, analiza pokazuje da, za razliku od često
navođene teze da u Hrvatskoj ne postoji stambena politi-
ka, ona se itekako u posljednjih trideset godina dosljedno
razvija kao politika koja integrira sve veći broj kućanstava
u financijsko tržište i normalizira vlasništvo nad stambe-
nom nekretninom kao jedini pravi dom, a stanovanje kao
pitanje tržišta nekretnina. No kako tržište nekretnina
“kao i bilo koje drugo tržište, ne može biti karakterizirano
kao ‘prirodno’, već se treba promatrati kao društveni pro-
dukt institucija koje ga formiraju” (Aalbers 2016:7), a in-
stitucije koje ga formiraju posredovane su globaliziranim
ideološkim obrascima, tako je moguće zamisliti i da in-

178
tervencija u logiku institucionalnog okvira i domi-
nantnih narativa može dovesti do drugačijih rezultata
analize. Odnosno možemo zamisliti da se u nekom slje-
dećem periodu tenzije između razmjenske i upotrebne
vrijednosti stambenog prostora razrješuju u korist poto-
nje. Za razliku od dominantnog narativa, ova analiza
naglašava kako privatno vlasništvo i dom nisu izjednače-
ni pojmovi, već da politike trebaju težiti ostvarenju kolek-
tivnog prava na grad, a organiziranje u tom smjeru pred-
stavlja kontinuirani proces borbe za materijalnu jedna-
kost. Polje te borbe već se formiralo u pokretima diljem
svijeta, a parametri neke buduće transformacije stambe-
nog pitanja ogledat će se u razmjerima kolektivne moći –
kako u radnim tako i u stambenim odnosima.

179
Literatura

Aalbers, M.B. (2016), The financialization of housing: apolitical economy

approach, Routledge, London.
Alemany et al. (2014), Housing emergency in Spain, Observatorio
DESC, Barcelona.
Anketno Istraživanje u svrhu izrade prijedloga Strategije demografskog
razvoja Grada Zagreba za razdoblje 2019. – 2031., Grad Zagreb,
Ured za demografiju, 2018.
Bežovan G. (1993), Privatizacija stanovanja – djelotvornija stambena
opskrba, Društvena istraživanja, 3 (2): 107-125.
Bjažić Klarin, T. (2016), Same old story − zagrebačka suburbia nekad i
danas, Geografije segregacije 26 – 45, Kovačić, A. et al., ur.,
KUD INA – Galerija Miroslav Kraljević, Zagreb.
Blau, E. i Rupnik, I. (2007), Project Zagreb: Transition as Condition,
Strategy, Practice: Actar, Barcelona ; New York.
Blažević, D. et al. (2004), Superprivate, Platforma 9.81, Zagreb.
Bobovec B., Mlinar I. i Pozojević A. (2016), Programi stanogradnje u
Hrvatskoj od 1991. do 2016. godine, Prostor, 24: 217-227.
Božić, N. (2020), Urbanizam treba graditi ponovno. Od temelja, Tjednik
Express, 6. studeni 2020.
Bródy, L.S. i Pósfai, Zs. (2020), Household debt on the peripheries of
Europe: New constellations since 2008, Periféria Policy and
Research Center, Budimpešta.
Buble, T. (2013), Power of urban planning: Socio-historical analysis of
housing development construction Novi Jelkovec in Zagreb,
Budimpešta: Central European University, 2013.
Chiquier, L.; Lea, M. (2009), Housing Finance Policy in Emerging
Markets, Svjetska Banka.
Centar za mirovne studije (2016), Analize slučaja modela Zagrebačke
stanogradnje.
Centar za mirovne studije (2017), Dodatne analize slučaja modela
Zagrebačke stanogradnje.
Conservative General Election Manifesto 1979, Thatcher Archive, 1979.
Crna Knjiga (2012), Članovi udruge Franak.

180
Colau, A. i Alemany, A. (2012), Mortgaged Lives, pr. Teran, M.,
Fuquay, J., Izdavač engleskog prijevoda: Journal of Aesthetics
& Protest Press Los Angeles/Leipzig/London.
Čaldarović, O. (1987), Socijalna pravda i nejednakosti – Prilog
razmatranju socijalne stratifikacije u urbanim cjelinama, Revija za
sociologiju, vol. VII, No. 1-2: 105 – 119, Zagreb.
Čaldarović, O. (1993), Privatizacija kroz otkup stanarskih prava: prvi
sociologijski nalazi i aspiracije, Druš.istraž. br. 6, str. 1021-1040,
Zagreb.
Čavlović et al. (2017), Dvije “polovice” Novog Zagreba, tekst iz
publikacije “Mapiranje urbanih promjena“, ur. Ana Plosnić
Škarić, Institut za povijest umjetnosti, Zagreb.
Dunn, R. et al. (1987), The Geography of Council House Sales in England
1979-85, Urban Studies 24. 47-59.
Forrest, R., Murrie, A. (1986), Marginalization and subsidized
individualism: the sale of council houses in the restructuring of the
British welfare state, International Journal of Urban and
Regional Research Volume 10 issue 1.
Forrest, R. i Murrie, A. (1987), The affluent home owner: labour market
position and the shaping of housing histories, The Sociological
Review Volume 35 issue 2.
Hegedüs, J. et al. ur. (2013), Social Housing in Transition Countries,
New York: Routledge.
Izvješće o tržištu nekretnina Grada Zagreba za 2018. godinu, Grad
Zagreb, Upravljanje imovinom, 2019.
Izvješće o stanju u prostoru Grada Zagreba za razdoblje 2013. – 2016.,
Zavod za prostorno uređenje Grada Zagreba.
Jukić, T., Smode Cvitanović, M. (2011), Zagreb – gradski projekti u
postupku planiranja grada, Zagreb: Sveučilište u Zagrebu,
Arhitektonski fakultet, Zavod za urbanizam, prostorno
planiranje i pejsažnu arhitekturu.
Komazlić, A., “Stambene politike novih kvartova − intervju s
Tamarom Buble“, web-portal Društva arhitekata Zagreb,
2015., pristupljeno 25. listopada 2019.
Komazlić, A., Kuzmanić J. (2016), Stanovanje na margini − stambena
politika ili socio-ekonomska segregacija na hrvatski način?,
Geografije segregacije 46 – 64, Kovačić, A. et al., ur., KUD INA
– Galerija Miroslav Kraljević, Zagreb.

181
Korlaet, L. (2015), Prostorni razvoj stana u Zagrebu 1975-2005. U
okvirima programa društveno poticane stanogradnje, doktorski
rad, Arhitektonski fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.
Kunovac, D., Žilić I. (2020), Dome slatki dome: Utjecaj subvencioniranja
stambenih kredita na tržište nekretnina u Hrvatskoj, Working
papers W-60, HNB, Zagreb.
Lucić et al. (2020), Uključivanje Roma u hrvatsko društvo: prostorno
uređenje, stanovanje i zaštita okoliša, Ured za ljudska prava i
prava nacionalnih manjina Vlade Republike Hrvatske.
Madden, D., Marcuse, P. (2016), In defense of housing – The politics of
crisis, London: Verso.
Mikuš, M. (2019) Contesting household debt in Croatia: the double
movement of financialization and the fetishism of money in Eastern
European peripheries, Dialectical Anthropology (2019), 43: 295–
315, https://doi.org/10.1007/s10624-019-09551-8.
Mušić, N. (2011), Stanarsko pravo – povijesnopravni pregled i
transformacija u Republici Hrvatskoj, Pravnik, 45, 2 (91), Pravni
fakultet, Zagreb.
Nacrt prijedloga izvješća o stanju u prostoru Grada Zagreba 2005. − 2009.,
Zagreb: Zavod za prostorno uređenje Grada Zagreba, 2010.
Rašeta, B. (1997), Agencija za “humano preseljenje”, Feral Tribune,
izdanje od 12. svibnja 1997.
Rezultati ankete o dohotku stanovništva 2015. – 2018., Državni zavod za
statistiku, 2019.
Rodik (2019.), (Pre)Zaduženi – Društveni aspekti zaduženosti
kućanstava u Hrvatskoj, Jesenski i Turk, Zagreb.
Rodik et al. (2019.), Stambene karijere u Hrvatskoj: od samoupravnog
socijalizma do krize financijskog kapitalizma, Revija za
sociologiju 49, 3: 319–348, Zagreb.
Rolnik, R. (2010), Report of the Special Rapporteur on adequate housing
as a component of the right to an adequate standard of living, and
on the right to non-discrimination in this context, United Nations,
General Assembly, Human Rights Council, Sixteenth session
Agenda item 3.
Rolnik, R. (2019), Urban Warfare, London: Verso.
Sekulić, D. (2012), Glotz Nicht so Romantisch! On Extralegal Space in
Belgrade, Maastricht: Jan van Eyck Academie.

182
Socijalna slika Grada Zagreba 2012. — Radeći zajedno na izgradnji
snažnoga grada, Zagreb: CERANEO − Centar za razvoj
neprofitnih organizacija − Socijalno vijeće grada Zagreba,
2012.
Socijalna slika Grada Zagreba 2013. — Ulaganjem u građane za jači i
otporniji grad, Zagreb: CERANEO − Centar za razvoj
neprofitnih organizacija − Socijalno vijeće grada Zagreba, 2013.
Statistički ljetopis Grada Zagreba (2019), Gradski ured za strategijsko
planiranje i razvoj Grada, Sektor za strategijske informacije i
istraživanja, Odjel za statistiku, Zagreb
Svjetska banka (1993), Policy paper, Housing: Enabling Markets to
Work.
Szelényi, I. (1983), Urban Inequalities under State Socialism. Oxford
University Press, Oxford.
Tadić, Đ. (1991), Pretvorba vlasništva nad društvenim stanovima
“Željezare Sisak“, Sisak.
Tammaru, T. et al., ur. (2015), Socio-economic segregation in European
capital cities, London: Routledge.
Tugal, C. (2009), Passive Revolution: Absorbing the Islamic Challenge to
Capitalism, Stanford University Press.
Vizek, M. (2008), Priuštivost stanovanja u Hrvatskoj i odabranim
europskim zemljama, Ekonomski institut, Zagreb.
Vuksanović-Macura, Z. (2012), Život na ivici: stanovanje sirotinje u
Beogradu 1919 – 1941, Beograd: Orion art.
Zovak, K. (2017), “Teorija i praksa radničkog samoupravljanja u
Jugoslaviji: kritički pogled”, u: 3k: kapital, klasa, kritika, god. 4,
br. 4., 2017., str. 125-175.
Žuvela, M. et al. (1991), Otkup stanova u društvenom vlasništvu i
denacionalizacija, Pravni fakultet sveučilišta u Zagrebu,
Društvo za građansko pravne znanosti i praksu Hrvatske:
Organizator, Zagreb.

183
DODATAK
Oznaka Osnova za dodjelu stana Broj
stanova

A1 Zaštićeni najmoprimci temeljem članka 465

30. i 31. Zakona o najmu stanova

A2 Članak 7a Odluke o najmu stanova – 493

ugovor o najmu do 3 godine, osobe van
liste prvenstva, u teškom socijalno-
zdravstvenom položaju: tjelesno oštećenje,
nesposobnost za rad, ovisnost o tuđoj njezi
i skrbi, a korisnici su prava socijalne skrbi

A3 Članak 7. Odluke o najmu stanova – ugovor 896

o najmu do 3 godine, osobe van liste
prvenstva, u teškom socijalno-zdravstvenom
položaju: osobe žrtve obiteljskog nasilja,
branitelji korisnici prava na opskrbninu

A4 Članak 2. Odluke o najmu stanova 312

- Lista reda prvenstva

A5 Najmoprimci javno najamnih stanova 947

A6 Korisnici stanova bez valjane pravne osnove 868

A7 Privremena korištenja 86

A8 Članak 5. Odluke o najmu stanova - službene 22

potrebe, određeno vrijeme (dužnosnici,
stručnim djelatnicima grada i upravnih tijela)

A9 Članak 6. Odluke o najmu stanova – ugovor 103

o najmu do 3 godine (znanstvenici, umjetnici,
javni djelatnici)

A10 Najmoprimci stanova za službene potrebe 51

ukupno 4243

Tablica 1: Osnove i broj naseljenih stanova pod upravom Grada temeljem

podataka na mrežnim stranicama grada

185
Način prikupljanja podataka:
Podaci prikupljeni automatiziranim skrejpanjem uz po-
moć Miroslava Schlossberga iz Code for Croatia i potom
pohranjeni u .xlsx i .csv tablične baze.
Datum pristupa: 8 listopad, 17. studeni 2019.
Opis baze:
Baza je podijeljena na tri cjeline: stanove, poslovne pro-
store i zemljišta (ugovore o zakupu). Za potrebe ovog
istraživanja preuzeli smo podatke o gradskim stanovima
– oni su pak podijeljeni u 10 odvojenih kategorija. Nedo-
staje tumačenje značenja pojedinih kategorija.
Svaka je kategorija dalje raščlanjena na početna slova
nositelja prava nad ovim nekretninama i konačno po abe-
cednoj klasifikaciji. Svaki pojedini unos sadrži ime nosi-
telja prava, adresu, površinu i gradsku četvrt. Pod pretpo-
stavkom želje za zaštitom osobnih podataka nositelja pra-
va nije moguć niti jedan tip pretraživanja – kako po tipu
prava, tako i po adresi ili četvrti.

Prilagodba i georeferenciranje:
Osnovni problem georeferenciranja čini međusobno ne-
usklađen način navođenja imena ulica na hrvatskom jezi-
ku, koji pak često nije kompatibilan sa sintaksom pretra-
živanja i georefereniciranja Google Maps API-ja na kojem
se temelji većina alata s automatskim mapiranjem velikog
broja tabelarnih podataka. Dodatnu komplikaciju unosi i
automatski generiran ulični broj s četiri znamenke koji
unosi dodatni šum u proces određivanja točnih adresa.
Često nije moguće automatski odrediti dvorišne adrese,
odnosno sekundarne oznake adresa s nekoliko nekretni-
na na jednoj čestici, odnosno poštanskom broju.
Potrebno je mjestimično ručno usklađivanje adresa
sa sintaksom prilagođenoj alatima za automatsko
pretraživanje.

186
 Oznaka Osnova za dodjelu stana Broj stanova Broj stanova
u vlasništvu u najmu od
i suvlasništvu Zagrebačkog
Grada Zagreba Holdinga

B1 Najam temeljem članka 30. i 31. 831 0

Zakona o najmu stanova

B2 Najam temeljem članka 5. Odluke 22 0

o najmu stanova (stan za službene
potrebe – djelatnici gradske uprave)

B3 Najam temeljem članka 6. Odluke o 93 7

najmu stanova (znanstveni djelatnici,
djelatnici u kulturi, osobe od interesa
za Grad Zagreb i RH)

B4 Stanovi dani na korištenje državnim 42 0

tijelima i institucijama kao stanovi za
službene potrebe, kao i udrugama

B5 A) Najam temeljem liste prvenstva i 1980 1046

preporuka Gradskog ureda za
zdravstvo, rad i socijalnu skrb
B) Javni najam 179 958

C) Najam temeljem članka 7a Odluke 518 0

o najmu stanova (legalizacija)

D) Najam temeljem članka 2. stavki 54 6

2, 3, 4, i 5. Odluke o najmu stanova
(ruševni, velika površina, promjena
vlasništva, presude)

B6 Stanovi dati na privremeno korištenje 50 43

zaključkom gradonačelnika (stanovi
dati udrugama, sanacije klizišta i sl.)

B7 Stanovi koji se koriste bez valjane 830 36

pravne osnove

B8 Stanovi prazni
A) za dodjelu i pripremu tzv. 56 45
zamjenski stanovi namijenjeni za
rješavanje imovinsko pravnih odnosa

B) Nije za dodjelu (povrat imovine, 379 5

ruševno, derutno)
C) Dodijeljeni stanovi na uređenju 5 0

D) Stanovi za uređenje 33 8
E) Stanovi za javni najam 6 33

ukupno 5078 2187

Grad Zagreb ukupno upravlja sa 7265 stanova

Tablica 2: osnove dodjele i broj stanova pod upravom Grada temeljem podataka
dobivenih iz Odjela za stambeno zbrinjavanje Grada Zagreba 2019. godine
Popis Mapa, grafova i dijagrama s izvorima:

tabela 1: Kretanje postotaka visine stručne spreme i obrazovanja u

četiri zagrebačke općine od 1971. do 1981. godine. Izvor: Popisi
stanovništva za relevantne godine prema Čaldarović, O.;
Socijalna pravda i nejednakosti – Prilog razmatranju socijalne
stratifikacije u urbanim cjelinama, Revija za sociologiju, vol.
VII, No. 1-2: 105 – 119, 1987.
mapa 1: Prikaz rasta i širenja grada u periodu od 1948. do 1981. Izvor:
Prostorni plan grada Zagreba: kartogrami u sklopu Grafičkih
prikaza Plana, Urbanistički Zavod grada Zagreba, 1985.
mapa 2: Lokacije stambenih naselja u Zagrebu izgrađenih po
programu Društveno usmjerene stambene izgradnje.
Shematski prikaz rasporeda i gustoće, izradio Antun Sevšek
prema Korlaet, L.; Prostorni razvoj stana u Zagrebu 1975. –
2005. u okvirima programa društveno poticane stanogradnje,
2015.
mapa 3: Shematski prikaz podcentara na prostoru Zagreba, Izvor:
Nacrt urbanističkog programa Zagreba, Urbanistički zavod
grada Zagreba, 1963.
mapa 4: Mapa otuđenog (g)rada, Prikaz dijela privatizirane i
ugašene industrije na teritoriju Zagreba. Mapu izradila: Iva
Marčetić za Marš solidarnosti 2012. godine u organizaciji
Mreže antifašistkinja Zagreba.
dijagram 1: Shematski prikaz donošenja odluka i organizacije
stanogradnje u Željezari Sisak u posljednjoj fazi
samoupravljane stanogradnje.
dijagram 2: Shematski prikaz odnosa proizvodnje i stambenog
fonda po predloženom alternativnom modelu privatizacije
stambenog fonda Željezare Sisak.
slika 1: Kajzerica: izgrađena struktura, ukupna površina svih
građevina: 1990. godine 14 062 m2 Izvor: Blažević, D. et al.,
Superprivate, Platforma 9.81, 2004.
slika 2: Kajzerica: izgrađena struktura, ukupna površina svih
građevina: 2004. godine 163 117 m2. Izvor: Blažević, D. et al.,
Superprivate, Platforma 9.81, 2004.

188
slika 3: Transformacija segmenta Trešnjevke omeđenog
Krapinskom, Trakošćanskom i Klenovničkom ulicom:
stanje1990. Izvor: Glasinović, J. Sevšek, A.; Transformacija
Trešnjevke 1990. – 2000.: Sitni kapital u prostoru, Platforma
9.81, 2003. 
slika 4: Transformacija segmenta Trešnjevke omeđenog
Krapinskom, Trakošćanskom i Klenovničkom ulicom: stanje
2003. Izvor: Glasinović, J. Sevšek, A.; Transformacija
Trešnjevke 1990. – 2000.: Sitni kapital u prostoru, Platforma
9.81, 2003. 
slika 5: Kajzerica: izgrađena struktura i potencijal: projekcija
preostalog potencijala za građenje do 2008. godine od 290 562
m2. Izvor: Blažević, D. et al., Superprivate, Platforma 9.81,
2004.
slika 6: Kajzerica: izgrađena struktura i potencijal: projekcija
ukupne moguće izgrađenosti za 2010. Izvor: Blažević, D. et al.,
Superprivate, Platforma 9.81, 2004.
graf 1: Kamate na nove stambene kredite, godišnji prosjek u
postotcima. Izvor: EMF 2019. prema Bródy, L.S. i Pósfai, Zs.
(2020), Household debt on the peripheries of Europe: New
constellations since 2008.
mapa 6: Zone javnih i društvenih sadržaja u gradu Zagrebu. Izvor:
Izvješće o stanju u prostoru 2013-2016, Zavod za prostorno
uređenje Grada Zagreba, 2017.
mapa 7: Lokacije izgrađenih naselja putem javnih stambenih
programa u Zagrebu u odnosu na raspored postotaka rizika od
siromaštva na prostoru grada. Izradio Antun Sevšek. Izvor
statistika: Gradske četvrti Grada Zagreba – Prostorna i
statistička analiza, Gradski ured za strategijsko planiranje i
razvoj Grada, 2019.
mapa 8: Lokacije izgrađenih naselja putem javnih stambenih
programa u Zagrebu od 2000. do 2020. u odnosu na postotak
obrazovanosti stanovništva u pojedinim dijelovima grada.
Izradio Antun Sevšek. Izvor statistika: Gradske četvrti Grada
Zagreba – Prostorna i statistička analiza, Gradski ured za
strategijsko planiranje i razvoj Grada, 2019.

189
graf 2: Porast cijene stambenog prostora u Hrvatskoj za period od
2009. do 2019. Izvor: Kunovac D., Žilić I., Dome slatki dome:
Utjecaj subvencioniranja stambenih kredita na tržište
nekretnina u Hrvatskoj; 2020.
mapa 9: Gustoća raspodjele stambenih jedinica pod upravom Grada
Zagreba. Izradio Antun Sevšek georeferenciranjem baze
podataka o gradskoj imovini, skrejpane uz pomoć Miroslava
Schlossberga iz organizacije Code for Croatia. Podacima
pristupljeno u studenom 2019.
graf 3: Prosječna raspodjela postotaka bodova u dodjeli stanova s
liste prvenstva.
Primjer korisnika: samohrani roditelj, branitelj s troje
maloljetne djece, najniže kategorije primanja, nesposoban za
rad te s jednim djetetom s mentalnim oštećenjem, koji živi u
Zagrebu u unajmljenom stanu 15 godina – ukupno 100 bodova
(115. na mjestu liste prvenstva). Vrh rang-liste: 137 bodova (48
g. prebivanja, maksimalni braniteljski staž), 132,5 (45 g.
prebivanja), 127 (65 g. prebivanja) itd. Izradio Antun Sevšek
2018. temeljem kriterija iz pravilnika i usporedbe s javno
dostupnim listama prvenstva.
graf 4: Prosječna raspodjela postotaka bodova u dodjeli stanova s
liste javno najamnih stanova. Primjer korisnika: samohrana
majka, 55 godina, magistra znanosti, žrtva obiteljskog nasilja,
ima maloljetno dijete s tjelesnim oštećenjima, živi u Zagrebu
u unajmljenom stanu 9 godina – ukupno 95 bodova (53. mjesto
na listi) Vrh rang-liste: 151 bod (75 g. prebivanja, mr.sc., 1 član
kućanstva), 136,5 (52,5 g. prebivanja), 135,5 (61,5 g. prebivanja).
Izradio Antun Sevšek 2018. temeljem kriterija iz pravilnika i
usporedbe s javno dostupnim listama prvenstva.
mapa 10: Gustoća raspodjele stambenih jedinica u državnom
vlasništvu, ona kojom upravlja Ministarstvo državne imovine,
nalazi se u središnjim gradskim četvrtima, u kojima je najniža
koncentracija priuštivih gradskih stanova. Izradio Antun
Sevšek georeferenciranjem skrejpane baze državne imovine.
mapa 11: Distribucija oglasa za dugoročan najam stanova na tržištu
prema broju oglasa po pojedinim četvrtima. Izradio Antun
Sevšek na temelju analize oglasa za stanove na Njuškalo.hr
temeljem pretraživanja, sistematiziranja i geolociranja oglasa,
prosinac 2019.

190
mapa 12: Distribucija oglasa za dugoročan najam stanova na tržištu
prema cijeni najma (do 300 eura visine mjesečnog najma)
unutar ukupnog broja oglašenih stanova za najam. Izradio
Antun Sevšek na temelju analize oglasa za stanove na
Njuškalo.hr temeljem pretraživanja, sistematiziranja i
geolociranja oglasa, prosinac 2019.
mapa 13: Distribucija oglasa za dugoročan najam stanova na tržištu
prema cijeni najma (od 300 – 600 eura visine mjesečnog
najma) unutar ukupnog broja oglašenih stanova za najam.
Izradio Antun Sevšek na temelju analize oglasa za stanove na
Njuškalo.hr temeljem pretraživanja, sistematiziranja i
geolociranja oglasa, prosinac 2019.
mapa 14: Prikaz koncentracije ponuđenih stambenih jedinica
putem servisa Airbnb u odnosu na priuštivost dugoročnog
najma. Izradio Antun Sevšek georeferenciranjem skrejpane
baze servisa Njuškalo.hr te servisa za analizu tržišta
kratkoročnog najma AirDNA, pristupljeno u prosincu 2019.

191